Sentencia C-936 de 2011

C-936-11 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-936/11 JUNTA TECNICA CIENTIFICA DE PARES-Su creación como órgano de control no vulnera el principio de eficiencia en el Sistema General de Seguridad Social en Salud/JUNTA TECNICA CIENTIFICA DE PARES-Finalidad/JUNTA TECNICA CIENTIFICA DE PARES-No puede convertirse en una barrera desproporcionada para el acceso a los servicios excluidos de los planes de beneficios Si bien el precepto demandado persigue una finalidad legítima –el control médico-científico de los recobros- y acudió a un medio idóneo para el efecto –la creación de una junta conformada por personal médico que revisará de manera oficiosa las ordenes médicas de servicios no POS o no POS-S, sacrifica de forma desproporcionada el derecho a la salud de los pacientes, especialmente en su faceta de accesibilidad, (i) en los casos de urgencia definidos por los respectivos médicos tratantes y, (ii) en las demás hipótesis, cuando no se cumple el término perentorio de siete días previsto por la disposición censurada para que la JTCP emita su concepto, especialmente cuando el CTC ha negado el suministro del servicio. Adicionalmente, la Sala observa que para que el precepto se ajuste a la Carta, es preciso interpretar la frase “para que emitan concepto sobre la pertinencia médica y científica de la prestación ordenada por el profesional de la salud tratante no prevista en el Plan de Beneficios, negada o aceptada por el Comité Técnico-Científico de la Entidad Promotora de Salud”, en el sentido de que las autorizaciones de los CTC de servicios excluidos de los planes de beneficios son de cumplimiento inmediato, y que no es posible atribuirle efectos suspensivos a la revisión oficiosa de la JTCP. Ahora bien, en virtud de principio de conservación del derecho, para preservar la voluntad democrática, la Sala estima que las dificultades constitucionales del precepto pueden ser remediadas mediante la modulación del fallo, con el fin de precisar el alcance de la disposición y ajustarla a los mandatos superiores. En consecuencia, la Sala declarará la exequibilidad del artículo censurado (i) en el entendido de que en los casos en los que el médico tratante indique que existe una urgencia en los términos antes señalados, el suministro de los servicios y/o medicamentos excluidos de los planes de beneficios no deberá supeditarse ni a la aprobación del CTC de la respectiva EPS ni al de la JTCP de la Superintendencia Nacional de Salud, por las razones expuestas en esta providencia; (ii) en el entendido de que en los demás casos, es decir cuando no existe urgencia ni el CTC autorizó la prestación, si no se cumple el término perentorio de siete días previsto por la disposición censurada para que la JTCP emita su concepto, el servicio deberá prestarse de manera inmediata por la correspondiente EPS; y (iii) en el entendido de que la revisión de la JTCP no suspende las autorizaciones de los CTC de servicios no previstos en los planes de beneficios, de forma que las EPS deben suministrarlos de forma inmediata. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación/ CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Características/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de pertinencia, claridad, certeza, especificidad y suficiencia JUNTA TECNICA CIENTIFICA DE PARES-Integración DERECHO FUNDAMENTAL A LA SALUD-Contenido y alcance PRINCIPIO DE DIGNIDAD HUMANA-Alcance SALUD-Definida como un estado de completo bienestar físico, mental y social, y no solamente la ausencia de afecciones o enfermedades DERECHO A LA SALUD-Naturaleza fundamental autónoma/DERECHOS FUNDAMENTALES-Tienen faceta prestacional y progresiva sin que ello tenga incidencia sobre su naturaleza constitucional/DERECHOS CIVILES Y POLITICOS-También requieren de la adopción de medidas, la destinación de recursos y la creación de instituciones para hacerlos efectivos/PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL-Alcance/DERECHO A LA SALUD-Estrechamente vinculado a con el ejercicio de otros derechos humanos/DERECHO A LA SALUD-Garantías básicas que aseguran el goce efectivo La Corte acepta la naturaleza fundamental autónoma del derecho a la salud, atendiendo, entre otros factores, a que por vía normativa y jurisprudencial se han ido definiendo sus contenidos, lo que ha permitido que se torne en una garantía subjetiva reclamable ante las instancias judiciales. En el desarrollo jurisprudencial de la tesis del carácter fundamental autónomo del derecho a la salud, la Corte ha descartado el argumento de que su contenido principalmente prestacional y de desarrollo progresivo impida su reconocimiento como fundamental. Como bien lo ha precisado esta Corporación en numerosos fallos, todos los derechos fundamentales tienen una faceta prestacional y progresiva –incluso los tradicionales derechos civiles y políticos- sin que ello tenga incidencia sobre su naturaleza constitucional. Al respecto, la Corte explicó lo siguiente en la sentencia C-372 de 2011: “La Corte Constitucional ha entendido que todos los derechos fundamentales, tanto los derechos civiles y políticos como los derechos económicos, sociales y culturales, implican obligaciones de carácter negativo y positivo. A diferencia de lo que solía afirmar parte de la doctrina, para la Corte no es cierto que solamente los derechos económicos, sociales y culturales tengan contenidos prestacionales; los derechos civiles y políticos también requieren de la adopción de medidas, la destinación de recursos y la creación de instituciones para hacerlos efectivos”. En tanto derecho fundamental, la Corte también ha resaltado su titularidad universal; de ahí la adopción explícita del principio de universalidad en el artículo 49 superior. Ciertamente, como se indicó en la sentencia C-623 de 2004, “(…) la cobertura en la protección de los riesgos inherentes a la seguridad social debe amparar a todas las personas residentes en Colombia, en cualquiera de las etapas de su vida, sin discriminación alguna por razones de sexo, edad, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica, etc.”, lo contrario conduciría un déficit de protección constitucional inadmisible. Finalmente, la Corporación ha explicado que el derecho a la salud se interrelaciona e, incluso, es indispensable para la realización de otras garantías constitucionales, como los derechos a la alimentación, al trabajo, a la educación y a la vida. Al respecto, la Observación General 14 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Comité DESC en adelante) señala: “3. El derecho a la salud está estrechamente vinculado con el ejercicio de otros derechos humanos y depende de esos derechos, que se enuncian en la Carta Internacional de Derechos, en particular el derecho a la alimentación, a la vivienda, al trabajo, a la educación, a la dignidad humana, a la vida, a la no discriminación, a la igualdad (…). Esos y otros derechos y libertades abordan los componentes integrales del derecho a la salud (…).”