Sentencia C-933 de 2014

C-933-14 NOTA DE RELATORIA: Mediante auto 082 de fecha 11 de marzo de 2015, el cual se anexa en la parte final de esta providencia, se corrige el nombre del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, el cual se mencionó en varias partes de la providencia como Instituto Colombiano de Derecho Procesal. Sentencia C-933/14 DEROGACION DE NORMA SOBRE AUTORIDAD NACIONAL DE TELEVISION A TRAVES DE APARTE DE LEY SOBRE TEMAS TRIBUTARIOS-Vulneración de principio de unidad de materia DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aptitud de la demanda DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Importancia/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad objetiva y razonable PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad causal, teleológica, temática o sistemática CONEXIDAD TEMATICA-Concepto/CONEXIDAD CAUSAL-Concepto/CONEXIDAD TELEOLOGICA-Concepto/CONEXIDAD SISTEMATICA-Concepto La conexidad temática puede definirse como la vinculación objetiva y razonable entre la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o el asunto sobre el que versa concretamente una disposición suya en particular. La Corte ha explicado que la unidad temática, vista desde la perspectiva de la ley en general, no significa simplicidad temática, por lo que una ley bien puede referirse a varios asuntos, siempre y cuando entre los mismos exista una conexión objetiva y razonable. La conexidad causal, hace referencia a la identidad en los motivos que ocasionaron su expedición. En otras palabras, tal conexidad hace relación a que las razones de la expedición de la ley sean las mismas que dan lugar a la consagración de cada uno de sus artículos en particular, dentro del contexto de la posible complejidad temática de la ley. La conexidad teleológica se refiere a la existencia de una comunidad de fines entre la ley y cada una de las normas que contiene, siguiendo el mismo fallo, consiste en la identidad de objetivos perseguidos por la ley vista en su conjunto general, y cada una de sus disposiciones en particular. Es decir, la ley como unidad y cada una de sus disposiciones en particular deben dirigirse a alcanzar un mismo designio o designios, nuevamente dentro del contexto de la posible complejidad temática de la ley. Finalmente, la conexidad sistemática puede ser entendida como la relación existente entre todas y cada una de las disposiciones de una ley, que hace que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA FRENTE A NORMA DEROGATORIA-Alcance Cuando se trata de analizar si la derogación expresa de normas legales vulnera o no dicho principio, la Corte debe en primer término determinar cuál es el contenido del precepto que es objeto de derogación, luego precisar cuál es el tema dominante regulado en la ley que consagra la derogatoria, y finalmente, deducir si entre el contenido genérico de la ley derogatoria y la norma derogada existe conexidad. Esta corporación en reciente sentencia señaló al respecto que el análisis constitucional en estos casos “no se circunscribe a la mecánica verificación de si los artículos derogados estaban o no incluidos en el proyecto inicialmente presentado o si precisamente esos artículos fueron sometidos a los debates en las Comisiones y en las Plenarias de las Cámaras, pues es preciso establecer si esas derogatorias constituyen desarrollo de las unidades temáticas sobre las que versaron los debates. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Relación entre tema de artículo y materia de la ley PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Violación constituye un vicio de carácter material que no da lugar a la caducidad de la acción de inconstitucionalidad PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Vulneración por inexistencia de relación de conexidad objetiva y razonable PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Vulneración por inexistencia de relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática Referencia: expediente D-10062 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 198 (parcial) de la Ley 1607 de 2012, por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones Demandantes: Liliana Álvarez Legro Magistrada Ponente: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil catorce (2014) I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana Liliana Álvarez Legro presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 198 (parcial) de la Ley 1607 de 2012, por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones. II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe la disposición objeto de la demanda, subrayando el aparte cuestionado: “LEY 1607 DE 2012 (diciembre 26) Diario Oficial No. 48.655 de 26 de diciembre de 2012 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (…) ARTÍCULO 198. <Artículo corregido por el artículo 1 del Decreto 722 de 2014. El nuevo texto es el siguiente:> La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga el inciso 2 del artículo 9o, los artículos 14-1, 14-2, la expresión “prima en colocación de acciones” del inciso 1 del artículo 36-3, y los artículos 244, 246-1, 287, 315, 424-2, 424-5, 424-6, 425, parágrafo 1o del artículo 457-1, 466, 469, 470, 471, 474, 498 del Estatuto Tributario, el artículo 5o de la Ley 30 de 1982, el artículo 153 de la Ley 488 de 1998, el parágrafo del artículo 101 de la Ley 1450 de 2011, el artículo 6o de la Ley 681 de 2001, el artículo 64 del Decreto-ley número 019 de 2012, los numerales 1 al 5 del inciso 4 y el inciso 5 del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, el artículo 15 de la Ley 1429 de 2010, el artículo 123 de la Ley 1438 de 2011, el artículo 13 de la Ley 1527 de 2012, el Decreto número 3444 del 2009 y sus modificaciones, el parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012 y todas las disposiciones que le sean contrarias. PARÁGRAFO. Las disposiciones contenidas en los artículos 869 y 869-1 del Estatuto Tributario, entrarán en vigencia para conductas cometidas a partir del año gravable 2013”. III. LA DEMANDA 1. La demandante considera que el enunciado cuestionado, contenido en el artículo 198 de la Ley 1607 de 2012, por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones, desconoce el Preámbulo y los artículos 157, 158, 160 y 357 de la Constitución Política. A partir de un conjunto de transcripciones de los textos del artículo de derogatorias del proyecto de ley 134 de 2012 (Senado) y 166 de 2012 (Cámara), que dio origen a la Ley 1607 de 2012, sostiene que el enunciado demandado no se discutió ni se aprobó en ninguna de las etapas del trámite ante el Congreso. Por el contrario —afirma—, la derogatoria del parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012, por la cual se establece la distribución de competencias entre las entidades del Estado en materia de televisión y se dictan otras disposiciones, fue introducida al proyecto por la Comisión de conciliación en una enmienda al informe de conciliación correspondiente. 