Sentencia C-943 de 2012

C-943-12 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-943/12 NORMA SOBRE CREACION DE AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES-No se ocupa de establecer cuál es el procedimiento para el otorgamiento de licencias ambientales, ni de regular de manera específica, el proceso de consulta previa a comunidades indígenas y étnicas NORMA SOBRE CREACION DE AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES-No hubo exceso en el ejercicio de facultades legislativas extraordinarias FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Límites constitucionales COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN CREACION DE UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL EN TRAMITE DE LICENCIAS AMBIENTALES-Cosa juzgada Constitucional respecto del cargo de exceso de los límites constitucionales Creación de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, ANLA, como Unidad Administrativa Especial del orden nacional –la cual hace parte del sector administrativo del Ambiente y Desarrollo Sostenible–, corresponde a un desarrollo preciso de las facultades legislativas extraordinarias, por delegación expresa del Congreso de la República [atribución establecida en el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución, autorizada por el numeral 10 de la misma Carta]. En consecuencia, la Sala Plena resolvió que el cargo formulado contra el Decreto 3573 de 2011 no estaba llamado a prosperar y, por ende, lo declaró exequible, por esta razón. FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN CREACION DE UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL EN TRAMITE DE LICENCIAS AMBIENTALES-Exequibilidad respecto del cargo de violación de la reserva de ley existente en materia de protección al derecho al medio ambiente FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN CREACION DE UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL EN TRAMITE DE LICENCIAS AMBIENTALES-No desconoce el derecho de consulta previa de las comunidades indígenas y étnicas de Colombia ni se ocupa de asuntos que no tengan que ver con aspectos que no fueran objeto de delegación legislativa El Decreto Ley acusado no se ocupa de asuntos ajenos al objetivo y fin de la delegación legislativa, tal como fue entendida por esta propia Corporación, ni viola el derecho de consulta previa reconocido en el orden constitucional vigente, en la medida que sus normas no se ocupan de regular tal materia de manera directa, ni modifican el trámite de otorgamiento de licencias ambientales en un sentido tal que impacte directamente a las comunidades indígenas y étnicas. DECRETOS CON FUERZA DE LEY-Control constitucional en un Estado Social y Democrático de Derecho/CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETOS CON FUERZA DE LEY-Jurisprudencia constitucional RESTRICCIONES O LIMITACIONES A UN DERECHO FUNDAMENTAL CONTENIDAS EN UNA LEY-Provienen de las deliberaciones que hayan tenido lugar en el foro de representación democrática/RESTRICCIONES DE DERECHOS FUNDAMENTALES CONTENIDAS EN UN DECRETO LEY-Si bien es legítimo y se consideran constitucionales deben tener en cuenta los contextos de participación y representación limitada AUSENCIA DE AMPLIOS Y OBLIGATORIOS ESPACIOS DE PARTICIPACION DEMOCRATICA EN TRAMITE DE DECRETO LEY POR PARTE DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-No es una disfunción o un error, sino una opción institucional del constituyente de 1991 JUICIO CONSTITUCIONAL SOBRE DECRETOS LEY-Escrutinio más estricto Si la razón que justifica que el control de constitucionalidad sea deferente con el legislador es el respeto al principio democrático, es decir, el respeto a las decisiones adoptadas por el Congreso de la República, el foro representativo, deliberativo y pluralista de toda la Nación, entonces, cuando la norma no ha sido expedida por el Congreso, lo propio es que el juez constitucional sea más estricto en su análisis. En resumen, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, las restricciones de derechos fundamentales contempladas en normas con fuerza de ley que no fueron expedidas por el Congreso de la República, foro de representación democrática por excelencia, deben ser sometidas a un análisis de constitucionalidad más riguroso. NORMA ACUSADA-No se ocupa de materias ajenas a la delegación legislativa en materia de procedimientos asociados a la protección ambiental CONSULTA PREVIA DE MEDIDAS LEGISLATIVAS A LAS COMUNIDADES ETNICAS-Reiteración de jurisprudencia CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-No toda medida legislativa que concierna a los pueblos indígenas y tribales está sujeta al deber de consulta CONSULTA PREVIA DE MEDIDA LEGISLATIVA-Elementos y pautas de interpretación que deben orientar al operador jurídico para determinar su obligatoriedad Es posible identificar los siguientes elementos y pautas de interpretación que deben orientar al operador jurídico y, en su caso, al juez constitucional para determinar la obligatoriedad de la consulta frente a una medida legislativa determinada. (i) Dada la diversidad de pueblos y comunidades indígenas que habitan el territorio nacional y la amplitud del espacio de configuración normativa en que se desarrolla el ejercicio de la función legislativa, la jurisprudencia ha constituido valiosas pautas para establecer la necesidad de la consulta, manteniendo presente la naturaleza de la consulta como derecho asociado a la participación, supervivencia y autonomía de las comunidades indígenas y afrocolombianas, y concibiéndola como un diálogo de buena fe destinado a alcanzar acuerdos entre los implicados por las medidas gubernamentales, bien sea que se trate de leyes, políticas públicas, planes o proyectos. (ii) El estudio sobre la procedencia de la consulta previa frente a medidas de carácter legislativo, entre las que se incluyen por igual las leyes, los decretos con fuerza de ley, los actos legislativos y las leyes aprobatorias de tratados internacionales, requiere entonces un juicioso análisis de la naturaleza de la medida, su contenido normativo, la incidencia que este conlleva en la vida de los pueblos originarios y las comunidades afrodescendientes, y las materias sobre las que recae la regulación. (iii) En ese orden de ideas, la consulta previa procede, en los términos del artículo 6º del Convenio 169 de la OIT, frente a cualquier medida legislativa que suponga una afectación directa para las comunidades. Consecuentemente, el deber no se origina frente a todas las medidas legislativas que puedan afectar de manera incidental a las comunidades étnica y culturalmente diferenciadas. (iv) La afectación directa, además, se presume siempre que la medida involucre los territorios ancestrales de las comunidades, debido a la especial relación que mantienen los pueblos indígenas con su espacio vital, así como en aquellos supuestos en que la decisión se relacione con la explotación de recursos naturales en esos territorios, en virtud de lo dispuesto por el artículo 330 Superior. (v) La consulta también procede, por regla general, cuando la medida en cuestión se dirija a concretar o desarrollar los contenidos normativos del Convenio 169 de la OIT, marco normativo sobre derechos de los pueblos indígenas de especial importancia en el orden interno, debido a su incorporación al bloque de constitucionalidad en virtud de la