Sentencia C-918 de 2002

C-918-02 CORTE2 Sentencia C-918/02 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Recursos del fondo nacional de regalías en sistema general de participaciones COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Provisión de cargos en plantas financiadas con recursos del sistema general de participaciones CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Características de un cargo de inconstitucionalidad DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Sustentación específica del concepto de violación/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Formulación material del cargo/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No formulación material de un cargo Esta Corte ha señalado que una carga mínima para el ciudadano en los juicios de constitucionalidad es la sustentación específica del concepto de la violación, a fin de que pueda existir una verdadera controversia constitucional. Por ello, antes de pronunciarse de fondo sobre una demanda, la Corte debe verificar si el actor ha formulado materialmente un cargo, pues de no ser así, la decisión debe ser inhibitoria, ya que la demanda sería sustantivamente inepta, por no contener cargos concretos de inexequibilidad susceptibles de ser analizados y evaluados por ella mediante el ejercicio del control de constitucionalidad. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Características de un cargo Esta Corte ha señalado que sin caer en formalismos técnicos, incompatibles con la naturaleza popular y ciudadana de la acción de inconstitucionalidad, los cargos formulados por el demandante deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes. Esto significa que la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no sólo estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, esto es, debe estar sustentada en forma suficiente para iniciar un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal. INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Cargo no específico ni pertinente INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No formulación real de un cargo de naturaleza constitucional INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Demanda que no es clara, cierta y suficiente INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Acusación no clara, cierta y específica INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Cargo contradictorio INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Cargo descontextualizado INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No es un capricho formalista/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-No examen oficioso de leyes/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Defecto de ausencia de cargo aunque fuere admitida la demanda La inhibición en estos eventos no es un capricho formalista de esta Corporación sino que deriva de la naturaleza de la acción de inconstitucionalidad y de las competencias limitadas de esta Corte. Y es que esta Corporación ha señalado insistentemente que, salvo las hipótesis de control automático, a ella no le corresponde examinar oficiosamente las leyes sino únicamente estudiar las demandas presentadas por los ciudadanos. Y para que realmente exista una demanda, es necesario que el actor formule un cargo susceptible de activar un proceso constitucional, pues no le corresponde a esta Corporación imaginar cargos inexistentes ya que ello equivaldría a una revisión oficiosa. Además, es claro que este cargo debe estar suficientemente estructurado desde la presentación misma de la demanda, pues de no ser así, la demanda deberá ser inadmitida, y en caso de ser admitida, la sentencia deberá ser inhibitoria, pues la Corte no puede corregir, sin afectar el debido proceso constitucional, el defecto de ausencia de cargo. ACTO LEGISLATIVO-Desarrollo legal/REGIMEN DE PARTICIPACIONES DE ENTIDADES TERRITORIALES EN INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION-Modificaciones SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Regulación legal de alcance SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Determinación legal de elementos básicos SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Distribución de recursos y competencias/SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Criterios para destinación y modificaciones en régimen de prestación de servicios de salud y educación SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Destinación de dineros OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Elementos estructurales Esta Corte ha considerado como elementos estructurales de la omisión legislativa relativa, la existencia de una disposición que excluya de sus hipótesis o de sus consecuencias alguna situación que en principio debía estar incluida, que tal exclusión no tenga justificación alguna y que por lo tanto la misma no supere el juicio de proporcionalidad y de razonabilidad, y por último que dicha exclusión constituya inobservancia de un mandato constitucional impuesto al legislador. SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Parte de recursos con destino al sector educativo EDUCACION NO FORMAL-Fomento estatal LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Definición de sectores de inversión de dineros y criterios de distribución EDUCACION FORMAL-Tratamiento especial en la Constitución/EDUCACION NO FORMAL-Constitución no ordena que sea obligatoria EDUCACION FORMAL EN SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Financiación obligatoria y prioritaria/EDUCACION NO FORMAL EN SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Constitución no ordena ni prohíbe financiación AUTONOMIA DE INSTITUCION EDUCATIVA-Alcance/AUTONOMIA DE INSTITUCION EDUCATIVA-Compatibilidad con funciones de inspección y vigilancia estatal AUTONOMIA DE INSTITUCION EDUCATIVA-No es absoluta/AUTONOMIA DE INSTITUCION EDUCATIVA-Sujeta al control del Estado Conforme a doctrina constitucional, la autonomía que asiste a las instituciones educativas no es absoluta, sino que se encuentra limitada por los fines y propósitos constitucionales de la educación. Por demás, dicha autonomía se encuentra sujeta al control del Estado a través de los organismos de control y vigilancia cuya tarea es garantizar que tal autonomía conduzca a la realización efectiva de los cometidos socialmente encomendados, reconocidos y demandados de los procesos educativos y pedagógicos que se dan al interior de las instituciones educativas. AUTONOMIA ESCOLAR-Alcance AUTONOMIA DE INSTITUCION EDUCATIVA Y AUTONOMIA DE CENTRO DE EDUCACION SUPERIOR-Distinción/AUTONOMIA DE INSTITUCION EDUCATIVA-Mayor limitación AUTONOMIA UNIVERSITARIA-No es absoluta PRINCIPIO DE QUIEN PUEDE LO MAS PUEDE LO MENOS AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Derecho limitado y complejo INSTITUCION ESCOLAR-Sujeción a control y vigilancia TRASLADO DE DOCENTE-Discrecionalidad administrativa y deber de motivación TRASLADO DE DOCENTE-Autorización mediante acto administrativo motivado ACTO ADMINISTRATIVO-Importancia del deber de motivarlo ACTO ADMINISTRATIVO-Motivación Ha sostenido la Corte que la motivación de los actos administrativos no es nada distinto a la obligación de manifestar los motivos sobre los cuales reposa la validez de una determinada decisión. La motivación es expresión del