2. A partir de lo expuesto, señala que el proceso de aprobación de la Ley 1607 de 2012, por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones, presenta tres vicios de procedimiento en la formación del acto, y uno de naturaleza material. Así, expone que la introducción del aparte demandado, en la última instancia del trámite y sin haber sido discutida previamente, ni mantener relación alguna con otros aspectos previamente debatidos, desconoce los principios de consecutividad e identidad relativa y refleja un exceso en el ejercicio de las competencias de la Comisión de conciliación. Por otra parte, indica que la ley no respeta el principio de unidad de materia pues, mientras el tema que se pretendía regular era de naturaleza tributaria, la norma derogatoria cuestionada se refiere a la estructura de una entidad pública. A continuación se explica, con más detalle, cada uno de los cargos. 2.1. Violación del principio de consecutividad en el trámite legislativo (Artículo 157 de la Constitución Política). El artículo 157 de la Constitución Política plantea que ningún proyecto puede convertirse en ley de república sin haber sido aprobado en primer debate en cada comisión permanente y, en segundo debate, ante cada Cámara, prescripción a la que se denomina principio de consecutividad del trámite legislativo. De acuerdo con las sentencias C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-1113 de 2002, C-1147 de 2003, C-313 de 2004, C-370 de 2004 y C-894 de 2012: “son obligaciones de las células legislativas, en virtud del principio de consecutividad: (i) estudiar y debatir todos los temas propuestos ante ellas durante el trámite legislativo para así dar cumplimiento al art. 157 Superior; (ii) no omitir el ejercicio de sus competencias delegando el estudio y aprobación de un texto a otra instancia legislativa para que allí se surta el debate, y (iii) debatir y aprobar o improbar el articulado propuesto para primer o segundo debate, así como las proposiciones que lo modifiquen o adicionen”. El enunciado demandado fue incorporado al proyecto que dio origen a la Ley 1607 de 2012, por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones, en la adición del informe de conciliación del día 20 de diciembre de 2012; nunca fue debatido en el trámite ordinario del Proyecto de ley número 134 de 2012 (Senado) y 166 de 2012 (Cámara), como se prueba a partir de una revisión de las gacetas donde se registraron las ponencias y debates del proyecto y el informe de conciliación, en su versión inicial. El asunto tampoco fue debatido, pues la derogatoria mencionada no guarda relación alguna con el tema central del proyecto que se tramitaba. “En razón a ello y bajo el parámetro de que está demostrado que el acto acusado no fue debatido en ninguno de los debates que antecedieron a la Ley 1607 de 2012, por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones, ni mucho menos guarda relación sustancial con las materias tratadas en ella, existe una evidente violación del principio de consecutividad”. 2.2. Violación del principio de identidad relativa (artículos 160 de la Constitución Política y 178 de la Ley 5ª de 1992). El principio de identidad relativa o flexible, propio del trámite legislativo tiene como fuentes normativas el artículo 160 de la Carta Política y el 178 de la Ley 5ª de 1992 (Reglamento del Congreso). Los elementos centrales del principio han sido explicados en las sentencias C-1488 de 2000, C-922 de 2001, C-950 de 2001, C-801 de 2003, C-893 de 2003, en los siguientes términos: “En el ámbito del proceso legislativo y en punto al principio de identidad, lo que la Carta exige es que las cámaras debatan y prueben regulaciones concernientes a las materias de que trata la ley, esto es, que exista identidad en el contenido material de las disposiciones y no que se atengan al contenido de los proyectos y que se abstengan de considerar los distintos desarrollos de que tal contenido es susceptible. De ser así, ligando los temas de las leyes a ese nivel de especificidad, resultaría imposible introducir regulaciones puntuales relacionadas con ámbitos no previstos en los proyectos iniciales. Lo que exige la Carta es que las distintas etapas del proceso legislativo por ella consagrado se agoten en relación con la materia sometida a regulación pero no que se agoten en relación con cada uno de los puntos susceptibles de abordar en la materia”. Lo que exige el principio de identidad relativa, por lo tanto, es que en cada debate “sólo se discutan aquellos asuntos que han sido considerados en los debates precedentes y, en segundo término, que en caso de realizar modificaciones o enmiendas al proyecto de ley, éstas guarden relación con el discurso temático que ha sido empleado en etapas anteriores del trámite legislativo” (C-908 de 2007). Propone entonces la accionante que el principio se analiza a partir de dos reglas. La primera, ordena que en cada debate solo se discutan asuntos considerados en debates precedentes, y la segunda, que las modificaciones o enmiendas guarden relación con el discurso temático que se ha empleado en etapas anteriores del trámite. En el caso objeto de estudio el texto demandado fue introducido en la adición que se hizo al informe de conciliación el 20 de diciembre de 2012, en el trámite del proyecto de ley número 134 de 2012 (Senado), 166 de 2012 (Cámara), por el cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones, de manera que no se respetó ninguna de las reglas citadas pues, de una parte, el enunciado cuestionado no fue considerado en ninguno de los cuatro debates, ni en el trámite de conciliación, sino en una modificación al informe correspondiente; y, de otra, no fue tratado en los debates anteriores, ya que en estos no se abordó ningún asunto concerniente a la estructura estatal del servicio público de televisión. Así las cosas, puntualiza la accionante, “el aparte acusado vulneró gravemente el artículo 160 de la Carta Política, traspasando los límites de unidad relativa establecidos por la jurisprudencia constitucional”. 2.3. Violación del principio de unidad de materia (Artículo 158, Constitución Política). De acuerdo con el artículo 158 de la Carta, todo proyecto de ley debe referirse a la misma materia y son inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. De igual forma, el artículo 169 Superior dispone que el título de las leyes debe corresponder precisamente a su contenido. Tomando como base la sentencia C-400 de 2010, la demanda señala que el principio de unidad de materia tiene el propósitos de “[A]segurar que las leyes tengan un contenido sistemático e integrado, referido a un solo tema o, eventualmente, a varios”. Explica que aunque la ley 1607 de 2012 plantea varios temas, asociados al mercado y la propiedad, en realidad abarca las reglas tributarias que son aplicables a cada una de esas disciplinas, por lo que no puede deducirse que el aparte acusado guarde una relación sistemática e integrada con los preceptos tributarios. Agrega que la norma derogada no tiene carácter tributario, ni establece obligaciones directas a los contribuyentes, dado que el parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012 se refiere a la “categoría a la que pertenece” la Autoridad Nacional de Televisión, asunto totalmente distinto a la regulación tributaria. En tal sentido, continúa, “la observancia de este principio contribuye a la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicación al evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se refiere”, y estima que el aparte demandado “destruye la