cláusula de remisión contenida en el artículo 93, inciso 1º de la Constitución Política. Y, en la misma línea, resulta obligatorio realizar el trámite consultivo cuando se adopten regulaciones destinadas al desarrollo de los derechos de esos pueblos y comunidades directamente consagrados en el Texto Superior, y cuyo contenido normativo ha sido decantado por la jurisprudencia de este Tribunal. (vi) Explicó la Corte, así mismo, en sentencia C-063 de 2010, que se presenta una afectación directa “cuando una norma tiene como objeto principal de regulación una o varias comunidades indígenas; o cuando la regulación planteada tiene mayores efectos en las comunidades indígenas que aquellos que tiene en el resto de la población”. (vii) Sin embargo, resulta imprescindible indicar que la afectación directa no se limita a esos supuestos. Las hipótesis previamente enunciadas constituyen eventos en los que la afectación directa de los pueblos originarios y las comunidades negras aparece con fuerza evidente. Pero dada la amplitud del artículo 6º del Convenio 169 de la OIT -principal fuente normativa del deber de consulta de medidas legislativas- no existen limitaciones específicas a la consultas por razón de materia, ni esta puede agotarse en un listado de eventos de carácter taxativo. Por ello, (viii) de conformidad con la jurisprudencia constitucional, y específicamente con las subreglas sentadas en las decisiones C-030 de 2008 y C-175 de 2009, ampliamente referidas, la consulta procede siempre que se presente una incidencia en la vida de la comunidad, relacionada precisamente con la diversidad cultural que defiende o cuando se proyecte de manera diferenciada en las comunidades étnicas, al contrastar el alcance de la medida frente a la generalidad de los colombianos. Con todo, (ix) una regulación prevista de manera uniforme puede afectar especialmente a las comunidades, en virtud de la materia que desarrolle, como ocurrió en el caso de la Ley 773 de 2002, relativa a la administración, transformación, explotación y comercialización de las sales que se producen en las salinas de Manuare, en la que la Corte sostuvo, a partir de un análisis histórico de los conflictos que el tema ha generado entre el Estado y el pueblo Wayúu, que debió surtirse la consulta previa; o en la adopción del Estatuto de Desarrollo Rural, por Ley 1152 de 2007, evento en que la Corte consideró que, además de contener algunas cláusulas que hacían referencia directa a las comunidades y sus derechos, la generalidad del Estatuto se convertía en esa oportunidad en fuente de la afectación directa, pues abarcaba materias que concernían a toda la comunidad pero también, de una manera diferenciada y especialmente intensa, a los pueblos originarios. (x) La afectación directa, así mismo, se refiere a la eventual alteración del estatus de la comunidad, derivada de la imposición de gravámenes o concesión de beneficios. Lo relevante desde este criterio para que la realización de la consulta sea obligatoria, es que la decisión suponga una alteración a posiciones jurídicas o estatus de las comunidades. Es claro, a la luz del derecho fundamental a la consulta previa, que el carácter benéfico o perjudicial de una medida no puede ser juzgado a priori por una de las partes (el Estado) sino que es un asunto que será discutido y analizado en el trámite de consulta, para así establecer la viabilidad de la decisión y las eventuales medidas de mitigación del impacto que deban preverse. Esta subregla se desprende del carácter dialógico de la consulta; de la diversidad y el pluralismo, principios constitucionales que impiden valorar la incidencia de una medida unilateralmente; y de la aplicación del principio de buena fe, consustancial a los procesos consultivos. (xi) La Corte ha considerado relevante establecer, además, si cada medida legislativa (…) es de aplicación directa, o si establece un marco normativo general que luego debe ser implementado mediante otros actos jurídicos posteriores (bien sea a través de leyes o actos administrativos, o de proyectos, planes, programas, iniciativas o actividades puntuales)”, pues ello incide en la determinación del remedio a aplicar en caso de la declaratoria de inconstitucionalidad de la ley por ausencia de consulta. La gravedad de la afectación, para terminar, debe analizarse con base en el significado que tengan para los pueblos indígenas los bienes o prácticas sociales interferidos por la decisión que se pretenda adoptar. Ello implica un acercamiento a las características específicas de la comunidad o las comunidades eventualmente afectadas y de su comprensión sobre el contenido material de esa política. LICENCIAS AMBIENTALES PARA EXPLOTACION DE RECURSOS EN TERRITORIOS ANCESTRALES DE LOS PUEBLOS INDIGENAS-Supuestos en que procede la consulta previa AFECTACION DE LAS COMUNIDADES ETNICAS-En algunos trámites de otorgamiento de licencias ambientales es plausible y ha sido constatada en algunos casos concretos, en ejercicio de la función de revisión de decisiones de tutela NORMA SOBRE CREACION DE AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES-No modifica los trámites de consulta previa, ni mucho menos los elimina El ejercicio de las funciones de ese comité no tiene normativamente la capacidad de afectar los procesos de consulta previa, y que el término previsto en el parágrafo del artículo 8º para el ejercicio sus funciones, desde una interpretación razonable y en armonía con lo expuesto por varios de los intervinientes en este trámite, no resulta oponible al proceso de consulta previa en los eventos en que sea necesaria su realización ya que, como lo tiene establecido la jurisprudencia constitucional de forma constante y uniforme, las condiciones en que se efectúen las consultas deben ser (i) flexibles, (ii) acordes a las circunstancias de la medida objeto de consulta, y especialmente, (iii) definidas por los interesados en un diálogo caracterizado por la buena fe. Referencia: expediente D-9089 Demandante: Paulo Ilich Bacca Benavides. Acción de inconstitucionalidad contra el Decreto 3573 de 27 de septiembre de 2011, “por el cual se crea la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- y se dictan otras disposiciones.” Magistrada ponente MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá, D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil doce (2012) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente, SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el 1° de diciembre de 2011, el ciudadano Paulo Ilich Bacca Benavides, presentó acción de inconstitucionalidad contra el Decreto 3573 de 27 de septiembre de 2011, “por el cual se crea la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- y se dictan otras disposiciones”. La demanda fue repartida y admitida para su conocimiento por la Sala Plena, mediante auto de 18 de mayo de 2012. