Sentencia C-937 de 2010

C-937-10 Sentencia C-937/10 Sentencia C-937/10 MEDIDAS CORRECTIVAS PARA EL CONTROL DEL GASTO DE ENTIDADES TERRITORIALES CON RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-No desconocen la autonomía territorial DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO CON FUERZA MATERIAL DE LEY-Competencia de la Corte Constitucional DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO-Forma de organización bajo un solo centro de impulsión política/PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Componentes básicos/PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Límites/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Administración de recursos La Constitución de 1991 reconoció expresamente que el Estado colombiano se organiza en forma de república unitaria, pero es al mismo tiempo garante de la autonomía de las entidades territoriales. Adoptó entonces un modelo que consagra los principios de Estado unitario y de autonomía territorial, asunto complejo sobre el cual la jurisprudencia de esta Corporación se ha referido en numerosas oportunidades. Del principio de Estado unitario la Corte ha explicado que comprende la forma de organización bajo un solo “centro de impulsión política”. Es decir, donde “la soberanía se ejerce directa y continuamente sobre todo el conglomerado social asentado sobre un mismo territorio. De esta suerte, la totalidad de los atributos y funciones del poder político emanan de un titular único, que es la persona jurídica de derecho público suprema, el Estado. Todos los individuos convocados bajo la soberanía de éste obedecen a una misma autoridad nacional, viven bajo un mismo régimen constitucional y son regidos por unas mismas leyes”. Por su parte, el principio de autonomía de las entidades territoriales tiene que ver con la potestad de autogobierno y manejo de los asuntos propios. Para ello, el artículo 287 de la Carta señaló los componentes básicos de la autonomía como garantía institucional de las entidades territoriales, a saber: (i) capacidad de gobernarse por autoridades propias; (ii) potestad de ejercer las competencias que les correspondan; (iii) facultad de administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y (iv) derecho a participar en las rentas nacionales. El artículo 287 Superior también advierte que la autonomía de las entidades territoriales se ejerce “dentro de los límites de la Constitución y la ley”, con lo cual apunta a preservar el interés nacional y el principio de Estado Unitario. Sin embargo, como lo ha explicado la jurisprudencia constitucional, el Legislador no puede hacer uso indiscriminado de sus atribuciones para despojar por completo la autonomía que la propia Carta pregona para el manejo de los asuntos de interés local. Es así como la Corte ha insistido en la necesidad de armonizar estos principios a fin de superar las inevitables tensiones que en ciertos momentos pueden presentarse entre unidad y autonomía. Este equilibro debe buscarse a partir de las definiciones constitucionales de cada uno de ellos, reconociendo que ninguno tiene carácter absoluto, pero que tampoco pueden desvanecerse por completo: “por un lado, el principio de autonomía debe desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la ley, con lo cual se reconoce la posición de superioridad del Estado unitario, y por el otro, el principio unitario debe respetar un espacio esencial de autonomía cuyo límite lo constituye el ámbito en que se desarrolla esta última”. En relación con los componentes básicos de la autonomía territorial, cuyo eje es el artículo 287 de la Carta, la jurisprudencia ha señalado que “está[n] constituido[s] en primer término, por aquellos elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses. En segundo lugar encontramos la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe protegerse el derecho de cada entidad territorial a autodirigirse en sus particularidades a través del respeto de la facultad de dirección política que ostentan”. Adicionalmente, esta Corporación ha sostenido que para que la autonomía territorial pueda llevarse a cabo, “se requiere que al menos una porción razonable de los recursos de las entidades territoriales, puedan ser administrados libremente”, porque de lo contrario “sería imposible hablar de autonomía y estaríamos frente a la figura de vaciamiento de contenido de esta garantía institucional. UNIDAD NACIONAL Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites recíprocos NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-Distribución de competencias/DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS EN DISTINTOS NIVELES TERRITORIALES-Aplicación de principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Medida que pretenda su restricción debe obedecer a criterios constitucionales razonables y proporcionados, de acuerdo con el grado de injerencia y los motivos en los cuales se funda AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES Y MANEJO DE RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Relación y alcance debe partir de la distinción entre los denominados recursos de fuente exógena y endógena/RECURSOS DE FUENTE EXOGENA-Definición/RECURSOS DE FUENTE ENDOGENA-Definición ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención legislativa en áreas a la cuales deben ser destinados los recursos que provienen de fuentes exógenas Los recursos de fuente exógena admiten una amplia intervención del Legislador por tener un origen nacional, del cual solo emana un derecho a participar en las rentas nacionales (art. 287-4 CP), aún cuando en todo caso las restricciones a la autonomía deben tener fundamento en criterios de orden constitucional. En palabras de este Tribunal: “En particular, la Corte ha señalado que nada obsta para que la ley intervenga en la definición de las áreas a las cuales deben destinarse los recursos nacionales transferidos o cedidos a las entidades territoriales, siempre que la destinación sea proporcionada y respete las prioridades constitucionales relativas a cada una de las distintas fuentes exógenas de financiación (...). Sin embargo, tal destinación debe perseguir un fin constitucionalmente importante y resultar útil, necesaria y estrictamente proporcionada, en términos de la autonomía de las entidades territoriales, para la consecución del fin perseguido. En suma, la jurisprudencia de la Corte ha encontrado que no vulnera la Constitución la definición legislativa de las áreas a las cuales deben orientarse los recursos nacionales transferidos o cedidos a las entidades territoriales, siempre que se trate de aquellas áreas que tienen prelación constitucional”. INTERVENCION DEL LEGISLADOR SOBRE LA DESTINACION DE LOS RECURSOS PROVENIENTES DE FUENTES ENDOGENAS DE FINANCIACION-Límites La Corte explicó que frente a los recursos de fuente endógena la facultad de intervención a la autonomía se reduce sensiblemente, por cuanto es aquí donde se materializa el derecho de las entidades territoriales a administrar sus recursos propios (art. 287-3 CP): “Dado que el legislador debe respetar el reducto mínimo de la autonomía de las entidades territoriales, uno de cuyos elementos centrales es el derecho a administrar sus recursos propios, resulta