Sentencia C-940 de 2002

C-940-02 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-940/02 DECRETO LEGISLATIVO DE ADICION EN CONMOCION INTERIOR-Examen formal DECRETO LEGISLATIVO DE ADICION EN CONMOCION INTERIOR-Examen material general CONTROL JURIDICO DE CONSTITUCIONALIDAD EN DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE CONMOCION INTERIOR-Alcance DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Medios económicos insuficientes para inversión adicional de crecimiento de policía y fuerzas militares DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Recursos del presupuesto general no son suficientes DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Imposición y recaudación de nuevas contribuciones fiscales/DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Esfuerzo tributario para seguridad ciudadana DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE CONMOCION INTERIOR-Establecimiento de impuesto es consecuencia directa de declaración IMPUESTO PARA PRESERVAR LA SEGURIDAD DEMOCRATICA EN CONMOCION INTERIOR-Establecimiento/IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Establecimiento para financiar Fuerza Pública y demás entidades del Estado IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Establecimiento de elementos y mecanismos de declaración, pago, administración y control/IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Finalidad de sufragar gastos del Presupuesto General IMPUESTO PARA PRESERVAR LA SEGURIDAD DEMOCRATICA-Finalidad de la medida IMPUESTO PARA PRESERVAR LA SEGURIDAD DEMOCRATICA-Necesidad de la medida IMPUESTO PARA PRESERVAR LA SEGURIDAD DEMOCRATICA-Categorías de gasto a financiar POLICIA NACIONAL Y FUERZAS MILITARES EN CONMOCION INTERIOR-Insuficiente capacidad de reacción por carencia de recursos IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Utilización de recursos necesarios para contrarrestar el accionar desestabilizador de actividades terroristas POLICIA NACIONAL Y FUERZAS MILITARES EN CONMOCION INTERIOR-Garantía de financiación de plan de choque y de la acción ordinaria POLICIA NACIONAL Y FUERZAS MILITARES EN CONMOCION INTERIOR-Presencia en todas las zonas POLICIA NACIONAL Y FUERZAS MILITARES EN CONMOCION INTERIOR-Garantía de recursos suficientes para mantenimiento del orden público IMPUESTO PARA PRESERVAR LA SEGURIDAD DEMOCRATICA-Causación instantánea IMPUESTO PARA PRESERVAR LA SEGURIDAD DEMOCRATICA-Proporcionalidad de la medida IMPUESTO SOBRE EL PATRIMONIO EN CONMOCION INTERIOR-Opción que resulta menos onerosa para integrantes más frágiles de la sociedad DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO EN CONMOCION INTERIOR-Límites/DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO EN CONMOCION INTERIOR-Sujeción al marco constitucional y legal estatutario LEY ESTATUTARIA DE ESTADOS DE EXCEPCION-Tipos de límites jurídicos a facultades del Gobierno IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Límites a la facultad de creación ESTADOS DE EXCEPCION-Límites específicos a facultades del Gobierno/ESTADOS DE EXCEPCION-Sujeción a principios generales de facultades del Gobierno ESTADOS DE EXCEPCION-Poderes del Presidente sujeto a principios ESTADOS DE EXCEPCION-Justificación expresa de limitaciones de derechos “Los decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales, de tal manera que permitan demostrar la relación de conexidad con las causas de la perturbación y los motivos por las cuales se hacen necesarias." ESTADOS DE EXCEPCION-Presupuestos para uso de facultades “Las facultades a que se refiere esta ley no pueden ser utilizadas siempre que se haya declarado el estado de excepción sino únicamente, cuando se cumplan los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación de incompatibilidad, y se den las condiciones y requisitos a los cuales se refiere la presente ley." ESTADOS DE EXCEPCION-Finalidad de medidas “Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos." ESTADOS DE EXCEPCION-Necesidad de medidas “Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente." ESTADOS DE EXCEPCION-Motivación de incompatibilidad en suspensión de leyes “Los decretos legislativos que suspendan leyes deberán expresar las razones por las cuales son incompatibles con el correspondiente estado de excepción." ESTADOS DE EXCEPCION-Proporcionalidad de medidas “Las medidas expedidas durante los estados de excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar. La limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad." ESTADOS DE EXCEPCION-No discriminación en medidas “Las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. Lo que no obsta para que se adopten medidas en favor de miembros de grupos rebeldes para facilitar y garantizar su incorporación a la vida civil. La Procuraduría General de la Nación, en desarrollo de su función constitucional, velará por el respeto al principio de no discriminación consagrado en este artículo, en relación con las medidas concretas adoptadas durante los estados de excepción. Para ello tomará medidas, desde la correctiva, hasta la destitución, según la gravedad de la falta mediante procedimiento especial, sin perjuicio del derecho de defensa." CONMOCION INTERIOR-Sujeción a principios estatutarios de facultades del Gobierno/CONMOCION INTERIOR-Racionalidad mínima en uso del poder Ejecutivo TEST DE CONSTITUCIONALIDAD ESPECIAL EN ESTADOS DE EXCEPCION-Medidas del Gobierno PRINCIPIO DE FINALIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION-Exigencias establecidas estatutariamente El principio de finalidad regulado en el artículo 10 de la Ley 137 de 1994 desarrolla y precisa el requisito constitucional de la conexidad “directa y específica” entre la materia a que se refieren los decretos legislativos y la situación que determinó la declaratoria del estado de excepción (artículo 214 numeral 1º de la Constitución). Tres son las exigencias establecidas por la ley estatutaria respecto de la finalidad de los decretos legislativos: 1) la individualización de las medidas adoptadas en los decretos legislativos; 2) cada una de las medidas debe tender directa y específicamente a conjurar las causas de la perturbación, y 3) a impedir la extensión de los efectos de la perturbación. ¿Qué pasa con las medidas legislativas que, prima facie, van en contra de la finalidad de la declaratoria de un estado de conmoción (art. 10)? A juicio de la Corte, ellas exigen de una justificación adicional cuya ausencia lleva a la trasgresión de la Constitución. PRINCIPIO DE NECESIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION-Finalidad El principio de necesidad consagrado en el artículo 11 de la Ley 137 de 1994 impone al ejecutivo una condición adicional a las tres anteriores: 4) la justificación claramente razonada de la necesidad de cada una de las medidas adoptadas para alcanzar los fines de la declaratoria del estado de excepción correspondiente. Se trata de una carga de la argumentación en cabeza del Gobierno para que sustente con razones claras y objetivas por qué adoptó determinadas medidas y por qué dichas medidas son indispensables para enfrentar los factores que dieron lugar a declarar el estado de excepcionalidad. PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION-Finalidad