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de las normas acusadas: “Decreto 3573 de 2011 Septiembre 27 por el cual se crea la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– y se dictan otras disposiciones. El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confieren los literales d), e) y f), del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, y CONSIDERANDO: Que es necesario contar con un organismo técnico con autonomía administrativa y financiera que se encargue del estudio, aprobación y expedición de licencias, permisos y trámites ambientales que contribuirá a mejorar la eficiencia, eficacia y efectividad de la gestión ambiental y al desarrollo sostenible. Que el literal d) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 otorga facultades para reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la Administración Pública Nacional y entre estas y otras entidades y organismos del Estado. Que el literal e) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 concede facultades extraordinarias para crear, escindir y cambiar la naturaleza jurídica de los establecimientos públicos y otras entidades u organismos de la Rama Ejecutiva del orden nacional; facultad que se ejercerá para la creación de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales en el Sector del Ambiente y Desarrollo Sostenible. Que el literal f) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 concede facultades extraordinarias para señalar y determinar los objetivos y la estructura orgánica de las entidades resultantes de la creación, facultad que se ejercerá para Autoridad Nacional de Licencias Ambientales. Capítulo I Creación, objeto, funciones, recursos y dirección Artículo 1°.- Creación Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–. Créase la Unidad Administrativa Especial del orden nacional, denominada Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– en los términos del artículo 67 de la Ley 489 de 1998, con autonomía administrativa y financiera, sin personería jurídica, la cual hará parte del Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Artículo 2°.- Objeto. La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– es la encargada de que los proyectos, obras o actividades sujetos de licenciamiento, permiso o trámite ambiental cumplan con la normativa ambiental, de tal manera que contribuyan al desarrollo sostenible ambiental del País. Artículo 3°.- Funciones. La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– cumplirá, las siguientes funciones: 1. Otorgar o negar las licencias, permisos y trámites ambientales de competencia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de conformidad con la ley y los reglamentos. 2. Realizar el seguimiento de las licencias, permisos y trámites ambientales. 3. Administrar el Sistema de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales –SILA– y Ventanilla Integral de Trámites Ambientales en Línea –Vital–. 4. Velar porque se surtan los mecanismos de participación ciudadana de que trata la ley relativos a licencias, permisos y trámites ambientales. 5. Implementar estrategias dirigidas al cuidado, custodia y correcto manejo de la información de los expedientes de licencias, permisos y trámites ambientales. 6. Apoyar la elaboración de la reglamentación en materia ambiental. 7. Adelantar y culminar el procedimiento de investigación, preventivo y sancionatorio en materia ambiental, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1333 de 2009 o la norma que la modifique o sustituya. 8. Adelantar los cobros coactivos de las sumas que le sean adeudadas a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– por todos los conceptos que procedan. 9. Ordenar la suspensión de los trabajos o actividades, en los casos en los que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible haga uso del ejercicio discrecional y selectivo sobre los asuntos asignados a las Corporaciones Autónomas Regionales. 10. Aprobar los actos administrativos de licencias ambientales para explotaciones mineras y de construcción de infraestructura vial y los permisos y concesiones de aprovechamiento forestal de que tratan los artículos 34, 35 y 39 de la Ley 99 de 1993. 11. Dirimir los conflictos de competencia cuando el proyecto, obra o actividad sujeto a licencia o permiso ambiental se desarrolle en jurisdicción de dos o más autoridades ambientales. 12. Desarrollar la política de gestión de información requerida para el cumplimiento de su objeto. 13. Asumir la representación judicial y extrajudicial de la Nación en los asuntos de su competencia. 14. Las demás funciones que le asigne la ley. Artículo 4°.- Recursos. Los recursos de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– estarán constituidos por: 1. Las partidas asignadas en el Presupuesto General de la Nación. 2. Los bienes que le sean transferidos del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por la Nación y otras entidades públicas del orden nacional para el estudio, aprobación y expedición de licencias, permisos y trámites ambientales. 3. Los recursos provenientes del Fondo Nacional Ambiental –Fonam– establecidos en el numeral 2 del artículo 6° del Decreto 4317 de 2004. 4. El producto de los empréstitos externos o internos que el Gobierno Nacional contrate para la administración y manejo de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–. 5. Los recursos obtenidos de la cooperación técnica nacional e internacional. 6. Las donaciones. 7. Los demás recursos que señale la ley. El Fondo Nacional Ambiental –Fonam– en cada vigencia fiscal transferirá a la Autoridad Nacional de Licencias – ANLA– los recursos necesarios para su funcionamiento, que serán equivalentes al valor que se apropie en el Presupuesto General de la Nación para dicha Unidad Administrativa Especial. En la vigencia fiscal de 2011, la Nación con recursos diferentes a los del Fondo Nacional Ambiental – Fonam – podrá atender parte o totalidad de los gastos de funcionamiento de este órgano. Excepcionalmente, en las siguientes vigencias fiscales, lo podrá realizar, siempre y cuando se demuestre que los recaudos del Fondo no serán suficientes para efectuar la transferencia enunciada. Artículo 5°.- Domicilio. El domicilio de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–, será la ciudad de Bogotá, D. C. Artículo 6°.- Dirección. La Dirección de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– estará a cargo del Director General quien será empleado público de libre nombramiento y remoción, designado por el Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Artículo 7°.- Consejo Técnico Consultivo. El Consejo Técnico Consultivo es un órgano consultivo de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– y, estará conformado por: 1. El Ministro o el Viceministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 2. El Director General de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–. 3. El Director o directores del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que por su especialidad tengan conocimiento del tema objeto de estudio. 4. El Ministro o Viceministro delegado del sector pertinente. 5. El Director o Directores de los institutos de investigación, adscritos o vinculados al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, que por su especialidad tengan conocimiento del tema objeto de estudio. Parágrafo. El Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, según propuesta del Director General de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– podrá invitar a las sesiones del Consejo Técnico Consultivo, expertos nacionales y/o internacionales, cuyo perfil debe responder a la especialidad del tema. Artículo 8°.