. En relación con el contenido del derecho, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que su delimitación es un trabajo difícil, pues se trata de un derecho complejo, por cuanto comprende una gran diversidad de obligaciones reclamables del Estado y de un grupo extenso de otros agentes. No obstante, con la finalidad de hacer exigible el derecho, con fundamento en la Observación General 14 del Comité DESC, la Corte ha reconocido que comprende “(…) toda una gama de facilidades, bienes, servicios y condiciones necesarias para alcanzar el más alto nivel posible de salud” -como una manifestación de principio de universalidad desde el punto de vista del objeto, los cuales se pueden agrupar alrededor de cuatro garantías básicas que aseguran el goce efectivo del derecho; estas son: disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad. Sobre el alcance de estas garantías, la sentencia T-760 de 2008 explicó lo siguiente: “(i) Cada estado debe tener disponibles ‘un número suficiente de establecimientos, bienes y servicios públicos de salud y centros de atención de la salud, así como de programas.’ (ii) Los establecimientos, bienes y servicios de salud deben ser accesibles a todos, sin discriminación alguna, en cuatro dimensiones superpuestas: (a) ‘no discriminación’, los establecimientos, bienes y servicios de salud deben ser accesibles, de hecho y de derecho, a los sectores más vulnerables y marginados de la población, sin discriminación alguna; (b) ‘accesibilidad física’, los establecimientos, bienes y servicios de salud deberán estar al alcance geográfico de todos los sectores de la población, en especial los grupos vulnerables o marginados; (c) ‘accesibilidad económica’ (asequibilidad), los establecimientos, bienes y servicios de salud deberán estar al alcance de todos, en especial, la equidad exige que sobre los hogares más pobres no recaiga una carga desproporcionada, en lo que se refiere a los gastos de salud, en comparación con los hogares más ricos; y (d) ‘acceso a la información’, el derecho de solicitar, recibir y difundir información e ideas acerca de las cuestiones relacionadas con la salud, sin perjuicio de la debida confidencialidad. (iii) Los establecimientos, bienes y servicios de salud deberán ser (aceptables) respetuosos de la ética médica y culturalmente apropiados, es decir respetuosos de la cultura de las personas, las minorías, los pueblos y las comunidades, a la par que sensibles a los requisitos del género y el ciclo de vida, y deberán estar concebidos para respetar la confidencialidad y mejorar el estado de salud de las personas de que se trate. (iv) Además de aceptables desde el punto de vista cultural, los establecimientos, bienes y servicios de salud deberán ser también de buena calidad, apropiados desde el punto de vista científico y médico. OBLIGACIONES QUE SE DERIVAN DEL DERECHO A LA SALUD-Categorías La Corte ha explicado, acogiendo la Observación General 14 del Comité DESC y, en general, la doctrina de los derechos humanos, que las obligaciones que se derivan del derecho a la salud se pueden agrupar en tres categorías: las obligaciones de respeto, protección y garantía. Este asunto también fue expuesto en la sentencia T-760 de 2008 de la siguiente forma: “La Sala de Revisión advierte que actualmente existe una discusión abierta en la jurisprudencia y la doctrina con relación a cuáles son las obligaciones que se derivan de un derecho fundamental. Existe un relativo acuerdo en lo que se refiere al tipo de obligaciones que estarían comprendidas en las dos clasificaciones iniciales, las obligaciones de respetar y de proteger, pero no así con la última. Las obligaciones de cumplir, denominadas por algunos autores como de garantía, de asegurar o de satisfacer, no se han caracterizado de forma pacífica. Así, por ejemplo, mientras que para la Observación General N° 14 las obligaciones de cumplir se dividen a su vez en obligaciones de ‘facilitar’, ‘proporcionar’ y ‘promover’, para algunos autores, además de las obligaciones de respetar y proteger, hay dos clases adicionales, las de asegurar, por un lado, y las promover, por otro. 1. El Comité indica que la obligación de respetar ‘exige que los Estados se abstengan de injerir directa o indirectamente en el disfrute del derecho a la salud’. De acuerdo con la Observación General N°14 (2000), la obligación de respetar el derecho a la salud, supone, en particular ‘[abstenerse] de denegar o limitar el acceso igual de todas las personas, incluidos, los presos o detenidos, los representantes de las minorías, los solicitantes de asilo o los inmigrantes ilegales, a los servicios de salud preventivos, curativos y paliativos; abstenerse de imponer prácticas discriminatorias como política de Estado; y abstenerse de imponer prácticas discriminatorias en relación con el estado de salud y las necesidades de la mujer. Además, las obligaciones de respetar incluyen la obligación del Estado de abstenerse de prohibir o impedir los cuidados preventivos, las prácticas curativas y las medicinas tradicionales, comercializar medicamentos peligrosos y aplicar tratamientos médicos coercitivos, salvo en casos excepcionales para el tratamiento de enfermedades mentales o la prevención de enfermedades transmisibles y la lucha contra ellas. […] Asimismo, los Estados deben abstenerse de limitar el acceso a los anticonceptivos u otros medios de mantener la salud sexual y genésica, censurar, ocultar o desvirtuar intencionalmente la información relacionada con la salud, incluida la educación sexual y la información al respecto, así como impedir la participación del pueblo en los asuntos relacionados con la salud. Los Estados deben abstenerse asimismo de contaminar ilegalmente la atmósfera, el agua y la tierra, por ejemplo mediante los desechos industriales de las instalaciones propiedad del Estado, utilizar o ensayar armas nucleares, biológicas o químicas si, como resultado de esos ensayos, se liberan sustancias nocivas para la salud del ser humano, o limitar el acceso a los servicios de salud como medida punitiva, por ejemplo durante conflictos armados, en violación del derecho internacional humanitario.’ 2. La obligación de proteger ‘requiere que los Estados adopten medidas para impedir que terceros interfieran en la aplicación de las garantías prevista en el artículo 12’ (PIDESC, 1966). De acuerdo con la Observación General N°14 (2000), las obligaciones de proteger ‘(…) incluyen, entre otras, las obligaciones de los Estados de adoptar leyes u otras medidas para velar por el acceso igual a la atención de la salud y los servicios relacionados con la salud proporcionados por terceros; velar por que la privatización del sector de la salud no represente una amenaza para la disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad de los servicios de atención de la salud; controlar la comercialización de equipo médico y medicamentos por terceros, y asegurar que los facultativos y otros profesionales de la salud reúnan las condiciones necesarias de educación, experiencia y deontología. Los Estados también tienen la obligación de velar por que las prácticas sociales o tradicionales nocivas no afecten al acceso a la atención anterior y posterior al parto ni a la planificación de la familia; impedir que terceros induzcan a la mujer a someterse a prácticas tradicionales, por ejemplo a la mutilación de los órganos genitales femeninos; y de adoptar medidas para proteger a todos los grupos vulnerables o marginados de la sociedad, en particular las mujeres, los niños, los adolescentes y las personas mayores, teniendo en cuenta los actos de violencia desde la perspectiva de género. Los Estados deben velar asimismo porque terceros no limiten el acceso de las personas a la información y los servicios relacionados con la salud.’ 