claro que cualquier intervención legislativa en esta materia exige una justificación objetiva y suficiente. (...) la autonomía financiera de las entidades territoriales respecto de sus propios recursos, es condición necesaria para el ejercicio de su propia autonomía. Si aquella desaparece, ésta se encuentra condenada a permanecer sólo nominalmente. (...) para que no se produzca el vaciamiento de competencias fiscales de las entidades territoriales, al menos, los recursos que provienen de fuentes endógenas de financiación -o recursos propios stricto sensu- deben someterse, en principio, a la plena disposición de las autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas del legislador”. LEGISLADOR EN AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención en recursos propios En cuanto a recursos propios de las entidades territoriales o de fuente endógena de financiación, la jurisprudencia ha aceptado la limitación de su autonomía en por lo menos cuatro eventos: (i) cuando la intervención ha sido dispuesta directamente por la Constitución; (ii) para conjurar amenazas a la defensa del patrimonio nacional; (iii) cuando se hace necesario mantener la estabilidad macroeconómica interna o externa; y (iv) cuando los asuntos involucrados trascienden el ámbito estrictamente local. Todo ello, por supuesto, bajo criterios de razonabilidad y proporcionalidad RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Corresponden a fuente exógena de financiación GOBIERNO NACIONAL-Facultades para definir estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto de entidades territoriales con recursos del sistema general de participaciones MEDIDAS CORRECTIVAS PARA EL CONTROL DEL GASTO DE ENTIDADES TERRITORIALES CON RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Competencia preventiva del Ministerio Público GOBIERNO NACIONAL COMO LEGISLADOR EXTRAORDINARIO-Facultades dentro de los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad que no implican un vaciamiento de sus atribuciones constitucionales Referencia: expediente D-8114 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 11 (parágrafo), 13, 14, 15, 16 y 21 (parcial) del Decreto 028 de 2008, “por medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con los recursos del Sistema General de participaciones”. Actor: Andrés Castro Forero Magistrado Ponente: JORGE IVAN PALACIO PALACIO Bogotá, D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil diez (2010) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la “acción pública de nulidad” prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, el ciudadano Andrés Castro Forero demandó, ante la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, varios artículos del Decreto 028 de 2008, “por el cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones”. La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado admitió la demanda de la referencia mediante Auto del 5 de marzo de 2009. El Departamento Nacional de Planeación interpuso recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda. En su sentir, el decreto impugnado es una norma con fuerza material de ley cuyo examen no corresponde al Consejo de Estado sino a la Corte Constitucional, según lo resuelto en la Sentencia C-1154 de 2008, que declaró exequible el artículo 21 (parcial) del Decreto 028 de 2008. La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante Auto del 8 de abril de 2010, repuso el auto impugnado. Siguiendo los lineamientos de la Sentencia C-1154 de 2008, la Sección Primera concluyó que el decreto demandado es un acto con fuerza material de ley cuyo examen corresponde a la Corte Constitucional. En consecuencia, ordenó la remisión de las diligencias a esta Corporación “para lo de su competencia”. El expediente fue recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 21 de abril de 2010, procediéndose a efectuar el reparto de rigor para ser tramitado como acción pública de inconstitucionalidad. La demanda se inadmitió por Auto del 13 de mayo de 2010. Sin embargo, corregida la misma dentro del tiempo previsto para tal fin, mediante Auto del 8 de junio de 2010 se dispuso su admisión. En la misma providencia el Despacho del magistrado sustanciador ordenó su fijación en lista y simultáneamente corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia; ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio del Interior y de Justicia, al Ministerio de Hacienda y al Departamento Nacional de Planeación, e invitó a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Federación Nacional de Departamentos, a la Federación Colombiana de Municipios, así como a las facultades de derecho de las universidades Nacional de Colombia, Externado de Colombia, Libre de Colombia, Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, de los Andes, Santo Tomás y Sergio Arboleda, para que intervinieran impugnando o defendiendo las normas acusadas. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II.- NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcriben las normas demandadas y se subrayan los apartes acusados, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 46.867 del 10 de enero de 2010: “DECRETO 28 DE 2008 (enero 10) Por medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones. El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades especiales contenidas en el artículo 356 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 3° del Acto Legislativo número 04 de 2007, DECRETA: (…) “Artículo 11. Medida preventiva. Para superar los eventos de riesgo identificados en las actividades de monitoreo o seguimiento, la entidad territorial elaborará y presentará, en un plazo no superior a un mes a partir del momento de la comunicación de la medida, a consideración de la Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control, del ministerio del sector, del Departamento Nacional de Planeación, o de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, según el caso, un plan de desempeño en el cual se obliga a desarrollar las actividades orientadas a mitigar o eliminar los eventos de riesgo en los términos y plazos que allí se fijen. Dentro de los quince días calendario después de haber sido presentado, la entidad territorial adoptará el plan de desempeño, previa incorporación de los ajustes requeridos por la Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control, el ministerio respectivo, el Departamento Nacional de Planeación o la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, según el caso. Los compromisos asumidos por la entidad territorial son de carácter unilateral y serán ejecutados por las distintas administraciones, mientras el respectivo plan de desempeño se encuentre vigente. Para la adopción y ejecución del plan de desempeño, la respectiva asamblea departamental o el concejo municipal o distrital expedirá las autorizaciones necesarias, en un término no superior a treinta (30) días hábiles a partir de la fecha de la presentación del proyecto de ordenanza o acuerdo respectivo. Si la asamblea o el concejo no expide las autorizaciones en dicho plazo, y en orden a garantizar la continuidad en la prestación de los servicios a cargo de la entidad territorial, evitar su paralización y prevenir perjuicios a