- Del Consejo Técnico Consultivo. El Consejo Técnico Consultivo asesorará a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–, en temas especializados que sean sometidos a su consideración por el Director General y emitirá recomendaciones sobre los proyectos que de acuerdo con el Sistema Técnico de Clasificación deban ser sometidos a su consideración. El Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible emitirá concepto vinculante sobre los procesos de licenciamiento ambiental, que de acuerdo con el Sistema Técnico de Clasificación deban consultarse con el Consejo Técnico Consultivo. Parágrafo 1°. Una vez el Consejo Técnico reciba la información correspondiente, se suspenderá por un plazo máximo de treinta (30) días hábiles los términos del procedimiento administrativo para el otorgamiento de la licencia ambiental, período dentro del cual el Comité debe formular sus recomendaciones y el Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible emitirá el respectivo concepto. Parágrafo 2°. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible adoptará el Sistema Técnico de Clasificación, teniendo en cuenta los lineamientos de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–. Capítulo II Estructura y funciones de las dependencias Artículo 9°.- Estructura. La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– tendrá la siguiente estructura para el cumplimiento de su objeto y funciones: 1. Despacho del Director General. 1.1 Oficina Asesora de Planeación. 1.2 Oficina Asesora Jurídica. 2. Subdirección Evaluación y Seguimiento. 3. Subdirección de Instrumentos, Permisos y Trámites Ambientales. 4. Subdirección Administrativa y Financiera. 5. Órganos de Asesoría y Coordinación. Artículo 10.- Funciones del Despacho del Director General de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales. Las funciones del Despacho del Director General son las siguientes: 1. Dirigir la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–. 2. Otorgar o negar las licencias, permisos y trámites ambientales. 3. Dirigir la evaluación de los estudios allegados en los procesos de licencias, permisos y trámites ambientales. 4. Expedir los actos administrativos mediante los cuales se imponen medidas preventivas y sancionatorias ambientales por presunta infracción en materia ambiental en los asuntos objeto de su competencia. 5. Convocar las reuniones del Consejo Técnico Consultivo. 6. Apoyar la elaboración de la reglamentación en materia ambiental. 7. Resolver los conflictos de competencia cuando el proyecto, obra o actividad sujeto a licenciamiento ambiental o permiso ambiental se desarrolle en jurisdicción de dos o más autoridades ambientales. 8. Resolver los recursos de reposición que se interpongan contra los actos administrativos proferidos por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–. 9. Aprobar los actos administrativos de licencias ambientales para explotaciones mineras y de construcción de infraestructura vial y los permisos y concesiones de aprovechamiento forestal de que tratan los artículos 34, 35 y 39 de la Ley 99 de 1993. 10. Presidir las audiencias públicas ambientales realizadas en el proceso de licencias, permisos y trámites ambientales, de conformidad con la Ley 99 de 1993. 11. Orientar la política de gestión de información requerida para el cumplimiento de su objeto. 12. Ejercer la facultad nominadora respecto de la planta de empleos del organismo, de conformidad con las normas legales, así como ejercer en segunda instancia la función disciplinaria. 13. Crear, organizar y conformar comités, comisiones y grupos internos de trabajo, teniendo en cuenta la estructura interna, las necesidades del servicio y los planes y programas trazados para el adecuado funcionamiento del organismo. 14. Ordenar el gasto de los recursos asignados a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– y vigilar la ejecución presupuestal. 15. Aprobar los anteproyectos de presupuesto de inversión y de funcionamiento de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– y vigilar la ejecución del presupuesto. 16. Gestionar ante las autoridades competentes la consecución de fuentes de financiación con destino a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–. 17. Suscribir de conformidad con el Estatuto General de Contratación Pública y el Estatuto Orgánico del Presupuesto, los contratos relativos a asuntos propios de la ANLA, función que podrá ser delegada. 18. Dirigir la administración de personal conforme a las normas sobre la materia. 19. Aprobar el Plan Operativo de Inversión Anual de los recursos asignados a la Unidad. 20. Dirigir la implementación del Sistema Integral de Gestión de Calidad, garantizar el ejercicio del Control Interno y supervisar su efectividad y la observancia de sus recomendaciones. 21. Las demás que le asigne la ley o que sean necesarias para el normal funcionamiento de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–. Artículo 11.- Funciones de la Oficina Asesora de Planeación. Las funciones de la Oficina Asesora de Planeación son las siguientes: 1. Diseñar y desarrollar los instrumentos de planificación de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–. 2. Definir y actualizar los indicadores de gestión y resultados de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–. 3. Elaborar en coordinación con las otras dependencias de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– los planes estratégicos y de acción, el Plan Operativo Anual y Plurianual, y apoyar a las dependencias del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en la elaboración del Plan de Desarrollo Sectorial y de todos aquellos a que haya lugar. 4. Elaborar el presupuesto anual de Inversión, el Plan Indicativo y de Acción y realizar su seguimiento y evaluación. 5. Verificar el cumplimiento de los planes, programas y proyectos de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– y elaborar los informes de seguimiento y propuesta de ajuste a los mismos. 6. Desarrollar y validar indicadores de gestión, producto e impacto de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– y hacer seguimiento a través de sistemas establecidos para el efecto. 7. Apoyar la formulación del componente ambiental del Plan Nacional de Desarrollo. 8. Planificar, mantener y hacer control de la gestión de los procesos y procedimientos de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–. 9. Elaborar estudios, propuestas e investigaciones de carácter económico y financiero, para mejorar la calidad de los servicios. 10. Apoyar la gestión estratégica y operativa de las dependencias de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–. 11. Recomendar las modificaciones a la estructura organizacional de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– que propendan por su modernización. 12. Atender las peticiones y consultas relacionadas con asuntos de su competencia. 13. Apoyar y participar en la elaboración y ejecución del plan estratégico de tecnologías de la información y comunicación de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–. 14. Asesorar al Director General y a los subdirectores en los procesos de planeación. 15. Preparar la información y rendir los informes que le soliciten las autoridades competentes. 16. Planificar, mantener y hacer el control de la gestión de los procesos y procedimientos de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– en lo relacionado con asuntos de su competencia. 17. Las demás funciones que le sean asignadas y que correspondan a la naturaleza de la dependencia. Artículo 12.