3. La obligación de cumplir ‘requiere que los Estados adopten medidas apropiadas de carácter legislativo, administrativo, presupuestario, judicial o de otra índole para dar plena efectividad al derecho a la salud.’ (i) Para el Comité la obligación de cumplir (facilitar) ‘requiere en particular que los Estados adopten medidas positivas que permitan y ayuden a los particulares y las comunidades disfrutar del derecho a la salud’. (ii) La obligación de cumplir (proporcionar) un derecho específico enunciado en el Pacto “en los casos en que los particulares o los grupos no están en condiciones, por razones ajenas a su voluntad, de ejercer por sí mismos ese derecho con ayuda de los medios a su disposición” (iii) La obligación de cumplir (promover) el derecho a la salud ‘requiere que los Estados emprendan actividades para promover, mantener y restablecer la salud de la población”. DERECHO A LA SALUD-Características El derecho a la salud (i) es un derecho fundamental; (ii) su realización no se circunscribe solamente a la atención de una dolencia física, sino que se relaciona con un concepto más amplio de bienestar que comprende todos aquellos componentes que eleven el nivel de vida de las personas; (iii) se interrelaciona con otros derechos fundamentales, como al acceso al agua potable, a condiciones sanitarias adecuadas y al ambiente sano, entre otros; y (iv) permite el ejercicio de otros derechos fundamentales como la alimentación, la vivienda, el trabajo, la educación, la igualdad, etc. (v) De otro lado, este derecho otorga la prerrogativa de reclamar múltiples bienes y servicios que deben tender, cuando menos, a asegurar lo siguiente: disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad. (vi) Finalmente, dichas prerrogativas imponen al Estado y otros agentes obligaciones de respeto, protección y garantía de los contenidos que se desprenden del derecho. SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Papel de la Superintendencia Nacional de Salud SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Finalidad ESTADO-Funciones dentro del Sistema de Seguridad Social en Salud El Estado tiene las siguientes funciones dentro del sistema: “(…) para que efectivamente toda persona pueda acceder a los servicios de salud, al Estado le corresponde, por mandato constitucional (art. 49, CP), cumplir las siguientes obligaciones: (i) organizar, (ii) dirigir y (iii) regular la prestación de los servicios de salud; (iv) establecer las políticas para la prestación de los servicios por parte de entidades privadas, y ejercer (v) su vigilancia y (vi) control; (viii) establecer las competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares, y (ix) determinar los aportes a su cargo en los términos y condiciones señalados en la ley. Así pues, es obligación del Estado establecer el Sistema; definir qué entidades y personas lo pueden integrar, y qué labores puede desempeñar cada uno; cómo pueden los particulares participar en la prestación de los servicios y en qué términos; así como también, establecer quiénes aportan al Sistema y en qué cantidades, esto es, definir el flujo de recursos del Sistema”. Estas funciones, como se indicó en la sentencia C-252 de 2010, son desarrollo de la intervención reforzada del Estado que la Constitución exige en materia de salud y “(…) que se dirige a superar la tensión entre el interés privado existente en el seno de las empresas y el interés general involucrado en tal actividad, máxime cuando se está ante la prestación de un servicio básico para la sociedad que propende por el derecho irrenunciable a la salud que tienen todos los habitantes. Poderes de intervención del Estado que llevan aparejados la facultad de restringir las libertades económicas de los particulares que concurren a su prestación.”. La función de regulación exige al Estado la creación de “(…) las reglas necesarias para que las diferentes entidades e instituciones del sector de la salud puedan garantizar efectivamente la prestación de los servicios que sean requeridos por las personas dentro del Sistema de Salud”, de modo que incumple su obligación cuando, por ejemplo, (i) “(…) permite que existan vacíos o lagunas en la regulación, que se constituyan en barreras de acceso a los servicios de salud”, o (ii) introduce una regulación, “(…) pero ésta se constituye en un obstáculo al acceso a los servicios de salud”. Esta función es ejercida por el Congreso y el Gobierno, en particular por el Ministerio de Salud como órgano rector del sector, quienes deben expedir las normas generales que deben guiar las actividades de todos los agentes del sistema. Adicionalmente, en el texto original de la Ley 100 se creó el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud (CNSSS) como organismo adscrito al Ministerio de Salud, cuyas funciones principales eran dirigir el sistema y definir asuntos como (i) el contenido del POS y POS-S, (ii) el valor de las cotizaciones, de las Unidades de Pago por Capitación (UPC) y de la afiliación de los beneficiarios del régimen subsidiado, (iii) los criterios generales de selección de los beneficiarios del régimen subsidiado, (iv) el régimen de pagos compartidos, entre otros. El CNSSS fue reemplazado en la mayoría de sus funciones por la Comisión de Regulación en Salud (CRES), creada por el artículo 3 de la Ley 1122 de 2007. SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Funciones de inspección, vigilancia y control del Estado/SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Funciones/SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Criterios que debe tener en cuenta en inspección, vigilancia y control del sistema general de seguridad social en salud/SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Objetivos como órgano de inspección, vigilancia y control del sistema general de seguridad social en salud Las funciones de inspección, vigilancia y control consisten en (i) el seguimiento, monitoreo y evaluación del SGSSS, (ii) la formulación de recomendaciones para advertir, prevenir, orientar, asistir y propender porque las entidades del sistema cumplan con sus deberes y funciones y, finalmente, (iii) la toma de decisiones correctivas y la imposición de sanciones por incumplimiento por acción u omisión, entre otros. Estas funciones fueron encargadas por la Ley 100 al Presidente, quien a su vez fue facultado para delegarlas al Ministerio de Salud, a la Superintendencia Nacional de Salud y a los jefes de las entidades territoriales. Posteriormente, la Ley 1122 de 2007 creó el Sistema de Inspección, Vigilancia y Control del SGSSS como un conjunto de normas, agentes, y procesos articulados entre sí para cumplir dichas funciones, y encargó su dirección a la Superintendencia Nacional de Salud, como entidad de carácter técnico adscrita al Ministerio de Salud. En desarrollo de sus funciones, la Ley 1122 –modificada por la Ley 1438 de 2011- le ordenó tener en cuenta los siguientes ejes: “1. Financiamiento. Su objetivo es vigilar por la eficiencia, eficacia y efectividad en la generación, flujo, administración y aplicación de los recursos del sector salud. 