terceros, las medidas las adoptará el gobernador o el alcalde respectivo, por una sola vez y dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes, mediante Decreto con fuerza de ordenanza o acuerdo, según el caso. Parágrafo. La no adopción del plan de desempeño en los plazos antes definidos, la no incorporación de los ajustes requeridos, o su incumplimiento, dará lugar a la aplicación inmediata de medidas correctivas por parte de las autoridades competentes”. (…) “Artículo 13. Medidas correctivas. Con el propósito de ejercer el control a los eventos de riesgo identificados en el presente decreto, además de las previstas para cada sector en las normas vigentes, son medidas correctivas: 13.1. Suspensión de giros a la entidad territorial. Es la medida por medio de la cual se suspende el giro sectorial o general de recursos a la entidad territorial, sin que se afecte el derecho jurídico de la misma a participar en los recursos del Sistema General de Participaciones, ni la continuidad en la prestación del servicio, conforme lo determine el reglamento. El restablecimiento del giro no conlleva el reconocimiento por parte del Gobierno Nacional de montos adicionales por mora, intereses o cualquier otro concepto remuneratorio. En este evento, la entidad territorial responsable aplazará las apropiaciones presupuestales que se adelanten con cargo a estos recursos, y no podrá comprometer los saldos por apropiar de los recursos sometidos a la medida de suspensión de giro. Una vez adoptada la medida, los actos o contratos que expida o celebre la entidad territorial con cargo a esos saldos de apropiación, serán nulos de pleno derecho y por lo tanto no producirán efectos legales. 13.2. Giro directo. Es la medida en virtud de la cual se giran directamente, sin intermediación de la entidad territorial respectiva, los recursos a los prestadores de los servicios de que se trate, o a los destinatarios finales de los recursos, siempre que con ellos medie una relación legal o contractual que con tal fin se haya definido para asegurar la prestación del respectivo servicio. Para tal efecto, se constituirá una fiducia pública encargada de administrar y girar los correspondientes recursos, contratada de manera directa por la entidad territorial, con cargo al porcentaje de los recursos que le corresponde por concepto de la asignación especial prevista para el Fonpet en el artículo 2° de la Ley 715 de 2001. La contratación de esta fiducia se efectuará con arreglo a las condiciones señaladas por la Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control. En el caso de los sectores de salud y agua potable y saneamiento básico, la medida podrá aplicarse a través de los mecanismos definidos por las normas vigentes. Cuando se adopte una medida de esta naturaleza, la entidad fiduciaria se encargará de verificar y aprobar el pago de las cuentas ordenadas por la entidad territorial, previo concepto de la Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control. En este evento, la entidad territorial efectuará la respectiva ejecución presupuestal sin situación de fondos. La Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control determinará el levantamiento de esta medida, su continuidad o la aplicación de la medida prevista en el siguiente numeral. 13.3. Asunción temporal de competencia. En el evento en que el municipio incumpla el plan de desempeño con los ajustes a que se refiere el artículo 12 del presente decreto, la competencia para asegurar la prestación del servicio la asumirá temporalmente el departamento, y en el caso de los departamentos o distritos, la Nación, de acuerdo con las siguientes disposiciones: 13.3.1. El departamento o la Nación, según el caso, ejercerán las atribuciones referentes a la programación presupuestal, ordenación del gasto, competencia contractual y nominación del personal en relación con los recursos del Sistema General de Participaciones asignados para la financiación del correspondiente servicio. En este evento, el departamento o la Nación, están facultados para determinar quién tendrá a su cargo la administración del servicio y para celebrar los contratos con terceros para este fin. El administrador o el tercero contratado para estos efectos tendrá las facultades propias del jefe del organismo intervenido para la administración del servicio público y podrá disponer para tal fin de los recursos del Sistema General de Participaciones como ordenador de gasto y nominador dentro de los límites de la ley. Lo anterior, sin perjuicio del proceso de certificación de competencia sectorial previsto en las disposiciones vigentes en relación con los recursos del Sistema General de Participaciones, de lo previsto en el numeral 73.15 del artículo 73 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 98 de la Ley 1151 de 2007 y lo dispuesto en la Ley 1176 de 2007. 13.3.2. El departamento o la Nación, según el caso, adoptarán las medidas administrativas, institucionales, presupuestales, financieras y contractuales, necesarias para asegurar la continuidad, cobertura y calidad en la prestación de los servicios y la ejecución de los recursos dispuestos para su financiación, para lo cual se le girarán los respectivos recursos del Sistema General de Participaciones. 13.3.3. El departamento o la Nación, según el caso, tendrán derecho, conforme a las normas vigentes, a utilizar la infraestructura pública existente en la respectiva entidad territorial, con el fin de asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos y la ejecución de esos recursos. Parágrafo. La asunción de la prestación del servicio y la ejecución de los recursos dispuestos para su financiación, tendrá vigencia hasta por un término máximo de cinco años, sin perjuicio de solicitar a la Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control el levantamiento de la medida. En el evento de reasumir la competencia para la prestación del servicio, el respectivo departamento, distrito o municipio deberá respetar los contratos celebrados por la Nación o el departamento. 13.4. Suspensión de procesos contractuales. Es la medida por la cual la Procuraduría General de la Nación con base en los hallazgos encontrados en desarrollo de la estrategia prevista en este decreto, y antes de que sea expedido el acto de adjudicación respectivo, solicita suspender de manera inmediata los procesos de selección contractual, en los cuales no se prevea o aseguren el cumplimiento de las metas de continuidad, cobertura y calidad en los servicios o no se adecúen a los trámites contractuales o presupuestales dispuestos por la ley, e informará a la Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control”. “Artículo 14. Adopción de medidas correctivas. La adopción de las medidas correctivas previstas en el presente decreto se sujetará al procedimiento dispuesto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero en lo que resulte pertinente. En todo caso, por su naturaleza cautelar, las medidas podrán adoptarse de manera simultánea a la iniciación y comunicación del procedimiento respectivo. Una vez determinada la existencia de causales para la aplicación de las medidas previstas en el artículo 13 del presente decreto, la Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control