- Funciones Oficina Asesora Jurídica. Las funciones de la Oficina Asesora Jurídica son las siguientes: 1. Brindar apoyo jurídico en la interpretación y aplicación de las normas relacionadas con las funciones de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–. 2. Analizar, proyectar y avalar para la firma del Director General los actos administrativos que este le indique y que deba suscribir conforme a la Constitución Política y la ley. 3. Elaborar, estudiar, avalar y conceptuar sobre proyectos de actos administrativos, contratos y/o convenios que deba suscribir o proponer el Director General, y sobre los demás asuntos que se le asignen. 4. Representar judicial y extrajudicialmente a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– en los procesos y actuaciones que se instauren en su contra o que esta deba promover mediante poder o delegación del Director General de la misma y supervisar el trámite de los mismos. 5. Llevar a cabo actuaciones encaminadas a lograr el cobro efectivo de los valores que se adeuden por todo concepto, adelantando los procesos ejecutivos por jurisdicción coactiva. 6. Atender las solicitudes que en virtud del ejercicio del Derecho de Petición se presenten ante la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–. 7. Analizar y conceptuar sobre los proyectos de ley en los cuales se traten temas de competencia de la ANLA. 8. Atender los requerimientos de los organismos de control. 9. Asesorar al Director General de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– en los mecanismos de participación ambiental. 10. Apoyar el desarrollo y sostenimiento del Sistema Integrado de Gestión Institucional y la observancia de sus recomendaciones en el ámbito de su competencia. 11. Las demás funciones que le sean asignadas y que correspondan a la naturaleza de la dependencia. Artículo 13.- Funciones de la Subdirección de Evaluación y Seguimiento. Las funciones de la Subdirección de Evaluación y Seguimiento son las siguientes: 1. Evaluar las solicitudes de licencias ambientales para definir la viabilidad ambiental de los proyectos, obras o actividades. 2. Emitir conceptos técnicos que soporten los actos administrativos para el otorgamiento de las licencias ambientales y los que sustenten los actos administrativos en la etapa de seguimiento ambiental. 3. Preparar los actos administrativos mediante los cuales se otorgan o niegan licencias ambientales. 4. Preparar los actos administrativos que se deban proferir dentro del procedimiento de investigación, preventivo y sancionatorio en materia ambiental, en los temas de su competencia. 5. Velar por el cumplimiento de los mecanismos de participación ciudadana en materia ambiental, en los temas de su competencia. 6. Ejercer la Secretaría Técnica del Consejo Técnico Consultivo. 7. Elaborar los conceptos técnicos para apoyar la defensa en los procesos judiciales en los que sea parte, en los temas de su competencia. 8. Elaborar los proyectos de actos administrativos mediante los cuales se dirimen los conflictos de competencia que puedan surgir entre las autoridades ambientales respecto a un permiso ambiental o al licenciamiento ambiental de un proyecto, obra o actividad que se realice en jurisdicción de dos o más autoridades ambientales. 9. Realizar el seguimiento a las licencias ambientales. 10. Dar lineamientos y directrices en materia de licencias ambientales de competencia del Ministerio, sujetos a la inversión forzosa del 1% y/o compensación forestal, previstas en la Ley 99 de 1993, artículo 43 y el Decreto 1900 de 2006 o la norma que lo modifique o sustituya. 11. Apoyar el desarrollo y sostenimiento del Sistema Integrado de Gestión Institucional y la observancia de sus recomendaciones en el ámbito de su competencia. 12. Las demás funciones que le sean asignadas y que correspondan a la naturaleza de la dependencia. Artículo 14.- Funciones de la Subdirección de Instrumentos, Permisos y Trámites Ambientales. Las funciones de la Subdirección de Instrumentos, Permisos y Trámites Ambientales son las siguientes: 1. Evaluar las solicitudes de permisos y trámites ambientales para definir la viabilidad ambiental de los proyectos, obras o actividades. 2. Emitir conceptos técnicos que soporten los actos administrativos para el otorgamiento de permisos y trámites ambientales y los que sustenten los actos administrativos en la etapa de seguimiento ambiental. 3. Preparar los actos administrativos mediante los cuales se otorgan o niegan permisos y trámites ambientales. 4. Preparar los actos administrativos que se deban proferir dentro del procedimiento de investigación, preventivo y sancionatorio en materia ambiental, en los temas de su competencia. 5. Velar por el cumplimiento de los mecanismos de participación ciudadana en materia ambiental, en los temas de su competencia. 6. Elaborar los conceptos técnicos para apoyar la defensa en los procesos judiciales en los que sea parte, en los temas de su competencia. 7. Realizar el seguimiento a los permisos y trámites ambientales. 8. Diseñar e implementar un sistema de información geográfica alimentado con la información de los proyectos, obras y actividades que sean de competencia de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–. 9. Proponer los instrumentos para la evaluación y seguimiento de proyectos, obras o actividades sujetos a licencia ambiental, que serán adoptados por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 10. Apoyar el fortalecimiento de las agendas interinstitucionales en coordinación con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 11. Desarrollar e implementar un esquema de evaluación económica de impactos ambientales dentro de las actividades de evaluación y seguimiento que adelanta la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–, en el marco del proceso licenciamiento ambiental en coordinación con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 12. Apoyar el desarrollo y sostenimiento del Sistema Integrado de Gestión Institucional y la observancia de sus recomendaciones en el ámbito de su competencia. 13. Las demás funciones que le sean asignadas y que correspondan a la naturaleza de la dependencia. Artículo 15.- Funciones de la Subdirección Administrativa y Financiera. Las funciones de la Subdirección Administrativa y Financiera son las siguientes: 1. Asistir a la Dirección General en la determinación de las políticas, objetivos y estrategias relacionadas con la administración de la ANLA. 2. Dirigir los asuntos contractuales, administrativos, financieros y de recursos humanos de la ANLA. 3. Planificar, dirigir y coordinar los procesos de contratación y suscripción de convenios que requiera el organismo, así como elaborar los proyectos de actos administrativos relacionados con dichos procesos. 4. Administrar el sistema de información en materia de contratación, coordinar el suministro de información a los organismos de control, autoridades administrativas o jurisdiccionales, en especial lo relacionado con el Diario Único de Contratación, Cámara de Comercio, Procuraduría General de la Nación y Contraloría General de la República. 5. Planificar, dirigir y coordinar los procesos relacionados con la administración de bienes y servicios, manejo de recursos y soportes tecnológicos que requiera la ANLA. 6. Prestar apoyo técnico en la formulación, diseño y ejecución de los planes de desarrollo informático de la ANLA; así como de la infraestructura requerida. 