El principio de proporcionalidad del artículo 13 de la Ley 137 de 1994 añade dos requisitos más a los cuatro ya mencionados: 5) las medidas adoptadas en el estado de excepción deben guardar proporción con la gravedad de los hechos que buscan conjurar; 6) y la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo se permite en el grado estrictamente necesario para buscar el retorno a la normalidad. Estas dos condiciones deben a su vez interpretarse a la luz de las limitaciones constitucionales. En especial, la extrema gravedad de los hechos o la sentida finalidad de retornar a la normalidad, no justifican la suspensión de los derechos humanos y las libertades públicas fundamentales, como tampoco la interrupción del norma funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado (artículo 214 numerales 2º y 3º de la Constitución). El principio de proporcionalidad incluye la prohibición de exceso en el uso de las facultades del ejecutivo en estados de excepción. Si bien la apreciación de la gravedad de los hechos y la elección de las medidas a adoptar para superar la perturbación del orden público son valoraciones y decisiones que corresponden al ejecutivo, es claro que cuando, por ejemplo, hay un desequilibrio notorio entre las medidas y la gravedad de los hechos, las respectivas medidas manifiestamente desproporcionadas desconocen el marco constitucional y, por lo mismo, deben ser retiradas del ordenamiento jurídico. ESTADOS DE EXCEPCION-Motivación de incompatibilidad de las leyes En lo que respecta a la motivación de la incompatiblidad de las leyes con el correspondiente estado de excepción, resulta evidente que este requisito para suspender la ley sólo es exigible en el evento de una incompatibilidad total, no cuando ésta es parcial y, por lo tanto, la ley puede seguir teniendo aplicación. En caso que la suspensión de la ley no sea estrictamente necesaria dada la incompatibilidad de ésta con el estado de excepción, tal ley puede mantenerse vigente, sin que el ejecutivo proceda a su suspensión. PRINCIPIO DE NO DISCRIMINACION DE ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance El artículo 14 de la Ley 137 de 1994 establece el principio de no discriminación, al que también están sujetas las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción. Cabe anotar que tal prohibición no sólo excluye la discriminación fundada en razones de raza u otros criterios sospechosos, sino toda discriminación no justificada objetiva y razonablemente. IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Extensión de exención por otro decreto/IMPUESTO PARA PRESERVAR LA SEGURIDAD DEMOCRATICA-Extensión de exención a empresas de servicios públicos domiciliarios intervenidas IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Entidades no obligadas a pagar IMPUESTO PARA PRESERVAR LA SEGURIDAD DEMOCRATICA-Exención de pago TRIBUTO-Establecimiento legislativo de sujetos excluidos LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN TRIBUTO-Amplitud en determinación de elementos TRIBUTO EN CONMOCION INTERIOR-Exclusiones por legislador excepcional sujetas a la Constitución TRIBUTO EN CONMOCION INTERIOR-Exclusión a determinados sujetos IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Exenciones deben sustentarse IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Nueva exención DECRETO LEGISLATIVO DE ADICION A IMPUESTO DECRETADO EN CONMOCION INTERIOR-Establecimiento de nueva exención tributaria IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Desconocimiento de principios en nueva exención IMPUESTO PARA PRESERVAR LA SEGURIDAD DEMOCRATICA-No justificación de nueva medida de exención a empresas de servicios públicos intervenidas/IMPUESTO PARA PRESERVAR LA SEGURIDAD DEMOCRATICA-Nueva medida de exención se contrapone a finalidad perseguida PRINCIPIO DE NO DISCRIMINACION EN DECRETO LEGISLATIVO DE ADICION A IMPUESTO DECRETADO EN CONMOCION INTERIOR-Nivel de intensidad del control por privilegio en exención TRIBUTO-Privilegio en exención IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Exención que establece trato desigual IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-No pago por personas naturales que no poseen patrimonio bruto suficiente para ser gravado IMPUESTO PARA PRESERVAR LA SEGURIDAD DEMOCRATICA-Prohibición de compensación IMPUESTO PARA PRESERVAR LA SEGURIDAD DEMOCRATICA-Prohibición de compensación con otro impuesto nacional IMPUESTO PARA PRESERVAR LA SEGURIDAD DEMOCRATICA-Prohibición de cancelación con títulos u otros valores distintos del dinero Referencia: expediente R.E. 118 Decreto 1885 de 2002 “Por medio del cual se adiciona el Decreto 1838 de 2002”. Magistrado Ponente: Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA Bogotá D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil dos (2002). I. ANTECEDENTES La Presidencia de la República envió a esta Corporación dentro del término constitucional fijado en el artículo 214 numeral 6, copia auténtica del decreto legislativo No. 1885 del veinte (20) de agosto de 2002, “Por medio del cual se adiciona el Decreto 1838 de 2002”. Mediante auto del dos (2) de septiembre de 2002, el magistrado ponente avocó el conocimiento del proceso de la referencia y ordenó se oficiara al Ministro de Hacienda y Crédito Público, a fin de que se sirviera justificar las adiciones introducidas por el Decreto 1885 de 2002 a los artículos 7 y 8 del Decreto 1838 de 2002. Cumplidos los trámites constitucionales y legales estatuidos para procesos de esta índole, procede la Corte Constitucional a decidir. II. TEXTO DEL DECRETO El texto del decreto objeto de revisión constitucional es el que sigue: DECRETO 1885 20/08/2002 por medio del cual se adiciona el Decreto 1838 de 2002. El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el artículo 213 de la Constitución Política y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002, y CONSIDERANDO: Que mediante el Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002 se declaró el Estado de Conmoción Interior en todo el territorio nacional; Que ante la necesidad de proveer en forma inmediata de recursos a las Fuerzas Militares, de Policía y a las demás entidades del Estado que deben intervenir para conjurar los actos que han perturbado el orden público e impedir que se extiendan sus efectos, fue proferido el Decreto 1838 del 11 de agosto de 2002, mediante el cual se creó el impuesto para preservar la seguridad democrática; Que se requiere adicionar el contenido del Decreto 1838 del 11 de agosto de 2002 con el propósito de precisar la aplicación del impuesto conforme con las necesidades que el Estado de Excepción demanda, DECRETA: Artículo 1º. Entidades no obligadas a pagar el impuesto. Adiciónase el artículo 7º del Decreto 1838 del 11 de agosto de 2002, con los siguientes incisos: “Así mismo, no están obligadas a pagar el impuesto las Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto se encuentren intervenidas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.” “En el caso de las personas naturales declarantes del impuesto sobre la renta y complementarios, no están obligadas a pagar el impuesto cuando hubieren adquirido tal condición sin haber cumplido con el patrimonio bruto mínimo exigido para declarar”. Artículo 2º. Declaración y pago. Adiciónase el artículo 8º del Decreto 1838 del 11 de agosto de 2002, con el siguiente inciso: “El impuesto para la preservación de la seguridad democrática no puede ser compensado con ningún otro impuesto nacional ni puede ser cancelado con títulos u otros valores distintos del dinero.” Artículo 3º. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación. Publíquese y cúmplase. Dado en Bogotá, D. C., a 20 de agosto de 2002. ÁLVARO URIBE VÉLEZ El Ministro del Interior, Fernando Londoño Hoyos. (Continúan firmas de los demás ministros del gabinete). III. INTERVENCIÓN DEL MINISTRO DE HACIENDA Y CREDITO PÚBLICO El Ministro de Hacienda y Crédito Público, en respuesta al auto del 2 de septiembre de 2002, presentó escrito en el que solicita se declaren exequibles la disposiciones objeto de revisión constitucional con base en los siguientes argumentos: 1. En cuanto a sus aspectos formales considera que el decreto objeto de revisión cumple a cabalidad con los requisitos constitucionales para su expedición. 2. En lo que respecta a sus aspectos materiales, estima que el Decreto 1885 de 2002, además de derivar su conexidad del Decreto que modifica, esto es, el Decreto Legislativo 1838 de 2002, se justifica plenamente porque: Respecto de la exención a las Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios intervenidas 2.1.1 En principio, “el impuesto creado bajo el amparo de la conmoción grava por igual a todos los sujetos declarantes del impuesto sobre la renta, teniendo como factor de regulación la posesión de riqueza”. El Decreto 1838 de 2002 eximió del pago de este gravamen a las entidades que al 11 de agosto de 2002 se encuentran en proceso de liquidación o de reestructuración según la Ley 550 de 1999 y en concordato. En esta misma situación se encuentran las empresas de servicios públicos domiciliarios intervenidas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios que están ante una cesación de pagos o dentro de un proceso de liquidación. “No haber corregido a tiempo este error pondría en situación de desventaja a estas empresas de servicios públicos”. 2.1.2 La situación de excepción que se presenta con las empresas de servicios públicos domiciliarios, que a la fecha de entrada en vigencia del correspondiente decreto se encuentren intervenidas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, “se justifica en cuanto se trata de una forma de impedir que la calidad de vida de los habitantes del país, sufra desmedro, todas vez que las empresas de servicios tiene como función principal, suplir las necesidades básicas de los asociados, lo cual se hace más difícil, cuando por algún motivo de los señalados en la ley, las empresas prestadoras de servicios se encuentran intervenidas (...)”. 2.1.3 Considera que resulta necesario que “la disposición legislativa que adiciona, excluya del gravamen las empresas allí señaladas, toda vez que exigirles el pago del impuesto establecido contribuiría al desmedro patrimonial de dichos entes y en consecuencia daría lugar a la ausencia de prestación del servicio público esencial con afectación de los derechos a los usuarios.” Respecto de la exención a determinadas personas naturales 2.2.1 “En estricto sentido el Impuesto para Preservar la Seguridad Democrática grava la posesión de patrimonio y no la generación de ingresos, así resulta plenamente lógico aquellas personas que no cuentan con un patrimonio significativo, pero que en su desempeño económico obtuvieron un monto de ingresos que los incluyen como declarantes del impuesto de renta, no resulten gravados por el gravamen creado bajo el Estado de Conmoción Interior. En este punto se cumple el objeto básico del gravamen especial, al determinar que en el caso de las personas naturales declarantes del impuesto sobre la renta y complementarios, no están obligadas a pagar el impuesto cuando hubieren adquirido tal condición sin haber cumplido con el patrimonio bruto mínimo exigido para declarar. Este aspecto, permite reconocer que aun bajo el Estado de Conmoción, se están respetando los principios básicos de los impuestos a tener en cuenta en estos casos, toda vez que la base para la tributo señalado en el decreto es el patrimonio. Por tanto, si un declarante lo es por alguna razón diferente, pero carece del patrimonio señalado en la disposición, deberá estar exento en acatamiento al principio de justicia.” 2.2.2 “Las exoneraciones consagradas tanto en el Decreto 1838 como en el Decreto 1885 de 2002, tiene su fundamento en la capacidad de pago del contribuyente. Los tipos de patrimonio señalados para la exención tienen el propósito de no gravar a las personas naturales de menores recursos.” 2.2.3 “Con las exoneraciones establecidas en el Decreto 1885 de 2002, el número de sujetos pasivos del impuesto se reduce en 153,848 pasando de 402,447 a 248,599 obligados, garantizando con ello que se consulta la capacidad contributiva y que los obligados son los sujetos de mayor riqueza, considerando los niveles de patrimonio líquido”. 2.2.4 Manifiesta que “el patrimonio es el factor que consulta la capacidad de pago de los contribuyentes y si este no superó el tope establecido para presentar declaración de renta, resulta justo que no se grave con el impuesto especial, tal como lo establece la norma en análisis.” 2.3 Respecto de la prohibición de compensar el impuesto con otro impuesto nacional o de cancelarlo con títulos u otros valores diferentes al dinero. Estima que “la grave situación fiscal por la que atraviesa el país no le permite contar con los recursos necesarios para financiar la fuerza pública y las demás instituciones que deben intervenir para conjurar las causas de la perturbación que dieron lugar a la declaración de Conmoción Interior, por lo que permitir que el Impuesto pagado se deduzca o compense del Impuesto sobre la Renta lejos de contribuir a la obtención de mayores ingresos fiscales los disminuye haciendo más gravosa la situación fiscal a la que se encuentra sometida la Nación”. Además considera que el cumplimiento de los fines del Estado establecidos en el artículo 2º de la Constitución “requiere con urgencia los ingresos que no podrán someterse a los plazos de conversión acostumbrados en los títulos valores o afines como ocurre con los bonos.” IV. INTERVENCIÓN CIUDADANA Dentro del término de fijación en lista, el ciudadano José Gregorio Hernández Galindo presentó escrito en el que considera que tanto el Decreto 1838 de 2002, que establece el impuesto para la preservación de la seguridad democrática, como el Decreto 1885 de 2002, que modifica al anterior, son inconstitucionales por vulnerar los artículos 3º, 214, 338, 317 y 363 de la Constitución. En subsidio solicita a la Corte que si resuelve declarar la exequibilidad del decreto, se sirva condicionar su fallo para ajustar el Decreto al artículo 317 de la Constitución. El interviniente basa su concepto de inconstitucionalidad de los mencionados decretos en lo siguiente: 1. Los decretos legislativos que dicte el Gobierno en estado de conmoción interior deben tener relación directa y específica con la situación que determinó la declaratoria del Estado de Excepción (artículo 214 numeral 1º C.P.). Tratándose de impuestos, la indicada relación debe ser expresa e indudable para que su destinación en realidad corresponda a las finalidades del restablecimiento del orden público. La amplitud del concepto ‘seguridad democrática’ es tan grande que fácilmente podrían desviarse los recursos obtenidos mediante el tributo a fines distintos de los indicados en el decreto 1837 de 2002. 