implementará las medidas correctivas. La Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control adoptará la medida prevista en el numeral 13.3 del artículo 13, previa recomendación del Conpes Social. Las medidas correctivas podrán adoptarse, de manera directa, desde el desarrollo de las actividades de monitoreo o seguimiento, cuando se evidencien situaciones que presenten inminente riesgo en la utilización de los recursos o en la prestación del servicio. “Artículo 15. Declaratoria de ineficacia de los contratos. A solicitud de cualquier persona y mediante el trámite del proceso jurisdiccional verbal sumario, en desarrollo de lo previsto en el artículo 116 de la Constitución Política, la Superintendencia de Sociedades podrá declarar la ineficacia de los contratos vigentes celebrados por la entidad territorial, cuya ejecución no asegure la continuidad en la prestación del servicio, ni el cumplimiento de las metas de continuidad, cobertura y calidad, o el adecuado uso de los recursos del Sistema General de Participaciones. Artículo 16. Ajuste de competencias. Cuando a un municipio o distrito se le aplique de manera concomitante la medida a que se refiere el numeral 13.3 del artículo 13 del presente decreto, en relación con los servicios de salud, educación y agua potable y saneamiento básico, y evidencie un inadecuado manejo de la participación de propósito general, carecerá de competencia legal para expedir actos o celebrar cualquier tipo de contrato con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones y los que se expidan o celebren contraviniendo esta disposición serán nulos de pleno derecho. La Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control declarará esta situación mediante acto administrativo motivado”. (…) “Artículo 21. Inembargabilidad. Los recursos del Sistema General de Participaciones son inembargables. Para evitar situaciones derivadas de decisiones judiciales que afecten la continuidad, cobertura y calidad de los servicios financiados con cargo a estos recursos, las medidas cautelares que adopten las autoridades judiciales relacionadas con obligaciones laborales, se harán efectivas sobre ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial. Para cumplir con la decisión judicial, la entidad territorial presupuestará el monto del recurso a comprometer y cancelará el respectivo crédito judicial en el transcurso de la vigencia o vigencias fiscales subsiguientes. Las decisiones de la autoridad judicial que contravengan lo dispuesto en el presente decreto, no producirán efecto alguno, y darán lugar a causal de destitución del cargo conforme a las normas legales correspondientes”. III. LA DEMANDA El ciudadano considera que las normas acusadas vulneran los artículos 1º, 29, 151, 287, 288, 300, 304, 313, 315, 356 y 362 de la Constitución. Comienza por señalar que el artículo 3º del Acto Legislativo 4 de 2007 otorgó al Gobierno facultades imprecisas, pues en ellas se consagró la posibilidad de definir una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto ejecutado por las entidades territoriales con recursos del Sistema General de Participaciones (en adelante SGP), para regular, “entre otros aspectos”, los eventos de riesgo en la prestación adecuada de servicios, evitar tal situación y determinar los correctivos respectivos, generando con ello un alto grado de indeterminación. Sostiene que la facultad de regulación consiste en la atribución del Estado para intervenir en la economía, pero que como el SGP no es ni un mercado ni un sector de la economía, el Gobierno Nacional no puede entrar a regularlo. En su sentir, el Acto Legislativo 4 de 2007 solamente autorizó al Gobierno para adoptar una estrategia mediante la cual se establecieran medidas compatibles con los derechos constitucionales de las entidades territoriales, a través de instrumentos administrativos idóneos para ejercer monitoreo, seguimiento y control al gasto descentralizado. Se refiere luego a la autonomía de las entidades territoriales, que define como el conjunto de atribuciones y facultades reconocidas en la Constitución a las autoridades locales para el cumplimiento de las funciones a su cargo. Destaca que aún cuando la autonomía no puede concebirse en términos absolutos, el Legislador debe respetar su contenido esencial permitiendo la auto gestión en los asuntos de interés meramente local. Explica que el Decreto 028 de 2008 definió varios eventos de riesgo en el manejo de recursos del SGP, consagrando una medida preventiva consistente en la presentación de un plan de desempeño (artículo 11) y cuatro medidas correctivas (artículo 13), a saber: (i) suspensión de giros a la entidad territorial, (ii) giro directo de los recursos del SGP a las prestadoras de servicios, (iii) asunción temporal de competencias y (iv) suspensión de procesos contractuales. A su parecer, las medidas correctivas consagradas en el artículo 13 del Decreto vulneran el principio de autonomía de las entidades territoriales, consagrado en los artículos 1º y 287 de la Constitución. (i) En cuanto a la suspensión de giros (artículo 13.1), afirma que el derecho de las entidades territoriales a participar en la distribución de los recursos del SGP resultaría anulado ante la imposibilidad de hacerlo efectivo, poniendo en riesgo la prestación de servicios en detrimento de la calidad de vida de sus habitantes. Considera que la suspensión de giros a las entidades territoriales “no es más que un mecanismo que le permite al Gobierno central financiarse con los recursos de las entidades territoriales”. (ii) Con relación al giro directo de recursos a las entidades prestadoras de servicios (artículo 13.2), estima que por esa vía se suprime la instancia regional permitiendo que una parte de los recursos sean utilizados para el pago de contratos de fiducia pública innecesarios. (iii) Respecto de la asunción temporal de competencias (artículos 13.3 y 16) invoca la violación de los artículos 151, 288, 300, 304, 313 y 315 de la Carta Política. En este sentido, cuestiona que se permita al Departamento o a la Nación asumir la programación presupuestal, ordenar el gasto, celebrar contratos y disponer de la nómina de personal, invadiendo la competencia propia de las entidades locales. Sostiene que “si el núcleo esencial de la autonomía territorial está conformado por aquellas competencias asignadas a sus autoridades directamente por la Constitución y ese núcleo esencial es el límite mínimo de tal autonomía, ni el Legislador ni el Presidente de la República pueden traspasarlo asignándole el ejercicio de dichas competencias a otras autoridades, máxime si se tiene en cuenta el artículo 287 constitucional (…), según el cual las entidades territoriales tienen derecho a gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan y administrar los recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”. En la misma dirección, el demandante alega que la competencia para programar y ejecutar el presupuesto de las entidades territoriales está en cabeza de los gobernadores y alcaldes como jefes de la administración local, de manera que la Constitución no autoriza delegar estas funciones en terceros contratados para tal efecto, como lo prevé en artículo 13.3.1 del