Sentencia C-936 de 2003

C-936-03 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-936/03 ENTIDAD BANCARIA-Operaciones autorizadas ENTIDAD BANCARIA-Celebración de contrato de leasing habitacional como operación autorizada DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Elementos DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Deberes específicos para el Estado DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-No comporta exclusivamente el derecho a la propiedad AGENTES PRIVADOS-Concepto/INTERMEDIARIOS FINANCIEROS-Sujetos a las normas comerciales ACTIVIDAD FINANCIERA, BURSÁTIL Y ASEGURADORA-Regulación La regulación relativa a las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación, se establecía mediante leyes dictadas de conformidad con los numerales 8 y 19 literal d) del artículo 150 de la Constitución. Con ello se indicaba el espectro de funciones del Presidente de la República, contenidos en los numerales 24 y 25 del artículo 189 de la Constitución. ACTIVIDAD FINANCIERA-Regulación para financiación de vivienda a largo plazo ACTIVIDAD FINANCIERA, BURSATIL Y ASEGURADORA-Sujeción especial a la intervención del Estado ACTIVIDAD FINANCIERA, BURSATIL Y ASEGURADORA-Actividad de interés público ACTIVIDAD FINANCIERA-Según regulación mercantil son actividades comerciales/ACTIVIDAD FINANCIERA-Aplicación de normas comerciales ACTIVIDAD FINANCIERA-Actos o negocios jurídicos son actos mercantiles/ACTIVIDAD FINANCIERA-Salvo excepciones los actos de quienes se dedican a la actividad se someten a las regulaciones del Código de Comercio ACTIVIDAD FINANCIERA-Reserva de ley en cuanto al sistema de fuentes ACTIVIDAD FINANCIERA-Reserva de ley para el ejercicio de facultades de inspección, vigilancia y control ACTIVIDAD FINANCIERA-Diferencia entre la facultad de intervención y la de inspección, vigilancia y control INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Regulación ACTIVIDAD FINANCIERA-Ejercicio previa autorización del Estado ACTIVIDAD FINANCIERA-Reparto de competencias LEY MARCO-Connotación legislativa LEY MARCO-Función/LEY MARCO-Objeto LEY MARCO-Diferencia entre las funciones legislativa y administrativa en esta materia LIBERTAD DE EMPRESA-Ejercicio no requiere autorización salvo que la Constitución lo demande/LIBERTAD DE EMPRESA-Limitación corresponde al legislador ACTIVIDAD FINANCIERA-Reserva de ley Existe reserva de ley para establecer las actividades autorizadas a las personas que se dediquen a realizar operaciones financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, mientras que la forma de intervención se sujeta a la ley que fija los instrumentos de intervención y ley marco en la materia. La intervención estatal en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación, aunque demanda ley previa, está deslegalizada, en tanto que sujeta a la técnica de la ley marco, mientras que la autorización para la realización de las actividades se hace mediante ley. ACTIVIDAD FINANCIERA, BURSATIL Y ASEGURADORA-Sistema de fuentes para las personas que la ejercen VIVIENDA-Autorización de modalidades de financiación está sujeta a reserva de ley VIVIENDA-Condiciones de operación y gestión de financiación está sujeta a los desarrollos normativos dictados por el Gobierno ACTIVIDAD FINANCIERA-Nueva actividad debe ser adoptada mediante una ley distinta a la ley marco LEY MARCO-Objeto preciso/ACTIVIDAD FINANCIERA-Autorización es de carácter estructural sustraído de la decisión gubernamental LEASING HABITACIONAL-Autorización no requería normas generales a las cuales debía someterse el gobierno para regularlo ACTIVIDAD FINANCIERA-Actividad nueva no implica una ilimitada competencia gubernamental LEASING HABITACIONAL-Autorización a los establecimientos bancarios no demanda que se dicte una nueva ley marco ACTIVIDAD FINANCIERA-Criterios para el desarrollo SISTEMA DE FINANCIACION DE VIVIENDA-Criterios LEASING HABITACIONAL-Autorización del legislador con pautas de ley GOBIERNO-Límites para la regulación del leasing habitacional LEASING HABITACIONAL-Autorización no establece un criterio o principio LEASING HABITACIONAL-Autorización de operaciones mediante ley ordinaria/LEASING HABITACIONAL-Realización de la actividad sujeta a las normas de naturaleza marco DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Fundamento constitucional DERECHOS CONSTITUCIONALES-Interpretación COMITÉ DE DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES DE LAS NACIONES UNIDAS-Derecho a una vivienda adecuada CONDICIONES DE LA VIVIENDA-Concepto DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Habitabilidad/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Acceso de bienes que aseguren su bienestar DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Implicaciones DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Seguridad en el goce DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Factores de seguridad en el goce DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Gastos soportables DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Seguridad de la tenencia DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Acceso El acceso a la vivienda digna no se refiere exclusivamente a la financiación de la propiedad sobre la vivienda, pues expresamente se protegen todas las formas de tenencia de la vivienda. SISTEMA DE FINANCIACION DE VIVIENDA-Debe tener en cuenta las condiciones reales de la población/SISTEMA DE FINANCIACION DE VIVIENDA-Debe tener en cuenta disponibilidad de recursos para financiar las distintas formas DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-No vulneración por sujeción a condiciones mercantiles ordinarias DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-No implica únicamente derecho a la propiedad sobre la vivienda/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Admite distintas formas de tenencia DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-No es bien jurídico de carácter exclusivamente individual FAMILIA-Sentido social VIVIENDA-Acceso/VIVIENDA-Diferencia entre vivienda familiar y aquella que entra en el mercado inmobiliario DERECHOS CONSTITUCIONALES-Operancia LEASING HABITACIONAL-Objetivo/LEASING HABITACIONAL-Tenencia dependerá de factores culturales imperantes en cada lugar del país/LEASING HABITACIONAL-Relación de costos de cada modalidad de tenencia con el nivel de ingresos corresponde al legislador LEASING HABITACIONAL-Autorización no precisó sobre forma en que se establecía esta modalidad contractual LEASING HABITACIONAL-Autorización mediante ley ordinaria no implica ausencia de normas marco LEASING HABITACIONAL-Elementos de naturaleza propia de ley ordinaria y de ley marco DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Afecta la autonomía contractual LEASING HABITACIONAL-Regulación LEASING HABITACIONAL-No podrá convertirse en un medio para concentrar el crédito/LEASING HABITACIONAL-No podrá limitar el derecho de las personas a optar entre una u otra modalidad de financiación de la tenencia de la vivienda LEASING HABITACIONAL-Imposibilidad de fijar condiciones excesivamente onerosas o lesivas LEASING HABITACIONAL-Protección a los locatarios LEASING HABITACIONAL-Condiciones de las modalidades de oferta Las distintas modalidades de oferta