2. Aseguramiento. Su objetivo es vigilar el cumplimiento de los derechos derivados de la afiliación o vinculación de la población a un plan de beneficios de salud. 3. Prestación de servicios de atención en salud pública. Su objetivo es vigilar que la prestación de los servicios de atención en salud individual y colectiva se haga en condiciones de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y estándares de calidad, en las fases de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación. 4. Atención al usuario y participación social. Su objetivo es garantizar el cumplimiento de los derechos de los usuarios en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, así como los deberes por parte de los diferentes actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud; de igual forma promocionar y desarrollar los mecanismos de participación ciudadana y de protección al usuario del servicio de salud. 5. Eje de acciones y medidas especiales. Su objetivo es adelantar los procesos de intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplen funciones de Entidades Promotoras de Salud, Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza y monopolios rentísticos cedidos al sector salud no asignados a otra entidad, así como para intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud. Tratándose de liquidaciones voluntarias, la Superintendencia Nacional de Salud ejercerá inspección, vigilancia y control sobre los derechos de los afiliados y los recursos del sector salud. En casos en que la Superintendencia Nacional de Salud revoque el certificado de autorización o funcionamiento que le otorgue a las Entidades Promotoras de Salud o Instituciones Prestadoras de Salud, deberá decidir sobre su liquidación. 6. Información. Vigilar que los actores del Sistema garanticen la producción de los datos con calidad, cobertura, pertinencia, oportunidad, fluidez y transparencia. 7. Focalización de los subsidios en salud. Vigilar que se cumplan los criterios para la determinación, identificación y selección de beneficiarios y la aplicación del gasto social en salud por parte de las entidades territoriales.” Además, el artículo 39 ibídem describió los objetivos de la Superintendencia Nacional de Salud, como órgano de inspección, vigilancia y control del sistema, así: “a) Fijar las políticas de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad Social en Salud; b) Exigir la observancia de los principios y fundamentos del servicio público esencial de Seguridad Social en Salud; c) Vigilar el cumplimiento de las normas que regulan el Sistema General de Seguridad Social en Salud y promover el mejoramiento integral del mismo; d) Proteger los derechos de los usuarios, en especial, su derecho al aseguramiento y al acceso al servicio de atención en salud, individual y colectiva, en condiciones de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y estándares de calidad en las fases de promoción, prevención, tratamiento y rehabilitación en salud; e) Velar porque la prestación de los servicios de salud se realice sin ningún tipo de presión o condicionamiento frente a los profesionales de la medicina y las instituciones prestadoras de salud; f) Velar por la eficiencia en la generación, recaudo, flujo, administración, custodia y aplicación de los recursos con destino a la prestación de los servicios de salud; g) Evitar que se produzca el abuso de la posición dominante dentro de los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud; h) Promover la participación ciudadana y establecer mecanismos de rendición de cuentas a la comunidad, que deberá efectuarse por lo menos una vez al año, por parte de los actores del Sistema”. En este orden de ideas, la vigilancia y control del sistema comprenden específicamente, entre otras labores, la verificación de que (i) existan recursos para financiar el sistema; (ii) tales recursos no se empleen en fines diferentes a asegurar el goce efectivo del derecho a la salud; (iii) los recursos se usen de la forma más eficiente posible y se destinen con prioridad a quienes más lo necesitan; (iv) los servicios que los usuarios requieran sean prestados de forma adecuada –con calidad- y oportuna por las EPS e IPS. Además, el incumplimiento de las responsabilidades de cada agente faculta a los órganos de inspección, vigilancia y control a imponer sanciones a las EPS, IPS y otros agentes del sistema. Dada la importancia de estas labores para el adecuado funcionamiento del sistema, especialmente para evitar que los intereses particulares se antepongan a la realización del derecho fundamental a la salud, estas funciones, puede afirmarse, son un elemento del servicio mismo y un mecanismo de protección y satisfacción del derecho. DERECHO A LA SALUD-Medidas administrativas y de control no pueden convertirse en barreras burocráticas que obstaculicen el goce efectivo/DERECHO A LA SALUD-No es oponible a los afiliados y beneficiarios del sistema problemas administrativos para impedir su acceso al sistema o a los beneficios que requieran ACCESO A SERVICIOS Y MEDICAMENTOS EXCLUIDOS O NO CONTEMPLADOS EN LOS PLANES OBLIGATORIOS DE SALUD-Reglas y procedimiento SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Financiación de las prestaciones excluidas o no contempladas en los planes de beneficios y control de recobros JUNTA TECNICA CIENTIFICA DE PARES-Funciones/JUNTA TECNICA CIENTIFICA DE PARES-Finalidad COMITE TECNICO CIENTIFICO Y JUNTA TECNICA CIENTIFICA DE PARES-La finalidad de sus conceptos no es asegurar el mejor servicio médico sino velar por el adecuado uso de los recursos SERVICIOS DE URGENCIAS-Regulación/URGENCIAS-Clasificación Los casos de urgencia son definidos por el artículo 3 del Decreto 492 de 1990 “Por el cual se reglamenta parcialmente los servicios de urgencias y se dictan otras disposiciones” de forma amplia así: “1. URGENCIA. Es la alteración de la integridad física y/o mental de una persona, causada por un trauma o por una enfermedad de cualquier etiología que genere una demanda de atención médica inmediata y efectiva tendiente a disminuir los riesgos de invalidez y muerte. A su vez, las urgencias pueden clasificarse de la siguiente forma: (i) urgencias leves, que son aquellas en las que la demora de la asistencia no genera cambios en el pronóstico médico; (ii) urgencias menos graves, en las que la atención puede tardar algunas horas sin que empeore el pronóstico; y (iii) urgencias graves o emergencias médicas, en las que cualquier demora en la prestación de los servicios médicos conlleva un aumento del riesgo de muerte. En consecuencia, la urgencia no tiene que provenir necesariamente de un caso fortuito, como un accidente, sino que puede ser consecuencia de la evolución de una enfermedad adquirida tiempo atrás, como enfermedades catastróficas tales como el cáncer o la insuficiencia renal. CONCEPTO SOBRE PERTINENCIA MEDICA Y CIENTIFICA DE LA PRESTACION ORDENADA POR EL MEDICO TRATANTE NO PREVISTA EN EL POS, NEGADA O ACEPTADA POR EL COMITE TECNICO CIENTIFICO-Interpretación de la expresión conforme a la Constitución/JUNTA TECNICA CIENTIFICA DE PARES-Tiempo fijado para que rinda concepto debe ser interpretado como un término perentorio/AUTORIZACIONES DEL COMITE TECNICO CIENTIFICO DE SERVICIOS EXCLUIDOS DE PLANES DE BENFICIOS-Son de cumplimiento inmediato y no es posible atribuirle efectos suspensivos a la revisión oficiosa de la Junta Técnica Científica de Pares Referencia: expediente D-8577 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 27 de la Ley 1438 de 2011 “Por medio de la cual se reforma el Sistema de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”. Actor: Manuel Medina Mendoza Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Bogotá D.C., catorce (14) de diciembre de dos mil once (2011) La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Juan Carlos Henao Pérez -quien la preside, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes, 1. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Manuel Medina Mendoza demandó el artículo 27 de la Ley 1438 de 2011. 1.1 NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada: “LEY 1438 DE 2011 (enero 19) Diario Oficial No. 47.957 de 19 de enero de 2011 ´Por medio de la cual se reforma el Sistema de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones´ (…) ARTÍCULO 27. CREACIÓN DE LA JUNTA TÉCNICA-CIENTÍFICA DE PARES. La Superintendencia Nacional de Salud tendrá una lista de médicos especialistas y otros profesionales especializados, para que emitan concepto sobre la pertinencia médica y científica de la prestación ordenada por el profesional de la salud tratante no prevista en el Plan de Beneficios, negada o aceptada por el Comité Técnico-Científico de la Entidad Promotora de Salud; la junta técnica científica de pares tendrá un término de siete (7) días calendario para emitir el concepto respectivo. La Superintendencia Nacional de Salud tendrá un plazo no mayor a seis (6) meses para la conformación de las Juntas mencionadas en el presente artículo. PARÁGRAFO. La conformación de la Junta Técnico-Científica debe garantizar la interdisciplinariedad entre los pares especializados del profesional de la salud tratante y la plena autonomía profesional en sus decisiones.” 1.2 LA DEMANDA El ciudadano Manuel Medina Mendoza considera que el artículo 27 de la Ley 1438 de 2011 vulnera los artículos 48, 49 y 83 de la Constitución Política, por las siguientes razones: 1.2.1 Violación del artículo 48 de la Constitución Política. Para el demandante, este artículo superior, que consagra que el derecho a la seguridad social se prestará “(…) en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad (…)”, es desconocido por la disposición acusada, en particular el principio de eficiencia, pues a partir de su expedición, para recibir efectivamente los servicios de salud y los medicamentos que no hacen parte del Plan Obligatorio de Salud (POS), los afiliados del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSS) tienen que esperar a que la decisión que adoptó el respectivo Comité Técnico Científico (CTC) sea revisada en una instancia adicional, esta es, la Junta Técnico Científica de Pares (JTCP) de la Superintendencia Nacional de Salud. Agrega que uno de los presupuestos para que un CTC apruebe un servicio de salud extraordinario o excluido de los planes de beneficios, es que el afiliado los requiera con necesidad. Por ello, sostiene que “(…) someter la decisión del CTC que ya aprobó el cubrimiento económico de un servicio o medicamento a un nuevo concepto por parte de la Junta Técnico Científica de Pares de la Superintendencia Nacional de Salud, hace que el servicio de la salud que deben recibir los afiliados al SGSSS sea ineficiente, en la medida que limita y entorpece la prestación de los servicios de salud, esto viola el artículo 48 de la C.P” (negrilla y subraya original). También indica que la anterior situación se agrava teniendo en cuenta que la revisión por esta nueva junta constituye una segunda instancia administrativa en cabeza de un ente de inspección, vigilancia y control que no es de naturaleza científico médica. De otro lado, recuerda que la Corte ha sido enfática en afirmar “que el Comité Técnico Científico no se puede convertir en una barrera de acceso para que las personas accedan al servicio de salud[1]”, y que esta misma afirmación debe predicarse de la JTCP de la Superintendencia Nacional de Salud. Por último, expone que es difícil que la Superintendencia Nacional de Salud llegue a contar con la suficiente estructura administrativa para emitir conceptos respecto de todas las decisiones de los CTC de las EPS del país y, en ese orden de ideas, es utópico pensar que la JTCP va a rendir sus conceptos en seis días. En resumen, a juicio del demandante, la creación de la Junta a la que se viene haciendo referencia es una barrera para la eficiente prestación de los servicios de salud excluidos del POS, ya que dilata su prestación, pues somete las autorizaciones dadas por los CTC de las EPS a una nueva revisión por una instancia que, además, no es de naturaleza científico médica. 1.2.2. Violación del artículo 49 Superior. El actor considera que la norma demandada vulnera el contenido del derecho fundamental a la salud, porque dilata la prestación de los servicios médicos excluidos del POS, ya que somete las autorizaciones emitidas por CTC al concepto de la JTCP de la Superintendencia Nacional de Salud. Lo anterior, sostiene, genera incertidumbre respecto de los servicios o medicamentos solicitados y que fueron aprobados por el respectivo CTC, e impacta negativamente la salud de las personas que requieren con carácter urgente de los mismos, al punto de comprometer su vida. Al respecto, explica: “Bajo ningún punto de vista puede ponerse en peligro la salud y la vida de los afiliados del SGGSS (sic) condicionando la prestación de servicio de salud excluidos de los planes de beneficios al someter la decisión de los CTC un concepto posterior de la Junta de Técnico Científica de Pares de Superintendencia Nacional de Salud (sic), pues estamos en presencia de servicios que el afiliado requiere con necesidad, por lo tanto el tiempo en que la cita Junta debe dar su concepto se torna injustificado y peligroso, al estar en presencia de servicios de salud que el afiliado requiere con necesidad.” Más adelante, señala: “Imagínese a la Junta de Pares de la Superintendencia Nacional conociendo de todas las decisiones de los CTC de las EPS en Colombia que autorizan la prestación de servicios de salud o medicamentos que no están en los planes de beneficios y que un afiliado requiera con necesidad, esto generaría un caos y una demora en la prestación de estos servicios que afectara (sic) la salud de los usuarios que requieran los servicios antes referenciados (…)”. En virtud de lo anterior, el demandante se plantea los siguientes interrogantes: ¿La EPS debe suministrar el medicamento o servicio mientras que la Junta de Pares de la Superintendencia Nacional de Salud emite su concepto? o, al contrario, ¿la EPS sólo debe suministrar el medicamento o el servicio cuando la Junta emite un concepto favorable? Si el concepto de la Junta Técnica Científica de Pares de la Superintendencia Nacional de Salud es negativo, pero el médico tratante considera que el medicamento o el servicio sí son necesarios para la salud del paciente, ¿qué decisión prevalece? Si el concepto de la Junta Técnica Científica de Pares de la Superintendencia Nacional de Salud es negativo, pero el usuario o afiliado impetra acción de tutela contra la decisión de esta Junta y el juez de tutela ordena el suministro del medicamento o servicio, tiene la EPS derecho a recobrar este medicamento ¿En qué porcentaje, cuál es la responsabilidad de dicha Junta frente a su concepto? 