coherencia interna de la norma tributaria”. Finalmente, propone que “el principio de unidad de materia se respeta cuando existe conexidad temática, teleológica, causal o sistemática entre la norma acusada y la ley que la contiene”, y expone que, en el caso bajo estudio, el aparte acusado se introdujo en un estatuto tributario, a pesar de ser una norma que no tiene ese carácter, pues la norma derogada (parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012) habla de la categoría a la que pertenece la ANTV, lo que supone una cuestión totalmente ajena a las regulaciones tributarias. Por lo tanto, estima que “el aparte acusado destruye la coherencia interna de la norma tributaria, porque para nadie sería común encontrar en una norma tributaria la forma en que se estructura una autoridad del Estado en materia de televisión”. Acto seguido, manifiesta que el análisis de una presunta violación al principio de unidad de materia pasa por evaluar si existe conexidad temática, teleológica, causal o sistemática entre la norma acusada y la ley que la contiene y, en ese marco, expone que el aparte acusado no guarda conexidad temática con la ley que lo contiene, pues esta última regula en conjunto el sistema tributario, mientras que la norma derogada hace parte de un ley que regula la estructura estatal y la repartición de funciones del entorno de la televisión; y no evidencia una conexión teleológica, pues los temas de la ley y la norma derogatoria son totalmente opuestos. La Ley 1607 de 2012, por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones, atañe a las relaciones entre el Estado y los contribuyentes, mientras que la Ley 1507 de 2012, por la cual se establece la distribución de competencias entre las entidades del Estado en materia de televisión y se dictan otras disposiciones, trata sobre la repartición de funciones ordenada por el Acto Legislativo 02 de 2011, en materia de televisión. Y no evidencia un vínculo causal o sistemático, “pues no nos cansamos de insistir en que los temas difieren diametralmente tanto en su concepto como en la sustancia que tratan de abordar”. 2.4. Exceso en el ejercicio de competencias por parte de la comisión de conciliación En concepto de la accionante, se presentó un exceso en el ejercicio de las facultades legales y constitucionales de la Comisión de Conciliación del proyecto de ley 134 de 2012 (Senado) y 166 de 2012 (Cámara). En ese sentido, en la sentencia C-760 de 2001, la Corte Constitucional explicó que “las comisiones de conciliación solo pueden adelantar su actuación respecto de textos válidamente aprobados por ambas cámaras legislativas, aunque diferentes en su redacción, y que por lo tanto la inconstitucionalidad por vicios de trámite no puede ser convalidada por el mecanismo de conciliación”. En este caso, el exceso citado consistió en incorporar, en una enmienda al informe de conciliación inicial, la derogatoria del parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012, sobre la estructura de la televisión nacional. IV. intervenciones DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE DERECHO PROCESAL 3. El Instituto presentó concepto técnico a través de su presidente[1] solicitando declarar la inexequibilidad de la norma demandada. 3.1. Para empezar, señaló que no cuenta con los elementos de juicio necesarios para pronunciarse sobre los cargos por violación de los principios de consecutividad e identidad, por tratarse de vicios de procedimiento. Sin embargo, advirtió que el Legislador sí desconoció el principio de unidad de materia. 3.2. Como fundamento para estudiar la constitucionalidad de normas derogatorias por unidad de materia, hizo referencia a la sentencia C-015 de 2013 y precisó también que, según la jurisprudencia constitucional, la interpretación y aplicación del principio debe ser amplia, limitándose a una verificación de conexidad objetiva y razonable entre la norma derogada y la derogatoria. 3.3. En ese orden de ideas, la norma demandada, es decir la ley 1607 de 2012, por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones, corresponde a una reforma tributaria y su contenido esencial hace referencia a esas materias. De acuerdo con la sentencia C-714 de 2001 “la materia tributaria está compuesta por todas aquellas normas mediante las cuales el Estado establece, las fuentes generadoras de los ingresos necesarios para atender sus gastos (…), los mecanismos para su recaudación y control, así como la manera en que serán empleados los recursos recaudados”. 3.4. A su turno, la Ley 1507 de 2012, por la cual se establece la distribución de competencias entre las entidades del Estado en materia de televisión y se dictan otras disposiciones, aunque a primera vista no tiene contenido tributario, pues habla de la estructura institucional de la televisión y la ANTV, en el parágrafo derogado sí adoptó una determinación que toca asuntos impositivos, puesto que el parágrafo citado asimilaba la ANTV a un establecimiento público del orden nacional, para efectos “de los actos, contratos, funcionarios, regímenes presupuestal y tributario, sistemas de controles y en general el régimen jurídico aplicable”. (Se añade negrita). 3.5. Por ello, el Instituto estima que entre la norma derogada y la derogatoria operada por el artículo 198 (parcialmente demandado) de la Ley 1607 de 2012 “existe una unidad de materia de carácter relativo, no absoluto, en la medida en que se verifica entre éstas una conexidad temática y consecuencial apenas parcial. Es decir, la unidad de materia se predica solo respecto de la alusión al régimen tributario, mas no de la norma completa. Esta referencia a lo tributario, indiscutiblemente guarda relación temática y consecuencial con la Ley 1607 referida, en razón a los efectos fácticos inmediatos o potenciales, porque una disposición que consagra el régimen tributario aplicable a un determinado sujeto, necesariamente tiene contenido tributario. || Lo anterior, ha de entenderse sin perjuicio de que, en la práctica, no se produzcan efectos actuales como consecuencia de la derogatoria de la norma. Pues, en este caso, si bien puede aducirse que la derogatoria no deviene efectos inmediatos al mantenerse la exoneración del impuesto de renta a la entidad (ANTV), en su condición de establecimiento oficial descentralizado (art. 22 ET), una eventual reforma tributaria podría hacer relevantes los efectos de la decisión (…)”. 3.6. El resto de la norma derogatoria no guarda, en cambio, relación alguna con el núcleo temático de la ley 1607 de 2012, pues no presenta vínculos con su objeto, ni con el resto de sus disposiciones. Más aún –puntualiza el interviniente– no existe siquiera un aspecto accidental que permita relacionarlos entre sí, en tanto la Ley 1507 de 2012 —que contiene la norma derogada— se refiere al régimen presupuestal, de contratación, de control y, de manera general, al régimen jurídico aplicable a la ANTV, asuntos que no tienen nada que ver con la materia tributaria regulada en la ley 1607 de 2012, aun adoptando un criterio de análisis flexible. AUTORIDAD NACIONAL DE TELEVISIÓN 4. El apoderado de la Autoridad Nacional de Televisión,[2] presentó concepto técnico en este proceso, con el propósito de defender la constitucionalidad de la norma demandada. En relación con el trámite legislativo, indica que la iniciativa de reforma tributaria fue presentada al Congreso a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público el 4 de octubre de 2012 y publicada en la Gaceta del Congreso 666 de 2012. 