del leasing habitacional deben asegurar que los contratos se pacten en condiciones que, de la mayor manera posible, “consulten la capacidad de pago” del locatario y de su familia, de suerte que el cumplimiento de las cuotas o el ejercicio de la opción de compra no lleve, dentro de situaciones normales, al sacrificio de la satisfacción de sus necesidades básicas. En directa relación con lo anterior, el gobierno –mediante regulación- y los establecimientos bancarios –a través de los contratos -, tienen el deber de diseñar ofertas que procuren la “eficiente financiación” de esta modalidad de tenencia. LEASING HABITACIONAL-Sistema normativo aplicable/LEASING HABITACIONAL-Sistema sólo comprende la vivienda familiar/LEASING HABITACIONAL-Exequibilidad ligada a la existencia del sistema UVR DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Realización en punto a un sistema adecuado de financiación a largo plazo La realización del derecho a la vivienda digna significa, en punto a la existencia de un sistema adecuado de financiación a largo plazo, (i) la existencia de uno o varios sistemas, conforme las necesidades de los asociados y (ii) que no se impongan restricciones para que quienes requieran de la modalidad de financiamiento sujeta a condiciones especiales, puedan acudir a éste. Referencia: expediente D-4468 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1 de la Ley 795 de 2003 “por la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones”. Actor: Humberto Longas Londoño Magistrado Ponente: Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT Bogotá D. C, quince (15) de octubre de dos mil tres (2003). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Humberto Longas Londoño demanda el artículo 1 de la Ley 795 de 2003. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISIÓN A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No 45.064, del 14 de enero de 2003: " LEY 795 DE 2003 por la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones. “El Congreso de Colombia, Decreta” CAPITULO I Disposiciones que modifican el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero Artículo 1°. Adiciónase el numeral 1 del artículo 7° del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero con el siguiente literal: n) Realizar operaciones de leasing habitacional las cuales deben tener por objeto bienes inmuebles destinados a vivienda. Estas operaciones se considerarán leasing operativo para efectos contables y tributarios. Para el desarrollo de esta operación los Establecimientos Bancarios deberán dar prioridad a los deudores de créditos de vivienda que hayan entregado en dación de pago el respectivo bien inmueble. Lo anterior siempre y cuando tales personas naturales, cumplan los requisitos legales mínimos relacionados con el respectivo análisis del riesgo crediticio. En el reglamento que expida el Gobierno Nacional en desarrollo del presente artículo, adoptará medidas que garanticen la protección de los usuarios o locatarios. III. LA DEMANDA. 1. El ciudadano Humberto Longas Londoño demanda la declaración de inconstitucionalidad del artículo 1 de la Ley 795 de 2003, que introduce un literal nuevo al numeral 1° del artículo 7 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero –EOSF-. La disposición autoriza a las entidades financieras a realizar operaciones de leasing habitacional. El demandante presenta dos cargos en contra de la citada disposición. 1.1 En concepto del demandante, el legislador ha debido dictar una ley general (cuadro o marco) para regular las operaciones de leasing habitacional; ley en la cual se establecerían los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular dichas operaciones, dentro del marco de las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados al público. Según indica el demandante, en la disposición no se reguló lo relativo a los objetivos y criterios a los cuales debía sujetarse el gobierno. Aduce que el legislador ha debido establecer los criterios, como lo hizo en la Ley 546 de 1999, que el gobierno debe respetar y, de esta manera, garantizar el cumplimiento de la obligación de que el interés pactado esté sujeto a la variación del índice de precios del consumidor y tasa de interés remuneratorio más baja del mercado (Sentencia C-955 de 2000) y la prohibición de capitalización de tales intereses, conforme a las sentencias C-383 de 1999, C-700 de 1999 y C-747 de 1999. La ausencia de tales criterios y objetivos y el hecho de que no se hubiere dictado la disposición en una ley general, conduce a la violación de los artículos 150 numeral 19 literal d), 189 numeral 25 y 335 de la Constitución Política. 1.2 En la disposición demandada, el legislador no definió el concepto de leasing habitacional, razón por la cual, según manda el artículo 29 del Código Civil, debe acudirse a la definición técnica del vocablo. Dado que no existe definición jurídica (por vía de la ley), debe acudirse a la definición de las ciencias “económica, contable, administrativa y financiera”. De la lectura de algunas obras sobre matemáticas financieras y otros asuntos financieros y relativos al leasing habitacional, el actor desprende varias conclusiones, que son fundamento de sus cargos: a) que el leasing habitacional es el mismo leasing inmobiliario y, por lo mismo, se sujeta a las condiciones económicas propias de esa clase de contratos mercantiles. b) que en el leasing, la cuota periódica se fija de acuerdo al interés pactado por las partes, lo cual no necesariamente refleja el interés más bajo del mercado. c) que en el leasing la cuota periódica siempre se establece “con base en el interés compuesto, porque la técnica económica, contable, administrativa y financiera así lo requiere”. La adopción del leasing habitacional, con las características indicadas para efectos de financiar la adquisición de vivienda viola el artículo 51 de la Constitución, en la medida en que desconoce el “derecho a la vivienda digna” y desmejora la calidad de vida de los colombianos. Lo anterior, por cuanto el sistema de pago que se deriva de las conclusiones b) y c), conlleva a intereses exorbitantes, que reducen y deterioran de manera progresiva el ingreso del usuario o locatario de la vivienda. “Para un sistema adecuado de financiación de vivienda a largo plazo la utilización del sistema de interés compuesto no promueve la vivienda digna a que el tienen derecho los colombianos porque los costos y las cuotas periódicas se vuelven inalcanzables”. IV. INTERVENCIONES Intervención de la Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia 2. Por intermedio de apoderado, la ASOBANCARIA, solicita a la Corte Constitucional que declare exequible el artículo 1 de la Ley 795 de 2003. 