1.2.3. Violación de los principios de la buena fe y la confianza legítima. Por último, en el sentir del actor, la norma acusada vulnera los principios constitucionales de la buena fe y la confianza legítima, en la medida en que el suministro de un medicamento o la autorización de un servicio excluido del POS, se supedita al trámite administrativo a cargo de la JTCP de la Superintendencia Nacional de Salud, lo que puede dar lugar a que dicho suministro sea suspendido de manera abrupta mientras la junta referida emite un nuevo concepto. En esta medida, a su juicio, no existe certeza para el afiliado sobre la decisión previamente adoptada por el CTC de la EPS. Al respecto, manifiesta: “Así las cosas, someter las decisiones del CTC de la EPS a un concepto de la Junta Técnico Científica de Pares de la Superintendencia Nacional de Salud afecta la credibilidad, la seguridad y la actuación cumplida del CTC de las EPS, y el efecto vinculante de sus decisiones para los afiliados al SGSSS que requieran servicios o medicamentos que no se encuentren incluidos en los planes de beneficios, pues la Superintendencia Nacional de Salud a través de la Junta Técnico Científica de Pares será entonces una segunda instancia con facultades para emitir un concepto vinculante sobre la pertinencia o no de lo aprobado por el CTC de la EPS” (subraya original). Sobre el mismo punto, el actor explica lo siguiente más adelante: “En el caso que nos ocupa, es claro que las decisiones del CTC realizado por las EPS para establecer la pertinencia de los servicios o medicamentos que no hacen parte de los planes de beneficios (Art. 26 de la Ley 1438 del 2011) gozan de una presunción de legalidad y de suficiencia técnico científica, creando una situación que merece mantenerse vigente, para dar certeza y credibilidad a los particulares (afiliados al SGSSS) destinatarios de dichas decisiones, someter las decisiones de los CTC de las EPS a una Junta Técnico Científica de Pares en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud, viola el principio de buena fe en la medida que está creándose una nueva instancia administrativa en el trámite y prestación de un servicio de salud o medicamento que ya fue objeto de aprobación por parte de la EPS con la realización del CTC del que se ha venido haciendo referencia en esta demanda. Las decisiones de los CTC realizados por las EPS deben mantenerse vigentes y no deben ser sometidas a un concepto posterior de la Junta de Pares de la Superintendencia Nacional de Salud que pueda revocarlos, lo anterior con el fin de evitar comportamientos o actuaciones contradictorias entre el CTC y la Junta de Pares de la Superintendencia Nacional de Salud, perjudiciales a todas luces para el derecho a la salud de los afiliados al SGSSS”. Agrega que el trámite adicional ante la JTCP que se creó en la disposición acusada también vulnera el principio de buena fe y confianza legítima de las EPS, pues el acta que emite el CTC es un requisito para que la EPS obtenga el reembolso ante el Fosyga del servicio o medicamento excluido del POS que prestó al afiliado. En este orden de ideas, el demandante afirma que cuando la JTCP emita un concepto negativo sobre la pertinencia médica de un medicamento o servicio que fue autorizado por el CTC de la EPS y suministrado oportunamente, la EPS perderá el derecho al reembolso. Finalmente, el demandante plantea otros problemas que, en su criterio, genera el precepto acusado: (i) resalta que los integrantes del Comité Técnico Científico respectivo no tendrán la posibilidad de presentar sus argumentos para defender su concepto sobre la pertinencia del servicio de salud o medicamentos que autorizaron, lo que, en consecuencia, permite que haya dos conceptos médicos contrarios frente al estado de salud de un paciente. (ii) Indica que las EPS no pueden objetar la decisión de la JTCP porque su voluntad no va a manifestarse a través de un acto administrativo. Resalta que entonces, además de que no se tiene certeza sobre la naturaleza jurídica de los actos que emita la Junta, la obligatoriedad de los mismos es dudosa. (iii) Explica que las EPS deben garantizar la prestación del servicio de salud y, por tanto, tienen la obligación de suministrar el servicio o medicamento sin esperar el concepto de dicha Junta; sin embargo, señala que dada la incertidumbre de que la JTCP emita un concepto negativo y revoque su decisión, lo cual pondría en riesgo el derecho de efectuar el recobro ante el Fosyga, las EPS no prestarán oportunamente los servicios. Aclara que lo anterior no quiere decir que no se pueda objetar la pertinencia médica y científica de un concepto de un CTC, pues lo puede hacer el pagador del recobro o reembolso (Ministerio de la Protección Social - Fosyga), pero precisa que lo que cuestiona es que el concepto de la precitada Junta se convierta en una instancia obligatoria para obtener el reembolso o recobro del medicamento o servicio que el Comité aprobó y que la EPS suministró. 1.3. INTERVENCIONES 1.3.1. Ministerio de la Protección Social En representación del Ministerio de la Protección Social, interviene el abogado Juan Manuel Charry Urueña, quien solicita a esta Corporación que se declare inhibida para proferir un fallo de fondo, teniendo en cuenta que la demanda no recae sobre el contenido de la norma acusada sino sobre suposiciones puramente subjetivas que el actor deriva del precepto demandado. Como solicitud subsidiaria, pide la exequibilidad de la norma acusada. El interviniente expone las siguientes razones: 1.3.1.1. Indica que el demandante plantea sus argumentos erróneamente, al afirmar que la JTCP supone una barrera de acceso a la seguridad social, pues la disposición legal no lo señala; en su concepto, se trata de un cuerpo técnico auxiliar de la Superintendencia Nacional de Salud que emite conceptos técnicos científicos para ilustrar a los funcionarios que deben adoptar decisiones administrativas o judiciales en materia de prestación de los servicios de salud y contraprestaciones económicas a favor de las EPS. En este sentido, explica que no se trata de un trámite obligatorio, como tampoco de una barrera de acceso a los servicios, sino de un procedimiento de solución de controversias o de medidas correctivas para el buen desempeño del servicio. Además, sostiene que el concepto de la Junta no condiciona la prestación de los servicios de salud, y, por tanto, la creación de la junta no vulnera lo dispuesto en los artículos 48 y 49 superiores 1.3.1.2. Adicionalmente, expone que la Superintendencia Nacional de Salud está facultada para decidir con carácter definitivo determinados asuntos sobre seguridad social en salud, sin perjuicio de los recursos a que haya lugar y, por ello, el precepto acusado tampoco vulnera el artículo 48 de la Carta. 1.3.1.3. Para finalizar, manifiesta que la creación de la JTCP no desconoce el principio de la buena fe, como afirma el accionante, pues la Junta actúa como un auxiliar técnico de la Superintendencia Nacional de Salud, cuando ésta lo requiere y, por tanto, no constituye un paso obligatorio para la prestación del servicio o el suministro de un medicamento. 