decreto en cuestión. Censura también el artículo 13.3.3, que autoriza la utilización de la infraestructura de las entidades territoriales, por cuanto, a su parecer, con ello se desconoce el artículo 362 de la Constitución, según el cual los bienes y rentas de las entidades territoriales “son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares”. (iv) En cuanto a la medida correctiva denominada “suspensión de procesos contractuales” (artículo 13.4), comenta que las facultades previstas en el Acto Legislativo 4 de 2007 no se extienden a la asignación de nuevas competencias a otras entidades u organismos de control como la Procuraduría General de la Nación. De otra parte, afirma que el artículo 16 del Decreto 28 de 2008, al referirse a la carencia de competencia del municipio o distrito para expedir actos o celebrar contratos con cargo al SGP cuando se adoptan medidas correctivas, desconoce el derecho al debido proceso (artículo 29 CP) “pues únicamente corresponde a los jueces de la República declarar nulidades e ineficacias, y no a las autoridades administrativas”. Finalmente, cuestiona el último inciso del artículo 21 del Decreto 028 de 2008, que en su sentir crea una nueva causal de retiro de un servidor público de la rama judicial del poder público, excediendo con ello las atribuciones dadas por el Acto Legislativo 4 de 2007. En suma, el demandante considera que si bien se facultó al Gobierno Nacional para adoptar los correctivos necesarios cuando exista riesgo en la prestación adecuada de los servicios con cargo al SGP, las medidas correctivas previstas en el Decreto 028 de 2008 son inconstitucionales en tanto afectan la autonomía de las entidades territoriales “y por lo tanto constituyen un exceso y una extralimitación en el ejercicio de la función atribuida por el citado Acto Legislativo al Gobierno Nacional”. IV. intervenciones 1.- Ministerio de Hacienda y Crédito Público La ciudadana Nathalia Succar Jaramillo interviene en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para defender la constitucionalidad de las normas impugnadas. De manera introductoria precisa que en lo relativo al manejo de recursos del SGP existen competencias concurrentes entre la Nación, los departamentos y los municipios, “sin que pueda predicarse de las entidades territoriales competencias exclusivas respecto de cualquiera de los componentes que lo integran, razón por la cual el argumento esgrimido por el actor no está llamado a prosperar”. Sobre la medida correctiva de suspensión de giros (artículo 13.1) sostiene que no implica negar el derecho de las entidades territoriales a participar de los recursos del SGP, por cuanto en ningún momento se cambia la titularidad de los recursos, sino simplemente se adoptan medidas transitorias para evitar que se agrave un manejo inadecuado de fondos. Aclara que no hay lugar al pago de intereses remuneratorios o moratorios, por cuanto la suspensión tiene sustento en una cláusula legal. En cuanto al giro directo de recursos (artículo 13.2), considera que el actor omitió el desarrollo jurídico del concepto de la violación, de modo que no es posible estudiarlo en perspectiva constitucional, “pues la simple mención de unos efectos, que en la práctica se traducen en una ilustración sobre el contenido del artículo, no puede ser considerada como un juicio de constitucionalidad”. Frente a la suspensión temporal de competencias asignadas a las entidades territoriales (artículo 13.3), advierte que la autonomía se inspira no sólo en los derechos y atributos consagrados en la Carta Política, sino también en los principios y sistemas propios de la articulación administrativa, entre los cuales destaca el principio de subsidiariedad. Explica que con base en dicho principio es posible habilitar a otros niveles de la administración (en este caso al Gobierno) para acometer tareas cuando el nivel inicialmente llamado a ejercerlas ha fallado o no se encuentra en capacidad de hacerlo, que es justamente lo que prevé la disposición acusada. En relación con la posibilidad de que se contrate a un tercero para desarrollar las competencias desplazadas, recuerda que los artículos 123 y 210 de la Constitución permiten que los particulares ejerzan funciones administrativas. Aclara que el artículo 13.3.3 se limita a autorizar el uso de la infraestructura de las entidades territoriales, lo cual es una consecuencia natural de la asunción transitoria de ciertas competencias, pero no establece un cambio en la titularidad de los bienes de las entidades territoriales, dejando a salvo la regla del artículo 362 superior y reconociéndose que el ejercicio del derecho de propiedad también implica obligaciones. Respecto de la suspensión de procesos contractuales asignada a la Procuraduría General de la Nación (artículo 13.4), estima que el Acto Legislativo no prohíbe tal medida, que por el contrario resulta coherente con la estrategia de monitoreo seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones. De otra parte, desestima el cargo contra el artículo 16 del Decreto por cuanto, en su concepto, los artículos 44 y 45 de la Ley 80 de 1993 se refieren a las causales de nulidad de los contratos y a la posibilidad de darlos por terminados. Además, advierte que en todo caso el contratista puede acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa para demandar por los efectos que se generan con ocasión de una nulidad de pleno derecho. Por último, en cuanto al cargo contra el artículo 21 del Decreto (inciso final), el Ministerio encuentra razonable que se prevea una disposición sancionatoria que obligue a los jueces a dar cumplimiento a la prohibición de embargar los recursos del SGP. 2.- Ministerio de la Protección Social La ciudadana Myriam Herlinda Roncancio Téllez interviene en nombre del Ministerio de la Protección Social para solicitar a la Corte que declare exequibles las normas acusadas. Luego de señalar el marco constitucional del SGP, recuerda que la autonomía de las entidades territoriales no es absoluta sino relativa, de manera que el Legislador puede imponer límites para garantizar la adecuada prestación de servicios públicos y en especial aquellos catalogados como esenciales, que es precisamente lo pretendido con las disposiciones cuestionadas. Para la representante del Ministerio, el propósito constitucional asignado a los recursos del SGP no se lograría sin las medidas correctivas previstas en el Decreto 028 de 2008. 3.