7. Dirigir la elaboración de plan de contratación del organismo. 8. Dirigir, controlar y coordinar las actividades relacionadas con proveedores, la adquisición, almacenamiento, custodia, mantenimiento, distribución e inventarios de los elementos, equipos y demás bienes necesarios para el funcionamiento de la ANLA. 9. Dirigir y coordinar la prestación de los servicios de archivo y correspondencia de la ANLA, y custodiar los expedientes de licencias, permisos y trámites ambientales. 10. Planificar, dirigir y coordinar los procesos de presupuesto, contabilidad y tesorería de la ANLA. 11. Preparar y consolidar el anteproyecto de presupuesto de funcionamiento y velar por su articulación con el presupuesto de inversión. 12. Preparar y presentar el Programa Anual de Caja, de conformidad con las obligaciones financieras adquiridas. 13. Controlar la ejecución de los recursos asignados. 14. Implementar las políticas y programas de administración de personal, bienestar social, salud ocupacional, selección, registro y control, capacitación, incentivos y desarrollo del talento humano y dirigir su gestión. 15. Coordinar el grupo encargado de las investigaciones de carácter disciplinario que se adelanten contra los funcionarios de la institución y resolverlas en primera instancia. 16. Velar por la debida prestación del servicio al ciudadano y por la atención de quejas y reclamos que presenten los ciudadanos sobre el desempeño de las dependencias o personas que laboran en la ANLA. 17. Realizar los cobros por concepto de los servicios de evaluación y seguimiento en los casos previstos en el artículo 28 de la Ley 344 de 1996 modificada por el artículo 96 de la Ley 633 de 2000, en los asuntos de su competencia. 18. Administrar el Sistema de información de Licencias Ambientales – SILA, la Ventanilla Integral de Trámites Ambientales en Línea – Vital y el Sistema de Gestión Documental –Siged. 19. Las demás funciones que le sean asignadas y que correspondan a la naturaleza de la dependencia. Artículo 16.- Órganos de Asesoría y Coordinación. La Comisión de Personal, y el Comité de Coordinación del Sistema de Control Interno, y demás órganos de asesoría y coordinación que se organicen e integren cumplirán sus funciones de conformidad con lo señalado en las Leyes 909 de 2004, 87 de 1993 y las demás disposiciones legales y reglamentarias vigentes. Capítulo III Disposiciones Finales Artículo 17.- Adopción Planta de Personal. El Gobierno Nacional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales procederá a adoptar la Planta de Personal de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–, de conformidad con la estructura establecida en el presente Decreto. Artículo 18.- Contratos y convenios vigentes. Los contratos y convenios actualmente vigentes, celebrados por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, cuyo objeto corresponda a las funciones y actividades propias de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–, se entienden subrogados a esta entidad, la cual continuará con su ejecución en los mismos términos y condiciones. La documentación relacionada con dichos contratos debe allegarse a la Subdirección Administrativa y Financiera de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–, en el término que se fije para el efecto. Aquellos contratos y convenios que por su naturaleza y objeto no sea posible enmarcarlos dentro de las funciones de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– por corresponder a una actividad de carácter transversal, teniendo en cuenta las necesidades del servicio continuarán su ejecución en el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Artículo 19. Procesos Contractuales. Los procesos contractuales actualmente en curso del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial cuyo objeto verse sobre las funciones y actividades propias de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– serán asumidos por esta entidad. Artículo 20. Transferencia de bienes, derechos y obligaciones. A partir de la fecha de entrada en vigencia del presente decreto se entienden transferidos a título gratuito por ministerio de la ley, todos los bienes muebles e inmuebles, derechos y obligaciones del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–, que tengan relación con las funciones establecidas para esta Autoridad Nacional en las normas legales y en el presente decreto. Los bienes estarán identificados en las Actas que para el efecto suscriban el representante legal del Ministerio y de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– o sus delegados, las cuales serán registradas en la respectiva oficina de Registro, cuando a ello hubiere lugar. Artículo 21. Entrega de archivos. Los archivos de los cuales sea el titular el Ministerio Ambiente y Desarrollo Sostenible, a la entrada en vigencia del presente decreto, y que tengan relación con las competencias de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–, deberán ser transferidos a esta entidad, en los términos señalados por la ley y acorde con las indicaciones que fijen el Secretario General del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Director General Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–. Artículo 22. Transferencia de procesos judiciales, de cobro coactivo y disciplinarios. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, debe transferir a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– los procesos judiciales, de cobro coactivo y disciplinarios que por su naturaleza, objeto o sujeto procesal deban ser adelantados por esta entidad; los cuales serán transferidos dentro de los dos (2) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente decreto, y constará en las actas que se suscriban para el efecto. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible continuará con las acciones y trámites propios de cada proceso, hasta tanto se haga efectiva la mencionada transferencia. Artículo 23. Transición. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible continuará adelantando las funciones en materia de licencias, permisos y trámites ambientales, hasta cuando entre en funcionamiento la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA–. Artículo 24.- Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación, deroga los artículos 3° y 4° del Decreto 3266 de 2004 y, demás normas que le sean contrarias. Publíquese y cúmplase. Bogotá, D. C., 27 de septiembre de 2011. Juan Manuel Santos Calderón Presidente de la República El Ministro de Hacienda y Crédito Público, Juan Carlos Echeverry Garzón. La Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Beatriz Uribe Botero. La Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública, Elizabeth Rodríguez Taylor.”[1] III. DEMANDA Paulo Ilich Bacca Benavides presentó acción de inconstitucionalidad contra el Decreto 3573 de 27 de septiembre de 2011, “por el cual se crea la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- y se dictan otras disposiciones, por tres cargos que expone en tres momentos. 