Sentencia C-931 de 2004

C-931-04 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-931/04 COSA JUZGADA RESPECTO DE PROYECTO DE LEYES ANUALES DE PRESUPUESTO-Ausencia y procedencia de un fallo de fondo COSA JUZGADA RESPECTO DE LEY ANUAL DE PRESUPUESTO EN MATERIA DE NO REAJUSTE DE SALARIOS-Inexistencia y presentación de nuevos cargos relativos al reajuste pensional, de transferencias a las universidades y el no haber alcanzado el referendo el umbral requerido PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Vigencia de principios de seguridad jurídica, confianza legítima e igualdad PRECEDENTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE REAJUSTE DE SALARIOS DEL SERVIDOR PUBLICO COBIJADO POR LA LEY ANUAL DE PRESUPUESTO ESTATUTO DEL TRABAJO EN MATERIA DEL SALARIO MINIMO VITAL Y MOVIL-No expedición por el legislador/ESTATUTO DEL TRABAJO EN MATERIA DEL SALARIO MINIMO VITAL Y MOVIL-Al no expedirse los alcances se deducen de la interpretación de la Constitución SENTENCIA EN MATERIA DE NO REAJUSTE DE SALARIOS DE SERVIDOR PUBLICO-Análisis del contexto jurídico y fáctico analizado en cada caso PRECEDENTE CONSTITUCIONAL EN DERECHO DEL SERVIDOR PUBLICO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Criterios generales que han fundamentado el conjunto de decisiones DERECHO DEL SERVIDOR PUBLICO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Contexto jurídico y económico dentro del cual se expidió la disposición acusada ESTATUTO GENERAL DEL TRABAJO RESPECTO DEL PRINCIPIO DE REMUNERACION MINIMA VITAL Y MOVIL PROPORCIONAL A LA CANTIDAD Y CALIDAD DEL TRABAJO-Constancia de inactividad del Congreso para la expedición/LEY MARCO DE FIJACION DE SALARIOS DEL SERVIDOR PUBLICO-Constatación de inactividad del Gobierno para la modificación DERECHO AL SALARIO MOVIL-Alcances se deducen directamente de la Constitución atendiendo inactividad del legislador y del Gobierno LEY ANUAL DE PRESUPUESTO RESPECTO AL REAJUSTE SALARIAL DEL SERVIDOR PUBLICO-Relación con la ley que convocaba a un referendo constitucional LEY DE CONVOCATORIA A UN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Propuesta de congelación de salarios de algunos servidores públicos que no alcanzó el umbral mínimo de participación ciudadana CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY ANUAL DE PRESUPUESTO RESPECTO AL REAJUSTE SALARIAL DEL SERVIDOR PUBLICO-Contexto normativo que debe tenerse en cuenta CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY ANUAL DE PRESUPUESTO RESPECTO AL REAJUSTE SALARIAL DEL SERVIDOR PUBLICO-Contexto socioeconómico dentro del cual se aprobó DERECHO DEL SERVIDOR PUBLICO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO REAL DEL SALARIO-Examen constitucional de restricción debe tener en cuenta la situación real del país y las finalidades de la política macroeconómica Ha sostenido la Corte que, a la hora de examinar la constitucionalidad de la disposiciones que restringen el derecho de los trabajadores a mantener el poder adquisitivo real del salario, es necesario tener en cuenta la situación real del país y la mayor o menor importancia de las finalidades de la política macroeconómica, pues una línea jurisprudencial consolidada, recogida en un grupo de sentencias de esta Corporación sobre las instituciones rectoras de tal política, le ha reconocido valor constitucional a estos factores. Concretamente, en los fallos precedentes que recayeron sobre leyes anuales de presupuesto demandadas por las mismas razones expuestas en esta demanda, la Corte le concedió importancia constitucional a la racionalización del gasto público, y estimó que esta finalidad y el contexto real de la economía debían ser ponderados a la hora de estudiar las restricciones impuestas al derecho de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo de su salario. Por ello, sin que competa a la Corte hacer una valoración de la situación de las variables macro económicas presentes en el momento en que se expidió la ley que examina, ni emitir un juicio sobre la política fiscal que implementan el Gobierno y el Congreso, sí debe verificar que la limitación del mencionado derecho de los trabajadores públicos sea razonable en el contexto fáctico y temporal analizado. LEY ANUAL DE PRESUPUESTO RESPECTO AL REAJUSTE SALARIAL DEL SERVIDOR PUBLICO-Contexto fáctico económico continúa siendo similar aunque no idéntico/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO RESPECTO AL REAJUSTE SALARIAL DEL SERVIDOR PUBLICO-Continuación de situación de déficit fiscal elevado y de endeudamiento público creciente DERECHO DEL SERVIDOR PUBLICO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO REAL DEL SALARIO-Aumentos han sido inferiores a la inflación causada LEY ANUAL DE PRESUPUESTO RESPECTO AL REAJUSTE SALARIAL DEL SERVIDOR PUBLICO-Interpretación histórica permite concluir la congelación del salario a partir de quienes devengan más de dos salarios mínimos legales mensuales La Corte constata que la interpretación histórica del artículo 2° de la Ley 848 de 2003, anual del presupuesto general de la Nación, lleva a concluir que esa disposición contempla la congelación de salarios de los servidores públicos que devengan más de dos SLMM, durante la vigencia fiscal de 2004. En efecto, dicha interpretación histórica, llevada a cabo a partir de los antecedentes legislativos del proyecto correspondiente en el Congreso de la República, arroja esa conclusión. CONGELACION DE SALARIOS EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-No realización de adiciones o traslados presupuestales por el Gobierno para reajustar salarios de quienes devengan más de dos salarios mínimos legales mensuales DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LEY ANUAL DE PRESUPUESTO RESPECTO AL NO REAJUSTE SALARIAL DEL SERVIDOR PUBLICO-Cargo relativo a los efectos de la no votación del referendo constitucional carece de fundamento normativo de carácter constitucional que lo sustente A juicio de la Corte, el anterior cargo no está llamado a prosperar, pues constata que, en virtud del resultado de la jornada electoral convocada mediante la Ley 796 de 2003, la única modificación a la Carta adoptada fue la que resultó recogida en el Acto Legislativo N° 01 de 2004, que refleja exclusivamente la decisión del pueblo de producir una reforma constitucional en materia de pérdida de derechos políticos, acogiendo la propuesta planteada en la primera pregunta sometida a consideración del electorado. En tal virtud, la Corte estima que el cargo que formula la actora carece de un fundamento normativo de carácter constitucional que lo sustente. DERECHO DEL SERVIDOR PUBLICO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Política limitativa por el Gobierno debe justificarse Como lo ha hecho ver esta Corporación y ahora se reitera, todos los años en el momento de presentar el proyecto de presupuesto general de la Nación (no posteriormente), si el Gobierno se propone establecer limitaciones al derecho de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo del salario, debe justificar esta política señalando cuál es el fin constitucional que se persigue con ella y, además, indicar la fórmula cuantitativa de dicha limitación. También debe presentar argumentos que expliquen por qué la limitación de los reajustes salariales es necesaria, de manera tal que no pueda ser substituida por otra medida, y por qué la fórmula que se acoge no es desproporcionada, es decir no implica un sacrificio excesivo