4.1. Explica que la ponencia para primer debate fue discutida y aprobada en sesiones conjuntas de las comisiones terceras de Cámara y Senado los días 28 y 29 de noviembre de 2012, como consta en el Acta de Plenaria No. 188 de la sesión extraordinaria del miércoles 19 de diciembre de 2012, publicada en la Gaceta del congreso No. 378 de 2013, a partir de una proposición por el doctor Raúl Enrique Ávila Hernández, consistente en adicionar a la norma de derogatorias la expresión “el parágrafo primero del artículo 192, con la derogatoria del parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de 2102”, por la cual se establece la distribución de competencias entre las entidades, en relación con la prestación del servicio de televisión. 4.2. Según la Gaceta 913 de 2012, correspondiente a la ponencia para segundo debate, en plenaria de la Cámara de 10 de diciembre de 2012 se discutió la proposición de adición del enunciado cuestionado. El texto del proyecto, incluido se aparte, fue aprobado por la Plenaria de Cámara (GC 949 de 2012). Posteriormente, el informe de la Comisión de conciliación, de 20 de diciembre de 2012 y publicado en la Gaceta 950 de 2012 fue aprobado por las plenarias de Cámara y Senado, y la Ley 1607 de 2012 fue sometida a sanción presidencial el día 26 de diciembre de 2012. 4.3. Para demostrar los hechos expuestos, el interviniente trascribe la parte pertinente del acta 188 de 2012: “Señor Presidente, esta proposición presentada no solamente por los miembros de la Comisión Sexta de la Cámara de Representantes sino también por el Ministro Diego Molano de las TIC tiene función porque está en duda la autonomía que aquí le dimos a la Autoridad Nacional de Televisión, y entonces como está la proposición de artículo nuevo, dice que de forma transitoria y mientras se apropian recursos en el Presupuesto General de la Nación la Junta Nacional de Televisión aprobará el presupuesto de la Autoridad Nacional de Televisión del 2013 (…) Gracias señor Presidente. La proposición tiene el aval del Gobierno porque la ANTV sostuvo la tesis de que su presupuesto no se debía discutir en el debate del Presupuesto General de la Nación ellos eran un ente independiente. El Ministerio de Hacienda siempre consideró que eran parte del Presupuesto General de la Nación, el Consejo de Estado acaba de conceptuar a favor de la tesis del Ministerio de Hacienda y por lo tanto hay una situación en la que ellos no pueden dictarse su propio presupuesto, tenemos que hacerlo acorde a las normas del Presupuesto General de la Nación, de manera que esta es una disposición transitoria para que el año entrante no se queden sin presupuesto y se dé la autorización para que ellos puedan expedir el presupuesto, que entre otras cosas financian con sus propios recursos que tienen el Ministerio de la TIC, de manera que la proposición tiene el aval del Gobierno”. En ese contexto, entre el contenido de la norma derogada (parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012, por la cual se establece la distribución de competencias entre las entidades del Estado en materia de televisión y se dictan otras disposiciones) y el tema dominante regulado por la ley 1607 de 2012, por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones, existe conexidad en los temas asociados al presupuesto. 4.4. En relación con la presunta violación del artículo 158 de la Constitución, explica que dentro del procedimiento legislativo las cámaras introducen modificaciones, adiciones o supresiones a los proyectos y que estas son válidas, siempre que se respete la regla de unidad de materia, precisando que le corresponde a una comisión accidental “solventar” las discrepancias entre los textos aprobados en cada cámara. 4.5. Tras una referencia a la sentencia C-015 de 2013, señala: “se concluye que no hubo vicios de trámite en la aprobación del artículo que contiene el aparte acusado, toda vez que si bien es cierto que el artículo 157 Superior, exige que todo proyecto de ley surta cuatro debates, ello no significa que el proyecto como tal deba en su texto y contenido ser el mismo durante todo el proceso legislativo, pues el artículo 160 constitucional, establece que las cámaras en el tercero o en el cuarto debate (…) pueden introducir las modificaciones que juzguen necesarias, modificaciones que pueden estar contenidas incluso en artículos nuevos, tal como lo prevé el artículo 189 de la Ley 5ª de 1992 (…) En consecuencia la disposición acusada no vulnera el principio de unidad de materia, pues tiene relación con los temas de la ley, esto es, los asuntos tributarios y presupuestales, cuya conexidad no se debe evaluar con criterio excesivamente rígido”. 4.6. La derogatoria del parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012, por la cual se establece la distribución de competencias entre las entidades del Estado en materia de televisión y se dictan otras disposiciones, no viola el principio de unidad de materia, pues se ajusta al propósito de la ley 1607 de 2012, por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones, normativa que comprende temas tributarios y presupuestales. “Se debe aclarar que con la inclusión del aparte demandado no se vulneró el artículo 160 superior, puesto que lo que presentan el informe de conciliación (sic) son los diversos temas objeto de conciliación, sobre lo cual no existe vulneración del principio de unidad de materia ni consecutividad por ser un tema relevante que debía ser incluido, es así como las plenarias de ambas Cámaras coincidieron en introducir entre las derogatorias, el parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012”. 4.7. En conclusión, en concepto de la ANTV, la norma no viola el principio de unidad de materia porque la Ley 1607 de 2012, por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones, trata temas presupuestales y tributarios, y la derogatoria del parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012 tuvo su origen en una necesidad de adoptar medidas relacionadas con el presupuesto de la entidad. 5. UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA El Centro de Estudios Fiscales de la Institución educativa propuso las siguientes respuestas a los problemas planteados, tendientes a la declaratoria de exequibilidad del enunciado demandado: 5.1. Empieza por señalar que en el cuarto debate se aprecia que se discutió y aprobó la derogatoria del parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012, por la cual se establece la distribución de competencias entre las entidades del Estado en materia de televisión y se dictan otras disposiciones, de donde se sigue que no fue la comisión de conciliación quien introdujo la derogatoria cuestionada, sin haber sido debatida ni aprobada en ningún debate previo. Además, el artículo 160 prevé la posibilidad de que los proyectos de ley sufran modificaciones, adiciones o supresiones, de manera que la derogatoria que se dio en cuarto debate (segundo de Cámara) es constitucional y no desconoce el principio de consecutividad, porque no fue una adición sustancial que obligara a devolver el proyecto a la comisión permanente para examen definitivo. 