principio de publicidad que rige el ordenamiento colombiano y es un deber, tal como lo ha establecido esta Corporación, cuando indicó que la motivación “no contradice disposición constitucional alguna y, por el contrario, desarrolla el principio de publicidad, al consagrar la obligación de expresar los motivos que llevan a una determinada decisión, como elemento esencial para procurar la interdicción de la arbitrariedad de la administración”. TEORIA DE LA DISCRECIONALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO-Alcance y límites ACTO ADMINISTRATIVO-Discrecionalidad en toma de decisiones administrativas y arbitrariedad TRASLADO DE DOCENTE EN MATERIA DE SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Reglas de procedimiento y limitación del poder discrecional de la actuación administrativa TRASLADO DE DOCENTE-No es absoluto ESCALAFON DOCENTE-Inscripción y ascenso/COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Atribuciones constitucionales ESCALAFON DOCENTE-Atribución a ciertas entidades territoriales de determinar organización de inscripción y ascenso COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Naturaleza y competencias/COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Significado y alcance de facultad de realizar inscripciones y ascensos en escalafón COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Organo autónomo COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-No atribución reservada de inscripción y ascenso en escalafón ESCALAFON DOCENTE Y CARRERA DOCENTE-Distinción aunque se encuentren ligadas ESCALAFON DOCENTE-Definición/CARRERA DOCENTE-Definición El escalafón docente, conforme a la definición legal, y tal y como lo ha explicado esta Corte en anteriores oportunidades, es un sistema nacional de clasificación de los educadores de acuerdo con su preparación académica, experiencia docente y méritos reconocidos, que garantiza la permanencia en la carrera docente y permite asignar el correspondiente salario. Por su parte, la carrera docente es definida como el régimen que ampara el ejercicio de la profesión docente en el sector oficial, garantiza la igualdad en el acceso y considera el mérito como fundamento principal para el ingreso, la permanencia, la promoción en el servicio y el ascenso en el escalafón. CARRERA DOCENTE PUBLICA Y ESCALAFON DOCENTE-Vinculación estrecha pero no se confunden ESCALAFON DOCENTE-Inscripción no implica que se convierta inmediatamente en servidor público COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Inscripción y ascenso en escalafón por entidad distinta COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Departamentos y Distritos determinan repartición organizacional para inscripción y ascensos en escalafón COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Repartición organizacional ejerce labores puramente administrativas y prácticas COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Ascensos no sujetos a existencia de recursos COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Repartición organizacional no tiene competencia de modificar escalafón nacional RESPONSABILIDAD DEL ESTADO-Régimen constitucional RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Alcance SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Responsabilidad del Estado por actos o contratos en servicios educativos RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Configuración RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-No traslado exclusivo al servidor público por fundamentos distintos RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO Y RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE AGENTES DEL ESTADO-Fundamentos distintos UNIDAD NORMATIVA-Integración CONTRATACION DE FONDOS DE SERVICIO EDUCATIVO-Procedimiento y responsabilidad del Estado Referencia: expediente D-3996 Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 715 de 2001, artículo 2, parcial, parag. 1°, art. 5, 5.2, 5.5, 5.13, 6, 6.2.1, 6.2.2, 6.2.3, 6.2.4, 6.2.7, 6.2.15, 7, 7.1/7.5, 7.8, 7.12, 7.13, 7.15, 8, 8.2, 8.3, 9 parag. 1,4, art. 13, 14, 15, 16.1.1,17, 18, 22, 27, 38, parag. 2, art. 41 parcial Actor: Oscar Antonio Márquez Buitrago Magistrado Ponente: Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT Bogotá, D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil dos (2002). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Oscar Antonio Márquez Buitrago demanda el artículo 2, parcial, parag. 1°; Art 5, 5.2, 5.5., 5.13; Art 6, 6.2.1, 6.2.2, 6.2.3, 6.2.4, 6.2.7, 6.2.15; Art 7, 7.1/7.5, 7.8, 7.12, 7.13, 7.15; Art 8, 8.2, 8.3; Art 9 parágrafos 1,4; Art. 13; 14; 15; 16.1.1.;17; 18; 22; 27, 38; parag. 2 art. 41 parcial, de la Ley 715 de 2001. La Corte practicó algunas pruebas solicitadas por el actor. Intervinieron en el proceso la ciudadana Ivonne Edith Gallardo Gómez, actuando como apoderada especial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; el ciudadano Alfonso Rodríguez Guevara, en su calidad de apoderado del Departamento Nacional de Planeación; el ciudadano Gilberto Toro Giraldo, obrando como Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios; la ciudadana Julia Betancourt Gutiérrez actuando como apoderada del Ministerio de Educación Nacional; y finalmente la ciudadana Andrea Carolina Ruiz Rodríguez. El ministerio Público intervino por intermedio del señor Procurador General de la Nación (E) Carlos Arturo Gómez Pavajeau, quien rindió el concepto No. 2923 recibido el 26 de junio de 2002. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. LOS TEXTOS ACUSADOS, LAS DEMANDAS, LAS INTERVENCIONES Y EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Con el fin de dar mayor claridad a la exposición de los cargos y de las distintas intervenciones, la Corte procederá a transcribir los artículos acusados de la Ley 715 de 2001, en lo posible reagrupados temáticamente, seguidos de las razones esgrimidas por los actores, los argumentos de los ciudadanos intervinientes, y las respectivas consideraciones del Procurador General de la Nación. Cuando la acusación contra esas disposiciones sea parcial, la Corte subrayará el aparte demandado. 1. El Fondo Nacional de Regalías y el Sistema General de Participaciones 1.1. Norma Acusada “ARTÍCULO 2o. BASE DE CÁLCULO. Los valores que sirven de base para establecer el Sistema General de Participaciones en 2002 corresponderán a los señalados en el parágrafo 1o. del artículo 357 de la Constitución Política, sin que en ningún caso el monto sea inferior a diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos de 2001, y su crecimiento será el señalado en el mismo artículo. PARÁGRAFO 1o. No formarán parte del Sistema General de Participaciones los recursos del Fondo Nacional de Regalías, y los definidos por el artículo 19 la Ley 6a. de 1992 como exclusivos de la Nación en virtud de las autorizaciones otorgadas al Congreso por una única vez en el artículo 43 transitorio de la Constitución Política.” 