de derechos frente al beneficio constitucional que se obtiene. CONGELACION DE SALARIOS EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO 2004-Objetivos perseguidos por el Gobierno POLITICA DE CONGELACION DE SALARIOS DEL SECTOR PUBLICO SUPERIORES A DOS SALARIOS MINIMOS LEGALES MENSUALES-Justificaciones dadas por el Gobierno DERECHO DEL SERVIDOR PUBLICO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO REAL DEL SALARIO-Carga argumentativa del Gobierno en justificación de política limitativa/DERECHO DEL SERVIDOR PUBLICO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO REAL DEL SALARIO-Juez constitucional no suple al Gobierno en tarea de justificación de limitación en escrutinio de razonabilidad estricto La jurisprudencia de esta Corporación ha hecho ver que al Gobierno, cuando se propone limitar el derecho de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo real del salario, le corresponde justificar tal limitación, antes de su adopción, mediante una carga argumentativa exigente, que debe referirse por lo menos a los siguientes tópicos: “si se justifica limitar el derecho dadas las circunstancias del caso; qué características del diseño de la limitación son constitucionalmente admisibles; qué grado puede alcanzar la limitación a la luz de los fines invocados para justificarla; y cuáles son los criterios para armonizar los derechos y fines enfrentados a medida que evoluciona la política salarial, que se transforma el contexto socioeconómico y jurídico y que las pasadas limitaciones han tenido un efecto diferencial sobre las distintas escalas salariales, lo cual torna la carga de argumentación más exigente cada año.” Esta carga argumentativa, además, no puede formularse en términos tan abstractos “que sea imposible para el juez determinar en qué medida el peso que tiene el fin buscado logra justificar el grado de afectación del derecho a mantener el poder adquisitivo en las escalas salariales en que haya sido limitado.” Fuera de lo anterior, cuando el escrutinio de razonabilidad de una medida limitativa de derechos es estricto, como según los precedentes jurisprudenciales lo debe ser en este caso, el juez constitucional no puede suplir al Gobierno en la tarea de justificar plenamente la limitación que propone. CONGELACION DE SALARIOS DEL SECTOR PUBLICO SUPERIORES A DOS SALARIOS MINIMOS LEGALES MENSUALES EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO 2004-Justificaciones gubernamentales no satisfacen parámetros de la jurisprudencia constitucional/CONGELACION DE SALARIOS DEL SECTOR PUBLICO SUPERIORES A DOS SALARIOS MINIMOS LEGALES MENSUALES EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO 2004-Justificaciones gubernamentales son abstractas/REDUCCION DEL DEFICIT FISCAL-Demostración a la luz de la Constitución de relevancia de este objetivo que no se cumplió Examinados los argumentos justificativos de la congelación salarial expuestos por el Gobierno y aceptados por el Congreso tanto en el momento de tramitar la Ley 796 de 2003 mediante la cual se convocaba a Referendo, como cuando se surtió el proceso legislativo de adopción de la Ley 848 del mismo año, contentiva del presupuesto general de la Nación para 2004, la Corte observa que dicha justificación no satisface los parámetros a que ha hecho referencia la jurisprudencia constitucional arriba comentada, porque se limita a esgrimir que el progresivo crecimiento del déficit fiscal y los niveles a que ahora llega determinan la adopción de la medida. Al respecto, es de anotar que aunque la Corte le ha concedido importancia económica de la necesidad de reducir el déficit fiscal, ha estimado que esta necesidad, como justificación que da el Gobierno respecto de la limitación del derecho de los trabajadores a mantener el poder adquisitivo real de su salario, debe ser sustentada mediante argumentos que demuestren que, a la luz de la Constitución, este objetivo es relevante. Es decir la justificación debe demostrar que la reducción del déficit desde el punto de vista constitucional es un objetivo imperioso y por qué las características del diseño de la limitación son constitucionalmente admisibles. En el presente caso la justificación gubernamental no cumple este requisito, ya que no se demuestra la necesidad, proporcionalidad y razonabilidad de la limitación, ni se analiza la incidencia acumulada de tal limitación del derecho al reajuste por causa de anteriores restricciones, ni el efecto diferencial sobre las distintas escalas salariales. Por todo lo anterior, la Corte estima que las justificaciones gubernamentales son abstractas y por lo tanto no permiten ponderar el peso de la restricción introducida al derecho de los trabajadores a mantener el poder adquisitivo real de su salario, frente a los beneficios constitucionalmente relevantes que dicha limitación permitiría. DERECHO DEL SERVIDOR PUBLICO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO REAL DEL SALARIO-Escrutinio sobre la razonabilidad de la limitación CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LIMITACION AL DERECHO DEL SERVIDOR PUBLICO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Etapas en que se desarrolla el juicio estricto El juicio estricto de constitucionalidad que en ocasiones anteriores ha sido utilizado para examinar las normas que restringen o limitan el derecho fundamental a mantener el poder adquisitivo real del salario se desarrolla en varias etapas, así: (i) una primera, que consiste en determinar si el objetivo que persigue la referida limitación constituye un fin imperioso constitucionalmente relevante; (ii) un segundo paso, en el que se establece si el medio utilizado por el legislador es constitucionalmente válido; (iii) y finalmente, en un tercer paso en el cual se verifica si “la relación entre medio y fin es razonable, es decir, que el medio es necesario y proporcionado para alcanzar el fin propuesto”; en esta última etapa el juez constitucional debe examinar el aspecto temporal de la medida, es decir, por cuánto tiempo se adopta, que precedentes de similares restricciones registra, de manera tal que el efecto acumulado de anteriores restricciones haga más gravosa la nueva limitación, etc. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LIMITACION AL DERECHO DEL SERVIDOR PUBLICO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO REAL DEL SALARIO-Objetivo de la limitación La Corte reitera una vez más que esta finalidad no sólo es imperiosa sino que es constitucionalmente válida. Ciertamente, los criterios vertidos en sentencias anteriores relativas al tema del reajuste de los salarios públicos indican que “existe un interés público real, concreto e imperioso en superar el elevado y sostenido déficit de las finanzas públicas, así como el crecimiento en la deuda externa e interna de la Nación”. Por este aspecto, la medida limitativa de derecho consagrada en la norma bajo examen supera el examen de constitucionalidad. No obstante, la Corte reitera con particular énfasis que no cualquier interés estatal justifica la limitación del derecho de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo real del salario. Tal derecho sólo puede ser limitado para promover el fin constitucionalmente imperioso de preservar la estabilidad macroeconómica reduciendo el gasto en circunstancias de déficit fiscal y elevado endeudamiento para no afectar el gasto público social (artículo 350, CP), asegurando así la efectividad de la solidaridad como principio