2. El impuesto contemplado en el Decreto 1838 de 2002 es notoriamente retroactivo –la base gravable está constituida por el patrimonio líquido poseído a 31 de agosto de 2002. La Corte Constitucional ya había declarado la inexequibilidad de los bonos BDSI (artículos 16, 17 y 18 de la Ley 6 de 1992), “por haber incurrido el Congreso en el mismo despropósito de la retroactividad”. 3. Los Decretos 1838 y 1885 de 2002 violan el artículo 317 de la Constitución que establece que sólo los Concejos Municipales pueden gravar la propiedad inmueble. Los mencionados decretos, al tomar el patrimonio líquido como base gravable, y no excluir de él la propiedad inmueble, se arrogan una facultad exclusiva de los Concejos Municipales, con lo cual violan igualmente los artículos 3º y 317 de la Constitución. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación mediante concepto número 3030 del veinticuatro (24) de septiembre de 2002, solicita a la Corte: (i) Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de los Decretos 1838, 1885 y 1949 de 2002, “a la creación por parte del Gobierno Nacional de un fondo especial al que se destinarán los recursos que se recauden por concepto del impuesto para preservar la seguridad democrática, fondo éste que podrá ser creado a través de un decreto legislativo”. (ii) “Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del inciso segundo del artículo 1 del Decreto 1885 de 2002, en el sentido que también son sujetos pasivos las personas naturales y las sucesiones ilíquidas que a 31 de agosto de 2002, tengan un patrimonio bruto igual o mayor a ciento sesenta y nueve (millones) quinientos (mil) pesos ($169.500.000) (sic), independientemente de que haya declarado en el período gravable correspondiente al 2001.” (iii) “Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 2 del Decreto 1885 de 2002.” En primer lugar, el Procurador considera, y así lo solicita a la Corte, que el Decreto 1885 se examine en forma conjunta con el Decreto 1838, y que “como tal se entienda que en el presente asunto el Procurador General de la Nación cumplió con la obligación constitucional de que trata el numeral 5 del 278, al rendir el concepto 3017 (...)”. En el referido concepto, el Procurador justifica su solicitud de declaratoria de exequibilidad condicionada de los Decretos 1838, 1885 y 1949 de 2002 y del artículo 1º del Decreto 1885 de 2002, con los siguientes argumentos: 1. En lo que respecta a los decretos objeto de revisión, el Concepto Fiscal considera que debe declararse su exequibilidad condicionada, puesto que resulta imperioso garantizarle a las personas a quienes se les exige hacer un esfuerzo tributario, que implica el pago de un impuesto de seguridad democrática, que los recursos así obtenidos se inviertan efectivamente para lo que han sido recaudados, para lo cual es imprescindible la creación de un fondo especial en el que de forma autónoma e independiente dichos recursos queden afectos a la finalidad prevista en los mencionados decretos. 2. Por su parte, las exclusiones tributarias a que se refieren los artículos 7º del Decreto 1838 de 2002, 1º del Decreto 1885 y 2º del Decreto 1949 de 2002 “son válidas a la luz de la Carta, pues a través de ellas se realizan los principios tales como los de la equidad y la justicia, en tanto que se exonera del pago del impuesto a quienes no tienen una determinada capacidad contributiva (...).” En cuanto al condicionamiento de la constitucionalidad del artículo 1º del Decreto 1885 de 2002, considera que “para que se mantenga el principio de equidad, y que todos los que tengan capacidad contributiva colaboren con la situación de crisis que vive el país, y cumplir con el cometido del Decreto 1837 de 2002, se ha de considerar que no están obligadas a pagar este impuesto las personas que a 31 de agosto de 2002, no tengan un patrimonio igual o superior a ciento sesenta y nueve millones quinientos mil pesos ($169’500.000)”. VI. CONSIDERACIONES Procede la Corte Constitucional a dictar la decisión correspondiente a este asunto, previas las siguientes consideraciones. Primera.- Competencia La Corte Constitucional es competente para conocer de este proceso, por tratarse de la revisión de un decreto legislativo dictado por el Gobierno con fundamento en el artículo 213 de la Constitución, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 214 numeral 6º y 241 numeral 7º de la Constitución. Segunda.- Análisis del Decreto 1885 de 2002 1. Examen formal del Decreto 1885 de 2002 El Decreto 1885 de 2002 adiciona dos artículos al Decreto 1838 de 2002, cuyo examen de forma y de fondo se surtió mediante proceso que terminara con sentencia C-876 de 2002. En dicha oportunidad esta Corporación encontró que el Decreto 1838 de 2002 se ceñía a la Constitución y a la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994) en lo relativo a sus requisitos de forma. En consecuencia, no corresponde aquí nuevamente surtir la totalidad del examen de forma, para lo que se remite en lo pertinente al mencionado fallo.[1] En cuanto a los requisitos formales que el decreto legislativo revisado debe cumplir con independencia de su carácter aditivo de otro decreto legislativo, la Corte observa que el Decreto 1885 de 2002: 1) se dictó en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el artículo 213 de la Constitución Política y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002, que declaró el Estado de Conmoción Interior en todo el territorio nacional; 2) está firmado por todos los ministros; 3) Tiene una parte motiva que refiere a las consideraciones invocadas para declarar la conmoción y versa sobre la justificación de la adición; y 4) fue expedido dentro del término de los noventa (90) días por el cual fue declarado el Estado de Conmoción Interior (artículo 1º del Decreto 1837 de 2002). 2. Examen material del Decreto 1885 de 2002. 