2.1 Respecto del primer cargo, la ASOBANCARIA indica que la disposición demandada si cumple con los requisitos constitucionales relativos a las leyes marco. De una parte, contrario a lo que el demandante señala, en la disposición el legislador fijó los criterios y objetivos a los cuales debía sujetarse el Gobierno Nacional para ejercer la potestad reglamentaria, toda vez que estableció que (i) la operación sólo se autoriza para inmuebles destinados a vivienda; (ii) la “operación se considera leasing operativo para efectos contables y tributarios”; (iii) se debe dar prioridad a los deudores de crédito de vivienda que hayan entregado sus inmuebles en dación en pago; (iv) los locatarios deben “cumplir con los requisitos legales mínimos relacionados con el respectivo análisis del riesgo crediticio”; y, (v) en el reglamento que expida el Gobierno, se deberán “adoptar medidas que garanticen la protección de los usuarios o locatarios”. El hecho de que tales criterios y objetivos resulten más generales que los fijados en otras ocasiones, no contradice la naturaleza de ley general de la disposición. La Corte Constitucional, en sentencia C-950 de 2000, indicó que la fijación de tales criterios y objetivos –en términos abstractos y generales- correspondía al legislador, mientras que era competencia del gobierno su precisión. Señala que el Gobierno Nacional reglamentó la figura mediante el decreto 777 de 2003. 2.2 Frente al segundo cargo, la ASOBANCARIA indica que la disposición no contiene regulación alguna sobre las cuotas, razón por la cual no puede sostenerse que se presente violación al artículo 51 de la Constitución. Tampoco es suficiente el argumento del demandante, basado en meras suposiciones que no se derivan del contenido normativo de la disposición. Más aún, debe tenerse presente que la disposición demandada ordena al Gobierno Nacional garantizar la protección de los locatarios o usuarios. De otra parte, el Gobierno, en el decreto 777 de 2003 estableció en el artículo 5° que corresponde a la Superintendencia Bancaria definir “los sistemas de amortización que podrán utilizarse” para efectos del leasing habitacional. El leasing habitacional, al igual que las operaciones ordinarias de leasing, implican la realización de varios actos que tornan la figura más compleja que el mutuo con garantía hipotecaria. De ello no se desprende, necesariamente, un mayor costo en relación con el crédito de vivienda, “pues tal circunstancia dependerá necesariamente del costo financiero que en cada caso determine”. Por último indica que el leasing habitacional es una figura que se ha adoptado con éxito en otros países, como una opción adicional al crédito hipotecario Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público 3. Por intermedio de apoderado, el Ministerio de Hacienda interviene para defender la constitucionalidad de la disposición demandada. 3.1 En concepto del Ministerio, el demandante plantea argumentos equivocados sobre la temática de las leyes marco, que se apartan de los parámetros fijados por la Corte Constitucional. En sentencia C-428 de 1997, recuerda el Ministerio, la Corte dejó en claro que el legislador podía contemplar disposiciones propias de ley marco en una ley ordinaria y que, además, si en la norma marco el legislador establece “reglas detalladas cuando se trate de materias reservadas por la Constitución a la ley, en nada invade la órbita del Gobierno”. La Ley 795 de 2003 introdujo modificaciones al EOSF y la disposición acusada incluyó una nueva operación que los establecimientos bancarios podrán desarrollar “con sujeción a las restricciones y limitaciones impuestas por las leyes” (art. 7 EOSF). En este orden de ideas, a la nueva operación autorizada –leasing habitacional- le son aplicables los criterios y objetivos (a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para ejercer las funciones de regulación establecidos en el literal d) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución) previstos en el artículo 46 del EOSF, así como sujeto a las facultades de intervención gubernamental, definidas en el artículo 48 del mismo estatuto. En suma, al tratarse de la autorización de una nueva operación a los establecimientos bancarios, respecto de tales operaciones le son predicables los criterios y objetivos establecidos por el legislador para la regulación gubernamental del sistema financiero. 3.2 De acuerdo con el Ministerio, el demandante concluye que el leasing habitacional es inconstitucional por su naturaleza. Tal conclusión se deriva de las consideraciones que el demandante hace en torno a la manera en que de ordinario se pactan las cuotas y los intereses en desarrollo de contratos de leasing. Estos argumentos, estima el Ministerio, en lugar de oponerse en sede de control constitucional de la Ley 795 de 2003, deben exponerse frente a la posible reglamentación de la figura, que corresponde al Gobierno Nacional. Las deficiencias y fallas de la figura no se desprenden de la disposición acusada. Con todo, los argumentos y consideraciones del demandante en sí mismas son equívocos. De una parte, la cuota periódica en el leasing no se fija exclusivamente en función de la tasa de interés, sino que considera, además, el plazo pactado, la opción de adquisición y el monto. Por otra, el interés “es función del costo financiero de los recursos que fondean la operación y de los costos administrativos que demande la operación tales como la evaluación de la capacidad de pago del locatario, costos laborales, papelería, etc.” Finalmente, señala que es falso que en punto al leasing, la “técnica económica, contable, administrativa y financiera requiera para el cálculo de la cuota periódica de un interés compuesto”. El Ministerio precisa que no sólo los establecimientos bancarios pueden realizar contratos de leasing, sino que el legislador ha autorizado a las compañías de financiamiento comercial su realización (bajo la modalidad de leasing inmobiliario) y no existe prohibición alguna para que particulares la acuerden, en los términos del régimen mercantil positivo o la costumbre mercantil. Finalmente indica que el legislador, además de ordenar al Gobierno proteger a los usuarios de la modalidad de financiamiento, dispuso que el leasing habitacional se consideraría leasing operativo para efectos contables y tributarios, de suerte que el locatario tuviera beneficios similares a los deudores de créditos de vivienda. Intervención de la Superintedencia Bancaria 4. Por intermedio de apoderado, la Superintendencia Bancaria interviene para defender la exequibilidad de la disposición demandada. 4.1 Frente al primer cargo, la Superintendencia indica que la Constitución de Colombia le asigna al legislador la función de dictar leyes, cualquiera que sea la materia, salvo que la Constitución lo reserve para sí o para otras autoridades. En este orden de ideas, el legislador está facultado para modificar el “status quo” de la actividad financiera, reduciendo o ampliando las actividades autorizadas para ella, como ocurre en el presente caso. De otra parte, precisa que el artículo 3 de la Ley 35 de 1993 –ley marco según sentencia C-211 de 1994-, que está incorporado en el artículo 48 del EOSF, definió como un instrumento de intervención del Gobierno en la actividad financiera “autorizar las operaciones que puedan realizar las entidades objeto de intervención en desarrollo de su objeto social principal permitido en la ley”. Teniendo presente lo anterior, no es necesario dictar una nueva ley marco en materia actividad financiera, pudiendo el legislador introducir modificaciones a las operaciones autorizadas mediante leyes ordinarias, dado que el ejercicio o desarrollo de tales operaciones seguirá sujeto a los objetivos y criterios definidos en la ley marco. Incluso, tal