1. El primer cargo consiste en señalar que el Decreto Ley acusado fue expedido por el Presidente de la República, excediendo las precisas facultades que extraordinariamente le había concedido el Congreso de la República. Dice al respecto, “[…] el Decreto 3573 de 2011 que crea la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–, establece en sus considerandos el fundamento por el cual el Presidente de la República de acuerdo a sus facultades extraordinarias está en la capacidad legal de realizar tal actividad. No obstante lo anterior, y al comparar los considerandos del Decreto con los literales d), e) y f) que son enunciados en el artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 y que son el fundamento del mencionado Decreto, se tiene que no resultan ser los mismos. Esto porque el decreto adiciona contenidos en sus literales e) y f), entre ellos la facultad de creación de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), lo que excede manifiestamente las facultades extraordinarias establecidas por el Congreso de la República. Es de la mayor gravedad e indicativo del intento de subsanar el problema de carecer de facultades precisas para crear la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, el hecho de que se citen en los considerandos del Decreto facultades extraordinarias no contenidas en la Ley 1444, situación que incluso puede dar pie a pensar que se trata de un caso de mala fe. Adicionar en los considerandos del Decreto facultades precisas no contenidas en la Ley habilitante que otorgó las facultades extraordinarias precisas, haría pensar que el gobierno quiso de esta forma subsanar en los considerandos del Decreto lo que no estaba en la Ley, con lo que se va más allá de lo establecido y de lo permitido por la norma constitucional. La limitación material del uso de las facultades extraordinarias la establece la propia Constitución así como la ley habilitante; cuando el decreto excede o desconoce el marco de la propia ley 1444 de 2011, el ejecutivo se extralimita en el uso de sus funciones, lo cual viola el artículo 150, numeral 10 de la Carta Política. Lo anterior se infiere de la jurisprudencia constitucional ya anotada pero en particular de la misma ley 1444 de 2011, la cual sí contempla expresamente la creación de la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado en el literal f) del mismo artículo 18 ibídem. Dicha disposición prevé en forma expresa las facultades para su modificación, los objetivos y la estructura orgánica. Al no existir una norma habilitante equivalente en la ley para crear la ANLA, a contrario sensu, no puede derivarse dicha facultad de la ley como si estuviera contenida en forma implícita. Con mayor razón cuando hacerlo va en contra de la letra explícita de la Ley 1444 de 2011 y de su espíritu. […]” 1.1. En primer lugar, se considera que de acuerdo a la legislación ambiental vigente, es una competencia privativa del Ministerio de Ambiente otorgar la licencia ambiental en los casos estipulados por la Ley 99 de 1993 que crea el Sistema Nacional Ambiental, SINA. A su parecer, la Ley habilitante no pretendió modificar esta decisión que, sin fundamento legal, varió el Decreto Ley acusado. Se presenta la cuestión en los siguientes términos, “[…] es claro que el legislador quiso mantener el espíritu y las competencias ambientales antes enunciadas cuando en la ley 1444 de 2011 que otorga las facultades extraordinarias de manera expresa señala que el Ministerio reorganizado bajo el nombre de Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible ‘seguirá cumpliendo las funciones y competencias establecidas en la ley 99 de 1993’. Por dicha razón, no se entiende cómo en la reasignación de funciones y competencias orgánicas hecha por el decreto demandado se eliminen facultades que antes estaban en cabeza de la máxima autoridad ambiental del orden nacional; en efecto, el ejecutivo desconoce en el decreto demandado la competencia del Ministerio del Medio Ambiente en materia de negación, del otorgamiento y/o modificación de licencias ambientales, siendo esta privativa del Ministerio de Medio Ambiente, tal y como se desprende el artículo 52 de la Ley 99 de 1993 acogida como marco legal por la ley habilitante. En el artículo 18 literales d), e) y f) de la ley 1444 de 2011, fundamento de la expedición del Decreto 3573 de 2011, no es expresa la facultad de reasignar competencias de orden privativo tal y como está contemplado en la ley 99 de 1993 acogida como marco legal por la ley habilitante. […] El hecho de que la ley haya otorgado esa competencia privativa al Ministerio, y que la conservación de las competencias señaladas en la ley 99 de 1993 se mantengan en la ley 1444 de 2011, se traduce en la exigencia de que sea una ley del Congreso de la República (principio de reserva de ley), la llamada a modificar tal competencia. […] no se tuvo en cuenta lo establecido en el parágrafo del artículo 12 de la ley 1444 de 2011 sobre la reorganización del medio ambiente, el cual prevé: ‘Parágrafo. Serán funciones del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en todo caso, las asignadas al Ministerio de Ambiente en la Ley 99 de 1993 y en la ley 388 de 1997, en lo relativo a su competencia.’ Era tan consciente el Ejecutivo de que no tenía las facultades legales para crear la nueva autoridad ambiental que se vio en la necesidad de introducir dicha facultad en los considerandos del decreto demandado, como si pudiera hacerlo simplemente interpretando el alcance de las facultades extraordinarias en dicho sentido, lo que es claramente contrario al artículo 150 numeral 10 de la Constitución.” 1.2. En segundo lugar, se sostiene que el Presidente se extralimitó, por cuanto creó una Unidad Administrativa Especial sin sustento legal, tal como lo exige el artículo 67 de la Ley 489 de 1998. Dice el accionante: “Para crear Unidades Administrativas Especiales en este caso, en el ejercicio de estas facultades extraordinarias, se requeriría de una mención expresa por parte del legislador sobre este asunto, pues entender tácitamente que por la facultad de crear otros organismos se pueda también crear una Unidad Administrativa Especial que requiere de expresa creación legal, se estaría yendo en contra de la sana lógica y de la coherencia jurídica que se ha de tener en el ejercicio de sus facultades extraordinarias, que no han sido precisadas mediante la correspondiente Ley. […] En este caso concreto, la norma que otorgó facultades extraordinarias, fue muy amplia y poco precisa al determinar qué tipo de entidades podía crear, escindir y cambiar la naturaleza jurídica de entidades u organismos de la rama ejecutiva del poder público, pero no por eso se puede entender que no tiene limitaciones, pues en este caso se debe guardar coherencia con el sentido del artículo […].” 1.3. Finalmente, se establece que de acuerdo con el artículo 67 de la Ley 489 de 1998 las Unidades Administrativas desarrollan o ejecutan programas propios de un ministerio o departamento administrativo. Al respecto sostienen la demanda, “Se resalta que la función de estos organismos se circunscribe a la ejecución de programas de un Ministerio. La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, creada mediante el Decreto 3573 de 2011 pretende hacerse cargo del licenciamiento ambiental que es una función y competencia privativa del Ministerio de Ambiente y no un programa, según lo dispone claramente el numeral 15 del artículo 5 de la Ley 99 de 1993, que establece que una de las funciones de esta Entidad es: ‘evaluar los estudios ambientales y expedir, negar o suspender la licencia ambiental correspondiente, en los caos que se señalan en el Título VIII de la presente Ley.’ De acuerdo a la definición que da el Diccionario de la Real Academia Española una función es una terea que corresponde realzar a una institución o entidad, o a sus órganos o personas mientras un programa es un proyecto ordenado de actividades. Así, no hay lugar a confundir una función de la magnitud del licenciamiento ambiental, para disponerla en cabeza de un nuevo organismo, de la categoría de una Unidad Administrativa Especial sin personería jurídica que no tendrá la relevancia e importancia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y que además, no puede facultarse para llevar a cabo sus funciones, pues por la ley a esta sólo le corresponde la realización de programas y no de funciones. […] el licenciamiento ambiental […] esta importante función no puede quedar relegada a una entidad distinta de menor importancia en la jerarquía administrativa, quedando subordinada, más no en cabeza del Ministerio, restándole importancia a este instrumento de control ambiental.” 2. El segundo cargo presentado por la acción, cuestiona el Decreto Ley, por cuanto violó “[…] el derecho de consulta de las comunidades indígenas, como una manifestación del derecho a la libre determinación.” Justifica su afirmación en los siguientes términos, “[…] no se puede desconocer el derecho constitucional de las comunidades indígenas del territorio nacional, a pronunciarse sobre las decisiones de orden legal que puedan afectarles, como en este caso sucede con la expedición de este Decreto demandado, que no sólo varía el trámite de licenciamiento ambiental y de los permisos, autorizaciones y concesiones sobre el uso de recursos naturales, sino que también dispone estas funciones de tan alto impacto para los recursos naturales y el ambiente en manos de una autoridad de inferior jerarquía, norma que haya sido generada por el Jefe Supremo del Ejecutivo en sus funciones excepcionales de legislador, debió ser consultada previamente a los grupos étnicos nacionales que se verán con esta decisión de manera directa. […] El hecho de que las actividades sujetas a licenciamiento ambiental son aquellas que generan impactos negativos considerables al ambiente y los recursos, y que además los grandes proyectos de incidencia ambiental en el país, como lo son la minería, la extracción de hidrocarburos, entre otros, se desarrollan en áreas casi siempre de influencia de los grupos étnicos nacionales, es evidente que el Gobierno Nacional debió realizar el proceso de consulta previa, con el objetivo de garantizar ciertos factores que tendrían que ser prioritarios dentro del agenda del ejecutivo, como lo son el desarrollo sostenible y la protección de la riqueza cultural de la Nación, así como la diversidad étnica de las misma. Con esta norma demandada, se afecta el derecho de los grupos étnicos al territorio, en la medida en que el radical cambio en el trámite del licenciamiento ambiental y la inseguridad jurídica que esto genera hace que puedan ver menoscabados sus derechos por el trámite de licencias sin el rigor que han de tener, por el afán de generar una mayor celeridad en este proceso, por lo que debió haber sido consultado previamente a estos grupos, con el objeto de garantizar este derecho fundamental, que al no haberse realizado viola con ello este precepto del marco constitucional.” 3. El tercer cargo, consiste en señalar que el Presidente se extralimitó al ejercer las facultades extraordinarias concedidas por el Congreso de la República, al modificar el procedimiento de licenciamiento ambiental. A juicio de la demanda, la Ley “[…] no contempló actividades en cuanto a la reasignación de funciones y competencias funcionales, pues sólo hizo referencia a aquellas que son de carácter orgánico. || Tampoco contempló […] la facultad de modificar procedimientos para el otorgamiento de licencias ambientales que se encuentran regulados en el Título VIII de la Ley 99 de 1993.” El cargo se presentó así, “[…] el Presidente de la República estaba facultado para pronunciarse sobre la reasignación de competencias respecto de las funciones a cargo de la entidad para las cuales tenía la facultad de crear y organizar, pero no de disponer sobre el procedimiento que se debe seguir, con atención a las actuaciones que se generen respecto de la entidad, como es el caso del otorgamiento de licencias ambientales. […] el artículo 8 del Decreto 3573 de 2011, prevé como una de las actividades del Consejo Técnico Consultivo, la de asesorar a la ANLA en temas especializados sometidos a su consideración, caso en el cual el Ministro de Ambiente y Desarrollo sostenible emitirá concepto vinculante sobre el respectivo proceso de licenciamiento ambiental. Bajo este punto de vista, el que el Ministro pueda intervenir en ciertos casos de licenciamiento y el que su concepto sea vinculante, permite vislumbrar que lo que se creó con la ANLA fue una instancia más en el proceso del licenciamiento, que no sólo genera un cambio en el procedimiento ya establecido sino que también va en contravía de la autonomía que siempre han tenido las autoridades ambientales del orden nacional. Así las cosas, se considera que la generación de un concepto vinculante pro parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en el marco del Consejo Técnico Consultivo (artículos 7° y 8° del Decreto 3573) es contrario a las facultades extraordinarias concedidas mediante el artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 y contraría lo dispuesto en el artículo 150, numeral 10 de la Constitución Política, por cuanto el Presidente de la República no estaba autorizado expresamente para modificar el procedimiento de obtención de licencia ambiental y al incorporar una instancia como el Consejo Técnico Consultivo lo está haciendo. […] El hecho de modificar el procedimiento en el sentido de establecer una situación excepcional en la cual el Consejo Técnico Consultivo puede intervenir un proceso de licenciamiento, vulnera la seguridad jurídica y el principio de confianza del administrado y consecuentemente puede afectar el derecho a gozar de un medio ambiente sano, acorde al artículo 79 de la Carta Política.” Adicionalmente, la acción presentada considera que no se ha debido modificar los términos para tramitar la licencia, en detrimento del estándar establecido legalmente. Dice sobre esta cuestión: “[…] la reducción de términos para el otorgamiento de licencias ambientales pareciera más una preocupación de evitar un mayor control y evaluación a los proyectos en aras de los beneficios privados de los promotores de los grandes proyectos del país. Esto por cuanto es ajeno a las facultades extraordinarias pretender la reducción de términos para el otorgamiento de licencias ambientales. Es de señalar que las facultades no se dieron para simplificar trámites ni reducir términos, sino para restructurar la administración pública, lo cual no supone en ningún momento que ello signifique una disminución de las exigencias y naturaleza de los instrumentos de gestión ambiental y de protección de los derechos colectivos, como lo es la licencia ambiental.” 4. El cuarto cargo presentado, reitera lo dicho en el primero, advirtiendo concretamente, que la expedición de la licencia ambiental no es un programa del respectivo Ministerio, sino un instrumento propio de la planificación ambiental, función que,...