2.1 Examen material general Lo afirmado arriba vale en parte también para su examen material general. Dos de las medidas adoptadas por el Decreto ahora objeto de revisión corren la misma suerte que el decreto principal adicionado. Ello porque el Decreto 1885 de 2002 precisa los sujetos pasivos del impuesto y prohíbe su compensación con otro impuesto nacional y su cancelación con títulos u otros valores distintos del dinero, normas que se adecuan a las exigencias constitucionales como se verá más adelante. No cabe afirmar lo mismo respecto al inciso 1º del artículo 1º del Decreto 1885 que extiende la exención al pago del impuesto de patrimonio a las empresas de Servicios Públicos Domiciliarios “intervenidas” por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Como se mostrará, esta norma no cumple con los requisitos constitucionales y legales a que deben sujetarse los decretos legislativos dictados con base en el artículo 213 de la Constitución y el Decreto declaratorio de la conmoción interior, por lo que será declarada inexequible. En cuanto al examen material general del Decreto con referencia a la materia que regula –precisión de los sujetos pasivos del impuesto, forma de pago– se reitera lo dicho en sentencia C-876 de 2002: “Como se explicó en las consideraciones preliminares de esta providencia, el control jurídico de constitucionalidad a cargo de esta Corte comporta de manera previa al análisis de cada artículo en particular del Decreto Legislativo sub examine, la verificación acerca de si existe una relación directa, exclusiva y específica entre las causas que determinaron la declaratoria del Estado de Conmoción Interior que fueron tomadas en cuenta por la Corporación en la Sentencia C-802/02 parta declarar la exequibilidad del Decreto 1838 de 2002, y el contenido de las medidas que se adoptan en el presente caso[2]. Lo anterior en función de la necesidad de verificar que hayan sido respetados en este caso los principios de finalidad, necesidad y proporcionalidad a que aluden los artículos 10, 11 y 13 de la Ley Estatutaria de estados de excepción. Al respecto la Corte constata, en primer lugar, que en el Decreto 1837 de 2002 mediante el cual se declaró el Estado de Conmoción Interior se señaló específicamente el hecho de que los medios económicos de que dispone actualmente el Estado colombiano son insuficientes para la inversión adicional que reclama el crecimiento de la Policía y las Fuerzas Militares, sus planes de expansión operativa y la modernización de su equipamiento para los años 2002 y 2003, así como que los recursos apropiados en el presupuesto general de la Nación no son suficientes para sufragar los gastos que demanda el estado de conmoción interior. En este sentido se señaló igualmente que dada la grave situación Fiscal del país, el Estado colombiano no cuenta en la actualidad con los recursos necesarios para financiar la fuerza pública y las demás instituciones que deben intervenir para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos, motivo por el cual es necesario imponer y recaudar nuevas contribuciones fiscales. Así mismo se señaló de manera concreta la necesidad de que todas las personas hicieran un significativo esfuerzo tributario para poner al Estado en condiciones de garantizar la seguridad ciudadana en vastas zonas de su territorio, hoy desamparadas, con pie de fuerza, equipos de comunicación, dotación y medios militares y de policía adicionales a los hoy limitados e insuficientes de que dispone. Es decir que la expedición del Decreto bajo examen con el establecimiento de un impuesto destinado a atender los gastos del Presupuesto General de la Nación necesarios para preservar la seguridad democrática es una consecuencia directa de la declaratoria del estado de conmoción interior y que la medida responde de manera concreta y específica a la necesidad de asegurar el financiamiento de la fuerza pública y de las demás entidades del Estado que deben intervenir, de conformidad con las determinaciones que adopte el Gobierno para lograr el restablecimiento del orden público. La Corte constata igualmente que el articulado del Decreto se refiere exclusivamente al establecimiento de los elementos del impuesto que se crea y al señalamiento de los mecanismos para su declaración, pago, administración y control, es decir, que existe una clara relación entre el objeto del Decreto y su texto donde se ratifica que el impuesto será destinado a sufragar los gastos del presupuesto general de la Nación necesarios para preservar la seguridad democrática (art. 1° del Decreto 1838 de 2002). 4.1.1. La finalidad de la medida De la lectura concordada de los decretos 1837 y 1838 de 2002 se desprende claramente, como ya se señaló, que los recursos recaudados deben ser destinados a financiar el fortalecimiento y Modernización de las Fuerzas Militares y de Policía durante los años 2002 y 2003, así como a financiar los gastos necesarios para asegurar, por parte de estas instituciones y de las demás entidades del Estado a que se refiere el Decreto, el mantenimiento de la seguridad democrática ante las graves acciones y amenazas al orden institucional que determinaron la declaratoria del Estado de Conmoción Interior, considerada acorde con la Constitución por esta Corporación en la Sentencia C-802/02. Dicha destinación así enunciada que basta para que la Corte considere cumplido el requisito señalado en el artículo 10 de la Ley 137 de 1994, ha sido además corroborada por el Gobierno nacional en un detallado informe en el que se establecen los rubros concretos en los que se proyecta utilizar los recursos que se recauden con este impuesto. (...) 4.1.2 La necesidad de la medida Como ya se señaló, los considerandos de los Decretos 1837 y 1838 resultan suficientemente explícitos sobre la necesidad de establecer un impuesto destinado a financiar los gastos del Presupuesto General de la Nación necesarios para la preservación de la seguridad democrática con el fin de responder a las causas de la perturbación que determinaron la declaratoria del Estado de Conmoción Interior y a impedir la extensión de sus efectos. Cabe precisar que los recursos que se recauden con dicho impuesto se destinarán concretamente a financiar tres categorías de gasto. En primer lugar, unas necesidades inmediatas de las fuerzas militares y la policía, que, dada la actual escasez de recursos del Gobierno Nacional están desfinanciadas y no se han incluido en el presupuesto del año 2002, lo cual genera problemas en la operatividad y capacidad de respuesta de las fuerzas militares. En segundo lugar a asegurar la financiación de un presupuesto complementario para las Fuerzas armadas y de Policía para el año 2003 y finalmente, para asegurar el financiamiento de un plan de choque para las mismas fuerzas. Al respecto el Gobierno nacional ha señalado en cada caso razones específicas para sustentar la utilización de los recursos del impuesto que se crea en la financiación de dichos componentes. (...) “(L)a insuficiente capacidad de reacción y de combate de las Fuerzas Militares y de Policía derivada de la carencia de recursos explica en buena parte la situación de indefensión y de abandono que padecen amplias zonas del país y por tanto de las autoridades locales que amenaza la insurgencia. En esta sentido para la Corte es claro que la respuesta a la acción de los grupos armados que amenazan la institucionalidad en las actuales circunstancias implica la utilización de todos los recursos necesarios para contrarrestar el accionar desestabilizador de sus actividades terroristas, dentro de los que se cuentan tanto los nuevos recursos requeridos para desarrollar el plan de choque que se ha concebido por las autoridades Militares y de Policía, como de los recursos previstos antes de dicho plan y que eran de por si insuficientes. Si no se garantiza la financiación del plan de choque aludido, pero también si no se garantiza de manera inmediata la financiación de la acción ordinaria de las Fuerzas Militares y de Policía, no será posible asegurar, con la sostenibilidad que supone el cumplimiento de los objetivos de las medidas que se adoptan durante el Estado de Conmoción Interior, la presencia de la Fuerza Pública en todas