autorización podía darse por vía de decreto, en los términos del artículo 48 del EOSF. 4.2 Sobre el segundo cargo, la Superintendencia inicia su defensa analizando el objeto del contrato de leasing habitacional. “El leasing habitacional es un negocio jurídico que otorga al locatario el uso del bien por un canon de arrendamiento periódico que permite, a la finalización del contrato, optar por su adquisición”. De ahí que no se está en presencia de una operación activa de crédito, sino que se financia el uso y goce de un bien. Así, no se está frente a un negocio en el cual el objeto principal sea la adquisición de vivienda nueva o usada o la construcción de vivienda individual. A partir de esta distinción, la Superindencia señala que el demandante se equivoca en su análisis sobre el leasing habitacional, pues erradamente asume que “a dicha operación les son aplicables las previsiones del actual sistema general (y único de financiación de vivienda)”. Por tratarse de un sistema nuevo y distinto al general, “no le resultan aplicables sus mismas previsiones en torno a variables tales como la aplicación de las mínimas tasas de interés del mercado, o la prohibición de la capitalización de intereses, previsiones propias del sistema de financiación a largo plazo”. 5. De manera extemporánea el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial intervino para defender la disposición demandada. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN. 6. El Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional que declare inexequible la disposición demandada. El punto de partida de su análisis es la verificación de que las leyes 546 de 1999 y 56 de 1985 (relativos al arrendamiento de vivienda urbana) no han previsto el leasing habitacional. Por lo tanto, considera que no le son extensibles al leasing habitacional las previsiones del capítulo V de la Ley 546 de 1999 en el que se regula la financiación de adquisición de vivienda a largo plazo y se fijan las condiciones a las cuales debe sujetarse el gobierno nacional para fijar las condiciones de los créditos de vivienda, directrices sobre desembolsos, etc. El legislador, señala el Ministerio Público, no estableció “los criterios a los cuales deben ceñirse las operaciones de leasing, de tal manera que se garantice el derecho a la vivienda y se atienda las obligaciones que con relación al mismo tiene el Estado”. No podía el legislador dejar en manos del Gobierno Nacional la regulación de tales contratos, sin señalar los parámetros a los cuales debía ajustarse. Resulta absolutamente insuficiente que el legislador hubiese indicado al Gobierno que debía adoptar medidas que garantizaran los derechos de los usuarios y locatarios. En concepto del Ministerio Público, en el caso del leasing habitacional, la protección a los usuarios y locatarios resulta especialmente necesaria, puesto que “los altos costos que generalmente conlleva el leasing pueden hacer impagables las obligaciones de los deudores y difícilmente garantizarán la adquisición de la vivienda por el locatario”. 7. Frente al cargo primero –desconocimiento del literal d), numeral 19 del artículo 150 y artículo 335 de la Constitución-, la vista fiscal coincide con la del demandante, pues considera insuficientes los criterios fijados en la disposición. Dado que la disposición autoriza al ejecutivo para desarrollar el leasing habitacional, el Ministerio Público entiende que ha operado una delegación inconstitucional de funciones legislativas, por ser de exclusiva competencia del Congreso fijar los criterios y objetivos en una ley general. En suma, “no resulta aceptable que se autorice al Ejecutivo para auto señalar los lineamientos de su actuación interventora”. A lo anterior, el Procurador General de la Nación añade la ausencia de limitaciones a la facultad gubernamental, “con lo cual ésa podría extenderse a campos que desbordan la competencia del Ejecutivo, como por ejemplo los relacionados con la fijación de tasas de interés que deberán ser determinados por la Junta Directiva del Banco de la República....”. Además, según su interpretación de la jurisprudencia de esta Corporación, “las normas que regulan la actividad financiera o de intermediación, es decir, la operación y gestión de las instituciones financieras en lo relativo a los créditos de largo plazo para adquisición y construcción de inmuebles destinados a vivienda, y lo referente a la intervención del Estado en esas actividades... deben tener el carácter de normas “marco”, las cuales no pueden entrar a regular de manera detallada estas materias, hasta el punto de desplazar la órbita propia del gobierno o del Banco de la República”. 8. En punto al segundo cargo, el Procurador General de la Nación considera que éste debe prosperar. Para apoyar su conclusión, principia con señalar que tanto los créditos de largo plazo para adquirir vivienda como el contrato de arrendamiento urbano están fuertemente intervenidos y regulados, con el objeto de proteger la parte más débil de la relación. Tal protección resulta necesaria “por estar desprovista de propiedad y por constituir la vivienda una aspecto esencial en el bienestar de la familia”, de manera que se impongan límites en puntos determinantes, como las tasas de interés, la amortización, manejo de información, cánones, etc. Dado que el leasing habitacional, en concepto del Procurador, conjuga ambos elementos, que han sido objeto de una intensa regulación legislativa, “resulta lógico que sea igualmente el legislador quien señale las directrices del contrato de leasing habitacional”. En este orden de ideas, resulta abiertamente insuficiente que el legislador deje en manos del Gobierno Nacional la regulación del contrato de leasing habitacional, “limitándose a señalar que debe adoptar las medidas para la protección de los usuarios o locatarios”. El legislador ha debido establecer una regulación completa del contrato, de manera que resultaran claros los instrumentos dirigidos a proteger a los usuarios-deudores. La intervención del Estado, en los términos de los artículos 51, 150 numeral 19 literal d), 189 numeral 24, 334, 335, 371, 372 y 373 de la Constitución, comprende no sólo el contrato de leasing habitacional, sino que debe dirigirse también a verificar la solidez y transparencia de quienes se dediquen a dicha actividad, pues tiene que “garantizar el cumplimiento de los cometidos constitucionales, en particular el de consolidar un orden justo y democratizar el acceso a la vivienda y al crédito...” VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia. 9. Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del artículo 1 de la Ley 795 de 2003, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de una norma que hace parte de una Ley de la República. Problema jurídico. 