- Departamento Nacional de Planeación La ciudadana Diana Carolina Uribe Palacio, quien actúa a nombre del Departamento Nacional de Planeación, solicita un pronunciamiento inhibitorio respecto de varias normas y una decisión de exequibilidad respecto de otras. En primer lugar, considera que la Corte debe proferir un fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de la demanda contra los artículos 11 (parágrafo), 14, 15 y 21 del Decreto 028 de 2008, porque no se sustenta el concepto de la violación e incluso se omite hacer referencia a las normas constitucionales presuntamente infringidas. Procede luego a exponer los antecedentes del decreto acusado y de la reforma constitucional que le sirvió de base. Para ello recuerda que la participación de las entidades territoriales en los ingresos nacionales ha sido uno de los factores que promueve el desarrollo de competencias por las autoridades locales, como sustento de la descentralización para facilitar la gestión pública. Además, continúa la interviniente, este esquema pretende generar equilibrios regionales en un país donde subyacen profundas diferencias de desarrollo regional. Comenta que en el proyecto de Acto Legislativo para reformar el SGP, se diagnosticó un grave problema en el uso de las participaciones, que hacía necesario adoptar dos clases de medidas: las relativas a cuantificar el impacto de la inversión y las que impidieran la mala utilización de recursos, debido a que los esquemas tradicionales de control (fiscal y disciplinario en sus diferentes niveles) resultaron insuficientes para combatir de manera expedita las causas del desvío de recursos y asegurar la inversión social. Circunstancias éstas que llevaron al Constituyente a exigir otras medidas para garantizar el goce efectivo de los derechos que se protegen con esos recursos. Apoyada en la Sentencia C-1154 de 2008, la interviniente destaca que el Decreto 028 de 2008 es una norma con fuerza material de ley dictada al amparo de un acto legislativo, situación que a su juicio pasa inadvertida el demandante al comparar las facultades otorgadas con las facultades extraordinarias que otorga el Congreso al Gobierno para expedir decretos con fuerza de ley. De igual forma, sostiene que el término “regulación” es polisémico y no se reduce a la facultad de intervención del Estado en el mercado para corregir sus fallas, sino que comprende las reglas a las que debe ajustarse algo o alguien. En este sentido, advierte que en el Acto Legislativo 4 de 2007 el Constituyente utilizó el término en forma amplia para autorizar al Gobierno a fijar las reglas relativas al monitoreo, seguimiento y control integral al gasto de los recursos del SGP, como en efecto se cumplió con la expedición del acto acusado. En todo caso, concluye, “si el accionante considera que la norma fuente es ambigua y genera dudas, no es precisamente un problema del Decreto 028 sino del Acto Legislativo”, lo cual no afecta su constitucionalidad. La representante del Departamento Nacional de Planeación reseña luego la estructura del Decreto, del cual subraya que aspira a lograr una adecuada y sostenible inversión de los recursos del SGP. A continuación explica que se trata de recursos exógenos donde el margen de intervención del Legislador es mayor, orientados a la realización del gasto público social y a la protección de los derechos fundamentales en materia de salud, educación y agua potable, lo cual justifica dotar al Estado de las herramientas necesarias para asegurar su inversión efectiva. Aborda también un análisis jurisprudencial acerca de la autonomía de las entidades territoriales y sus límites bajo el principio de unidad nacional. Así, apoyada en diversas sentencias de constitucionalidad, califica como legítima la adopción de medidas preventivas y correctivas como la suspensión de giros a las entidades territoriales, por cuanto la participación en una renta nacional es susceptible de control administrativo efectivo para disuadir a los responsables del mal uso de los recursos. Por otra parte, sostiene que las medidas correctivas previstas en el Decreto 028 de 2008 son necesarias, pues “la sola adopción de un plan de mejoramiento puede convertirse en un rey de burlas y, sin duda, no tener la efectividad necesaria”. La interviniente opina que la suspensión de giros no afecta el derecho a la participación en los recursos del SGP, ni tiene incidencia alguna sobre la calidad de beneficiaria de la entidad territorial, más aún tratándose de una medida temporal con vocación de desaparecer. Desestima también la supuesta financiación del Gobierno Nacional con los recursos del SGP, porque el propio decreto establece el deber de garantizar la efectiva prestación de los servicios relacionados con el gasto social. Concordante con lo anterior, juzga que el giro directo de recursos es congruente con el propósito de evitar la parálisis en la prestación de servicios, lo que por cierto ya se encuentra regulado en el artículo 64 de la Ley 715 de 2001 y fue avalado por la jurisprudencia constitucional en la Sentencia C-617 de 2002. En esta dirección, continúa, no es cierto que con ello se suprima la instancia regional y se reemplace por una fiducia pública, como lo sugiere el demandante, cuando lo que se busca es asegurar los pagos y honrar las obligaciones adquiridas con terceros, mientras las autoridades locales adoptan las acciones que permitan superar las situaciones irregulares. También califica como razonable la asunción temporal de competencias por el nivel central con miras a corregir los errores graves cuando se ha incumplido el plan de mejoramiento, aclarando que se deja a salvo el núcleo esencial de la autonomía territorial porque son medidas temporales que únicamente se predican del manejo de recursos del SGP. De otra parte, sostiene que el uso de la infraestructura pública de las entidades territoriales pretende asegurar la prestación de los servicios esenciales para la comunidad y es una consecuencia obligada de la intervención, que en todo caso deja a salvo la titularidad de los bienes. En concepto de la interviniente, las facultades otorgadas por el Acto Legislativo 4 de 2007 no impiden en ninguna parte la asignación de competencias a otros organismos, como la adopción de medidas correctivas por parte de la Procuraduría General de la Nación en relación con la suspensión de procesos contractuales. Al respecto anota que una estrategia integral para el manejo de los recursos del SGP no puede desarrollarse exclusivamente por el Gobierno Nacional, sino que requiere el concurso de diversas autoridades bajo el principio de colaboración armónica entre las diferentes ramas del poder público. Finalmente, en relación con el artículo 16 del Decreto explica que la norma se limita a señalar una causal de nulidad de los actos y contratos celebrados de manera irregular. Así mismo, precisa que la norma sólo faculta a la Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control a declarar que una entidad territorial está incursa en irregularidades en el manejo de recursos del SGP, y no a declarar la nulidad de los actos, lo cual no representa una violación al debido proceso. 4.