las zonas en las que se ha desconocido por la insurgencia la vigencia de la democracia y el legítimo ejercicio de la autoridad por parte de los mandatarios seccionales y locales elegidos por la ciudadanía. En esta campo se trata de garantizar de manera inmediata a las Fuerzas Armadas y de Policía que contarán con recursos suficientes para asegurar el mantenimiento del orden público en el inmediato futuro, el cual comprende razonablemente la siguiente vigencia fiscal. Al respecto la Corte en armonía con lo expresado por el señor Procurador llama la atención sobre el hecho de que el impuesto bajo examen se causa de manera instantánea es decir que la obligación tributaria surge de manera completa para los sujetos pasivos el 31 de agosto de 2002, lo que implica que en esa fecha se configura a favor del Estado un crédito que le permite, independientemente de las facilidades que otorgue a los contribuyentes para su pago en el corto plazo, destinar y comprometer inmediatamente recursos para atender las causas de la perturbación y evitar la extensión de sus efectos. No sobra señalar al respecto que las medidas destinadas al efecto en el presente caso, atinentes a dar a las Fuerzas Militares y de Policía los elementos necesarios para enfrentar la acción terrorista que amenaza la institucionalidad democrática, y permitirles desarrollar las acciones necesarias contra los generadores de violencia, exige unos tiempos mínimos de preparación, entrenamiento, coordinación y disposición logística que solamente pueden iniciarse teniendo la certeza de la financiación necesaria tanto del plan de choque que se ponga en marcha como de los gastos ordinarios que permitan dar continuidad a las acciones que se desarrollen con dicho plan, so pena de verse avocados a una nueva crisis. En este sentido resulta claro que la idoneidad de dicho plan de choque para cumplir los objetivos fijados por la Declaratoria del estado de conmoción depende de que se garantice igualmente la financiación necesaria para las fuerzas armadas y de Policía en el inmediato futuro. 4.1.3 La proporcionalidad de la medida Estas circunstancias llevan igualmente a la Corte a considerar que frente a la gravedad de las acciones de los actores generadores de violencia la medida adoptada en este caso destinada a financiar la necesaria respuesta institucional para salvaguardar la democracia resulta proporcionada. En efecto frente a los actos concretos que han afectado el orden público y ante la evidencia de la magnitud de las amenazas al sistema democrático, el Estado colombiano no puede esperar a que efectivamente se destruya el palacio presidencial, o a que el último alcalde del país sea asesinado por la insurgencia para asegurar la financiación del presupuesto de las Fuerzas Militares encargadas de la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional (art 217 C.P.) y de la Policía Nacional encargada del mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas (art 218 C.P.). Sin duda alguna la medida representa un importante sacrificio para las personas naturales y jurídicas obligadas a pagar el impuesto, así como para el conjunto de los colombianos. Sin embargo la Corte hace énfasis en que el establecimiento de un impuesto sobre el patrimonio permite que el esfuerzo recaiga sobre las personas con mayor capacidad de pago, y que dentro de las opciones que tendría el Gobierno en materia tributaria, es esta una de las que resulta menos onerosa para los integrantes mas frágiles de la sociedad[3].”[4]. 2.2 Deber del Ejecutivo de sujetarse al marco constitucional y legal estatutario como condición de constitucionalidad de las medidas legislativas 2.2.1. A diferencia del marco normativo para dictar decretos legislativos en Estado de Sitio bajo la vigencia de la Constitución anterior, que no sujetaba dichos decretos a condiciones diferentes a las establecidas en el texto constitucional, a partir de la Constitución de 1991 y luego de expedida la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, el ejecutivo además de respetar los parámetros constitucionales e internacionales plasmados en los tratados sobre derechos humanos ratificados por Colombia (artículo 93 C.P.), debe asegurarse que los decretos legislativos dictados durante la conmoción interior cumplan con las estrictas condiciones establecidas en la Ley 137 de 1994. Los decretos legislativos que se dicten con base en las facultades del artículo 213 de la Constitución y en desarrollo del estado de conmoción, deben respetar las limitaciones constitucionales, legales e internacionales. Como lo recordó la Corte en sentencia C-802 de 2002 al declarar la exequibilidad del decreto declaratorio del Estado de Conmoción Interior en cuyo desarrollo se profirieron las disposiciones objeto de revisión constitucional en el presente proceso: “A diferencia del régimen anterior en el que no existían parámetros expresos que delimitaban el ejercicio de las excepcionales competencias conferidas al Presidente, el régimen vigente establece una armónica secuencia de límites que, si bien mantienen la facultad de acudir al estado de conmoción interior cuando concurra el supuesto fáctico valorado y sometido a un juicio de suficiencia sobre los medios ordinarios de policía, regulan detalladamente el ejercicio tanto de la facultad de declararlo como de las atribuciones que en razón de esa declaratoria asume el Presidente. Esos límites son los siguientes: (...) Pero, aparte de ese condicionamiento material del acto declaratorio del estado de excepción, la Carta condiciona también las facultades que con base en él puede ejercer el Presidente y el ámbito que puede ser objeto de regulación legislativa de excepción. Así, de un lado, cuando la Carta, en el artículo 213, determina el alcance de las facultades conferidas al Presidente, señala que ellas serán “las estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos”. Y luego, cuando desarrolla las disposiciones a que quedan sometidos los estados de excepción, dispone que los decretos legislativos expedidos con base en ellos “solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del Estado de Excepción”. En tal contexto, el Presidente no puede asumir cualquier facultad durante el estado de conmoción interior pues sólo puede ejercer aquellas necesarias para conjurar la grave perturbación del orden público. Además, las materias que desarrolle como legislador de excepción deben estar relacionadas con los hechos que generaron esa grave perturbación.”