5.2. En el cuarto debate, en la plenaria de la Cámara de Representantes, se discutió y aprobó la derogatoria del parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012, por la cual se establece la distribución de competencias entre las entidades del Estado en materia de televisión y se dictan otras disposiciones. No es cierto, por lo tanto, que la derogatoria la haya incluido la Comisión de Conciliación (cita Gaceta 949). Además, según el título de la ley 1607 de 2012, por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones, esta incorpora normas tributarias, pero también “otras disposiciones”, lo que relativiza el principio de unidad de materia. Añade que el principio de unidad de materia debe ser aplicado desde criterios flexibles y afirma que, si bien el tema central de la ley 1607 de 2012, por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones, fue el tema tributario, ello no implica que el Congreso no pudiera abordar otros temas, como ocurre con la derogatoria cuestionada, a partir de lo cual concluyó: “[P]or las razones anteriormente expuestas, considera esta casa de estudios que los argumentos esgrimidos por la accionante carecen de fundamento tanto legal como probatorio. Además, se debe tener en cuenta que el argumento principal planteado fue la extralimitación de las funciones de la comisión de conciliación por haber incluido la derogatoria parcial de la Ley 1507 de 2012 sin haber sido debatida ni aprobada en ningún debate, argumento que fue contradictorio en misma demanda (sic), puesto que la actora cita el texto aprobado en el cuarto debate de la Cámara de Representantes, publicado en la gaceta No. 949 de 2012, del cual se extracta que sí fue aprobada”. 6. DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES 6.1. La Dian, actuando a través de apoderada judicial,[3] presentó intervención dentro del trámite de la referencia, con el propósito de solicitar que el enunciado demandado sea declarado exequible. 6.2. En cuanto a la presunta violación del principio de consecutividad indicó que su sentido es que los asuntos que conforman un proyecto de ley hayan sido objeto de debate y decisión aprobatoria o negativa, tanto en las comisiones constitucionales permanentes como en las plenarias, es decir, en cada una de las instancias del trámite legislativo, de manera que la totalidad del texto que conforma la ponencia sea discutido y aprobado de manera sucesiva. 6.3. Contrario a lo argumentado por la actora —explicó— la norma demandada no presenta ningún defecto formal, como consta en la Gaceta 378 de 2013 (acta de plenaria de la Cámara Nro. 188 de sesión extraordinaria del miércoles 19 de diciembre de 2012) en la que un Representante[4] planteó que la inclusión de la derogatoria que se cuestiona obedecía a una proposición presentada por los miembros de la Comisión Sexta de la Cámara y el Ministro de las TIC,[5] por hallarse en duda la autonomía de la ANTV. 6.4. El citado representante señaló que se propuso el nuevo artículo para que “de forma transitoria y mientras se apropian recursos en el Presupuesto General de la Nación la Junta Nacional de Televisión aprobará el Presupuesto de la Autoridad Nacional de Televisión del 2013”. Posteriormente, en la misma sesión de Plenaria de la Cámara, el Ministro de Hacienda y Crédito Público de la época hizo uso de la palabra, y expresó: “(…) La proposición tiene el aval del Gobierno porque la ANTV sostuvo la tesis de que su presupuesto no se debía discutir en el Debate del Presupuesto General de la Nación, ellos eran un ente independiente. El Ministerio de Hacienda siempre consideró que eran parte del Presupuesto General de la Nación, el Consejo de Estado acaba de conceptuar a favor de la tesis del Ministerio de Hacienda y por lo tanto hay una situación en la que ellos no pueden dictarse su propio presupuesto, tenemos que hacerlo acorde a las normas del Presupuesto General de la Nación, de manera que esta es un disposición transitoria para que el año entrante no se queden sin presupuesto, que entre otras cosas financian con sus propios recursos del fondo que tiene el Ministerio de las TIC, de manera que la proposición tiene el aval del Gobierno”. Acto seguido el artículo fue puesto a consideración bajo el número 192, y fue aprobado con votación de 81 votos por el sí y 7 por el no. 6.5. En consecuencia, concluye que en la Plenaria de 19 de diciembre de 2012 de Cámara de Representantes se debatió la proposición de adición del artículo 192 del proyecto de ley 134 (Senado) 166 (Cámara), presentada, entre otros, por los representantes Iván Darío Agudelo, Didier Tavera, y con apoyo del señor Ministerio de Hacienda. Por esa razón, en la Gaceta 949 de 2012 se encuentra publicado el texto del artículo, incluso con el enunciado “el parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012”. 6.6. En los informes de conciliación publicados en las gacetas 948 y 950 de 2012, sin embargo, se omitió transcribir la modificación del (ahora) artículo 198 en el texto conciliado. En las gacetas 958 de 2012 y 294 de 2013 consta el trámite de enmienda del error mencionado y en la Gaceta 949 de 2012 se observa el texto definitivo del artículo 192 del proyecto mencionado, incluido el parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012. Y, como consta en el acta de plenaria 190 de 21 de diciembre de 2012 (Gaceta 120 de 2013), la enmienda presentada por los conciliadores fue explicada y discutida adecuadamente: “En calidad de conciliadores del proyecto de ley de la referencia, nos permitimos radicar ante las plenarias del Honorable Senado de la República y de la Honorable Cámara de Representantes, la presente proposición de enmienda, con el fin de que sea tenida en cuenta al momento de someter a votación el informe de conciliación. || Nos permitimos precisar que de acuerdo con el mandato establecido en el artículo 161 de la Constitución Política y el artículo 186 de la Ley 5ª de 1992, la Comisión de conciliación dirimió las controversias existentes entre los textos aprobados por las plenarias del (…) Senado de la República y la (…) Cámara de Representantes, como consta en el informe de conciliación radicado en las secretarías del Senado y la Cámara de Representantes, la Comisión decidió acoger los textos de los artículos 169 y 197, en la Plenaria de la Cámara de Representantes. || Sin embargo se incurrió en un error de trascripción del contenido de estos artículos, la trascripción de los artículos que aprobó la Comisión y que se propone a votación como parte integral del texto del informe de conciliación es la siguiente [… y cita el artículo 197, sobre derogatorias, con la expresión cuestionada]”. 