1.2. La demanda. Considera el actor que la expresión acusada “los recursos del Fondo Nacional de Regalías” del parágrafo 1 del artículo 2 de la ley 715 de 2001 viola los artículos 1, 2, 13, 67, 68, 90, 113, 123, 124, 130, 209, 287, 288, 352, 356, 357 incisos 2 y 4 de la Constitución, así como el artículo 3 en su parágrafo 1 del acto legislativo 01 del año 2001. El demandante señala que el Sistema General de Participaciones (de ahora en adelante SGP), introducido por el Acto Legislativo 1 de 2001, agrupa los conceptos de Situado Fiscal e Ingresos Corrientes de la Nación. El artículo 3 del acto legislativo 01 de 2001 modifica el artículo 357 de la Constitución y en sus tres parágrafos transitorios articula la base de cálculo que conforma el SGP. Además, en su parecer, el artículo 357 superior indica, de manera taxativa, los tributos que se encuentran sujetos a exclusión en el cálculo de la variación de los ingresos corrientes de la nación. Y dentro de dicha exclusión no se encuentran los recursos del Fondo Nacional de Regalías. Y por ello concluye que la expresión acusada es contraria a la Carta. Según su parecer, la norma acusada también viola el artículo 287 de la Constitución por cuanto “el articulo 3 del acto legislativo 01 de 2001 plantea una situación sobre la base de calculo del Sistema General de Participaciones y el parágrafo transitorio 1 de la norma citado, en forma numérica determina otra muy diferente.” Para sustentar este cargo, el actor solicita dos pruebas: en primer término que la Dirección General de Presupuesto General certifique si se incluyen o no los recursos del Fondo Nacional de Regalías dentro del SGP. Y en segundo término que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público indique el total de la ejecución de los recursos del Fondo Nacional de Regalías durante la vigencia fiscal del año 2001 con su destinación presupuestal. Así mismo pide que si como consecuencia de la práctica de las pruebas solicitadas se desprende que en el documento CONPES Social N° 57 de enero 28 de 2002 no se encuentran incluidos los recursos ejecutados por el Fondo Nacional de Regalías, se indique a cuanto ascendieron tales recursos presupuestados en el año fiscal de 2001 y se proceda a realizar una corrección material de tal documento. Ambas pruebas fueron practicadas por la Corte. En sustento de sus afirmaciones, el actor presenta un extracto de la sentencia C-722 de 1991, que establece la naturaleza jurídica de las regalías, del Fondo Nacional de Regalías y de la Comisión Nacional de Regalías. Igualmente hace referencia a la sentencia C-308 de 1994, que se refiere a la noción de renta nacional. 1.3. Intervenciones. El representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público revisa la naturaleza jurídica de los recursos percibidos a titulo de regalías y señala, con base en el artículo 361 superior y la reiterada jurisprudencia de la Corte, de la cual transcribe amplios pasajes, que las regalías tienen un régimen constitucional específico, pues una parte va a los municipios y departamentos en cuyo territorio se adelante la explotación de recursos naturales no renovables, como de aquellos que se vinculen a través del transporte de dichos bienes. Los recursos excedentes, explica el ciudadano, van al Fondo Nacional de Regalías, quien deberá distribuirlos de forma indirecta entre los entes territoriales no productores o transportadores con el fin de promover la minería, preservar el medio ambiente y financiar proyectos de inversión regionales prioritarios. Por ello concluye que las regalías no pueden ser contabilizadas dentro de la base de cálculo de los ingresos que van a ser parte del SGP. Esa operación, en su concepto, equivaldría a repartir dos veces unos mismos recursos, por lo que el cargo de la demanda no está llamado a prosperar. El interviniente del Departamento Nacional de Planeación señala que la propia Constitución establece una diferencia clara entre los recursos del SGP y los del fondo nacional de regalías pues tienen finalidad y fuentes de financiación distintas. Y por ello concluye que acoger las pretensiones del demandante implicaría una modificación tácita del artículo 361 de la Constitución por parte del articulo 3 del acto legislativo 01 del 2001, cuando ese acto legislativo no pretendía modificar esa disposición constitucional. Por ello solicita que no sea acogida la pretensión del demandante. En el mismo sentido se pronuncian los representantes del Ministerio de Educación Nacional y de la Federación Colombiana de Municipios, así como la ciudadana Andrea Ruiz Rodríguez, quienes manifiestan que los recursos del Fondo Nacional de Regalías no forman parte del SGP, por cuanto tienen una destinación especifica, que no fue variada por el acto legislativo 01 de 2001. 1.4. El concepto del Procurador. El Procurador precisa que la Constitución, en materia de transferencias para las entidades territoriales, desarrollaba tres conceptos: el situado fiscal, la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación y la participación en las regalías provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables. El acto legislativo 01 de 2001 modificó los artículos 356 y 357 de la Carta y unificó los conceptos de situado fiscal y participación de las entidades territoriales en los ingresos corrientes de la nación, creando el SGP. Sin embargo, precisa la Vista Fiscal, ese acto legislativo no se ocupó de la participación de las entidades territoriales en las regalías, contrario a lo que sostiene el actor. Concluye entonces que las normas constitucionales que regulan las regalías no fueron modificadas por el acto legislativo 01, y por tanto, su distribución debe regirse por las disposiciones que sobre la materia se encuentran vigentes desde 1991. Por consiguiente, según su parecer, dichos recursos no podían ni pueden hacer parte del SGP, y el cargo de la demanda debe ser desechado. 2. Destinación de los recursos del SGP. 2.1. Normas Acusadas: “ARTÍCULO 5o. COMPETENCIAS DE LA NACIÓN EN MATERIA DE EDUCACIÓN. Sin perjuicio de las establecidas en otras normas legales, corresponde a la Nación ejercer las siguientes competencias relacionadas con la prestación del servicio público de la educación en sus niveles preescolar, básico y medio, en el área urbana y rural: 5.2. Regular la prestación de los servicios educativos estatales y no estatales. 5.13. Distribuir los recursos para educación del Sistema General de Participaciones, conforme a los criterios establecidos en la presente ley.” “ARTÍCULO 6o. COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de educación las siguientes competencias: 6.2. Competencias frente a los municipios no certificados. 6.2.1. Dirigir, planificar; y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica, media en sus distintas modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley. 6.2.2. Administrar y distribuir entre los municipios de su jurisdicción los recursos financieros provenientes del Sistema General de Participaciones, destinados a la prestación de los servicios educativos a cargo del Estado, atendiendo los criterios establecidos en la presente ley. 6.2.4. Participar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos a cargo del Estado, en la cofinanciación de programas y proyectos educativos y en las inversiones de infraestructura, calidad y dotación. Los costos amparados con estos recursos no podrán generar gastos permanentes a cargo al Sistema General de Participaciones 6.2.7. Ejercer la inspección, vigilancia y supervisión de la educación en su jurisdicción, en ejercicio de la delegación que para tal fin realice el Presidente de la República.” “ARTÍCULO 7o. COMPETENCIAS DE LOS DISTRITOS Y LOS MUNICIPIOS CERTIFICADOS. 