10. La disposición acusada introduce modificaciones al artículo 7 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero –EOSF-. El mencionado artículo establece las operaciones autorizadas a los establecimientos bancarios, que son las siguientes: Artículo 7. OPERACIONES 1. Operaciones autorizadas. Todo establecimiento bancario organizado de conformidad con este Estatuto tendrá las siguientes facultades, con sujeción a las restricciones y limitaciones impuestas por las leyes: a. Descontar y negociar pagarés, giros, letras de cambio y otros títulos de deuda; b. Recibir depósitos en cuenta corriente, a término y de ahorros, conforme a las previsiones contenidas en el Código de Comercio y en el presente Estatuto; c. Cobrar deudas y hacer pagos y traspasos; d. Comprar y vender letras de cambio y monedas; e. Otorgar crédito; f. Aceptar para su pago, en fecha futura, letras de cambio que se originen en transacciones de bienes correspondientes a compraventas nacionales o internacionales. g. Expedir cartas de crédito; h. Recibir bienes muebles en depósito para su custodia, según los términos y condiciones que el mismo banco prescriba, y arrendar cajillas de seguridad para la custodia de tales bienes; i. Tomar préstamos dentro y fuera del país, con las limitaciones señaladas por las leyes; j. Obrar como agente de transferencia de cualquier persona y en tal carácter recibir y entregar dinero, traspasar, registrar y refrendar títulos de acciones, bonos u otras constancias de deudas; k. Celebrar contratos de apertura de crédito, conforme a lo previsto en el Código de Comercio, y l. Otorgar avales y garantías, con sujeción a los límites y prohibiciones que establezcan la Junta Directiva del Banco de la República y el Gobierno Nacional, cada uno dentro de su competencia. m. Realizar las operaciones de que trata el numeral 5 del artículo 22 del presente estatuto (Art. 9 Ley 510 de 1999). (Derogado tácitamente por Ley 546 de 1999, al regular lo relativo los créditos destinados para la financiación de vivienda). El artículo demandado añadió a esta lista de operaciones autorizadas, la de celebrar contratos de leasing habitacional, lo cual significa que, a partir de esta reforma, los establecimientos bancarios podrán realizar dichas operaciones. El demandante considera que la disposición viola los artículos 51 y 150 numeral 19 de la Constitución. La violación del artículo 51 deriva del hecho de que, según el demandante, la figura jurídica del leasing habitacional no es, en sí misma, un mecanismo idóneo para financiar vivienda a largo plazo. Ello se desprende de que el legislador omitió cualquier regulación sobre dicha modalidad de crédito, de manera que el mecanismo de financiación se sujeta a los criterios comerciales de financiación de vivienda. La violación del numeral 19 del artículo 150 se deriva de la ausencia de regulación sobre los objetivos, principios y criterios generales a los cuales debe sujetarse el gobierno para regular el leasing habitacional. Los intervinientes, por su parte, aseguran que los cargos son infundados. Respecto del artículo 51 de la Constitución indican que el legislador estableció que el Gobierno, al reglamentar la materia, debía adoptar medidas de protección para los usuarios o locatarios. Además, la supuesta ineptitud para financiar el acceso a la vivienda se deriva, señalan, no de la disposición demandada, sino de suposiciones sobre su reglamentación. Es decir, se demanda un contenido normativo no existente en la disposición. En cuanto a la violación del artículo 150 numeral 19, sostienen que el legislador se ha ceñido a los parámetros fijados por la Corte Constitucional y, así mismo, que la ausencia que indica el demandante se suple con las disposiciones del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero que regulan los objetivos y criterios generales a los cuales debe someterse el Gobierno para regular la materia. Además, la disposición contiene elementos normativos que claramente se refieren a criterios y objetivos a los cuales se debe sujetar el gobierno para reglamentar la figura. El Procurador General de la Nación considera que la disposición es inconstitucional. En su concepto, la regulación adoptada en materia de leasing habitacional es insuficiente para asegurar la satisfacción del derecho a la vivienda digna, en la medida en que no se establecen condiciones bajo las cuales ha de operar la figura, como lo relacionado con las tasas de interés, las condiciones contractuales etc. En cuanto a la violación del artículo 150 numeral 19, coincide con el demandante en que resulta insuficiente la regulación, no pudiendo el legislador dejar en manos del ejecutivo la regulación íntegra de la figura. Además, según su parecer, dada la amplitud del espacio de maniobra gubernamental, éste podría invadir la órbita de otras autoridades. Corresponde a la Corte resolver dos interrogantes distintos. i) En primer lugar, si la disposición demandada es tema de ley marco y, en caso de serlo, si debió acompañarse de disposiciones que fijaran los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para su regulación. ii) En segundo lugar, siempre y cuando del primer problema no se derive la inconstitucionalidad de la norma, si la ausencia de las disposiciones que fijen reglas claras sobre las condiciones de gestión y operación del sistema de leasing habitacional, viola el derecho a la vivienda digna, en la medida en que termina sometiendo el leasing habitacional a la lógica del mercado. Para tal efecto, la Corte analizará en primera medida la temática de la ley marco y su delimitación frente a otras leyes, así como frente a las facultades de intervención, inspección y vigilancia, con el fin de resolver el primer problema jurídico. iii) Después se estudiará el alcance del derecho a la vivienda digna y del deber estatal de establecer sistemas adecuados de financiación a largo plazo de vivienda (C.P. art. 51) y el problema jurídico asociado a este derecho. Ley comercial y artículos 51, 150 numeral 19 literal d) y 335 de la Constitución. 11. El derecho a la vivienda digna, como se precisará más adelante, incluye elementos que comportan la seguridad del goce del derecho a la vivienda digna. De tales elementos surgen deberes específicos para el Estado. Sin perjuicio de la necesidad de disposiciones sobre planeamiento urbano y utilización del suelo y sobre la oferta de bienes y servicios (servicios públicos, sanidad, ubicación de hospitales y escuelas, etc), el Estado tiene la potestad dictar una legislación que (i) garantice seguridad en la tenencia de vivienda y (ii) que establezca sistemas de acceso a la vivienda. El mandato de cubrir estos aspectos no se reduce a una sola ley en materia de vivienda, sino que conduce a un sinnúmero de reglas jurídicas que atañen a la protección del derecho a la vivienda digna. Tales reglas pasan por ámbitos civiles y comerciales generales, reglas de financiación dirigidos al sector público y al privado, etc. La Corte no entrará a definir tales ámbitos, sino que se limitará a considerar el ámbito específico financiero. Sin embargo, la referencia a otros ámbitos normativos se torna indispensable, a fin de comprender debidamente la interrelación entre las distintas modalidades de regulación, el derecho a la vivienda digna y las reglas constitucionales en materia de leyes relacionadas con el sistema financiero. 