6.7. A instancias de un Representante, los conciliadores explicaron de forma más amplia el origen de los artículos nuevos. Así, Fabio Raúl Amín Saleme señaló que “[…] en lo referente al artículo 192 inicial, que en el momento del cambio de numeración, hoy constituye el artículo 197 y es el de las derogatorias; la Comisión de conciliación tomó y con esto le doy respuesta a la otra inquietud del Representante Navas, la decisión de solo considerar los artículos nuevos, que fueron votados en ambas cámaras. || En razón a ello, algunos artículos nuevos que solo fueron votados en la Cámara o que solo fueron votados en el Senado, no hacen parte del texto de conciliación, de acuerdo a las sentencias de la Corte Constitucional. Por ello en el artículo 197, en la enmienda, lo único que aparece es la inclusión del parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012, que fue una proposición aprobada en la Plenaria, de ese artículo, pero que en el momento del estudio aparecía en el texto de un artículo nuevo, como tal hubo necesidad de trascribir la enmienda […]”. El texto del artículo aprobado en la conciliación de la Ley 1607 de 2012, en relación con las derogatorias que produciría este cuerpo normativo, fue debatido en cuarto debate en la Cámara y así se reflejó en la enmienda al texto de conciliación. 6.8. Por lo tanto, “en contraposición a lo manifestado por la accionante, la derogatoria del parágrafo 1 del artículo 2 de la Ley 1507 de 2012, sí cumplió con el principio de consecutividad, garantizando la debida formación de la voluntad democrática de las cámaras, ingresándose al ordenamiento jurídico previa deliberación. || Vale aclarar que, la enmienda presentada por los senadores que hacen parte de la Comisión accidental de conciliación, no extralimita sus funciones, puesto que su labor es el estudio de las discrepancias que se suscitan respecto del proyecto de Ley y [en] tal virtud los miembros de la comisión dirimieron las controversias, decidiendo acoger los artículos 168 y 197, de suerte que no incluyeron asuntos que no se hubieran estudiado por las cámaras, sobre los que no se les surtiera el respectivo debate, lo que permite concluir que no se infringieron los artículos 157 y 375 de la constitución”. 6.9. En cuanto al principio de identidad relativa, plantea el interviniente que según la jurisprudencia constitucional, las modificaciones y adiciones de los proyectos de ley que se tramitan en cuarto debate “son procedentes siempre que estas tengan conexidad temática con la materia que se discute, la cual se presenta en la norma debatida, puesto que esta hace referencia al régimen aplicable a la ANTV en cuanto deja de ser un establecimiento público del orden Nacional”. 6.10. En el asunto objeto de análisis, la inclusión de la norma obedeció “a razones de carácter especialísimo que hacía (sic) indispensable su existencia para efectos del funcionamiento de la Autoridad Nacional de Televisión, ante la imposibilidad de tramitar el presupuesto de esa entidad conforme a las normas del Estatuto orgánico de presupuesto habida cuenta que la ley 1485 de 2011, por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal de enero al 31 de diciembre de 2012 ya había sido expedida, así como que ya había concluido el trámite ante el Congreso de la República del presupuesto general de la Nación (ley 1539 de 2012) y la impertinencia legal de la ANTV de presentar para su aprobación el presupuesto a la Junta Nacional de Televisión por cuanto era un establecimiento público en materia presupuestal”. 6.11. Dice el interviniente que, en el escenario descrito la única posibilidad de funcionamiento de la entidad era la modificación de su naturaleza jurídica, “permitiéndose la aplicación íntegra del numeral 7 del artículo 7 y el literal g) del artículo 6 de la Ley 1507 de 2012.” En tal sentido, la motivación de la norma derogatoria fue expuesta claramente por el Ministro de Hacienda y Crédito Público durante la Plenaria de la Cámara de Representantes: “Gracias señor presidente. La proposición tiene el aval del Gobierno porque la ANTV sostuvo la tesis de que su presupuesto no se debía discutir en el debate del Presupuesto General de la Nación, ellos eran un ente independiente. El Ministerio de Hacienda siempre consideró que en parte del Presupuesto General de la Nación, el Consejo de Estad acaba de conceptuar a favor de la tesis del Ministerio de Hacienda y por lo tanto hay una situación en la que ellos no pueden dictarse su propio presupuestos, tenemos que hacerlo acorde a las normas del Presupuesto General de la Nación, de manera que esta es una disposición transitoria para que el año entrante no se queden sin presupuesto y se dé la autorización para que ellos puedan expedir el presupuesto, que entre otras cosas financian con sus propios recursos del fondo que tiene el Ministerio de las TIC (…)”. 6.12. En atención a los argumentos expuestos, la DIAN solicitó declarar la exequibilidad de la norma demandada. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 7. Mediante concepto 5808, de treinta y uno (31) de julio de dos mil catorce (2014), el Procurador General de la Nación solicitó declarar la inexequibilidad de la norma estudiada, considerando que sí existe violación a los principios de consecutividad y unidad de materia. 7.1. El concepto comienza por señalar que es viable el análisis de fondo de los cargos por vicios de trámite, pues el término de caducidad para este tipo de cuestionamientos previsto por el artículo 242 de la Constitución, de un año, aún no ha trascurrido, dado que la demanda fue radicada ante la Corte Constitucional el 13 de diciembre de 2013 y la norma demandada fue promulgada el 26 de diciembre del 2012. 7.2. Posteriormente, explica que el cargo por violación al principio de consecutividad parte de premisas falsas, dado que la modificación del proyecto de ley que dio lugar a la derogatoria del parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012, por la cual se establece la distribución de competencias entre las entidades del Estado en materia de televisión y se dictan otras disposiciones, sí fue aprobada durante el trámite legislativo, concretamente, en el último debate en Plenaria de la Cámara, y no introducida irregularmente en la adición al informe de conciliación, como lo afirma la demandante, de manera que el cargo carecería de certeza. 7.3. De acuerdo con un análisis del trámite legislativo, la derogatoria aludida no formó parte de la exposición de motivos, no se incluyó en el primer debate en sesiones conjuntas, ni en la Plenaria del Senado, aunque sí se incorporó en el debate correspondiente a la Plenaria de la Cámara de Representantes, según el acta No 188 de 19 de diciembre de 2012, y publicada en la Gaceta del Congreso 378 de 2013. 7.4. En consecuencia, concluye que la demandante no tiene razón al afirmar que la derogatoria fue incluida dentro del trámite de conciliación del proyecto de ley 134 de 2012 Senado y 166 de 2012 Cámara y que los cargos que se fundan en esa apreciación inequívoca, asociados a los principios de identidad relativa, consecutividad y exceso en el ejercicio de las facultades conciliatorias no pueden ser analizados con base en los argumentos de la demanda. Con todo, invocando los principios de justicia constitucional y supremacía de la Carta, considera el Procurador General que deben analizarse los demás aspectos procesales legislativos pertinentes, pues ellos generan “serias dudas respecto de la constitucionalidad de la norma demandada”. 