fundante del Estado Social de Derecho (artículo 1, CP), dentro de un contexto económico que justifique la necesidad de la limitación (artículo 2, CP). DERECHO DEL SERVIDOR PUBLICO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO REAL DEL SALARIO-Condiciones que deben cumplir las limitaciones A pesar de que la jurisprudencia ha dejado sentado que el derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario no es un derecho absoluto, sino que antes bien por esencia es limitable, estas limitaciones deben cumplir ciertas condiciones a las que ya se refirió la Corte en las sentencias que anteriormente fueron comentadas, condiciones que evitan que el derecho se diluya en las consideraciones relativas al principio de prevalencia del interés general. Conforme a tales condicionamientos, (i) el derecho a obtener el reajuste salarial de los servidores públicos que devengan bajos salarios es “intangible”; (ii) en principio, el derecho de estos servidores al reajuste anual implica que el aumento de su salario mantenga su poder adquisitivo real, por lo cual el criterio de reajuste debe ser el del índice de inflación; (iii) los servidores que devengan salarios medios o altos pueden ver limitado su derecho en mayor o menor proporción, según el nivel salarial de cada uno. En estos rangos, a mayor nivel salarial caben mayores limitaciones y viceversa; (iv) el poder adquisitivo del salario de los servidores públicos que devengan salarios medios o altos puede ser limitado pero no desconocido, “de tal forma que no es dado dejar de reconocer algún porcentaje de aumento salarial, en términos nominales, a dichos servidores”; (v). En los salarios medios y altos “la limitación admisible debe respetar el principio de progresividad de tal forma que a menor capacidad económica, menor sea el grado de la limitación”, condición ésta que es importante para respetar el derecho de los servidores que devengan salarios medios. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LIMITACION AL DERECHO DEL SERVIDOR PUBLICO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO REAL DEL SALARIO-Medio utilizado para la limitación/DERECHO DEL SERVIDOR PUBLICO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO SUPERIOR A DOS SALARIOS MINIMOS LEGALES MENSUALES-Limitaciones no cumplen condiciones de la jurisprudencia constitucional/DERECHOS DE LOS SERVIDORES PUBLICOS MEDIOS Y ALTOS A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO REAL DEL SALARIO-Medio utilizado para la limitación no es constitucionalmente válido Confrontando la norma acusada con las anteriores condiciones que han sido señaladas por la jurisprudencia, la Corte aprecia que el artículo acusado respeta el carácter intangible del derecho al reajuste que tienen los servidores públicos de bajos salarios, pues permite que haya un aumento salarial equivalente a la inflación registrada durante 2003, para todos los servidores públicos que devengan hasta dos salarios mínimos. En cambio, en cuanto al derecho al reajuste salarial de los demás servidores públicos, es decir aquellos que reciben salarios superiores a dos SLMM, la Corte estima que la limitación introducida mediante el artículo 2° de la Ley 848 de 2003 no respeta las condiciones jurisprudencialmente deducidas que hacen que tal limitación sea constitucionalmente aceptable. En efecto, para esa clase de servidores no se reconoce en absoluto ningún tipo de actualización salarial; además, todos quedan afectados por la misma medida, de manera tal que la limitación no es proporcional al nivel salarial en que se encuentra el servidor, ni progresiva en la medida en que el salario sea mayor. La ley no distingue entre salarios medios y altos, desconociendo los principios de proporcionalidad y progresividad, y haciendo más gravosa la limitación para el grupo de los servidores que reciben salarios medios. Por todo lo anterior la Corte concluye que, respecto de la limitación que se aplica al derecho de los servidores de salarios medios y bajos a obtener el reajuste de sus asignaciones, el medio utilizado por el legislador en esta oportunidad no es constitucionalmente válido. CONGELACION DE SALARIOS DEL SECTOR PUBLICO SUPERIORES A DOS SALARIOS MINIMOS LEGALES MENSUALES EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Justificaciones gubernamentales y legislativas fueron de naturaleza económica mas no constitucional DERECHOS DE LOS SERVIDORES PUBLICOS MEDIOS Y ALTOS A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO REAL DEL SALARIO-Imposibilidad de aplicar el parámetro de congelación total/PRINCIPIO DE REMUNERACION MINIMA VITAL Y MOVIL EN EL ESTATUTO DEL TRABAJO-Inactividad del legislador en el desarrollo/DERECHOS DE LOS SERVIDORES PUBLICOS MEDIOS Y ALTOS A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO REAL DEL SALARIO-Parámetros de la jurisprudencia constitucional a tener en cuenta por las autoridades competentes al limitarla LEY ANUAL DE PRESUPUESTO 2004 RESPECTO AL REAJUSTE SALARIAL DEL SERVIDOR PUBLICO-Al final de la vigencia del actual Plan Nacional de Desarrollo debe haberse reconocido la actualización plena/DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO REAL DEL SALARIO RESPECTO DE LEY ANUAL DEL PRESUPUESTO 2004-Reconocimiento de actualización plena al final de la vigencia del actual Plan Nacional de Desarrollo PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Apropiación del rubro para atender gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública CONGELACION DE PENSIONES SUPERIORES A DOS SALARIOS MINIMOS LEGALES MENSUALES EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Conclusión dada una interpretación histórica de la disposición acusada REAJUSTE DE PENSIONES EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Cancelación de mesadas por el Gobierno atendiendo la ley de seguridad social sin mediar una nueva ley que apruebe una adición o traslado presupuestal para el faltante REAJUSTE DE PENSIONES EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Pago por el Gobierno no significa modificación mediante una ley de adición presupuestal CONGELACION DE PENSIONES-Imposibilidad constitucional PENSIONES LEGALES-Garantía por el Estado de pago oportuno y reajuste periódico según la Constitución/PENSIONES LEGALES-Mantenimiento del poder adquisitivo constante CONGELACION DE PENSIONES SUPERIORES A DOS SALARIOS MINIMOS LEGALES MENSUALES EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Imposibilidad constitucional CONGELACION DE TRANSFERENCIAS A UNIVERSIDADES PUBLICAS EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Conclusión dada una interpretación histórica DERECHO DE ACCESO A LA EDUCACION SUPERIOR-Carácter progresivo/RECURSOS FINANCIEROS PARA UNIVERSIDADES PUBLICAS-Actualización por el Estado en principio Se pregunta la Corte si de las anteriores normas constitucionales o de otras de la Carta se desprende un mandato que obligue al Estado a mantener actualizados los recursos financieros con los cuales alimenta a las universidades públicas para el logro de sus objetivos constitucionales. Y aunque aprecia que la Carta no lo indica expresamente, en principio la respuesta es positiva acudiendo al carácter progresivo que la ley, la doctrina y los tratados internacionales que forman parte del bloque de constitucionalidad le han reconocido al derecho de acceso a la educación superior. En efecto, al acceso a la educación superior, entendido como un derecho social y cultural, los tratados internacionales