1.3.2. Superintendencia Nacional de Salud Juan Carlos Vargas Vidal, actuando como apoderado especial de la Superintendencia Nacional de Salud, solicita la exequibilidad de la norma, bajo el argumento de que crea un mecanismo útil para controlar la corrupción en los recobros y, además, ayuda a reducir las acciones de tutela presentadas en contra de las EPS. Fundamenta lo anterior en los siguientes argumentos: 1.3.2.1. En primer lugar, hace un análisis de cómo, a través del tiempo, se llegó a la conclusión de que es el Estado colombiano quien debe: (i) organizar, dirigir y reglamentar la prestación del servicio de seguridad social en salud; (ii) crear políticas para la prestación de los servicios de salud; y (iii) establecer las competencias del Estado, entidades territoriales y particulares para determinar sus aportes en esta materia. También hace referencia a la Ley 100 de 1993, que crea el SGSSS. Señala que la prestación de los servicios de salud se sustenta en “un esquema descentralizado, con la activa participación del sector privado”. Menciona el marco legal de la organización administrativa y financiera del sector salud, en el que –asegura- “se pasó de un sistema de transferencia de recursos a uno de financiación por medio de la venta de servicios”. Concluye la primera sección diciendo que la estructura del Sistema de Salud plantea un esquema de regulación para que cada función “se realice en condiciones de competencia y para que el flujo de recursos desde el aseguramiento hacia la prestación se canalice mediante mecanismos de negociación”. 1.3.2.2. En segundo lugar, argumenta que actualmente las EPS únicamente están obligadas a garantizar los medicamentos, procedimientos e intervenciones estipuladas en el POS. Sin embargo, explica que por vía de tutela comenzaron a autorizarse servicios y medicamentos excluidos del POS con cargo al Fosyga, en casos de urgencia y necesidad. Señala que ante esta situación, surgen los CTC para controlar las autorizaciones de servicios no POS. Manifiesta que posteriormente la figura de los recobros comenzó a ser utilizada indebidamente, lo cual ha traído como consecuencia el desequilibrio financiero del sistema; explica que el mal uso ha llegado a tal punto, que se presentan solicitudes para obtener el pago de procedimientos, medicamentos e intervenciones que hacen parte POS o que pueden ser sustituidas por servicios e insumos que sí hacen parte del POS. Relata que por estas razones se hizo necesaria la creación de la JTCP, organismo de la Superintendencia Nacional de Salud, con dos propósitos: (i) controlar las autorizaciones no necesarias para evitar el desequilibrio financiero y los recobros no ajustados a la normativa, y (ii) contrarrestar la masiva presentación de acciones de tutela. Resalta que los CTC tienen máximo dos días para emitir su concepto sobre las solicitudes que tienen que ver con autorizaciones médicas excluidas del plan de beneficios, y la JTC tiene luego siete días para decidir sobre si se autoriza o no el procedimiento, el medicamento o la intervención. Señala que el anterior trámite debe realizarse, por tanto, en un término de nueve días, con el fin de que el usuario obtenga una respuesta oportuna, e indica que en caso de que ésta llegue a ser negativa, la persona puede iniciar un proceso jurisdiccional ante la Superintendencia Nacional de Salud. De esta manera, concluye que el anterior proceso no busca dilatar el otorgamiento del servicio sino más bien la regulación de la correcta destinación de los recursos, y así, garantizar el acceso efectivo al SGSSS. 1.3.3. ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE EMPRESAS DE MEDICINA INTEGRAL (ACEMI) ACEMI solicita declarar la exequibilidad condicionada de la disposición acusada, teniendo en cuenta lo siguiente: 1.3.3.1. La interviniente analiza, como primera medida, cuál es el verdadero alcance que se le debe otorgar a la Ley 1438 de 2011, en lo atinente a las autorizaciones que se deben emitir con el fin de que las personas puedan acceder a prestaciones que no están incluidas en el POS. Al respecto, aclara que para aprobar una prestación que no esté incluida en el POS del régimen contributivo o subsidiado, la JTC, una vez recibe el concepto de pertinencia del CTC, deberá pronunciarse en un término de siete días calendario acerca de la autorización o negación de los servicios excluidos del POS. Señala que, de otro lado, en el caso del régimen subsidiado, la solicitud se remite al ente territorial para que adelante el respectivo procedimiento. 1.3.3.2. A continuación, expone que el Estado es quien debe autorizar o denegar la prestación de un servicio no POS, teniendo en cuenta que tiene la obligación de financiar directamente dichas prestaciones. Por tanto, manifiesta que es relevante la evaluación que la disposición acusada encarga a la Superintendencia Nacional de Salud acerca de la pertinencia del suministro de los servicios no POS, ya que así se “garantiza que se analice de manera imparcial y objetiva cada uno de los casos presentados, considerando que no participan en la evaluación y autorización ninguna de las partes que pudieran tener algún interés (sic)”, en particular, el Estado, ente responsable de financiar tales servicios. En este orden de ideas, señala que es una medida razonable que la JTCP sea quien defina si se suministran o no las prestaciones excluidas del POS con cargo al Fosyga o a los entes territoriales correspondientes, y no los CTC, pues éstos son un órgano conformado por representantes que tienen intereses diversos y posiciones encontradas al interior del proceso, como lo son las EPS, la IPS y el usuario. 1.3.3.3. También recuerda la interviniente que la JTCP está compuesta por médicos especialistas y profesionales especializados, lo cual la hace más independiente que los CTC. 1.3.3.4. De otro lado, hace referencia a la sentencia T-760 de 2008, en la que se señaló la falta de capacidad de pago como uno de los requisitos para el otorgamiento de una prestación excluida del POS. Con fundamento en este fallo, solicita el condicionamiento de la exequibilidad de la norma en el sentido de que la JTCP aplique todos los criterios jurisprudenciales que esta Corporación ha establecido sobre la autorización de las prestaciones no POS, y de que tal autorización se efectúe con cargo directo al Fosyga o al ente territorial competente. 1.3.3.5. Argumenta que al ser la JTCP la encargada de definir si aprueba o niega la prestación excluida del POS, el concepto del CTC se torna prácticamente inoficioso, pues la Junta siempre deberá revisar todas las solicitudes presentadas ante el Comité con base en la necesidad de la prestación. Así las cosas, sostiene que el término de dos días con que cuenta el Comité para emitir su concepto es una manera de dilatar el proceso de otorgamiento del servicio. Finalmente, la interviniente señala que la JTCP es el “mecanismo idóneo para garantizar la efectividad del goce efectivo del derecho a la salud y para disminuir de manera efectiva el número de tutelas para acceder a dichas prestaciones”. Agrega que es el “único mecanismo para acceder al suministro de prestaciones no POS cuya garantía recae directamente en el Estado”. 