7.1. Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley. 7.2. Administrar y distribuir entre los establecimientos educativos de su jurisdicción los recursos financieros provenientes del Sistema General de Participaciones, destinados a la prestación de los servicios educativos a cargo del Estado, atendiendo los criterios establecidos en la presente ley y en el reglamento. 7.5. Podrán participar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos a cargo del Estado y en la cofinanciación de programas y proyectos educativos y en las inversiones de infraestructura, calidad y dotación. Los costos amparados con estos recursos no podrán generar gastos permanentes a cargo al Sistema General de Participaciones. 7.8. Ejercer la inspección, vigilancia y supervisión de la educación en su jurisdicción, en ejercicio de la delegación que para tal fin realice el Presidente de la República. 7.12. Organizar la prestación del servicio educativo en su en su jurisdicción. 7.13. Vigilar la aplicación de la regulación nacional sobre las tarifas de matrículas, pensiones, derechos académicos y cobros periódicos en las instituciones educativas.” “ARTÍCULO 8o. COMPETENCIAS DE LOS MUNICIPIOS NO CERTIFICADOS. A los municipios no certificados se les asignarán las siguientes funciones: 8.3. Podrán participar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos a cargo del Estado y en las inversiones de infraestructura, calidad y dotación. Los costos amparados por estos recursos no podrán generar gastos permanentes para el Sistema General de Participaciones.” “ARTÍCULO 15. DESTINACIÓN. Los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones se destinarán a financiar la prestación del servicio educativo atendiendo los estándares técnicos y administrativos, en las siguientes actividades: (....)” “ARTÍCULO 16. CRITERIOS DE DISTRIBUCIÓN. La participación para educación del Sistema General de Participaciones será distribuida por municipios y distritos atendiendo los criterios que se señalan a continuación. En el caso de municipios no certificados los recursos serán administrados por el respectivo Departamento. 16.1. Población atendida 16.1.1. Anualmente se determinará la asignación por alumno, de acuerdo con las diferentes tipologías educativas que definirá la Nación, atendiendo, los niveles educativos (preescolar, básica y media en sus diferentes modalidades) y las zonas urbana y rural, para todo el territorio nacional. Se entiende por tipología un conjunto de variables que caracterizan la prestación del servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media, de acuerdo con metodologías diferenciadas por zona rural y urbana. Dentro de una misma tipología la asignación será la misma para todos los estudiantes del país. Las tipologías que se apliquen a los departamentos creados por la Constitución de 1991, deberán reconocer sus especiales condiciones para la prestación del servicio público de educación, incluida la dispersión poblacional. La asignación por alumno en condiciones de equidad y eficiencia según niveles educativos (preescolar, básica y media en sus diferentes modalidades) y zona (urbana y rural) del sector educativo financiado con recursos públicos, está conformado, como mínimo por: los costos del personal docente y administrativo requerido en las instituciones educativas incluidos los prestacionales, los recursos destinados a calidad de la educación que corresponden principalmente a dotaciones escolares, mantenimiento y adecuación de infraestructura, cuota de administración departamental, interventoría y sistemas de información. La Nación definirá la metodología para el cálculo de la asignación por alumno y anualmente fijará su valor atendiendo las diferentes tipologías, sujetándose a la disponibilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones” “ARTÍCULO 17. TRANSFERENCIA DE LOS RECURSOS. Los recursos de la participación de educación serán transferidos así: Los distritos y municipios certificados recibirán directamente los recursos de la participación para educación. Los recursos de la participación para educación en los municipios no certificados y los corregimientos departamentales, serán transferidos al respectivo departamento.” “ARTÍCULO 18. ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS. Los departamentos, los distritos y los municipios certificados administrarán los recursos del Sistema General de Participaciones en cuentas especiales e independientes de los demás ingresos de las entidades territoriales. Estos dineros no harán unidad de caja con las demás rentas y recursos de la entidad territorial. Estos recursos, del sector educativo, no podrán ser objeto de embargo, pignoración, titularización o cualquier otra clase de disposición financiera.” “ARTÍCULO 27. PRESTACIÓN DEL SERVICIO EDUCATIVO. Los departamentos, distritos y municipios certificados, prestarán el servicio público de la educación a través de las instituciones educativas oficiales. Podrán, cuando se demuestre la insuficiencia en las instituciones educativas del Estado, contratar la prestación del servicio con entidades estatales o no estatales, que presten servicios educativos, de reconocida trayectoria e idoneidad, previa acreditación, con recursos del Sistema General de Participaciones, de conformidad con la presente ley. El Gobierno Nacional reglamentará la presente disposición. Cuando con cargo al Sistema General de Participaciones los municipios o distritos contraten la prestación del servicio educativo con entidades no estatales, el valor de la prestación del servicio financiado con estos recursos del sistema no podrá ser superior a la asignación por alumno definido por la Nación. Cuando el valor sea superior, el excedente se pagará con recursos propios de la entidad territorial, con las restricciones señaladas en la presente ley.” “ARTÍCULO 41. DE LA CERTIFICACIÓN Y LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS. A partir del año 2002 quedan certificados en virtud de la presente ley los departamentos y los distritos. Durante dicho año se certificarán los municipios mayores de 100.000 habitantes, los municipios que a la vigencia de la presente ley tengan resolución del Ministerio de Educación Nacional que acredite el cumplimiento de los requisitos para la certificación y aquellos que cumplan los requisitos que para la certificación señale el Gobierno Nacional. Los departamentos, distritos y los municipios certificados recibirán durante el año 2002 un monto igual al costo en términos reales de la prestación del servicio educativo en su territorio durante el año 2001, financiado con recursos del situado fiscal, recursos adicionales del situado fiscal, participaciones de los distritos y capitales en los ingresos corrientes de la nación y los recursos propios departamentales y municipales que financiaron los costos autorizados en el inciso segundo del parágrafo 1o. del artículo 357 de la Constitución. A los departamentos se les descontarán los recursos destinados a los municipios que se hayan certificado. Los municipios no certificados recibirán durante el año 2002, un monto igual al costo en términos reales de la prestación del servicio educativo en su territorio durante el año 2001, financiado con la participación municipal en los ingresos corrientes de la Nación y con los recursos propios que financiaron los costos autorizados en el inciso segundo del parágrafo 1o. del artículo 357 de la Constitución.” 