[5] 2.2.3 Con ocasión de la revisión constitucional de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, al examinar la constitucionalidad de las normas estatutarias, la Corte interpretó los límites que deben ser respetados por el Ejecutivo cuando dicte los decretos legislativos correspondientes. Estos límites constitucionales fueron desarrollados tempranamente por el Congreso de la República cuando expidió la ley estatutaria sobre la materia. Puesto que durante la vigencia de la Constitución de 1886 la ley que le confiriera “facultades” al Presidente durante el Estado de Sitio nunca se expidió[6], una de las prioridades en el desarrollo de la Constitución de 1991 fue la de expedir la ley estatutaria que habría de cumplir la función que le asignó el artículo 214 numeral 2º de la Carta. Dispuso este numeral en lo pertinente: “Una ley estatutaria regulará las facultades del Gobierno durante los estados de excepción y establecerá los controles judiciales y las garantías para proteger los derechos, de conformidad con los tratados internacionales.” Los límites jurídicos establecidos en dicha ley son de varios tipos; para los efectos del presente proceso cabe destacar únicamente dos. El primer tipo de límites son los específicos, señalados al regular cada facultad excepcional expresamente abordada en dicha ley estatutaria. Así, en materia tributaria, el artículo 38 literal l) de la ley permite la creación de impuestos mediante los poderes del estado de Conmoción Interior, pero también fija límites al ejercicio de esta facultad, v.gr la contribución sólo puede ser decretada para una sola vigencia fiscal, ella no puede afectar en más del 10% los ingresos percibidos por concepto de regalías por los departamentos productores de recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales, contemplados en los artículos 360 y 361 de la Constitución Política, y los recursos afectados deberán destinarse a inversiones en seguridad dentro de la misma entidad territorial. El segundo tipo de límites esta conformado por los principios generales que fueron consignados en los artículos 8 a 13 de la ley y que regulan el ejercicio de todas y cada una de las facultades excepcionales del Ejecutivo. Estos artículos constituyen un avance trascendental en el sometimiento de los estados de excepción al estado de derecho y en la transformación del llamado estado de necesidad ilimitado en un estado de excepción racionalizado y, por lo tanto, limitado por el derecho constitucional. Dada su importancia para someter la antigua razón de estado a razones constitucionales y a límites justiciables, vale la pena transcribir estos principios y recoger lo que al respecto dijo esta Corte al declarar su exequibilidad. “En nuestro ordenamiento constitucional se reconocen tres estados de excepción cuyas diferencias se establecen en función de sus causas, consecuencias y gravedad, los que fueron instituidos para hacer frente a situaciones que se juzgan excepcionales, las cuales no es posible contrarrestar con las medidas ordinarias que consagran la Constitución y la ley. Es por ello que, durante tales periodos transitorios, se le confieren al Presidente de la República mayores poderes para restablecer el orden perturbado y poner fin a la crisis, salvaguardando los derechos de la población, garantizando su seguridad y el funcionamiento normal de las instituciones públicas. Dichos poderes del Presidente, sin embargo, no pueden ser utilizados siempre que se declare uno de esos regímenes exceptivos, sino únicamente cuando la situación perturbadora así lo reclame, respetando los principios de finalidad, proporcionalidad, necesidad de las medidas, como bien lo consagra la norma que se examina; principios a los que se hará referencia en los artículos que siguen, pues es allí en donde se definen. - Artículo 8o. "Justificación expresa de la limitación del derecho. Los decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales, de tal manera que permitan demostrar la relación de conexidad con las causas de la perturbación y los motivos por las cuales se hacen necesarias." El doctor Vázquez Carrizosa sostiene que la parte que dice "limitaciones de los derechos constitucionales" viola el numeral 2o. del artículo 214 de la Carta, porque deja en libertad al Gobierno para referirse a los derechos o libertades fundamentales en general. La expresión impugnada no viola la Constitución, pues ha de entenderse en los términos de la Carta y de la ley de la cual forma parte. Tales derechos no son los intangibles. Lo son sólo aquellos cuya restricción está permitida en todo tiempo, es decir, aún bajo los estados de excepción. Por otra parte, la misma norma impone al Gobernante la obligación de exponer las razones por las cuales un derecho de los que puede ser limitado, lo es, con el fin de demostrar la conexidad de tal medida con las causas que originaron la perturbación del orden, indicando los motivos por los cuales ésta se hace necesaria, lo que viene a constituirse en una garantía más, para que el Gobierno Nacional no desborde las atribuciones que le compete ejercer en épocas excepcionales, a la vez que contribuye a que esta Corporación cumpla con mayor rigor y eficacia el control de los decretos legislativos que con tal objetivo se expidan. Por esas razones, el artículo 8o. del proyecto de ley estatutaria que se examina, será declarado exequible. - Artículo 9o. "Uso de las facultades. Las facultades a que se refiere esta ley no pueden ser utilizadas siempre que se haya declarado el estado de excepción sino únicamente, cuando se cumplan los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación de incompatibilidad, y se den las condiciones y requisitos a los cuales se refiere la presente ley." Esta disposición en nada lesiona la Constitución, y por el contrario, se ajusta a sus mandatos, especialmente a lo dispuesto en los artículos 212, 213, 214 y 215. En nuestro ordenamiento constitucional se reconocen tres estados de excepción cuyas diferencias se establecen en función de sus causas, consecuencias y gravedad, los que fueron instituidos para hacer frente a situaciones que se juzgan excepcionales, las cuales no es posible contrarrestar con las medidas ordinarias que consagran la Constitución y la ley. Es por ello que, durante tales periodos transitorios, se le confieren al Presidente de la República mayores poderes para restablecer el orden perturbado y poner fin a la crisis, salvaguardando los derechos de la población, garantizando su seguridad y el funcionamiento normal de las instituciones públicas. Dichos poderes del Presidente, sin embargo, no pueden ser utilizados siempre que se declare uno de esos regímenes exceptivos, sino únicamente cuando la situación perturbadora así lo reclame, respetando los principios de finalidad, proporcionalidad, necesidad de las medidas, como bien lo consagra la norma que se examina; principios a los que se hará referencia en los artículos que siguen, pues es allí en donde se definen. Así las cosas el artículo 9o. del proyecto de ley estatutaria que se revisa, no contraría la Constitución, motivo por el cual será declarado exequible. - Artículo 10. "Finalidad. Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos." A pesar de que el legislador utiliza idénticos términos a los que aparecen en el artículo 213 de la Carta, regulador del estado de conmoción interior, para hacerlo extensivo a los demás estados de excepción, éllo no quiere decir que tal condicionamiento no les sea aplicable, pues si bien es cierto que en caso de guerra exterior o de emergencia económica, social o ecológica, las causas que permiten su declaración son claramente distintas, lo cierto es que las medidas que se dicten durante dichos periodos, deben guardar la conexidad debida con las situaciones que dieron origen al estado de excepción correspondiente, tal como lo prescribe el numeral 1o. del artículo 214 de la Ley Suprema, que reza: "Los decretos legislativos... solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del estado de excepción". La debida relación de conexidad que deben guardar las medidas que se dicten durante los estados de excepción con las causas que originaron la declaración del mismo, es un requisito constitucional de ineludible cumplimiento. Por tanto, las normas que se expidan deben estar dirigidas, en forma expresa y directa, a combatir los acontecimientos perturbadores de la paz, el sosiego y la tranquilidad ciudadana, eventos que dieron origen a la legalidad extraordinaria, y con el fin exclusivo de restablecer el orden perturbado. Sobre este requisito constitucional existe múltiple jurisprudencia, tanto de esta Corte como de la Corte Suprema de Justicia cuando tenía la misión de ejercer el control constitucional, la cual no es necesario transcribir, dada su reiteración y amplio conocimiento. Basta agregar simplemente, que si los decretos legislativos que expida el Presidente de la República durante los estados excepcionales, no guardan ninguna relación con las causas que llevaron a su implantación, ni están destinados a conjurar la crisis que los motivó, ni a contrarrestar el orden perturbado, con el fin de restablecer la normalidad, que es el permanente deber del Gobierno, dichos decretos serán declarados inexequibles por exceder los límites constitucionales. (...) - Artículo 11. "Necesidad. Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente." El Procurador General de la Nación interpreta esta norma en dos sentidos distintos: según el primero, este artículo sería exequible pues "el sentido natural y obvio de la disposición que comentamos no puede ser otro que el de exigir al Gobierno que exponga, en relación con cada decreto legislativo por él expedido, las razones por las cuales lo considera necesario para alcanzar los fines propuestos, de manera que le resulte más fácil al juez de constitucionalidad calificar la proporcionalidad de la medida"; y de acuerdo con la segunda posición, el artículo sería inexequible, ya que "resulta contraria a la Carta (art. 213 inciso 2o.), la interpretación de la norma en el sentido de que basta que el Gobierno exprese las razones por las cuales entiende que la medida es necesaria en relación con los fines propuestos, para que quede cumplido el requisito de proporcionalidad. Entonces este excelente criterio de control -acaso el más importante entre los desarrollados por el constitucionalismo de postguerra- quedaría convertido en una simple formalidad". Para la Corte es claro que la interpretación ajustada a la Constitución, es la primera que hace el Procurador, y que conduce a la exequibilidad del artículo 11 del proyecto de ley que se examina, pues lo que dicha norma pretende es que el Gobierno justifique la necesidad de cada una de las medidas que dicte durante los estados de excepción, para contrarrestar o poner fin a la situación de crisis que lo originó, razones que también servirán para analizar la proporcionalidad, finalidad y eficacia de las mismas. La necesidad de las medidas de excepción, se puede deducir de dos maneras: ya sea demostrando que las normas que regulan situaciones similares en tiempo de normalidad son insuficientes para conjurar la situación anómala; o que las medidas adoptadas para lograr el restablecimiento del orden perturbado están exclusivamente destinadas a ese fin. Este requisito es de trascendental importancia, pues de allí se deriva la posibilidad de impedir que se cometan abusos o extralimitaciones en la adopción de las medidas que, en todo caso, deben ser las estrictamente indispensables para retornar a la normalidad. Así las cosas el artículo 11 del proyecto de ley que se revisa, es exequible. - Artículo 12. "Motivación de incompatibilidad. Los decretos legislativos que suspendan leyes deberán expresar las razones por las cuales son incompatibles con el correspondiente estado de excepción." La suspensión de leyes incompatibles con los estados de guerra exterior y de conmoción interior, está autorizada por la Constitución en los artículos 212 y 213 así: "Los decretos legislativos que dicte el Gobierno suspenden las leyes incompatibles con el Estado de Guerra"; "Los decretos legislativos que dicte el Gobierno podrán suspender las leyes incompatibles con el Estado de Conmoción". El requisito a que alude la norma en estudio, sobre la obligatoriedad del Gobierno de exponer, en los decretos legislativos que expida durante los estados de guerra exterior o conmoción interior, las razones por las cuales son incompatibles las leyes ordinarias con el respectivo estado de excepción, constituye un control más sobre el Gobierno, con el fin de evitar que el Presidente de la República exceda la tarea legislativa que en forma temporal y limitada le compete ejercer. Es conveniente que, durante los estados excepcionales, existan controles más rigurosos que en tiempo ordinario, pues es en tales periodos cuando se presentan mayores excesos y arbitrariedades por parte de las autoridades, en razón de la amplitud de los poderes que se les asignan. Con la disposición legal que se estudia, se acabará la costumbre generalizada, por parte del Gobierno, de decretar una suspensión genérica de múltiples leyes vigentes, con la simple fórmula de que se suspenden todas las normas "que sean contrarias" con las que se expiden, pues de ahora en adelante se tendrá que indicar expresamente cuáles son los ordenamientos concretos que son antagónicos con el estado de excepción, lo cual facilitará el control de constitucionalidad, y terminará de una vez por todas con la indeterminación de la normatividad que se suspende, hábito ese que generaba una verdadera incertidumbre e inseguridad jurídica para todos los ciudadanos y las autoridades públicas. Por tanto, no viola la Constitución el artículo 12 del proyecto de ley que se revisa, y así se declarará. - Artículo 13. "Proporcionalidad. Las medidas expedidas durante los estados de excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar. La limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad." Sobre esta norma dice el Defensor del Pueblo que contraría la Constitución, pues allí se consagra que el Gobierno tiene las facultades necesarias para recobrar la normalidad, entonces la ley estatutaria debe desarrollar y concretar esas facultades del Gobierno, mas no dejar a su discrecionalidad la determinación de la proporcionalidad. Que las medidas que se adopten durante los estados de excepción deben ser proporcionales a la gravedad de los hechos, es una exigencia que el Constituyente ha establecido en el numeral 2o. del artículo 214 de la Carta. La proporcionalidad hace relación a la justa medida que debe existir entre los distintos instrumentos que se dicten para contrarrestar el orden perturbado y las situaciones o circunstancias de crisis que se pretende conjurar. Lo que equivale a decir que la proporcionalidad "es la razonabilidad que debe mediar entre la medida de excepción y la gravedad de los hechos" (sent. C-33/93 M.P. Alejandro Martinez Caballero) Esa proporcionalidad debe ser evaluada por el juez de constitucionalidad, es decir, la Corte Constitucional, al ejercer el control oficioso de los decretos legislativos expedidos en cualesquiera de tal...