le han reconocido tal carácter progresivo. DERECHOS DE DESARROLLO PROGRESIVO-Imposibilidad jurídica que en principio se presenta para disminuir el ámbito de cobertura y de prerrogativas/DERECHOS SOCIALES-Restricción exige una adecuada justificación y debe respetar parámetros de razonabilidad y proporcionalidad MONTO DE RECURSOS FISCALES PARA EL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Relación con posibilidad de mantener sin retrocesos o extender progresivamente el acceso a dicha educación y de mejorar la prestación del servicio MONTO DE RECURSOS FISCALES PARA EL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Disposición que impide que recursos públicos se reduzcan o pierdan su valor PRESUPUESTO DE UNIVERSIDADES PUBLICAS-Recibo de aportes e independencia del presupuesto nacional o de las entidades territoriales UNIVERSIDAD PUBLICA-Fórmula legal para que aportes del presupuesto nacional y de entidades territoriales mantengan su valor constante DERECHO SOCIAL A LA EDUCACION SUPERIOR-Examen constitucional de restricción introducida al carácter progresivo DERECHO A LA EDUCACION PUBLICA SUPERIOR-Escrutinio sobre la razonabilidad de la medida limitativa del carácter progresivo CONGELACION DE TRANSFERENCIAS A UNIVERSIDADES PUBLICAS EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Fin perseguido por la medida CONGELACION DE TRANSFERENCIAS DE RECURSOS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION A UNIVERSIDADES PUBLICAS-Justificaciones dadas por el Gobierno son precarias/CONGELACION DE TRANSFERENCIAS A UNIVERSIDADES PUBLICAS EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Explicaciones del Gobierno no exponen una carga argumentativa mínima con base en razones constitucionales y no solamente económicas CONGELACION DEL GASTO SOCIAL EN EDUCACION SUPERIOR-No está constitucionalmente justificada CONGELACION DE SALARIOS POR CONGELACION DE TRANSFERENCIAS A UNIVERSIDADES PUBLICAS-Términos no están precisados CONGELACION DE TRANSFERENCIAS A UNIVERSIDADES PUBLICAS EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Medio no está constitucionalmente justificado en términos de necesidad y proporcionalidad TRANSFERENCIAS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION A UNIVERSIDADES PUBLICAS-Reconocimiento legal de carácter de gasto social/UNIVERSIDAD DEL ESTADO U OFICIAL-Reciben anualmente aportes de los presupuestos nacional y de entidades territoriales que signifiquen un incremento en pesos constantes DERECHO SOCIAL A LA EDUCACION SUPERIOR-Carencia de justificación respecto de razonabilidad y proporcionalidad de medida restrictiva del carácter progresivo TRANSFERENCIAS A UNIVERSIDADES PUBLICAS EN LEY ANUAL DEL PRESUPUESTO-Inclusión de partidas necesarias para mantener en pesos constantes los niveles alcanzados de cobertura y calidad del servicio de educación/TRANSFERENCIAS A UNIVERSIDADES PUBLICAS EN LEY ANUAL DEL PRESUPUESTO-Actualización de salarios de servidores públicos Referencia: expediente D-5125 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2° de la Ley 848 de 2003, “por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2004” Actora: R. Inés Jaramillo Murillo Magistrado Ponente: Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA Bogotá, D. C., veintinueve (29) de septiembre de dos mil cuatro 2004. La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia con base en los siguientes, I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad la ciudadana R. Inés Jaramillo Murillo demandó la inconstitucionalidad del artículo 2° de la Ley 848 de 2003, “por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2004” II. NORMA DEMANDADA “LEY 848 DE 2003 “(noviembre 12) “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2004. “ARTÍCULO 2o. Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones. Aprópiese para atender los gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública del Presupuesto General de la Nación durante la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2004 una suma por valor de: SETENTA Y SEIS BILLONES SEISCIENTOS CUARENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS DOS MILLONES DOSCIENTOS VEINTIUNMIL OCHOCIENTOS CINCUENTA PESOS MONEDA LEGAL ($76.647.602.221.850), según el detalle que se encuentra a continuación: ...” (Por la extensión de la disposición demandada, no se transcribe íntegramente, sino que la Corte se remite al Diario Oficial Número 45.370, de 13 de noviembre de 2003, en donde aparece oficialmente publicada). III. LA DEMANDA A juicio de la demandante, la norma que acusa desconoce el Preámbulo y los artículos 1°, 2°, 3°, 13, 22, 25, 46, 48, 53, 67, 69, 85, 103, 334, 345, 346, 347, 366, 373 y 378 de la Constitución Política. Para explicar las razones de la violación aduce lo siguiente: 1. En primer lugar, afirma que es necesario tener en cuenta algunos de los antecedentes de la norma demandada. Para esos efectos transcribe extractos del mensaje presidencial dirigido al Congreso de la República en el momento en que se presentó el proyecto de ley de presupuesto para el año 2004.[1] En dichos extractos el Presidente explica al órgano legislativo que el Gobierno Nacional ha preparado un proyecto de presupuesto teniendo en cuenta el ahorro que se podría llegar a generar por la aprobación del referendo de que trataba la Ley 796 de 2003, e indica que “en la eventualidad de que la ciudadanía no apruebe el proyecto de acto legislativo, el gobierno efectuará los ajustes presupuestales a que haya lugar de conformidad con lo dispuesto por el EOP y los pronunciamientos de la Corte Constitucional.” En otros apartes del mensaje transcritos en la demanda, el Presidente recuerda al Congreso que el Gobierno está comprometido con la reducción del gasto y con la reforma de la Administración Pública, y menciona las propuestas contenidas en el referendo relativas a la congelación de los salarios y pensiones superiores a dos salarios mínimos mensuales legales vigentes (SMLM), la eliminación de salarios y pensiones mayores a 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMLM) pagados con recursos públicos, la supresión de las contralorías departamentales, distritales y municipales, la propuesta referendaria de mantener los gastos de funcionamiento de los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación (PGN) al nivel de 2002 durante dos años contados a partir de la vigencia del acto legislativo que se aprobaría, etc. Posteriormente la demanda trascribe apartes de las ponencias para primer y segundo debate en el Senado de la República y segundo debate en la Cámara de Representantes[2], apartes en los cuales se vuelven a explicar los criterios anteriormente expuestos, conforme a los cuales el Gobierno elaboró el proyecto de presupuesto para la vigencia de 2004. En dichos apartes los ponentes mencionan la preocupación de algunos congresistas por la metodología utilizada por el Gobierno, fundada en la previsión relativa a la aprobación del Referendo. Tras referirse a estos antecedentes de la Ley que acusa, la demanda prosigue con el relato de los resultados del referendo propuesto mediante Ley 796 de 2003. Al respecto menciona la Resolución N° 001 de 2 de enero de 2004, proferida por el Consejo Nacional Electoral, en la cual consta, dice la actora, que “no alcanzaron el umbral fijado por la Carta Política, entre otros, los puntos relativos a: a) al límite de los gastos de funcionamiento del Estado, o sea la congelación de las pensiones y salarios que estén por encima de dos SLMM (punto 14), b) la limitación de pensiones y salarios con cargo a recursos de naturaleza pública (punto 8) y c) la supresión de contralorías departamentales, distritales y municipales (punto 9).” Prosigue la demanda aduciendo que la Expedición del Acto Legislativo Número 1° de 2004[3], que recogió la única propuesta de reforma constitucional aprobada por el referendo, corrobora que las propuestas relativas a la congelación de salarios, y todas las demás salvo la concerniente a la pérdida de derechos políticos, fueron rechazadas por la decisión popular. 