7.5. En ese orden de ideas, el texto conciliado del proyecto de ley 134 de 2012 Senado, 166 de 2012 Cámara, que “fue puesto a consideración de las sesiones plenarias de ambas cámaras legislativas no incluyó lo correspondiente a la derogación del parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012, tal y como consta en las Gacetas del Congreso 948 y 950 del 20 de diciembre de 2012 (…) Frente a tal situación omisiva, los parlamentarios de la comisión accidental presentaron una enmienda al informe de conciliación” (Acta de plenaria de la Cámara No. 190 de 21 de diciembre de 2012, publicada en la Gaceta del Congreso 120 de 2013, y acta No. 46 de Plenaria del Senado, publicada en la Gaceta 294 de 2013). 7.6. Así las cosas, la enmienda al informe de conciliación se adelantó en aplicación del principio de economía en el procedimiento legislativo, “ya que en el informe de conciliación correspondiente expresamente se determinó que se acogía el texto derogatorio consignado en el artículo 192 del Proyecto de ley 134 de 2012 Senado, 166 de 2012 Cámara, en la forma aprobada definitivamente en la Cámara de Representantes –el cual sí incluyó la derogatoria del parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012, como ya se advirtió–, tal como consta en las gacetas 948 y 950 de 2012”. 7.7. Por ese motivo, a pesar de que la demanda se construye sobre premisas falsas, el Procurador General de la Nación “considera que sí se vulneró el principio de identidad legislativa porque el tema de la derogatoria del parágrafo 1º del artículo 2º de la ley 1507 de 2012, si bien fue aprobado en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes como consecuencia de una proposición (…) presentada durante el desarrollo de la misma, (…) no fue objeto del primer debate dado al proyecto de ley pertinente en comisiones conjuntas”. Sostiene, al respecto, que es válido que en el segundo debate de cada proyecto, en cada cámara, se introduzcan los cambios, modificaciones, adiciones y supresiones que el órgano considere necesarios para materializar el principio democrático, siempre que tales cambios guarden una relación directa con asuntos tratados y aprobados en el primer debate de la respectiva comisión permanente. En este caso, sin embargo, el cambio que se introdujo no tenía nada que ver con la discusión previa. 7.8. En cuanto al cargo relativo a la violación del principio de unidad de materia, único que permanecería en pie después de efectuadas las precisiones fácticas previamente mencionadas, el demandante plantea que no existe relación alguna entre el parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012, por la cual se establece la distribución de competencias entre las entidades del Estado en materia de televisión y se dictan otras disposiciones, y la materia tratada por la Ley 1607 de 2012, por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones. 7.9. Para adelantar el análisis de unidad de materia —plantea el Procurador General— debe considerarse que, de conformidad con el artículo 158 de la Carta, todos los artículos que conforman una ley deben estar directamente relacionados con la materia general que la identifica, a través de la existencia “objetiva y razonable de relaciones de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática entre cada uno de los artículos de la norma con la materia dominante de la misma”. 7.10. En cuanto al cargo analizado, explica que, desde el primer momento de la presentación del proyecto de ley hasta su aprobación final, este hizo alusión a normas y temas tributarios, mientras que el parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 definía el régimen jurídico de la Autoridad Nacional de Televisión (ANTV), asimilándolo al de un establecimiento público del orden nacional, de manera que no existe conexidad alguna entre la norma derogada y la ley que contiene la norma derogatoria. 7.11. Precisa que la intención que motivó la derogatoria cuestionada no fue de carácter tributario sino presupuestal, pues consistió en preservar su autonomía en los asuntos presupuestales, como expresamente lo señaló el Ministro de Hacienda y Crédito Público en la intervención que realizó en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes el 19 de diciembre de 2012 para solicitar su aprobación. En la misma sesión, antes de que se aprobara la derogatoria y atendiendo también a razones presupuestales, se presentó y aprobó un artículo transitorio para que la Junta Nacional de Televisión le aprobara a la ANTV el presupuesto del año 2013, como consta en acta de plenaria de la Cámara de Representantes número 188 de 2012, publicada en la Gaceta del Congreso No. 378 de 2013: “de forma transitoria y mientras se aprueban recursos en el Presupuesto General de la Nación, la Junta Nacional de Televisión aprobará el presupuesto de la autoridad nacional de televisión de 2013”. 7.12 La intención de resolver el problema presupuestal utilizando el argumento de la autonomía de la ANTV se aprecia también en los considerandos que animaron la expedición del presupuesto de la entidad para el año 2013, de acuerdo con la Resolución 254 de 31 de diciembre de 2012: “Que mediante la Ley 1607 sancionada el día 26 de diciembre de 2012, se derogó el parágrafo primero del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012, generando dicha ley efectos inmediatos: 1. Despareció la asimilación de la ANTV a un ‘establecimiento público’, y por ende, el supuesto de derecho que fundamentaba tanto la interpretación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como la decisión del H Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil respecto a la definición del conflicto de competencias, razón por la cual tanto la solicitud del Ministerio como el fallo citados pierden su principal fuente de derecho. || 2. Con la decisión legislativa dispuesta en la Ley 1607 de diciembre de 2012 se reafirma la verdadera voluntad legislativa y por ende la autonomía e independencia de la ANTV en materia presupuestal”. 7.13. Por lo tanto, concluye la Vista fiscal que la derogación del régimen jurídico de la ANTV se dio por razones presupuestales, y se incorporó en una reforma tributaria, violando los principios de unidad de materia e identidad flexible, lo que vicia la constitucionalidad del enunciado demandado. 7.14. Además, estima pertinente señalar que el parágrafo derogado (1º del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012, por la cual se establece la distribución de competencias entre las entidades del Estado en materia de televisión y se dictan otras disposiciones) fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-580 de 2013, considerando que “fue expedido a partir de la libertad de configuración que le asiste al legislador para crear entidades de la rama ejecutiva del poder público del orden nacional”, lo que permitió al Congreso de la República dotar a dicho ente de autonomía limitada a asuntos técnicos sobre el manejo de la televisión. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia 1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la Carta. Cuestión previa. Sobre la aptitud de la demanda. 2. En el caso objeto de estudio, la accionante presentó cuatro cargos contra el artículo 198 (parcial) de la Ley 1607 de 2012, por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones. La disposición hace referencia a las normas derogadas por la reforma tributaria adoptada por medio de esa normativa. 