2.2. La demanda. El actor solicita la declaración de constitucionalidad condicionada de las expresiones acusadas “servicio público de educación”, “prestación del servicio educativo”, “servicio educativo”, “tipologías educativas” y “participación para educación”. Tales expresiones, según su parecer, violan los artículos 1º ,2º ,13, 67, el inciso final del 68 y el artículo 2º del acto legislativo 01 del 2001 que modifica el artículo 356 de la Constitución. El demandante comienza por señalar que un Estado social de derecho implica unas obligaciones concretas a cargo del Estado, entre las cuáles se encuentra la educación, que se entiende como “un derecho de todas las personas y como un servicio público que es inherente a la finalidad social del Estado”. Por ello, según su parecer, las definiciones contenidas en las normas demandada deben ser comprendidas de acuerdo con la Ley 115 de 1994 (ley general de la educación), que al hablar de la educación, incluye tanto la formal, como la educación no formal. En efecto, explica el actor, esa ley establece en su artículo 1º, que de conformidad con el artículo 67 de la Carta, desarrolla “la organización y la prestación de la educación formal en sus niveles preescolar, básica (primaria y secundaria) y media, no formal e informal”. El actor considera entonces que si la Constitución no diferencia expresamente entre educación formal y no formal, ha de entenderse que constitucionalmente el derecho a la educación incluye ambas modalidades. Para sustentar sus afirmaciones, el actor transcribe el inciso 3 del articulo 67 de la Constitución, así como el inciso 4 del artículo 2 del acto legislativo 01 de 2001. Al realizar una comparación entre esas normas, encuentra que la expresión “dándole prioridad” contenida en el acto legislativo mencionado no prohibe que los recursos del SGP financien la educación no formal, sino que tan solo prioriza la financiación de la educación preescolar, primaria, secundaria y media. Según su parecer, esa prioridad obedece a que la ejecución del gasto público responde a un ejercicio de racionalización de los recursos, pero en ningún caso se está frente a la prohibición de destinar esos dineros a la educación no formal. Concreta su petición solicitando que las expresiones acusadas se interpreten y apliquen, de forma tal que se entienda también incluida en ellas la educación no formal. Para el demandante, la forma como está redactada la ley 715 de 2001 sólo permite financiar la educación formal, lo cual implica una discriminación contra la educación no formal que viola las garantías propias del Estado Social de Derecho y los fines esenciales del Estado. En el fondo, según su parecer, las expresiones demandadas incurren en una inconstitucionalidad por omisión, al hacer referencia de manera exclusiva a la educación formal 2.3. Intervenciones. El representante del Ministerio de Hacienda señala que el inciso 4 del articulo 2 del acto legislativo 01 de 2001 precisa que los recursos del SGP cubrirán la educación preescolar, primaria, secundaria y media, los cuales confieren a la persona la capacidad para desarrollarse eficazmente dentro de la sociedad. Señala que no obstante ser Colombia un Estado social de derecho, no puede pretenderse que el Estado cubra todas las necesidades educativas de la población. A juicio del interviniente, no se trata de que la población tenga acceso a cursos de carácter artesanal, artístico, y recreacional -conforme a la definición de la finalidad de la educación no formal realizado por el articulo 37 de la ley 115 de 1994- pues la finalidad de los recursos públicos invertidos en educación es prioritariamente que la población al menos abandone el analfabetismo. Tras citar jurisprudencia de la Corte en la cual se establece el alcance del derecho a la educación, concluye que el Estado debe prodigar a los asociados esencialmente la educación formal, y por ello el cargo no está llamado a prosperar. El representante de la Federación Colombiana de municipios y la ciudadana Ruiz Rodríguez comparten el anterior planteamiento pues consideran que ninguna disposición en la Carta ordena que las transferencias a las entidades territoriales deban financiar a la educación no formal. El representante del Departamento de Planeación considera que las expresiones demandadas se ajustan a la Carta por cuanto ellas no establecen diferencia entre niveles educativos, sino que son términos amplios que incluyen tanto a la educación formal como a la no formal. Por ello estima que no existe una preferencia por la educación formal sino que el volumen de recursos que ella recibe es directamente proporcional con la población estudiantil que ella atiende. Por su parte, el representante del Ministerio de Educación argumenta que la Ley 715 no prohibe la utilización de los recursos del SGP para la promoción de la educación no formal. Sostiene que es cierto el Estado tiene la obligación constitucional de atender prioritariamente la educación formal, pero que esa obligación no desconoce el interés de la comunidad en que se promueva y fomente la educación no formal. Y por ello, explica el ciudadano, los artículos 3º, 76, 78 y 79 de la ley 715 establecen que el SGP puede realizar inversiones en educación no formal, cultura, recreación y deporte dentro del campo de la educación. Por lo anterior estima que el cargo no puede prosperar. 2.4. El concepto del Procurador La Vista Fiscal defiende la constitucionalidad de las expresiones acusadas pues el artículo 356, modificado por el artículo 2 del acto legislativo 01 de 2001, no ordena que se destinen recursos del SGP al servicio de educación no formal. Ese precepto constitucional, según su criterio, indica que los recursos del SGP han de destinarse dando prioridad a los servicios de salud y de educación desde la preescolar hasta la media vocacional. Señala que el Estado no se encuentra obligado constitucionalmente a prestar el servicio de educación no formal a través de los entes territoriales, y siendo ello así, menos aún habría obligación de destinar recursos del SGP para este tipo de educación. Y por ello concluye que el cargo debe ser desestimado, sin perjuicio del deber estatal de apoyar y fomentar la educación no formal, en los términos del artículo 41 de la Ley 115 de 1994. 3. Autonomía de Instituciones Educativas 3.1. Norma Acusada “ARTÍCULO 5o. COMPETENCIAS DE LA NACIÓN EN MATERIA DE EDUCACIÓN. 5.5. Establecer las normas técnicas curriculares y pedagógicas para los niveles de educación preescolar, básica y media, sin perjuicio de la autonomía de las instituciones educativas y de la especificidad de tipo regional.” 