- Federación Nacional de Departamentos La directora ejecutiva de la Federación Nacional de Departamentos, María Teresa Forero de Saade, solicita a la Corte declarar inexequibles las normas demandadas, con excepción del inciso tercero del artículo 21. En su sentir, las medidas preventivas y correctivas establecidas en el Decreto 028 de 2008, sobre todo en lo relativo a suspensión de giros, suspensión de procesos contractuales y suspensión del manejo presupuestal, se convierten “en un nuevo instrumento que justifica de manera permanente la congelación de recursos territoriales con fines de apalancamiento financiero de la Nación, con grave afectación de la autonomía territorial protegida constitucionalmente”. Aclara que el SGP es un sistema de compensación de la Nación a las entidades territoriales, ante la necesidad de conjurar desequilibrios fiscales horizontales (desigualdad de riqueza) y verticales (distribución tributaria), para dar cumplimiento a las obligaciones asignadas a estas últimas. Sin embargo, advierte que entre las entidades territoriales y la Nación no existe una relación de dependencia administrativa ni de tutela, porque con ello se desnaturalizan los principios de descentralización y autonomía en el manejo de asuntos de orden local. De otra parte, estima que la utilización de fiducias públicas o mercantiles para los giros directos de recursos constituye un elemento de intermediación que termina por encarecer y afectar los recursos del SGP. A su juicio, las medidas correctivas previstas en el Decreto vulneran abiertamente el artículo 298 de la Constitución, que atribuye a los departamentos la autonomía para la administración y planificación de los asuntos seccionales de cara al desarrollo social y económico dentro de su territorio, “por cuanto, so pretexto de la necesidad de garantizar el correcto y eficiente uso de los recursos del SGP, se apropia de competencias que el constituyente primario de manera clara y sin discusión alguna, radicó en cabeza de las entidades territoriales como reflejo prístino del principio descentralizador que rige la administración de nuestro Estado”. Así mismo, considera vulnerado el artículo 287 de la Carta, en la medida en que se priva a los mandatarios elegidos democráticamente de la potestad de gobierno para trasladarla a funcionarios del nivel nacional, superando también el marco de competencia atribuido al Gobierno por el Acto Legislativo 4 de 2007 para asignar nuevas funciones a las entidades territoriales, incluso regulando asuntos de orden fiscal y disciplinario. En cuanto a la declaratoria de ineficacia de los contratos por parte de la Superintendencia de Sociedades, encuentra vulnerado el principio de separación de poderes, “en tanto que este tipo de medidas deben ser restringidas al poder judicial, como garantía de la efectividad del principio constitucional del debido proceso, así como de los principios de seguridad jurídica y estabilidad a que tienen derecho los administrados y la administración misma”. 5.- Federación Colombiana de Municipios El director ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios interviene ante la Corte para coadyuvar con los argumentos de la demanda y solicitar que se declaren inexequibles los artículos 9 a 16 del Decreto 028 de 2008. Para la entidad, el decreto bajo examen no es ni una estrategia de monitoreo y control, ni una norma que define eventos en los cuales está en riesgo la prestación de servicios financiados con recursos del SGP. En sus palabras, “el contenido del articulado es un verdadero régimen de inspección, vigilancia y control de servicios públicos, lo que desborda la competencia reglamentaria del ejecutivo y las autorizaciones otorgadas al Gobierno Nacional en los incisos del artículo 356 de la Constitución adicionados por el artículo 3 del Acto Legislativo 4 de 2007”. Sostiene que la regulación del SGP requiere una norma con vocación legislativa, donde las decisiones más importantes sean adoptadas por el órgano de representación popular de origen democrático, y no por el Ejecutivo, a quien no se atribuyó una facultad legislativa en la materia. De otra parte, comenta que las medidas correctivas de que trata el artículo 13 acusado no tienen como efecto directo garantizar la prestación eficiente de los servicios de salud, educación, agua potable y saneamiento básico, las cuales apuntan a consolidar un “supra control en el que el Gobierno Nacional se arroga todos los ámbitos del control administrativo, fiscal, disciplinario y político, lo que hace innecesarios todos los otros controles existentes al vaciar las competencias de los órganos que los ejercen en virtud de la Constitución y la Ley”, minando con ello el principio de la descentralización. El interviniente asevera que con la medida de suspensión de giros se extralimita el “acto reglamentario”, al modificar disposiciones de los artículos 30 y 64 de la Ley 715 de 2001. Además, señala, al despojarse a las entidades territoriales de su capacidad de manejar los recursos del SGP se está vaciando de contenido el ámbito de autonomía en detrimento del núcleo esencial del derecho de las comunidades a manejar sus asuntos propios y de ser artífices de su propio desarrollo, lo que es contrario al ordenamiento superior. 6.- Universidad del Rosario En representación de la Facultad de Jurisprudencia Universidad del Rosario se remite escrito (sin firmar) de la profesora Johana del Pilar Cortés Nieto. Como primera medida, advierte que “aunque el demandante subraya el texto de los artículos 5, 6 y 7 [que no fueron demandados] del Decreto 028 de 2008, en realidad no formula ningún cargo de inconstitucionalidad contra estos artículos”, por lo que la Corte debe proferir un fallo inhibitorio al respecto. En cuanto a los artículos 13.1 y 13.3 del Decreto, la interviniente considera que desconocen la autonomía de las entidades territoriales, reconocida en el artículo 287 de la Constitución. Sobre el particular, recuerda que si bien los recursos del SGP son de fuente exógena de financiación y sobre ellos el poder central puede ejercer un mayor grado de intervención, no puede llegar al punto de suspender el núcleo esencial de la autonomía y anular el derecho a participar en las rentas nacionales, como sucede con las normas referidas. Con relación a los artículos 11 y 13.2 del Decreto no encuentra reparo alguno; estima que son limitaciones proporcionadas del derecho de las entidades territoriales por cuanto los recursos continúan siendo girados a fin de asegurar su continuidad en beneficio de la población amparada, pero directamente a quienes prestan los servicios cubiertos por el SGP. Frente a los artículos 15 y 16 del Decreto, aduce la violación al debido proceso “toda vez que imponen consecuencias adversas que afectan derechos de terceros sin que se les brinde la oportunidad de ejercer su derecho de defensa”. Por último, cuestiona la constitucionalidad del inciso 3º del artículo 21 del Decreto, que a su parecer desconoce la autonomía e independencia judicial, el derecho a acceder a la administración de justicia y el principio de efectividad de los derechos. Anota que si bien la medida pretende un fin loable (asegurar la adecuada destinación de los recursos del SGP), resulta innecesaria y desproporcionada por cuanto se obliga a los jueces a acatar el decreto “incluso cuando en los casos concretos adviertan que su aplicación deviene en una consecuencia inconstitucional”, impidiendo hacer uso de la excepción de inconstitucionalidad a fin de garantizar su autonomía y con ello la protección efectiva de los derechos vulnerados o amenazados. De igual forma, observa un menoscabo del derecho de acceso a la administración de justicia dado que en adelante no se podrá reclamar el cumplimiento efectivo de fallos judiciales al prohibirse el embargo de recursos del SGP. 7.