3. La demanda cuestiona, concretamente, el enunciado “el parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012”, afirmando que fue incorporado al proyecto solamente en la enmienda del informe de conciliación, sin haber sido discutido previamente en ninguno de los debates, y sin guardar relación alguna con los distintos temas que sí fueron objeto de deliberaciones previas. Además, aduce que la norma no tiene ningún tipo de relación con el tema principal de regulación, de manera que se quebrantó el principio de unidad de materia, y añade que fue incorporado mediante un informe de enmienda a la conciliación de los textos aprobados por cada cámara, lo que conlleva un vicio de exceso en el ejercicio de competencia de la comisión de conciliación. 4. Aunque todos los intervinientes aceptan que el cargo por violación al principio de unidad de materia contiene suficientes elementos para establecer un problema de control abstracto de constitucionalidad, algunos cuestionan la viabilidad de abordar los otros tres cargos, en la medida en que la descripción del trámite legislativo no se ajusta a la realidad. Específicamente, explican que no es cierto que la norma cuestionada se haya adicionado en la enmienda al informe de conciliación, pues esta fue debatida e incluida en el texto del proyecto durante el último debate, en Plenaria de la Cámara. 5. Entre quienes plantean este yerro se encuentra el Procurador General de la Nación, quien estima que ello implica el incumplimiento del requisito de certeza del cargo y, por lo tanto, la ineptitud de la demanda, aunque señaló también que, en aplicación del principio de supremacía constitucional resulta necesario analizar si hubo o no violación a los principios de consecutividad e identidad relativa porque, aunque es válido incluir modificaciones o adiciones en el cuarto debate de un proyecto de ley, estas deben guardar relación con temas que hayan sido objeto de deliberación previamente, lo que no ocurre en esta oportunidad. 6. Para decidir acerca de la capacidad de los cargos para efectuar un pronunciamiento de fondo, la Sala recuerda que el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece los requisitos mínimos para establecer un cargo de inconstitucionalidad. En jurisprudencia constante y uniforme, la Sala Plena ha sentenciado que entre esos requisitos se encuentra el de presentar las razones de la violación, las cuales deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Además, en las demandas por vicios de trámite, el inciso 4º del mismo artículo establece en cabeza del demandante la carga de señalar “el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado”[6]. 7. La Sala observa que en la demanda, tal como lo indica el Procurador General de la Nación, y lo evidencian otros intervinientes (especialmente, ver la reseña del concepto de la Dian), los cargos por violación a los principios de identidad flexible, consecutividad y exceso en el ejercicio de competencias de la Comisión de conciliación parten de una premisa fáctica errónea. Resulta, además, extraño que la demandante llegue a proponer que la norma no fue discutida ni aprobada en ninguno de los debates, cuando, en el escrito de la demanda trascribe el texto que fue propuesto, debatido y votado en cada una de las etapas del trámite y, en su propia trascripción, se puede apreciar la inclusión de la expresión demandada desde el cuarto debate. Además, se omitió presentar, con base en las gacetas del Congreso pertinentes, lo ocurrido en el trámite de conciliación, en el cual, según obra en las pruebas del expediente, la Comisión presentó un primer informe en el que, al parecer por errores de trascripción no quedaron incluidas todas las propuestas aprobadas en los distintos debates, lo que llevó a la presentación de una adición, procedimiento que no es objeto de cuestionamiento por parte de la accionante[7]. 8. Así las cosas, es cierto que la norma derogatoria que se cuestiona (es decir, el enunciado “el parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012) no fue incluido en el proyecto inicialmente presentado por el Gobierno, no hizo parte de la deliberación en el debate conjunto de las Comisiones terceras de cada Cámara, ni tampoco fue tratado, discutido o aprobado en la Plenaria del Senado. Pero, en cambio, sí se evidencia la existencia de una proposición de adición de esa oración en la Plenaria de Cámara de Representantes. 9. Este aspecto es absolutamente determinante para comprender por qué la demanda se edifica sobre una equivocada descripción de los hechos del trámite, de manera que la Sala expondrá los aspectos pertinentes, que llevaron a la inclusión de la expresión cuestionada en el artículo de derogatorias de la Ley 1607 de 2012, por la cual se expiden normas tributarias y se dictan otras disposiciones. 10. La proposición de adición de ese enunciado fue presentada en sesión extraordinaria de la Plenaria de la Cámara de Representantes el 19 de diciembre de 2012, por dos representantes,[8] y avalada por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, quien explicó la preocupación que dio lugar a la derogatoria propuesta, asociada a la autonomía de la ANTV[9]. 11. La proposición fue acogida por la Plenaria de la Cámara, y así consta en la Gaceta del Congreso 949 de 2012, en la que se encuentra el texto aprobado por la Plenaria de Cámara de Representantes[10]. 12. En síntesis, mientras la actora sostiene que la norma que cuestiona fue introducida en una enmienda al informe conciliación, sin previa discusión y aprobación en ninguno de los debates reglamentarios, las pruebas del expediente demuestran que no fue así. Que la derogatoria en cuestión fue (i) discutida y aprobada en cuarto debate, por la Plenaria de la Cámara de Representantes, (ii) omitida en el informe de conciliación original, y (iii) nuevamente incluida en la enmienda a ese informe. 13. En virtud de lo expuesto, la Sala considera que la demanda no cumple una de las cargas exigidas por el artículo 2º del artículo 2067 de 1991, aplicable específicamente a los cargos que se refieren a vicios de trámite o en la formación del acto. De acuerdo con el numeral 4º de esa disposición, le corresponde al actor en los procesos de constitucionalidad señalar el trámite que la Constitución y la Ley prevén para la norma, y explicar de qué forma fue quebrantado. 14. En esta ocasión, la insuficiencia consiste en que, precisamente, esa explicación no se basa en lo ocurrido durante el trámite del proyecto de ley 134 de 2012 (Senado) y 166 de 2012 (Cámara). 15. Es importante, sin embargo, efectuar dos precisiones relacionadas con la argumentación presentada por el Procurador General de la Nación en su concepto técnico. 15.1 En primer lugar, debe aclararse que no se trata en esta oportunidad del incumplimiento de la carga de certeza, prevista en la sentencia C-1052 de 2001. Esta hace referencia a que la demanda plantee una interpretación plausible y razonable de las disposiciones que cuestiona y, contrario sensu, ordena el rechazo de las acciones que se basen en interpretaciones caprichosas, irrazonables, o puramente subjetivas. La condición se desarrolla entonces en el marco de la interpretación jurídica y no en el plano de los hechos, como ocurre en esta oportunidad. En cambio, el inciso 4º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, sí se refiere de manera específica y concreta a una condición mínima para aborda...