2. Tras referirse a estos antecedentes de la Ley que acusa, la actora prosigue exponiendo las razones por las cuales la demanda que incoa no debe dar lugar a un pronunciamiento de cosa juzgada. Al respecto indica lo siguiente: (i) que la Ley contra la cual dirige su acusación no ha sido objeto de pronunciamiento alguno por parte de la Corte Constitucional; (ii) que las leyes de presupuesto anteriores, sobre las cuales la Corporación se pronunció en el tema de los salarios del sector público, no tenían como antecedente decisiones relativas a la congelación ni recorte del presupuesto contenidas en un referendo como el que fue propuesto en el año 2003; (iii) que si las preguntas concernientes a congelación y limitación de los salarios del sector público no alcanzaron el umbral requerido, resulta incuestionable que este hecho tiene incidencia en la Ley que acusa, “la cual se fundamentó en la probable aprobación de dichos puntos”; lo anterior por cuanto la misma Carta Política reconoce eficacia jurídica a la abstención cuando se trata de reformas constitucionales por la vía referendaria; (iv) que aunque existen antecedentes jurisprudenciales relativos a la existencia de un derecho constitucional a mantener la capacidad adquisitiva del salario, en la presente oportunidad “nos hallamos ante una nueva circunstancia: la abstención del constituyente primario, que influyó para que no fuera aprobada la congelación de salarios ni pensiones”. Agrega que “hoy hay una manifestación del constituyente primario que, mediante el mecanismo de la abstención, impidió el congelamiento de salarios y pensiones.” 3. Continua el libelo de la demanda con la exposición de otra serie de fundamentos de la acusación, en los cuales la actora expone que no son lo mismo los ajustes del salario que los aumentos e incrementos del mismo. Los primeros son un mecanismo de indexación que tan solo persigue mantener el poder adquisitivo. Los incrementos son verdaderos aumentos de la capacidad adquisitiva. Aclarado lo anterior, indica que lo propuesto por el Gobierno al presentar el proyecto de ley de presupuesto, aunque es presentado como un “aumento” del 6% de los salarios inferiores a dos SLMM, en realidad corresponde a un ajuste que no compensa el índice de inflación para 2003, que fue de 6.49%. 4. Sobre lo que llama “decisión el constituyente primario”, nuevamente aduce que en materia de referendo la Carta le da eficacia jurídica a la abstención, por lo cual resulta incuestionable que la Ley 848 de 2003 viola el artículo 3° de la Carta Política, pues desconoce la decisión soberana del pueblo adoptada al no votar el referendo; por lo mismo vulnera el artículo 103 superior “ya que ignora el ejercicio del poder soberano del constituyente primario, cuando se abstuvo de votar el referendo.” Por lo anterior, dicha ley debe ser declarada inexequible en lo relativo a congelación de salarios y pensiones superiores a dos salarios mínimos y, al recorte de las transferencias a las universidades. 5. Continua la demanda explicando por que razón se presenta una omisión legislativa relativa en materia de ajuste de los salarios y pensiones superiores a dos salarios mínimos. Al respecto indica que “como la Ley 848 de 2003 no contiene las apropiaciones para atender los ajustes salariales y pensionales de quienes ganen, por estos conceptos, más de dos salarios mínimos, ello implica que en desarrollo de los mandatos constitucionales, el Legislador, en forma expresa excluye a un grupo de ciudadanos de los beneficios que otorga al resto, materializando así la violación del derecho a la IGUALDAD y, por ende la omisión legislativa relativa.” Prosigue haciendo ver que, dada la vigencia del artículo 187 de la Constitución[4], los efectos de la ley 848 de 2003 consistirán en el aumento en un 6% de los salarios y pensiones de quienes ganen hasta 2 SMLM ($664.000), así como de la asignación mensual de los senadores, representantes, magistrados de la altas cortes y del Consejo Nacional Electoral, procurador general de la Nación, contralor general de la República, fiscal general de la Nación, defensor del pueblo, registrador nacional del estado civil, generales y almirantes de la Fuerza Pública. En contraste, a los demás servidores y pensionados no les será reajustada su asignación. La demanda recuerda entonces la jurisprudencia sentada en torno del carácter móvil del salario, que genera un derecho constitucional al reajuste periódico del mismo, sin que la ley pueda establecer discriminaciones al respecto, aunque si alcances diferentes dependiendo del nivel salarial y en virtud del principio de solidaridad. 6. Volviendo nuevamente sobre la eficacia jurídica de la abstención que se presento frente al referendo de 2003, la demanda recuerda que ante esa situación el Gobierno y el Congreso acudieron a otros medios para remediar el déficit fiscal que se pretendía conjurar con la congelación de salarios y pensiones. A esos efectos se aprobó una reforma tributaria y una serie de medidas anticorrupción. Se pregunta entonces la demandante si en ese contexto, y dada la decisión de la voluntad popular se podría seguir aplicando el criterio de ponderación para determinar los ajustes salariales; pregunta que responde afirmativamente, pues “el PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD consagrado en la CARTA POLÍTICA, no ha sido objeto de reforma constitucional.” concluye entonces que “en aras de los principios de solidaridad y progresividad, también será dable aplicar las mismas reglas que rigieron para 2003 y expuestas en la sentencia C-1017 de 2003”. Sin embargo, afirma que actualmente la asignación mensual de los miembros del Congreso y de los funcionarios indicados en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 “no quedan cobijados con las limitaciones que surgen del déficit fiscal, puesto que los principios de solidaridad y progresividad no se les pueden aplicar.” Por lo tanto sugiere que la Corte debe hacer una interpretación sistemática de la Constitución para hacer operante estos principios frente al reajuste de esas asignaciones, en situaciones de déficit fiscal. Por todo lo anterior, la demandante concluye que la ley que acusa desconoce los siguientes artículos constitucionales: (i) el 378, porque desconoce la eficacia jurídica de la abstención en los referendos constitucionales; (ii) 3° y 103, porque desconoce la manifestación del poder soberano del constituyente primario; (iii) Preámbulo, porque no se asegura a los integrantes de la nación el trabajo, la justicia, la paz ni un orden económico y social justo; (iv) 1°, porque el empobrecimiento de los servidores públicos contraría la dignidad humana, la solidaridad y el derecho al trabajo; 2°, porque la pérdida del poder adquisitivo del salario contraría la obligación estatal de promover la prosperidad general; 13, porque con la