1.3.3.6. En este orden de ideas, ACEMI solicita la exequibilidad condicionada de la norma demandada en el sentido de que (i) la JTC “deberá aplicar la totalidad de los criterios jurisprudenciales que determinan la procedencia de prestaciones no POS con cargo al Estado, señalados entre otras en la sentencia T-760 de 2008, y que incluyen tener en cuenta la falta de capacidad de pago del usuario y de su núcleo familiar”; y (ii) “[l]os pagos de los recobros deberán realizarse desde el FOSYGA o del Fondo de Salud al ente territorial al prestador, con el propósito de garantizar la oportunidad en el giro de recursos y la protección de los recursos asignados al POS”. 1.3.4. Academia Colombiana de Jurisprudencia Rafael Forero Contreras, en nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, interviene dentro del proceso para solicitar la inexequibilidad de la norma acusada, pues considera que el demandante tiene razón al señalar que, con el procedimiento ante el CTC y luego ante la JTCP, se vulnera el principio de eficiencia. En su criterio, al establecer dos instancias administrativas para el trámite de una solicitud de prestación de servicios no POS, el acceso a los servicios de salud se dilata y se afecta la calidad de vida de los pacientes. 1.3.5. Universidad del Rosario Gabriel Hernández Villarreal, Decano (e) de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, solicita la exequibilidad de la norma demandada, con base en lo siguiente: Asegura que el término de siete días calendario para que la JTCP revise todas las solicitudes negadas o aprobadas por los CTC es razonable y no constituye una barrera administrativa para la prestación de los servicios de salud. Señala que la Corte Constitucional, en varios pronunciamientos, ha expuesto que el CTC no constituye una barrera para la prestación del servicio de salud sino que el principal obstáculo para acceder al sistema se encuentra en la “laguna normativa” que existe en materia de procedimiento para el acceso a los servicios excluidos del POS. Por esta razón, manifiesta que esta Corporación fijó los requisitos y condiciones para acceder a este tipo de servicios. Por otra parte, afirma que dentro de las medidas adoptadas para ajustar la normativa actual a los mandatos constitucionales, se encuentra la creación de los CTC en cada EPS, los cuales, en principio, debían autorizar o negar los medicamentos, servicios o procedimientos excluidos del POS. Sin embargo, explica que ello no superó el vacío normativo que existía en torno a las solicitudes de prestaciones que no fueran medicamentos, motivo por el cual los usuarios debieron acudir a la acción de tutela de forma masiva para acceder a la prestación de tales servicios. Asegura que la disposición demandada pretende llenar tal vacío. 1.4. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador General de la Nación solicita a la Corte declarar exequible el artículo demandado, bajo el entendido de que las prestaciones ordenadas por el profesional de la salud deben darse de manera inmediata al paciente si estas prestaciones se requieren de manera urgente e inaplazable, aunque la JTCP no haya emitido todavía su concepto, conclusión que sustenta con los siguientes argumentos: 1.4.1. Explica que la norma demandada crea la Junta Técnico Científica de Pares con el propósito de que emita un concepto calificado sobre la pertinencia médica y científica de la prestación ordenada por un profesional de la salud excluida del plan de beneficios, con independencia de que en su momento dicha prestación haya sido negada o aceptada por el CTC de la respectiva EPS. Asegura que la creación de esta junta hace parte de la competencia del legislador, en virtud del principio de libre configuración de la ley. 1.4.2. Además, expone que no se puede considerar que la existencia de una junta capaz de emitir un concepto calificado e independiente en materia técnica o científica, sea en sí misma inconstitucional, pues, en el ámbito sanitario, los conceptos calificados, además de valiosos, son necesarios. 1.4.3. Aduce que el propósito de la Junta, contrario a lo expuesto por el actor, no es establecer un obstáculo más para el acceso al sistema de salud. Al contrario, la creación de la Junta busca definir, con independencia e idoneidad técnica y científica, la pertinencia de una prestación ordenada por un profesional de la salud no prevista en el plan de beneficios con un criterio objetivo que se funde en razones médicas y científicas. Agrega que la JTCP es una garantía adicional para el paciente de que el procedimiento médico a seguir será el adecuado para su enfermedad, lesión, etc. 1.4.4. Precisa que el criterio objetivo y estrictamente médico y científico conforme al cual debe obrar la Junta, le permitirá al paciente cuestionar ante la autoridad idónea, la calificación médico científica que ha realizado el CTC de la EPS. El paciente, indica, tendrá entonces la oportunidad de verificar la idoneidad y necesidad de la orden, tanto en el caso de que haya sido aprobada por el Comité como en el caso de que haya sido negada. En otras palabras, en criterio del Ministerio Público, el concepto de la Junta redundará en la garantía y protección de los derechos fundamentales de los pacientes. 1.4.5. No obstante, aclara que en el evento de que aquellas prestaciones ordenadas por el profesional de la salud no previstas en el POS y aprobadas por el CTC de la EPS, se requieran de forma inmediata e inaplazable para evitar poner en riesgo inminente los derechos fundamentales del paciente y causar un perjuicio irremediable, no es razonable exigir a la EPS ni menos al paciente que espere hasta que la Junta emita su concepto, pues para ese entonces puede ser demasiado tarde. Sin embargo, asegura que cuando se trate de prestaciones médicas excluidas del POS que no se requieran de manera inmediata e inaplazable, el término de siete días calendario que la norma prevé para que la Junta emita su concepto no se torna irrazonable. 2 CONSIDERACIONES 2.1. COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4°, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición acusada hace parte de una ley de la República. 2.2. CUESTIÓN PREVIA: EXAMEN DE LA APTITUD DE LA DEMANDA. El Ministerio de la Protección Social considera que los cargos planteados por el actor no cumplen con los requisitos exigidos por esta Corporación para generar un debate constitucional, pues la demanda no recae directamente sobre el contenido del precepto acusada sino que se funda en suposiciones e hipótesis meramente subjetivas que el demandante deduce del texto acusado. Por lo anterior, solicita que la Corte profiera un fallo inhibitorio. Procede la Sala a examinar si los cargos formulados por el actor cumplen con los requisitos señalados por el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional: 2.2.1. Requisitos que deben reunir las demandas de inconstitucionalidad. 2.2.1.1. El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 señala los elementos que debe contener la demanda en los procesos de control de constitucionalidad[2]. Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una disposición legal debe indicar con precisión el objeto demandado, el concepto de violación y la ra...