3.2. La demanda. El actor considera que la expresión acusada “de la autonomía de las instituciones educativas y ” viola los artículos 4 y 67 de la Constitución, pues dicha expresión implica que las instituciones educativas poseen autonomía en cuanto a sus técnicas curriculares y pedagógicas, en los distintos niveles de educación. Recuerda que la educación ha sido entendida por esta Corte como “instrumento de cambio, igualdad y democracia”, para lo cual transcribe apartes de las sentencias T 429 de 1992 y T 524 de 1992, las cuales ilustran la tradición jurisprudencial nacional en torno a la educación y su reconocimiento como actividad encaminada a satisfacer necesidades generales. Y por ello considera que es aceptable la autonomía de las entidades universitarias, pero tal autonomía no es posible predicarla de igual manera de la educación primaria y secundaria. Señala que estos niveles de educación, en vez de requerir autonomía, demandan vigilancia, inspección y regulación por parte del Estado, en pos de proteger el interés supremo de la formación de valores de las personas que ingresan al sistema educativo. En apoyo de su idea, el peticionario realiza consideraciones axiológicas que justificarían dicha vigilancia y control sobre las instituciones mencionadas. Y por ello solicita la inexequibilidad del aparte demandado. 3.3. Intervenciones. El representante del Ministerio de Hacienda señala en que no se debe confundir la autonomía escolar con la autonomía universitaria; y por otro lado considera que es necesaria la vigilancia de la educación por parte del Estado. A su vez el representante del Departamento Nacional de Planeación manifiesta que la autonomía de las instituciones educativas a que hace referencia la norma demandada es limitada. Por su parte, el representante del Ministerio de Educación Nacional argumenta que las instituciones educativas deben necesariamente gozar de algunas competencias inherentes a su función, sin perjuicio de la inspección y vigilancia que le compete al Estado. Considera el interviniente que el actor en su argumentación confunde la autonomía de las instituciones educativas formales con la autonomía que la Constitución reconoce a las universidades. Explica como las universidades son distintas administrativa, financiera y jurídicamente a las instituciones educativas. Y por ello, según su parecer, la autonomía que se predica de unas y otras es diversa, sobre todo si se tiene en cuenta que las instituciones educativas se hallan sujetas a la inspección y vigilancia del Estado. Aclara además que la autonomía de la cual habla la ley demandada es con respecto al manejo curricular, que no obstante se ciñe a los parámetros técnicos fijados por la Ley 115 de 1994. También recuerda cómo la sentencia T-243 de 1999 sostuvo que la autonomía de la que gozan los planteles educativos no es absoluta, sino que se encuentra limitada por la Constitución y la ley, en razón de la naturaleza de la actividad que desarrolla. Y por ello se opone a la demanda. 3.4. El concepto del Procurador El Procurador sostiene que la educación en cada uno de sus niveles, preescolar, básica y media, no sólo está sujeta a inspección y vigilancia sino que además es parte de los deberes del Estado vigilar como un todo la prestación del servicio de educación formal. Según su criterio, y fundándose en apartes de la sentencia C-199 de 2000, dicha vigilancia no sólo es ejercida por el Presidente de la República, sino que es una obligación del Estado como un todo. En relación con la educación formal, sostiene que la ley asigna funciones a la Nación para regular la prestación de este tipo de educación; a los departamentos, distritos y municipios, conforme a la delegación que efectúe el Presidente de la República, funciones de inspección, vigilancia y supervisión; y a los distritos y municipios certificados les encomienda la organización de la prestación del servicio en su jurisdicción así como la vigilancia y aplicación de la regulación nacional. Por demás, en lo que hace referencia a la autonomía de las instituciones educativas, sostiene que el cargo carece de sentido por cuanto el actor confunde la autonomía universitaria con la autonomía escolar cuyo contenido es totalmente diferente. Esta última se encuentra definida en el articulo 77 de la Ley 115 de 1994, y únicamente hace referencia a los planes y currículos académicos, pero no comprende aspectos normativos, administrativos, o financieros de dichos entes. Por ello estima que el cargo no está llamado a prosperar. 4. Traslado de docentes 4.1. Normas Acusadas “ARTÍCULO 6o. COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS 6.2.3. Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la Ley 115 de 1994, las instituciones educativas y el personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello, realizará concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido, administrará los ascensos, sin superar en ningún caso el monto de los recursos disponibles en el Sistema General de Participaciones y trasladará docentes entre los municipios, preferiblemente entre los limítrofes, sin más requisito legal que la expedición de los respectivos actos administrativos debidamente motivados.” “ARTÍCULO 7o. COMPETENCIAS DE LOS DISTRITOS Y LOS MUNICIPIOS CERTIFICADOS. 7.3. Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la Ley 115 de 1994, las instituciones educativas, el personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello, realizará concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido, administrará los ascensos, sin superar en ningún caso el monto de los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones asignado a la respectiva entidad territorial y trasladará docentes entre instituciones educativas, sin más requisito legal que la expedición de los respectivos actos administrativos debidamente motivados.” “ARTÍCULO 8o. COMPETENCIAS DE LOS MUNICIPIOS NO CERTIFICADOS. A los municipios no certificados se les asignarán las siguientes funciones: 8.2. Trasladar plazas y docentes entre sus instituciones educativas, mediante acto administrativo debidamente motivado.” “ARTÍCULO 22. TRASLADOS. Cuando para la debida prestación del servicio educativo se requiera el traslado de un docente o directivo docente, este se ejecutará discrecionalmente y por acto debidamente motivado por la autoridad nominadora departamental, distrital o del municipio certificado cuando se efectúe dentro de la misma entidad territorial. Cuando se trate de traslados entre departamentos, distritos o municipios certificados se requerirá, además del acto administrativo debidamente motivado, un convenio interadministrativo entre las entidades territoriales. Las solicitudes de traslados y las permutas procederán estrictamente de acuerdo con las necesidades del servicio y no podrán afectarse con ellos la composición de las plantas de personal de las entidades territoriales. El Gobierno Nacional reglamentará esta disposición.” 