pérdida del poder adquisitivo del salario de los servidores públicos “se entroniza, por mandato legal” la desigualdad y la desprotección de dichos servidores”; 22, porque el empobrecimiento de los servidores públicos crea “un ámbito que atenta contra la paz individual, la paz de la familia, y por consiguiente, se deteriora la paz colectiva; el 25, porque la ley demandada desprotege a los trabajadores y les impide tener una vida digna y justa; el 53, porque la omisión legal relativa a las apropiaciones para ajustar el salario de todos los servidores públicos contradice el mandato constitucional relativo a la movilidad del salario; el 85, porque esta norma dispone “se aplique EN FORMA INMEDIATA el artículo 13 de la CARTA POLÍTICA ... mandatos que son desconocidos pues la ley demandada está consagrando el empobrecimiento de los servidores públicos”: 334 y 373, porque “el Estado, en su condición de director de la economía, encargado de obtener el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y la distribución equitativa e la oportunidades y beneficios del desarrollo, ve menguada su labor, cuando en el ámbito jurídico existe norma, como la ley emanada, que implica la pérdida del poder adquisitivo del salario que devengan los servidores públicos; el Estado no puede cumplir con la obligación de mantener la capacidad adquisitiva de la moneda; finalmente, el 366, porque la ley demandada impide el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de los funcionarios estatales. 7. En lo relativo al incremento pensional la demanda sostiene que “por primera vez, en la ley anual de presupuesto, no se contienen las apropiaciones necesarias para mantener el poder adquisitivo de las pensiones que sean superiores a dos salarios mínimos legales mensuales”. El fundamento para esta omisión, sostiene, fue la propuesta que, sobre su congelación, se incluyó en le referendo constitucional. Sin embargo, dado que el constituyente primario manifestó su desacuerdo con tal propuesta, la norma demandada desconoce la eficacia jurídica de tal manifestación. 8. Por último la demanda se refiere explícitamente a la limitación a las transferencias a las universidades nacionales y regionales contenida en la ley que acusa. Al respecto, indica que en los antecedentes legislativos de la Ley demandada se puede apreciar que “el cálculo de las trasferencias a las universidades nacionales y regionales, se hizo sobre la base del congelamiento de gastos de funcionamiento, propuesto en la Ley de REFERENDO, motivo por el cual, las transferencias disminuyeron.” No obstante, como “EL CONSTITUYENTE PRIMARIO, en ejercicio de su poder soberano, impuso su decisión de abstenerse de votar el referendo”, esta circunstancia impediría que la educación se viera lesionada con las disminución de las aludidas transferencias. Por lo tanto, la Ley 848 de 2003 “materializa una abierta contradicción con la manifestación inmediata y directa de la voluntad soberana, por tanto viola los artículos 378, 3° y 103 de la Carta Política. Además, “también tipifica la violación directa de los artículos 67 y 69 de la CARTA POLÍTICA, porque desconoce que la educación, en su condición de servicio público con función social, requiere de los medios financieros necesarios y suficientes para facilitar el acceso a la educación superior a TODAS las personas.” 9. Para concluir, la demandante explica por qué se produce la violación de los artículos 345, 346 y 347 de la Carta Política; al respecto sostiene que estas norma superiores en materia e gastos disponen que no se podrá hacer ningún gato público que no haya sido previamente decretado por el Congreso, que en la ley de apropiaciones no se podrá incluir partida alguno que no corresponda a gasto propuesto por el gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público y que el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda efectuar en el año respectivo. Por ello, “si en la Ley 848 de 2004 no se hallan las partidas necesarias para atender los GASTOS” correspondientes a los ajustes salariales y pensionales y para la totalidad de las transferencias a las universidades nacionales y regionales, dicha ley anual de presupuesto, viola estos mandatos constitucionales, porque desconoce LA VOLUNTAD DEL CONSTITUYENTE PRIMARIO y de la eficacia jurídica de la abstención (sic), cuando se trata de referendos constitucionales, por lo tanto, dentro de los GASTOS correspondientes al año 2004, deben figurar las provisiones necesarias para atender estas erogaciones.” IV. INTERVENCIONES 1. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En forma oportuna intervino el doctor Alberto Carrasquilla Barrera, actuando como ciudadano y Ministro de Hacienda y Crédito Público. El señor Ministro defendió la constitucionalidad de la disposición acusada, con fundamento en los siguientes argumentos: 1. Frente a la presunta vulneración de los artículos 3°, 103 y 378 de la Constitución Política, sostuvo que no es cierta la afirmación de la demandante en el sentido de que la norma acusada desconoce la eficacia jurídica de la abstención, cuando se trata de referendos constitucionales. Si bien es cierto que las preguntas números 8 y 14 del Referendo no obtuvieron el umbral mínimo de participación exigido por el artículo 378 superior, eso no significa que hubieran sido negadas por la voluntad popular. Por ello, el artículo 46 de la Ley 134 de 1994, estatutaria sobre mecanismos de participación ciudadana, establece limitación para discutir nuevamente las propuestas referendarias aprobadas o derogadas por el pueblo, pero no hace lo propio respecto de aquellas que no alcanzan el umbral mínimo de participación[5]. Al no obtener el umbral mínimo, debe concluirse que las preguntas números 8 y 14 no fueron ni aprobadas ni negadas. Por lo anterior, sobre los temas de esas preguntas el Congreso sí podría entrar nuevamente en discusiones, sin que fuera aplicable el citado artículos 46. En el mismo sentido, afirma el señor ministro, la Sentencia C-551 de 2003 otorgó eficacia jurídica a la abstención, pero sólo para efectos del mencionado umbral, “mas no en el entendido de que el Congreso de la República pierda competencia para regular mediante acto legislativo los temas que no alcanzaron dicho umbral.” Examinando el mencionado fallo, indica que “se puede ver como la Corte Constitucional diferencia el umbral de participación del porcentaje de votos requeridos para que la reforma sea aprobada. Prosigue la intervención afirmando que para la presentación del proyecto de ley del Presupuesto General de la Nación el Gobierno tenía que tener en cuenta las propuestas contenidas en la Ley 796 de 2003 que convocaba al Referendo, pues no podía promover el desarrollo de un referendo que redujera el gasto público y al mismo tiempo presentar un proyecto de presupuesto que no fuera consistente con los planteamientos del mismo. Además, desde la presentación del referido proyecto, se previeron “mecanismos igualmente constitucionales que permitieran adecuar la Ley anual de Presupuesto a un escenario adverso al referendo.” De otro lado, el señor Ministro pone de relieve que la Administración actual ha adoptado diversas medidas a fin de enfrentar la grave situación de déficit fiscal, siendo claro que el ajuste a los salarios públicos, de acuerdo con los lineamientos jurisprudenciales, “es un mecanismo necesario en la coyuntura, así como un elemento más dentro de todas las medidas macroeconómicas que permiten al Gobierno orientar sus políticas hacia un saneamiento fiscal que procure por la estabilidad económica de la Nación.” Profundizando en estas explicaciones añade que el Presupuesto General de la Nación para 2004 se presentó al Congreso con base en los siguientes supuestos macroeconómicos y criterios: (i) que el presupuesto fuera congruente con las metas de déficit fiscal del sector público consolidado que anualmente aprueban el CONFIS y el CONPES;[6] (ii) que el presupuesto fuera congruente con los niveles de financiamiento disponibles; (iii) que el presupuesto permitiera garantizar la atención de las obligaciones prioritarias del Estado con la población en materia de gasto social y que incluyera recursos necesarios para la recuperación del crecimiento económico y la generación de empleo; que incluyera “apropiaciones sin financiación (presupuesto complementario) por un billón de pesos, presentados por el Gobierno Nacional en los términos previstos por el artículo 347 de la Constitución Política y los artículos 54 y 55 del Estatuto Orgánico de Presupuesto.”