12. Habida consideración de que el derecho a la vivienda digna no comporta exclusivamente el derecho a la propiedad sobre la vivienda propia, resulta claro que diversos sistemas normativos se relacionan de alguna manera con el goce de este derecho. Las modalidades contractuales de arrendamiento y de compra y venta de inmuebles con destino a la vivienda –sea urbana o rural- , así como los instrumentos jurídicos para financiar su adquisición o goce, están sujetas a disposiciones dirigidas, principalmente (y hoy por hoy) al sector privado. Son agentes privados quienes ofrecen bienes para arrendar o a la venta. Agentes que pueden ser comerciantes o sujetos a la ley comercial o, bien, particulares sujetos a la ley civil. Así, los intermediarios financieros y, en general quienes están dedicados a la captación y colocación de ahorro en el mercado financiero, pese a la fuerte intervención estatal en dicha actividad, están sujetos a las normas comerciales que regulan las distintas modalidades contractuales que aplican. Así, por ejemplo, créditos hipotecarios dirigidos a sufragar la adquisición de vivienda, son, desde el punto de vista comercial, contratos de mutuo con garantía real, altamente intervenidos. Lo mismo puede predicarse de los créditos de consumo que ofrecen las entidades bancarias o los contratos en materia fiduciaria que realizan las entidades autorizadas. Siempre, salvo contadas excepciones, se trata de operaciones mercantiles altamente intervenidas por el Estado. De igual manera, las operaciones de compra y venta de inmuebles o de arrendamiento urbano, que son realizadas tanto por comerciantes o por particulares. La sujeción de estos a los estatutos civiles o comerciales, no impide una fuerte intervención estatal en dichas materias, como se desprende de las leyes sobre arrendamiento urbano, las reglas locales sobre construcción de viviendas, oferta de los mismos, las actividades de las empresas inmobiliarias, etc. 13. En sentencia C-024 de 1993, la Corte señaló que la regulación relativa a las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación, se establecía mediante leyes dictadas de conformidad con los numerales 8 y 19 literal d) del artículo 150 de la Constitución. Con ello se indicaba el espectro de funciones del Presidente de la República, contenidos en los numerales 24 y 25 del artículo 189 de la Constitución. Con posterioridad, en sentencia C-955 de 2000, la Corte indicó que todo aquello relacionado con la actividad financiera vinculada con la financiación de vivienda a largo plazo estaba sujeta a las normas generales dictadas con base en el numeral 19 literal d) del artículo 150 de la Constitución. Es decir, estaban sujetos a ley marco. 14. En concepto de la Corte las anteriores delimitaciones y definiciones en el ámbito financiero, bursátil, asegurador y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación, no recoge el panorama completo y, por lo mismo, genera dificultades que están en la base de la demanda que conoce la Corte y, en algunos apartes, del concepto del Procurador General de la Nación. Las actividades en cuestión están sujetas a una especial intervención por parte del Estado, en razón a su función económica. El mercado y la intermediación financiera resultan centrales en cualquier sociedad y su capacidad de incidir favorable o desfavorablemente en el desarrollo de la economía no se puede menospreciar. Además, dada la dinámica de las sociedades contemporáneas, los sujetos participantes en dichas actividades están en capacidad de afectar, de manera igualmente favorable o desfavorable, los derechos constitucionales de los asociados. Esto último se refleja en la profusa jurisprudencia en materia de habeas data y en relación con el acceso a la vivienda. De allí que el constituyente hubiese indicado que se trataba de una actividad de interés público, sujeta a intervención del Estado (C.P. art. 335) [1]. En virtud de esta singular importancia del sistema financiero (en sentido amplio), el constituyente estableció un complejo sistema de fuentes, dirigido a equilibrar distintas necesidades en relación con el correcto funcionamiento de dicha actividad. En numerosas oportunidades la Corte ha señalado la importancia que tiene la ley marco en esta materia, amén de la necesidad del Estado de contar con herramientas flexibles para enfrentar diversos problemas en el sistema económico del país. Sin embargo, la demanda de flexibilidad y agilidad en la producción normativa no se ajusta del todo a las necesidades de un sistema económico complejo. A la par de mecanismos de esta índole, quienes ejercen actividades financieras requieren de estabilidad jurídica para diseñar y proyectar sus negocios. Dicho requerimiento no se reduce por el hecho de que la actividad financiera sea un renglón de la economía sujeta a una estricta intervención estatal y sometida a una permanente inspección y vigilancia administrativa. Desde este punto de vista, simplemente se está frente a un derecho constitucional –libre empresa -, sujeta a una fuerte regulación. Del diseño normativo de la Constitución emerge una modelo de regulación que opera de manera diversa para la actividad financiera. En los extremos existen ámbitos de estricta legalidad, correspondientes a aquellas áreas que demandan una mayor seguridad jurídica, y otras sujetas a las políticas que defina el gobierno en la materia. 15. En el extremo de estricta legalidad, debido a la necesidad de asegurar una alta estabilidad jurídica y bajo el principio de limitación legal del ejercicio de los derechos constitucionales, se encuentran la definición y regulación general de las actividades mercantiles y las disposiciones atinentes a la inspección y vigilancia en materia financiera. En punto a la regulación mercantil, debe recalcarse que las actividades financieras son, en buena medida, actividades comerciales. De ahí que sus participantes sean, principalmente comerciantes. De lo anterior se desprende que las normas comerciales sean una de las fuentes principales de las normas aplicables a quienes realizan o ejercen la actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación. Lo anterior por cuanto los actos o negocios jurídicos que realizan son actos mercantiles y, salvo las prescripciones que el Estado –sea el Legislador, el Gobierno o la Junta Directiva del Banco de la República- fije expresamente en relación con los actos de quienes se dedican a las actividades financieras, se someten a las regulaciones de su estatuto propio: el código de comercio. Por lo mismo, en cuanto al sistema de fuentes, existe reserva de ley en la materia, pues al Congreso de la República le corresponde dictar los distintos códigos (art. 150 numeral 2 de la C.P.), entre los cuales se encuentra aquél que regula las actividades comerciales. En nada afecta esta identificación del punto de partida el hecho de que las condiciones de ejecución o de celebración de los negocios jurídicos autorizados estén altamente intervenidas por el Estado. Tampoco se afecta tal identificación por el hecho de que se autorice a estos establecimientos a realizar operaciones no mercantiles. 16. También existe reserva de ley para el ejercicio de las facultades de inspección, vigilancia y control que la administración ejerce en esta materia (Art. 189 numeral 24 de la C.P.), por corresponder a una función propia del Congreso de la República, en los términos del numeral 8 del artículo 150 de la Carta. En este punto, señalamos que debe distinguirse i) la facultad de intervención, ii) de la de inspección, vigilancia y control. Frente a estas últimas, la reserva de ley se deriva, además de la disposición constitucional, del hecho de que implica una función de revisión y sanción de naturaleza administrativa y, por lo mismo, sujeta a un principio de estricta legalidad que aseguren el mayor grado de certeza para los inspeccionados, vigilados y controlados[2]. 