- Universidad Externado de Colombia El director del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia, profesor Julio Roberto Piza, estima que la Corte debe declarar inexequibles las disposiciones acusadas. De un lado, advierte que la falta de precisión de la norma habilitante (en este caso el Acto Legislativo) conduce a la inconstitucionalidad del decreto demandado, por cuanto a la luz del artículo 4º Superior la administración pública sólo puede hacer aquello que se le ha autorizado de manera clara y precisa. De otro, el interviniente estima vulnerado el principio de descentralización. Comenta que la Carta Política de 1991 creó un nuevo esquema de asignación de funciones y garantizó un flujo adecuado de recursos para las entidades territoriales con miras al cumplimiento de sus labores (descentralización fiscal). Dentro de ese contexto, sostiene, “las medidas de control y las medidas preventivas y correctivas vulneran evidentemente el artículo 1 y 287 (sic) de la Constitución Política permitiéndole al gobierno central usurpar funciones que constitucionalmente han sido asignadas a las entidades territoriales”. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El señor Procurador General de la Nación, mediante concepto 4996, radicado el dos (2) de agosto de dos mil diez (2010), solicita a la Corte hacer las siguientes declaraciones: “Declarar EXEQUIBLE el numeral 13.1 del artículo 13 del Decreto 28 de 2008, por el cargo formulado, bajo el entendido de que la vigencia transitoria de la suspensión de giros de recursos del SGP a la entidad territorial, debe ser de máximo quince (15) días, mientras el Ministerio de Hacienda decide la medida definitiva a implementar para controlar el riesgo que pueda afectar la ejecución de esos recursos. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “con cargo al porcentaje de los recursos que le corresponde por concepto de la asignación especial prevista para el FONPET en el artículo 2 de la Ley 715 de 2001” contenida en el numeral 13.2 del artículo 13 del Decreto 28 de 2008, y EXEQUIBLE el resto del numeral 13.2 del artículo 13 del Decreto 28 de 2008, por el cargo formulado. Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “y para celebrar los contratos con terceros para este fin” y “o el tercero contratado para estos efectos” contenidas en el numeral 13.3.1 del artículo 13 del Decreto 28 de 2008; EXEQUIBLE el parágrafo del numeral 13.3 del artículo 13 del Decreto 28 de 2008, bajo el entendido de que la asunción temporal de competencias sólo se puede imponer por un término máximo igual al faltante para la culminación del período institucional del alcalde o gobernador, cuyas competencias para ejecutar recursos del SGP hayan sido asumidas por el Departamento o la Nación, lo cual incluye los contratos que se celebren al respecto; y EXEQUIBLE el resto del numeral 13.3 del artículo 13 del Decreto 28 de 2008, por el cargo formulado. Declarar EXEQUIBLE el numeral 13.4 del artículo 13 del Decreto 28 de 2008, por el cargo formulado. Declarar EXEQUIBLE el artículo 16 del Decreto 28 de 2008, bajo el entendido de que la declaratoria de falta de competencia de la entidad territorial para ejecutar la totalidad de los recursos del SGP, sólo se puede imponer por un término máximo igual al faltante para la culminación del período institucional del alcalde o gobernador, cuyas competencias para ejecutar recursos del SGP hayan sido asumidas por el Departamento o la Nación, lo cual incluye los contratos que se celebren al respecto. Declarar EXEQUIBLE el último inciso del artículo 21 del Decreto 28 de 2008”. Para la Vista Fiscal, las medidas correctivas para controlar riesgos en la ejecución de los recursos del SGP no vulneran la autonomía territorial para administrar recursos, por ser límites constitucionales y legales orientados al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y el acceso efectivo a bienes y servicios básicos, en caso de ineficiencia en la administración de recursos por parte de las entidades territoriales. Sin embargo, considera que esa autonomía si se compromete con la suspensión indeterminada de giros de recursos del SGP, la contratación de fiducia pública, la asunción de competencias de autoridades regionales por contratistas para ejecutar recursos del SGP, y el desempeño de competencias regionales por el término de cinco años para la prestación de servicios o ejecución de los recursos. Explica que la autonomía de las entidades territoriales se ejerce dentro de los límites fijados por la Constitución y la ley, uno de los cuales es la intervención del Estado en la economía, que al tenor de los artículos 334 y 366 superiores comprende la prestación de servicios públicos, así como la regulación del gasto público social. Destaca que el SGP no es ajeno a la intervención estatal, “porque mediante él se maneja parte de los ingresos corrientes de la Nación, destinados a los servicios de salud, educación, saneamiento básico y agua potable, conforme se establece en los artículos 356 y 357 superiores”, desarrollados por las leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007. Así, advierte que cuando las autoridades territoriales se desvían del estricto marco constitucional y legal del SGP, el Estado debe intervenir para corregir esas fallas, por cuanto están en riesgo las finalidades económicas fundacionales. A su juicio, la regulación prevista en el Decreto 028 de 2008, “amén de responder a un mandato directo del Constituyente, se ajusta a los límites que rigen la autonomía territorial, debido a que se trata de una intervención económica encaminada a corregir las fallas, ineficiencias o desviación de recursos en que incurren las autoridades regionales al ejecutar los recursos del SGP, para que éstos cumplan sus fines”. Sin embargo, considera que la suspensión de giros (art. 13.1) es irrazonable si se interpreta como una medida intemporal, de manera que debe interpretarse como una medida provisional cuya duración no puede exceder de 15 días, mientras se toma una decisión definitiva, equiparándose a un actuación administrativa que responde a los términos del derecho de petición. De igual forma, sostiene que se vulnera la autonomía y el principio de destinación específica con la posibilidad de contratar fiducias públicas para administrar los recursos del Fondo nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (art. 13.2). Lo mismo predica de la norma que, en su sentir, permite a los contratistas asumir competencias de autoridades municipales y departamentales, para ordenar el gasto y nominar para ejecutar los recursos, por tratarse de atribuciones reservadas a los servidores públicos (art. 13.3.1). Así mismo, estima que el término de hasta 5 años, previsto para asumir la prestación o ejecución de servicios con cargo al SGP (art. 13.3), vulnera el principio de autonomía territorial y la facultad de autogobierno, porque es superior al periodo para el cual fueron elegidas las autoridades locales. Por otra parte, explica que la Procuraduría General de la Nación, “en ejercicio de su función constitucional de vigilar el cumplimiento de la Carta, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos, puede ejercer su función preventiva de solicitar a cualquier autoridad pública la suspensión de los procesos contractuales, sin que para ello se requiera habilitación legal específica y sin que esto signifique violación del principio de separación funcional del poder público” (art. 13.4). En cuanto a las atribuciones del Ministerio de Haciend...