[7] 2. En un nuevo acápite, la intervención ministerial entra a estudiar la Sentencia C-551 de 2003[8] en lo relativo a la congelación de salarios y pensiones. Tras transcribir los párrafos pertinentes de la parte considerativa, señala que “queda claro que la propia Corte Constitucional avaló en su momento la propuesta que el Gobierno Nacional hiciera en el referendo en cuanto a congelar de forma temporal los salarios y pensiones superiores a dos (2) salarios mínimos legales mensuales, sin que con ello se vulneren convenios internacionales.” 3. Enseguida el señor Ministro entra a refutar la acusación relativa a la vulneración de los artículos 1°, 2°, 13, 22, 25, 53, 85, 334, 366 y 373 de la Constitución Política. Arguye que “el incremento salarial no constituye una discriminación, sino una diferenciación justificada y razonable”, dado que la igualdad a que se refiere el artículo 13 superior no es la igualdad matemática, sino la real y efectiva. Agrega que “pretender que quien tenga una asignación mayor a dos salarios mínimos reciba el mismo tratamiento que quien devenga un salario mínimo vital, no se compadece con esta noción, pues, son dos situaciones distintas que deben tener un tratamiento diferente para que se cumpla la mencionada igualdad real.” La modificación salarial anual no puede hacerse “a despecho de estas directrices”, y ello conduce a “un aumento focalizado en el salario de aquellos servidores públicos que devengan menos de dos salarios mínimos mensuales vigentes en el porcentaje señalado” De otro lado, “la autoridad administrativa no puede sustraerse de la aguda crisis fiscal ni de las restricciones existentes.” En cuanto al deber estatal de mantener el poder adquisitivo de los salarios, la intervención ministerial recuerda que, conforme lo dijo esta Corporación en la Sentencia C- 1064 de 2001[9], tal deber no genera un derecho absoluto, por lo cual “la política salarial no puede ser ajena a las actuales condiciones fiscales, ni constitucionales, tales como la legalidad presupuestal, de conformidad con la cual las obligaciones que en esta materia se adquieran, deben corresponder don la disponibilidad de recursos con que cuente el Estado en una vigencia fiscal determinada. Sobre la presunta violación del artículo 53 superior por el hecho de la omisión legislativa consistente en no apropiar recursos para cubrir la pérdida del poder adquisitivo del salario de los servidores públicos, recordando también jurisprudencia sentada por la Corte, el Ministro concluye que “(t)eniendo en cuenta que uno de los deberes primordiales del Estado social de Derecho consiste en propender por la protección económica de los más débiles, los principios de progresividad y proporcionalidad en materia salarial tienen una adecuada aplicación el determinarse aumentos salariales diferenciados, en función de la condición económica de las personas y en consonancia con la igualdad real y el mínimo vital de cada individuo.” 4. Prosigue la intervención con la exposición de los aspectos macroeconómicos que a su parecer justifican la exequibilidad del artículo 2° de la Ley 848 de 2003. Al respecto empieza por afirmar que la estabilidad macroeconómica y la sostenibilidad fiscal “constituyen el patrimonio colectivo más importante de cualquier sociedad”. Ambas dice, son condiciones necesarias para el estímulo de la inversión, la generación de empleo, el crecimiento económico y de un gasto público redistributivo que garantice los derechos fundamentales. El endeudamiento público colombiano -añade el señor ministro- “refleja una sistemática disparidad entre los ingresos y los gastos de la Nación. Mientras los segundos aumentaron en términos reales 64% entre 1995 y 2003, los primeros sólo aumentaron 47%. Esto indujo un incremento de la deuda neta del SPNF de 21.3% del PIB en 1996 a 52.5% en diciembre de 2003.” Informa entonces el ministro que para 2004, los ingresos del GNC (Gobierno Nacional Central) no son suficientes para cubrir la totalidad de los gastos, pues mientras los ingresos totales proyectados son de 39.9 billones de pesos, los gastos alcanzan 56.3 billones de pesos. De esta manera, el excedente deberá ser cubierto con deuda nueva. Según el titular de la cartera de Hacienda, “existe amplia evidencia empírica a nivel internacional que indica que, a los actuales niveles de endeudamiento, el país se encuentra en una situación macroeconómica bastante frágil.” Citando estudios del Fondo Monetario Internacional dice que “se ha encontrado evidencia acerca de la incapacidad que han mostrado las economías emergentes para garantizar la sostenibilidad fiscal una vez la deuda pública ha superado el 50% del PIB”[10]. La deuda colombiana, afirma el ministro, se encuentra muy cerca de este umbral, ya que a diciembre de 2003 representa el 49% del PIB. Por eso, opina, es necesario plantear soluciones alternativas que no impliquen el incremento de la deuda, a fin de no llegar a situaciones como la de Argentina, que se vio forzada a cesar en el pago de la deuda, lo cual dice, es el camino más recesivo de los posibles, “ya que afecta a la población de manera asimétrica ensañándose con los más pobres.” Recuerda entonces el señor ministro que “los empleaos públicos no corresponden a la población más desfavorecida del país... por cuando éstos han tenido en promedio una remuneración más alta que los empleados privados” y, además, sus salarios “se han venido incrementando en porcentajes mayores.” Empero, reconoce que existen diferencias en los ingresos salariales públicos, asociadas a distintos factores, como productividad, niveles de responsabilidad, etc. Por ello, explica, la Ley 848 de 2003 contempló un tratamiento distinto entre los trabajadores de bajos ingresos (menores a dos salarios mínimos) y los trabajadores de altos ingresos. “Para los primeros se planteó un ajuste salarial para conservar el poder adquisitivo de sus ingresos, mientras que para los segundos no se contempló ningún ajuste. De este modo se atendió el principio constitucional de progresividad[11] invocado por la Corte en la Sentencia C-1017 de 2003.” Profundizando en la manera como de estableció el reajuste salarial anterior, la intervención indica que “esta discriminación de los grupos más vulnerables de trabajadores definiendo un umbral de 2 salarios mínimos se hizo a la luz de la sentencia C-1017 de 2003. En esta sentencia la Corte determinó un ajuste de al menos el 100% de la inflación observada en el último año para los trabajadores que devengaran menos de dos salarios mínimos y un ajuste de al menos el 50% de la inflación observada en el último año para los trabajadores que devengaran más de dos salarios mínimos.” 