17. En el extremo opuesto se ubican las facultades estatales de intervención en la economía en general y en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación. La regulación de la intervención estatal en la economía es compleja, tal como lo ha señalado esta corporación. En sentencia C-176 de 1996 la Corte identificó las distintas tensiones que en relación con la intervención en la economía, recogía la Constitución: “la Constitución no otorga el mismo grado de protección a la iniciativa privada en todos los campos económicos. Así, el contenido esencial de la libertad económica varía según los tipos de actividades; por ejemplo, una ocupación económica ordinaria no requiere de permiso especial pues es por regla general de libre iniciativa (CP art. 333), pero en cambio no son de libre ejercicio las profesiones que impliquen riesgos sociales (CP art. 26) y los servicios financieros. Por ser de interés público, requieren de permiso previo para poder ser adelantados (CP art. 335). Es más, la Constitución prohíbe que los particulares puedan consagrarse a ciertas industrias, como la fabricación de armas y explosivos, que es un monopolio estatal (CP art. 223). Igualmente, la intensidad de la intervención del Estado puede ser mayor en unos campos que en otros. Así, como consecuencia de la protección de la libertad económica, por regla general la Constitución prohíbe que la ley establezca monopolios - salvo que se trate de arbitrios rentísticos (CP art. 336)- pero la Carta autoriza la constitución de monopolios estatales cuando se trata de servicios públicos o de actividades estratégicas (CP art. 365). Es más, en ciertas actividades, la Constitución no sólo autoriza sino que exige una importante intervención estatal y gubernamental, pues si bien permite la prestación de los servicios públicos por los particulares y las comunidades, ordena que el Estado mantenga la regulación, el control y la vigilancia de los mismos (CP art. 365). Finalmente, el reparto de las competencias entre la ley y el reglamento en materia de intervención del Estado no es el mismo en todas las actividades económicas. Así, en general, para proteger la libertad económica, la dirección estatal se efectúa por el Gobierno con base en leyes de intervención que deben precisar sus fines, sus alcances y los límites de la libertad económica (CP art. 150 ord 21) pero, en otros casos, la intervención se efectúa con base en leyes marco, que son normas más generales, pues en ellas el Congreso fija únicamente los objetivos y criterios de la acción gubernamental (CP art. 150 ord 19). De esta descripción de las tensiones en materia de intervención del Estado en la economía, interesan dos para efectos de la temática que ocupa a la Corte en esta oportunidad: (i) libre ejercicio de la actividad económica y (ii) reparto de competencias entre ley y reglamento. El artículo 335 de la Constitución establece que las actividades financieras (en general) “sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, la cual regulará la forma de intervención del Gobierno estas materias y promoverá la democratización del crédito”. Una interpretación de este artículo podría llevar a la conclusión de que, en materia financiera, toda la intervención se realiza mediante leyes marco, en concordancia con el literal d) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución. Esta interpretación estaría apoyada, en parte, por una determinada lectura de la sentencia parcialmente transcrita. Conforme a esta interpretación, de igual manera, la autorización para realizar actividades financieras se daría mediante una ley de dicha naturaleza. Sin embargo, esta interpretación no consulta la naturaleza de las leyes marco. De conformidad con el mencionado numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, mediante leyes marco el legislador dicta “normas generales” y en ellas señala “los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno” para regular las áreas establecidas en los literales del mismo numeral. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la disposición constitucional en comento establece un reparto de competencias entre el legislador y el gobierno. Si bien en un primer momento pareció indicar que tanto la ley marco como sus desarrollos tenían connotación legislativa[3], finalmente la Corte indicó que únicamente la ley marco ostentaba dicho carácter. En sentencia C-955 de 2000, reiterada en sentencia C-1161 de 2000, señaló: “La Corte debe afirmar en esta ocasión que, pese al carácter general atribuido por la Constitución a los preceptos integrantes de las leyes "marco" (art. 150, numeral 19, C.P.), como no hay un traslado de competencia legislativa a la cabeza del Gobierno, sino que éste debe desarrollar, sin salirse de su órbita ejecutiva, los lineamientos, las políticas y los criterios fijados en la ley, habrá necesariamente disposiciones dotadas de un carácter más específico pero siempre legislativo, en la medida en que la materia correspondiente está reservada exclusivamente al legislador. En otros términos, en este tipo de leyes lo que queda para la actividad de regulación del Gobierno solamente puede ser de índole administrativa, pues en virtud de ellas no está investido el Presidente de la República de la atribución de legislar, a la manera como sí acontece con las leyes de facultades extraordinarias previstas en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución.” (Negrilla fuera del texto).[4] Por otra parte, al referirse a la función de las leyes marco, la Corte ha señalado que éstas tienen por objeto otorgar al Estado herramientas que le permita enfrentar con éxito situaciones que demandan cambios normativos oportunos, ante una realidad sujeta a diversas modificaciones. En sentencia C-510 de 1992[5] la Corte dijo al respecto: “Es fácil advertir que los asuntos objeto de las leyes marco corresponden a una realidad susceptible de permanente cambio. La regulación de estos fenómenos corre el riesgo de desactualizarse y no acomodarse a su errático curso, si carece de cierto grado de flexibilidad. La técnica en comento combina el momento de necesaria estabilidad y generalidad, estrictamente ligado a la filosofía que debe animar a la actuación del Estado en la materia y que lo suministra la ley, con el momento dinámico de ajuste coyuntural, circunstancial y de desarrollo detallado de la política general que se satisface con el decreto”. De ahí que la Corte haya distinguido entre las funciones legislativa y administrativa en materia de ley marco, al señalar que la función del Congreso se define en la fijación de políticas que el ejecutivo desarrollará[6]. Teniendo en cuenta lo anterior, la aproximación a las tensiones antes indicadas adquiere un matiz distinto. Es regla general que el ejercicio de las libertades (entre ellas la libre empresa) no requiere autorización, salvo que la Constitución lo demande. De igual manera, ha de aceptarse