4.2. La demanda El demandante solicita que se declare la constitucionalidad condicionada de las expresiones acusadas por violar los artículos 123 y 209 de la Constitución. Reconoce el actor que los traslados de docentes son un instrumento fundamental de la actividad educativa, pero considera que autorizar los traslados “sin más requisito legal que la expedición de los respectivos actos administrativos debidamente motivados” podría desbordar los lineamientos constitucionales. Ello, por cuanto podría no atenderse a los principios de prevalencia del interés general y de legalidad, ya que se otorga a los nominadores una discrecionalidad absoluta, proscrita por el Estado de derecho. En auxilio de sus afirmaciones, el ciudadano transcribe las normas que han sido derogadas por el artículo 113 de la ley 715, (Arts 121 Oficina de escalafón, Art 158 Juntas Departamentales y Distritales de Educación,160 de la Ley 115 de 1994) como de forma tácita (Dto 180 de 1982 y 1140 de 1995). Dicha derogatoria, según su parecer, deja la actividad de los traslados docentes como una actividad normativa no reglada, amparada por una discrecionalidad absoluta, que bien podría convertirse en un tratamiento discriminatorio para los docentes. Y por ello considera que la constitucionalidad de esas expresiones debía ser condicionada así: “Que los docentes sean considerados como Recurso Humano, tal como lo define el artículo 9 inciso 1 de la Ley 715 de 2001 y en consecuencia, que los traslados se efectúen sin más requisito legal que la expedición de los respectivos actos administrativos debidamente motivados en función de los criterios de distribución del artículo 16.1 sobre población atendida; artículo 16.2 sobre población por atender en condiciones de eficiencia y del artículo 16.3 sobre equidad.” De otro lado, para el demandante la expresión “permuta ” del inciso 3 artículo 22 es una modalidad de traslado libremente convenida entre docentes, conforme a los decretos derogados por la ley 715. Justifica la petición de constitucionalidad condicionada por considerar que la facultad de traslado de los docentes por parte del nominador ha de ser técnica y no arbitraria ni absoluta. En apoyo a su planteamiento cita las sentencias T-303 de 1994 y T-031 de 1995, en las que la Corte ha sostenido que no hay facultades en el Estado de derecho que sean absolutamente discrecionales. 4.3. Intervenciones. El representante del Ministerio de Hacienda considera que, contrario a los sostenido por el demandante, no existe discrecionalidad absoluta en cuanto al traslado de docentes, por cuanto el artículo 40 de la ley 715 prevé criterios para tal efecto. Esa tesis es compartida por el representante del Departamento Nacional de Planeación y por la ciudadana Ruiz Rodríguez. Todos se oponen entonces a la demanda y solicitan que las expresiones acusadas sean declaradas exequibles. Por su parte, el representante del Ministerio de Educación considera que el cargo carece de fundamento por cuanto la motivación del acto administrativo evita la arbitrariedad de la administración en la decisión asumida. Sostiene además que el espíritu de la ley no es estimular una actuación arbitraria, sino que busca cumplir con los principios inherentes al buen funcionamiento de la actividad administrativa. Recuerda que la discrecionalidad absoluta no es admisible en el derecho contemporáneo y, con base en la sentencia SU- 250 de 1998, pone de presente que la administración actúa conforme al principio de publicidad, y de esa manera la motivación suficiente de los actos administrativos es una garantía contra la arbitrariedad. 4.4. El concepto del Procurador La Procuraduría conceptúa que el cargo no esta llamado a prosperar por cuanto el actor estructura su petición de inconstitucionalidad en el entendido de que hay ausencia de disposiciones legales que fijen las directrices para la realización de los traslados. Pero, señala el Ministerio Público, eso no es así, pues los traslados deberán ser efectuados conforme al articulo 22 de la misma ley 715 de 2001, que establece criterios suficientes. Además, según su parecer, el mismo articulo 22 en su inciso final dispone que el gobierno nacional reglamentará dicha disposición, lo cual garantiza la fijación de reglas a seguir en los traslados. De otra parte, explica el Procurador, los traslados, tal y como el legislador ha determinado, deben efectuarse mediante acto administrativo debidamente motivado, lo cual permite que esos actos sean susceptibles de control mediante acciones contenciosas, como las de nulidad y restablecimiento del derecho. Es así como los derechos de los docentes, sostiene el Procurador, no quedan desprotegidos frente a la acción de la administración. Por tal razón se encuentra que el traslado de los docentes no es una actividad absolutamente discrecional, y por tanto el cargo no está llamado a prosperar. 5. Inscripción y ascensos en el escalafón. 5.1. Normas Acusadas “ARTÍCULO 6o. COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS 6.2.15. Para efectos de la inscripción y los ascensos en el escalafón, la entidad territorial determinará la repartición organizacional encargada de esta función de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional ” “ARTÍCULO 7o. COMPETENCIAS DE LOS DISTRITOS Y LOS MUNICIPIOS CERTIFICADOS. 7.15. Para efectos de la inscripción y los ascensos en el escalafón, la entidad territorial determinará la repartición organizacional encargada de esta función de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional.” 5.2. La demanda. Para el demandante, los artículos 6.2.15 y 7.15 de la ley 715 de 2001 violan los artículos 113 y 130 de la Carta. Según su parecer, conforme al artículo 130 de la Constitución y la ley 443 de 1998, no hay duda de que el manejo y control de la carrera administrativa del personal docente, ha sido encomendada a un ente autónomo independiente que no hace parte de rama alguna del poder público: la Comisión Nacional del Servicio Civil. Y por ello, explica el actor, la inscripción y los ascensos en el escalafón docente no pueden ser dispuestos por ningún ente diferente a la Comisión Nacional del Servicio Civil, por mandato expreso de la constitución, tal y como lo señaló la sentencia C-372 de 1999, que estudió la naturaleza de esa comisión. En tal contexto, el actor concluye que es inconstitucional delegar a los municipios o departamentos alguna de las competencias que han sido asignadas a la Comisión Nacional del Servicio Civil. Con base en lo anterior, solicita a la Corte que declare la inconstitucionalidad de las expresiones demandadas, y que, por unidad normativa, también retire del ordenamiento el inciso 3 del artículo 6 del decreto 2067 de 1991. 5.3. Intervenciones. El representante del Ministerio de Educación Nacional se opone a la demanda, pues considera que una cosa es el ingreso y ascenso de los educadores titulados en los grados del escalafón docente, y otra muy distinta es el ascenso en la carrera docente en el sector oficial, por medio de designación en propiedad, previo concurso. Y por ello, según su parecer, “una cosa son los concursos para la vinculación de personal docente y directivo al servicio público estatal y otra la entidad encargada de determinar la repartición organizacional para efectos de la inscripción y los ascensos en el Escalafón Nacional Docente”. Y por ello concluye que las normas acusadas, que hacen referencia al escalafón docente, pero no a la carrera docente, no desconocen las funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil como responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos. 5.4. El concepto del Procurador La Procuraduría precisa que el mismo artículo 130 de la Carta establece que la Comisión del Servicio Civil es responsable de la vigilancia y administración de la carrera de los servidores públicos, pero “excepción hecha de los que tengan carácter especial”. En materia de educación, la Vista Fiscal explica que la Ley 443 de 1998 estableció que el régimen general era aplicable al personal administrativo de instituciones educativas; pero que existe un régimen especial de carrera docente, que fue declarado exequible por la sentencia C-563 de 