Sentencia C-914 de 2013

C-914-13 [Proyecto de circulación restringida] Sentencia C-914/13 INVESTIGACIONES EN CONTRA DE MIEMBROS DE JUNTAS DE CALIFICACION DE INVALIDEZ EN LEY 1562 DE 2012-No pueden adelantarse dos investigaciones, de ser el caso, la investigación de la Procuraduría General de la Nación desplaza la que lleve a cabo el Ministerio del Trabajo FORMA DE DESIGNACION DE MIEMBROS DE JUNTAS DE CALIFICACION DE INVALIDEZ EN LEY 1562 DE 2012-Tiene reserva legal, por lo que no puede diferirse al Ministerio del Trabajo DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Necesidad de un mínimo de argumentación/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes Esta Corporación ha explicado que según el artículo 2º del Decreto 2067 de 1992, las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir mínimos requisitos formales, los cuales se concretan en (i) señalar las normas acusadas y las que se consideren infringidas, (ii) referirse a la competencia de la Corte para conocer del acto demandado, (iii) explicar el trámite desconocido en la expedición del acto, de ser necesario; y (iv) presentar las razones de la violación. El cuarto de los requisitos citados exige a los demandantes asumir cargas argumentativas mínimas, con el propósito de evitar que, de una parte, la Corporación establezca por su cuenta las razones de inconstitucionalidad, convirtiéndose entonces en juez y parte del trámite, y generando una intromisión desproporcionada del Tribunal Constitucional en las funciones propias del Congreso de la República; y, de otra parte, que ante la ausencia de razones comprensibles, que cuestionen seriamente la presunción de corrección de las decisiones adoptadas en el foro democrático deba proferirse un fallo inhibitorio, que frustre el objetivo final de la acción pública de inconstitucionalidad. Esas cargas se concretan en que las razones de inconstitucionalidad sean (i) claras, es decir, que la demanda siga un curso de exposición y presente un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no se basen en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino que expongan un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, desechándose por tanto los argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, en tanto planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, lo que denota su capacidad para generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada. PRINCIPIO PRO ACTIONE-Aplicación DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD­Inhibición para estudiar de fondo algunos apartes acusados contenidos en los artículos 16, 17 y 19 de la ley 1562 de 2012 PRINCIPIO DE RESERVA LEGAL-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE RESERVA LEGAL-Alcance CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Concepto Es una característica de un Estado democrático que el Congreso de la República, órgano de representación democrática, tenga a su cargo la elaboración general de las leyes, desarrollando así las diversas materias susceptibles de discusión política. La Corte Constitucional colombiana se ha referido a esa facultad como la cláusula general de competencia, y la ha concebido como un principio que orienta la tarea del juez constitucional, basada en el respeto por las opciones valorativas, políticas y de conveniencia que adopta el Legislador, al momento de desarrollar el contenido de las cláusulas constitucionales. CONGRESO DE LA REPUBLICA-Potestad de hacer las leyes FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Significado JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Naturaleza jurídica JUNTAS DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Organos del sistema nacional de riesgos profesionales y no entes privados Reserva de ley en regulaciOn de estructura orgAnica DE JUNTAS DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Jurisprudencia constitucional JUNTAS DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Órganos públicos pertenecientes al sector de seguridad social ESTRUCTURA ORGANICA DE ENTIDAD PUBLICA-Elementos que comprende Dichos elementos son (i) la denominación, (ii) la naturaleza jurídica y el consiguiente régimen jurídico, (iii) la sede, (iv) la integración de su patrimonio, (v) el señalamiento de los órganos superiores de dirección y administración y la forma de integración y de designación de sus titulares, y (vi) el ministerio o departamento administrativo al cual estarán adscritos o vinculados. PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Alcance/PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Triple identidad El principio non bis in ídem es un derecho fundamental, y hace parte del conjunto de garantías que componen el derecho fundamental del debido proceso. De acuerdo con el literal 4º del artículo 29, el principio tiene como contenido el derecho del sindicado a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. La jurisprudencia constitucional ha señalado que el fundamento del non bis in ídem se encuentra en la defensa de la seguridad jurídica y la justicia material. De acuerdo con la sentencia C-537 de 2002, este principio implica que el Estado se halla legitimado para imponer, luego de los procedimientos legales respectivos, sanciones penales o disciplinarias cuando demuestre la ocurrencia de delitos o de faltas y concurra prueba que acredite la responsabilidad de quienes en ellos intervinieron pero que una vez tomada una decisión definitiva sobre el hecho constitutivo del delito o de la falta y sobre la responsabilidad o inocencia del implicado, no puede retomar nuevamente ese hecho para someterlo a una nueva valoración y decisión. En virtud de ese principio, cualquier persona cuenta con la seguridad de que las decisiones definitivas que se