que el establecimiento de limitaciones al ejercicio de los derechos corresponde en primera medida al legislador, en tanto que representante del pueblo. La fijación de límites al ejercicio de la libertad debe estar rodeada de garantías de estabilidad normativa, ya que de lo contrario resultaría imposible proyectar un plan de vida, ante los permanentes cambios normativos o la amenaza de estos. A partir de lo anterior, el artículo 335 de la Constitución admite una interpretación distinta. Existe reserva de ley para establecer las actividades autorizadas a las personas que se dediquen a realizar operaciones financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, mientras que la forma de intervención se sujeta a la ley que fija los instrumentos de intervención y ley marco en la materia. Con ello se armoniza la imperiosa necesidad de flexibilidad normativa en materia de intervención en el sistema financiero con la seguridad jurídica que demanda una actividad económica organizada. De esta manera se tiene que la intervención estatal en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación, aunque demanda ley previa, está deslegalizada, en tanto que sujeta a la técnica de la ley marco (arts. 150 numeral 19 literal d), 189 numeral 25 y 335 de la Constitución), mientras que la autorización para la realización de las actividades se hace mediante ley (art. 335 de la C.P.). Así las cosas, para las personas que realizan o ejercen la actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación, se tiene un sistema de fuentes que parte de i) las normas legales en materia comercial, ii) las normas legales que definen quienes pueden realizar estas actividades y cuales están autorizadas, iii) las normas legales que determinan los parámetros de inspección, vigilancia y control, iv) las normas legales que fijan los instrumentos de intervención y, finalmente, v) las normas legales generales que definen los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para regular la actividad misma. 18. Conforme a la sentencia C-955 de 2000, “deben ser "marco", en los términos del artículo 150, numeral 19, literal d), de la Constitución y de la Sentencia C-700 de 1999, los artículos que toquen con la actividad financiera o de intermediación, es decir, con la operación y gestión de las instituciones financieras en lo relativo a los créditos de largo plazo para adquisición y construcción de inmuebles destinados a vivienda”. Lo anterior debe entenderse en el contexto antes descrito. La autorización de las distintas modalidades de financiación de vivienda está sujeta a reserva de ley, conforme al artículo 335 de la Constitución, en tanto que las condiciones de operación y gestión de tales actividades está sujeta a los desarrollos normativos dictados por el Gobierno Nacional, con base en las leyes generales en la materia (arts. 150 numeral 19 literal d) y 189 numeral 25 de la C.P.). Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte abordará el primer cargo de la demanda. Cargo primero: violación del literal d) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución. 19. El demandante considera que el legislador ha debido dictar una ley marco para regular el tema del leasing habitacional, en la cual se fijaran los objetivos y criterios a los cuales se debe sujetar el gobierno para su reglamentación. Los intervinientes consideran que este requisito se cumplió, pues el artículo demandado contiene elementos que corresponden a materia de ley marco. 20. Conforme se analizó en los fundamentos 14 a 17, la norma que autoriza a una entidad dentro del sistema financiero a realizar una nueva actividad debe ser adoptada mediante una ley distinta de ley marco. El desarrollo del artículo 335, en este punto específico, está excluido de la deslegalización que opera en otros ámbitos de intervención estatal en materia de actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación. La definición de las actividades que pueden realizarse demanda certeza y la mayor seguridad jurídica para los operadores del mercado y, por lo mismo, rechaza la técnica de la ley marco. En relación con este último punto, esta Corporación ha señalado en numerosas oportunidades que las leyes marco o generales tienen un objeto preciso: “ofrecer un marco normativo dentro del cual el ejecutivo puede adoptar medidas que, por su propia naturaleza, demandan actuaciones estatales que respondan a cambios del entorno económico del país o que corren el riesgo de desactualizarse”[7]. Para la Corte resulta claro que la autorización para realizar determinadas actividades financieras, antes de ser un elemento coyuntural y, por lo mismo, sujeto a las variaciones del entorno económico, es de carácter estructural. Por ello está sustraído de la decisión gubernamental. 21. Lo expuesto obliga a resolver la última de las preguntas planteadas. ¿Era necesario que la autorización estuviera acompañada de disposiciones propias de leyes marco? En otras palabras, ¿tenía el legislador el deber de dictar normas en las que se establecieran los criterios y objetivos generales a los cuales se sujetaría el Gobierno Nacional para regular el leasing habitacional? Según el Procurador General de la Nación, la ausencia de tales normas generales contentivas de los criterios y objetivos generales a los cuales debe sujetarse el gobierno para regular el leasing habitacional resulta inconstitucional, pues permite al Gobierno definir su propio marco de competencias e, inclusive, invadir la órbita de otras autoridades estatales, en particular el Banco de la República. 22. Sobre este punto la Corte considera que en el presente caso no era necesario acompañar a la autorización para realizar el leasing habitacional, normas generales contentivas de los criterios y objetivos a los cuales debe someterse el Gobierno Nacional para regular dicha actividad. La Constitución manda que existan leyes marco para regular, entre otras, la actividad financiera. Dicho mandato no implica obligación alguna de dictar una única ley marco para desarrollar las actividades sometidas a este esquema regulatorio. Antes bien, la complejidad de los asuntos sujetos a él, bien pude reclamar que se dicten distintas leyes marco para regular diversos puntos de una misma materia. Este es un asunto que el legislador ha de evaluar y, que de hecho, ha aceptado al dictar una ley específica de financiación de vivienda a largo plazo (Ley 546 de 1999). Teniendo en cuenta lo anterior, el que la autorización para realizar actividades financieras está excluida de la técnica de la ley marco y, finalmente, que las condiciones de ejercicio de tales actividades (aspecto funcional) está sujeto a ley marco, resulta claro que al autorizarse una actividad nueva, prima facie no se está frente a una laguna que implica una ilimitada competencia gubernamental. En punto a las reglas sobre autorización para realizar actividades financieras y sobre la regulación del ejercicio de tales actividades, el diseño constitucional parte de la relativa autonomía de cada sistema. Ello implica que no necesariamente toda modificación en uno determina un cambio similar en el otro. Así, sin que resulte indispensable introducir cambios en las normas autorizantes, en principio es posible modifi...