5. Refiriéndose al tema del incremento de las pensiones, el señor ministro dice que actualmente los regímenes especiales que existen en algunos sectores del Gobierno favorecen a pocas personas: “859 personas reciben pensiones superiores a $8 millones y el promedio de la mesadas de los regímenes especiales es de $11.8 millones, muy superior a los $665.000 en promedio que reciben el resto de los colombianos.” 6. De otra parte, sobre los efectos sobre la demanda que tendría el congelamiento de salarios y pensiones en los términos ante explicados, la intervención ministerial asevera que no se producirá ninguna contracción de la demanda, toda vez que únicamente el 29% de los empleados públicos en el orden nacional (unas 128.000 personas) ganan más de dos salarios mínimos. Por su parte, dice el señor ministro, “el 77% de los pensionados (328.000 personas) reciben una mesada inferior a dos salarios mínimos”. 7. Prosiguen entonces la intervención oficial diciendo que el recorte de gastos del Gobierno Nacional logrado mediante la congelación de salarios y pensiones “ se constituía en una herramienta fundamental para la ampliación del gasto social”, opción que “si promueve la prosperidad focalizada hacia la población más desfavorecida.” Indica también que existe una estrecha relación entre una alta tasa de desempleo y una situación fiscal delicada, por lo cual sugiere que es necesaria la adopción de medidas que, como el congelamiento de salarios y pensiones, contribuyan a lograr una finanzas públicas sanas. 8. No obstante todo lo dicho hasta aquí, la intervención entra a manifestar que “es necesario hacer referencia a lo dispuesto subsidiariamente en el mensaje presidencial del Proyecto de Presupuesto presentado por el Gobierno, en el cual se manifestó que “en la eventualidad de que la ciudadanía no apruebe el proyecto de acto legislativo, el gobierno efectuará los ajustes presupuestales a que haya lugar de conformidad con lo dispuesto por el EOP y los pronunciamientos de la Corte Constitucional”.[12] Recuerda entonces el señor ministro que esta Corporación ha señalado que si la Ley de Presupuesto General de la Nación no incorpora la partidas necesarias para ajustes salariales, esta carencia no puede subsanarse mediante la declaratoria pura y simple de inconstitucionalidad o a través de un fallo de exequibilidad condicionada, sino que es necesario efectuar las adiciones y traslados correspondientes. Dicho lo anterior afirma que “en cumplimiento de la Sentencia C-1017 de 2003 y en concordancia con lo acabado de expresar en relación con el Mensaje Presidencial, el Gobierno Nacional procederá a efectuar los ajustes necesarios para incrementar los salarios, las pensiones y las transferencias a las universidades. Tales ajustes pueden darse mediante un traslado o una adición presupuestal...” Agrega entonces la intervención que “adicionalmente, el Gobierno Nacional está preparando un proyecto de ley que fije los criterios para reajustar anualmente todos los salarios y pensiones de los servidores públicos, de acuerdo con los derroteros fijados por los fallos de la Corte Constitucional”. Con fundamento en las consideraciones anteriores, el señor ministro de Hacienda y Crédito Público solicita a la Corte declarar la exequibilidad del artículo 2° de la Ley 848 de 2003. 2. Intervención del Ministerio de Educación En representación del Ministerio de la referencia, intervino oportunamente dentro del proceso la ciudadana Claudia Patricia Otalvaro Trejos, quien defendió la constitucionalidad del artículo 2° de la Ley 848 de 2003. Para esos efectos manifestó coadyuvar los argumentos expuestas a la Corte en la intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Adicionalmente la ciudadana hace ver que “el trámite regulado para la reforma de la Constitución Política -incluido el mismo referendo- es totalmente diferente al que se da para el trámite y aprobación de una ley de la República; entonces, el hecho de que tangencialmente la discusiones de los temas del referendo y los que incluye la norma demandada hayan coincidido argumentativamente, ello no implica que hubieran sido los mismos, pero sobre todo que el trámite institucional sea aplicable a uno y otro caso. En lo demás, lo dispuesto en los artículos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992, dado el carácter autónomo de los entes universitarios, el presupuesto que se asigna en la ley de apropiaciones que el Congreso de la República expide cada año es global.” V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO Intervino en el proceso el señor Procurador General de la Nación (e), doctor Carlos Arturo Gómez Pavajeau, para solicitar a la Corte que declare la exequibilidad del artículo 2° de la Ley 848 de 2003, salvo en cuanto se omitió el deber jurídico contenido en los artículos 25, 48, 53 y 69 de la Carta Política. Solicitó también la vista fiscal que la Corte inste al Gobierno Nacional y al Congreso de la República para subsanar dentro de la presente vigencia fiscal el deber jurídico omitido, incluyendo las partidas necesarias para: (i) garantizar el derecho de todos los funcionarios al servicio del Estado al reajuste de sus salarios, el cual debe corresponder como mínimo al porcentaje de inflación real causada en el año anterior; (ii), reajustar las pensiones que se pagan con cargo al tesoro público, de acuerdo con el índice de inflación causada en el año inmediatamente anterior; (iii) establecer las apropiaciones presupuestales para efectuar la trasferencias a las universidades en los términos de los artículos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992; y (iv), declararse inhibida para determinar el alcance del artículo 187 de la Carta Política. En sustento de estas solicitudes adujo lo siguiente. 1. Empieza el concepto del Ministerio Público por recordar cómo en la Sentencia C-1017 de 2003 “la Corte de manera unánime admitió que respecto de diferentes leyes anuales de presupuesto, así los problemas jurídicos que de ellas se desprendan sean semejantes, no se puede predicar el fenómeno de la cosa juzgada. Con fundamento en esta consideración prosigue con el análisis de la demanda. 2. Afirma entonces la vista fiscal que en otras oportunidades anteriores el Ministerio Público ha allegado a la Corte Conceptos relativos al tema del incremento anual de los salarios de los servidores públicos, conceptos en los cuales “ha venido insistiendo en la necesidad de que el salario de todos los servidores públicos mantenga su capacidad adquisitiva mediante un incremento al comienzo de la anualidad, acorde con la variación porcentual del índice de precios al consumidor del año inmediatamente anterior.” Este ajuste, dice la vista fiscal, corresponde a un “derecho social” de esta clase de trabajadores. Agrega que en las oportunidades anteriores la Procuraduría ha insistido en que “el Congreso y el Gobierno no pueden buscar el saneamiento de las finanzas públicas a costa de los derechos mínimos e un sector de los trabajadores del Estado, por cuanto ello representa una desigualdad frente a las cargas públicas. Enseguida la vista fiscal recuerda cómo en el concepto número 3264 d...