2000. Y conforme al artículo 4 de esa misma ley, declarado exequible por esa misma sentencia, en esos sistemas especiales de carrera, la administración y la vigilancia corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil, “la cual resolverá en última instancia, sobre los asuntos y reclamaciones que por violación a las normas de carrera deban conocer los organismos previstos en dichos sistemas específicos”. Este análisis lleva entonces al Procurador a concluir que siendo la carrera docente una carrera especial, la regulación declarada exequible por la sentencia C-563 de 2000 establece que en esos casos la Comisión Nacional del Servicio Civil sea la ultima instancia en las reclamaciones por violación a las normas de carrera, pero que las decisiones iniciales correspondan a los organismos previstos en el sistema especial de carrera. Y en esa medida es constitucional que las normas acusadas hayan asignado a las entidades territoriales la facultad de determinar la repartición organizacional encargada de la inscripción y los ascensos en el escalafón, pues tal competencia no desconoce las atribuciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil, por lo que el cargo debe ser desechado. Por último, la Vista Fiscal destaca que la sentencia C-673 de 2001 ya había reconocido la importancia de las funciones desarrolladas por las juntas de escalafón docente. 6. Manejo municipal de instituciones educativas departamentales. 6.1. Norma Acusada “ARTÍCULO 9o. INSTITUCIONES EDUCATIVAS. Institución educativa es un conjunto de personas y bienes promovida por las autoridades públicas o por particulares, cuya finalidad será prestar un año de educación preescolar y nueve grados de educación básica como mínimo, y la media. Las que no ofrecen la totalidad de dichos grados se denominarán centros educativos y deberán asociarse con otras instituciones con el fin de ofrecer el ciclo de educación básica completa a los estudiantes. Deberán contar con licencia de funcionamiento o reconocimiento de carácter oficial, disponer de la infraestructura administrativa, soportes pedagógicos, planta física y medios educativos adecuados. Las instituciones educativas combinarán los recursos para brindar una educación de calidad, la evaluación permanente, el mejoramiento continuo del servicio educativo y los resultados del aprendizaje, en el marco de su Programa Educativo Institucional. Las instituciones educativas estatales son departamentales, distritales o municipales. PARÁGRAFO 1o. Por motivos de utilidad pública o interés social, las instituciones educativas departamentales que funcionen en los distritos o municipios certificados serán administradas por los distritos y municipios certificados. Por iguales motivos se podrán expropiar bienes inmuebles educativos, de conformidad con la Constitución y la ley. Durante el traspaso de la administración deberá garantizarse la continuidad en la prestación del servicio educativo. Para el perfeccionamiento de lo anterior se suscribirá un convenio interadministrativo entre las entidades territoriales. (....)” 6.2. La demanda. El actor ataca el artículo 9 en su parágrafo 1º pues estima que viola los artículos 1º, 287 y 288 de la Constitución. Según su parecer, al permitir a un distrito o a un municipio certificado, que en presencia de motivos de utilidad pública e interés social, realice la administración de instituciones educativas departamentales que funcionen en su jurisdicción, la norma acusada viola la estructura organizativa del Estado. Así mismo considera que la expropiación de bienes inmuebles educativos del departamento por parte de los distritos o municipios certificados también viola la autonomía territorial departamental, y desconoce los principios de ordenamiento territorial, en especial los de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. Finalmente, el actor precisa que la situación sería distinta si, en desarrollo de esos principios, los municipios y distritos firmaran convenios que indicaran el modo como serían administradas las instituciones departamentales, así como los derechos y obligaciones derivadas para las partes. 6.3. Intervenciones. El representante del Ministerio de Hacienda se opone a la demanda y señala que el propio actor termina justificando su constitucionalidad, cuando indica que la norma sería válida si hubiese dispuesto que los distritos y municipios firmaran convenios en los cuales se indique el modo como serán administradas las instituciones educativas. En efecto, explica el interviniente, la disposición acusada establece que debe celebrarse un convenio interadministrativo entre entidades territoriales con el fin de perfeccionar la administración del establecimiento escolar. Al ser ello así, según su parecer, la norma demandada no está haciendo nada distinto que reconocer la estructura organizativa del Estado, y garantizar una administración más eficiente de esas instituciones educativas, pues la administración municipal conoce mejor los problemas y necesidades locales. Por su parte, el representante del Departamento Nacional de Planeación considera que la norma acusada se ajusta al proceso de descentralización, pues atribuye las obligaciones “de prestación del servicio a quien le corresponde de acuerdo al proceso de descentralización”. El representante del Ministerio de Educación se opone a la demanda pues considera que la disposición acusada es un desarrollo del artículo 58 de la Constitución, que permite que por motivos de utilidad pública o interés social sea posible solicitar la expropiación. Además, considera que la disposición persigue ampliar el proceso de descentralización administrativa, lo cual evidencia que no hay violación al principio de autonomía territorial. A propósito transcribe apartes de la sentencia C-244 de 2001, que señala que la autonomía y la descentralización entrecruzan sus mecanismos de acción en múltiples campos, a fin de fortalecer al municipio como piedra angular del Estado. Con base en lo anterior afirma que no hay limitación de la autonomía territorial, y que en el caso de los municipios, éstos guardan competencias propias de la autonomía territorial, como las de administrar y distribuir los recursos del SGP que se les asignen, específicamente en cuanto a la educación para su mantenimiento y mejoramiento de la calidad. Concluye su argumentación manifestando que la autonomía territorial se encuentra limitada por la concepción unitaria de Estado, distinta a la independencia del federalismo, y como corolario de lo anterior sostiene que el cargo no se encuentra llamado a prosperar. 6.4. El concepto del Procurador El Ministerio Público considera que la norma acusada no desconoce la estructura territorial pues la administración de las instituciones educativas se encuentra sometida a un convenio interadministrativo, lo que acredita el respeto a la estructura organizativa del Estado. Además, considera que esa disposición apunta a procurar la eficiencia administrativa. Finalmente, la Vista Fiscal tampoco encuentra ningún reparo a la posibilidad de expropiación, pues obedece a la regulación constitucional de la función social de la propiedad, prevista en el articulo 58 superior, la cual también se predica de los bienes del Estado y de sus entidades territoriales, los cuales pueden también ser expropiados...