han proferido en los procesos tramitados en su contra, con miras a establecer su responsabilidad penal o disciplinaria, realizan la justicia en cada caso particular e impiden que los mismos hechos puedan ser objeto de posteriores debates. En la sentencia C-870 de 2002, la Corte Constitucional efectuó un amplio estudio del principio y de la interpretación de cada uno de los aspectos contenidos en la disposición jurídica que lo consagra (artículo 29, inciso 4º). Así, concluyó que es una garantía que cobija a toda persona involucrada en un procedimiento o juicio de carácter penal, disciplinario y administrativo, dando una interpretación amplia de la expresión sindicado, utilizada por el constituyente en su definición. También aclaró este Tribunal que el non bis in ídem hace parte del debido proceso, pero opera como un derecho fundamental autónomo y de aplicación inmediata, que se concreta en la prohibición de adelantar más de un juicio o imponer más de una sanción a una persona, con base en los mismos hechos. El principio citado, como límite del poder público, se proyecta en dos direcciones. De una parte, vincula a las autoridades administrativas y judiciales competentes para adelantar los procedimientos, impidiéndoles iniciar más de una investigación, adelantar más de un proceso, o imponer más de una sanción por los mismos hechos. Pero, además de ello, como derecho fundamental, su contenido vincula al Legislador en la definición de las normas sancionatorias. Desde esta segunda perspectiva, la Corte ha manifestado que una norma legal viola este derecho cuando permite que una persona sea objeto de múltiples sanciones, o juicios sucesivos, por los mismos hechos, ante una misma jurisdicción. La seguridad jurídica y la justicia material se verían afectadas, no sólo en razón de una doble sanción, sino por el hecho de someter a una persona a juicios sucesivos por el mismo hecho. . Ahora bien, la Corte Constitucional ha explicado que el principio no prohíbe de manera absoluta la existencia de juzgamientos diversos por el mismo hecho, por ejemplo, cuando una conducta es objeto de reproche penal y disciplinario. La evaluación sobre el respeto por este derecho supone determinar si se presenta una triple identidad de persona, causa y objeto en las sanciones supuestamente concurrentes. Para que tal derecho se consolide se requiere mucho más que la simple identidad en la situación de hecho que sirve de punto de partida a esas diversas actuaciones, circunstancia que explica por qué la jurisprudencia y la doctrina, recogiendo decantadas elaboraciones, exijan la triple identidad de objeto, causa y persona entre dos actuaciones para afirmar la vulneración del principio non bis in idem. La identidad en la persona significa que el sujeto incriminado debe ser la misma persona física en dos procesos de la misma índole.La identidad del objeto está construida por la del hecho respecto del cual se solicita la aplicación del correctivo penal. Se exige entonces la correspondencia en la especie fáctica de la conducta en dos procesos de igual naturaleza. La identidad en la causa se refiere a que el motivo de la iniciación del proceso sea el mismo en ambos casos. También ha manifestado la Corte que la prohibición de doble enjuiciamiento es compatible con diversas investigaciones y sanciones, cuando estas tengan distintos fundamentos normativos, finalidades, y alcances de la sanción. Esta consideración constituye un desarrollo más amplio de la identidad de causa, a la vez que plantea la necesidad de revisar la naturaleza de la sanción como presupuesto para evaluar si una medida legislativa desconoce el principio non bis in ídem. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Definición COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Tipos COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL MATERIAL-Alcance COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL MATERIAL-Inexistencia en relación con la sentencia C-1002 de 2004 Ref.: Expediente D-9573 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 16 (incisos 1º y 2º, parágrafos 1º y 3º), 17 (inciso 2º), 19 (inciso 1º y parágrafo 2) y 20 (inciso 2º) de la Ley 1562 de 2012 “Por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y se dictan otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional”, todos demandados de manera parcial. Demandante: Carlos Alberto López Cadena. Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil trece (2013) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública establecida en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Carlos Alberto López Cadena presentó demanda de inconstitucionalidad contra diversos fragmentos de los artículos 16 (incisos 1º y 2º, parágrafos 1º y 3º), 17 (inciso 2º), 19 (inciso 1º y parágrafo 2) y 20 (inciso 2º) de la Ley 1562 de 2012, “por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y se dictan otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional”, al estimar que son incompatibles con los artículos 13, 25, 26, 29, 53, 83, 113 y 150 numeral 7º de la Constitución Política. Mediante providencia de dieciocho (18) de marzo de dos mil trece (2013), el Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva dispuso admitir la demanda, por considerar que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991. Invitó a participar en el presente juicio a las Universidades Externado de Colombia, Nacional de Colombia, de la Sabana, Libre, Eafit de Medellín, del Atlántico, Industrial de Santander, de Ibagué, de Antioquia y del Rosario; a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, la Confederación General del Trabajo de Colombia y la Federación de Aseguradores Colombianos (Fasecolda), solicitándoles concepto técnico sobre la norma demandada, de conformidad con lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991. En la misma providencia dispuso comunicar la iniciación del presente proceso al Presidente de la República y al Presidente del Congreso de la República, para los fines previstos en el artículo 244 de la Constitución, así como al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio del Trabajo, al Ministerio de Salud y Protección Social, al Director del Departamento Nacional de Planeación, a la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública y al Superintendente Financiero de Colombia. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. II. LA NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 48.102 del 16 de junio de 2011, subrayando los apartes demandados. Ley 1562 de 2012 (11 de julio de 2012) “Por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y se dictan otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional”. Diario Oficial No. 48488 del 11 de julio de 2012. Artículo 16. El artículo 42 de la Ley 100 de 1993 quedará así: Artículo 42. Naturaleza, administración y funcionamiento de las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez. Las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de invalidez son organismos del Sistema de Seguridad Social del orden nacional, de creación legal, adscritas al Ministerio del Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario, sujetas a revisoría fiscal, con autonomía técnica y científica en los dictámenes periciales, cuyas decisiones son de carácter obligatorio, sin perjuicio de la segunda instancia que corresponde a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, respecto de las regionales y conforme a la reglamentación que determine el Ministerio del Trabajo. Será conforme a la reglamentación que determine el Ministerio del Trabajo, la integración, administración operativa y financiera, los términos en tiempo y procedimiento para la expedición de dictámenes, funcionamiento y la inspección, vigilancia y control de estos aspectos, así como la regionalización del país para los efectos de funcionamiento de las juntas, escala de honorarios a sus integrantes, procedimientos operativos y recursos de reposición y apelación. Parágrafo 1º. Los integrantes de las Juntas Nacional y regionales de Calificación de Invalidez se regirán por la presente ley y su reglamento, actuarán dentro del respectivo período y, en caso necesario, permanecerán en sus cargos hasta tanto se realice la posesión de los nuevos integrantes para el período correspondiente, serán designados de acuerdo a la reglamentación que para el efecto expida el Ministerio del Trabajo. (…) Parágrafo 3º. El Ministerio del Trabajo deberá organizar dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, la estructura y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez como parte de la estructura del Ministerio del Trabajo. Artículo 17. Honorarios Juntas Nacional y Regionales. (…) El Ministerio de Trabajo dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación de la presente ley, reglamentará la materia y fijará los honorarios de los integrantes de las juntas. (…) Artículo 19. El artículo 43 de la Ley 100 de 1993, quedará así: Artículo 43. Impedimentos, recusaciones y sanciones. Los integrantes principales y suplentes de las Juntas Regionales y Nacional, en número impar serán designados, de acuerdo a la reglamentación que expida el Ministerio del Trabajo. Los integrantes serán particulares que ejercen una función pública en la prestación de dicho servicio y mientras sean parte de las Juntas de Calificación de Invalidez, no podrán tener vinculación alguna, ni realizar actividades relacionadas con la calificación del origen y grado de pérdida de la capacidad laboral o labores administrativas o comerciales en las Entidades Administradoras del Sistema de Seguridad Social Integral, ni con sus entidades de dirección, vigilancia y control. (…) Parágrafo 2º. Los integrantes de la Junta Nacional y los de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez no podrán permanecer más de dos (2) períodos continuos. (…) Artículo 20. Supervisión, inspección y control de las Juntas de Calificación de Invalidez. (…) El Ministerio de Trabajo (…) implementará un sistema de información sobre el estado de cada proceso en trámite y podrá imponer multas en forma particular a cada integrante de las juntas hasta por cien (100) salarios mínimos legales mensuales, graduales según la gravedad de la falta, por violación de las normas, procedimientos y reglamentación del Sistema General de Riesgos Laborales. (…)” III. LA DEMANDA Dada la extensión de la demanda, a continuación se presenta una síntesis de los siete cargos que el actor pretende elevar contra los enunciados normativos demandadas. Cargo primero. En concepto del actor, el inciso 2º, el parágrafo 1º del artículo 16, y el inciso 1º del artículo 18 de la Ley 1562 son contrarios al principio de reserva de ley que opera en la determinación de la estructura orgánica de las juntas de calificación de invalidez, como entidades del orden nacional de la administración, de conformidad con lo prescrito por el artículo 150 (numeral 7º) de la Constitución Política. Afirma que el principio de reserva de ley se refiere a la existencia de una disposición constitucional que ordena la regulación de una materia exclusivamente por vía legal, como ocurre con la definición de la estructura de las entidades de la administración nacional, por mandato expreso del artículo 150 (numeral 7º) de la Carta. En virtud de ese mandato, corresponde al Congreso de la República señalar la estructura orgánica y objetivos de las entidades del orden nacional, incluyendo los siguientes elementos: “(i) la denominación, (ii) la naturaleza jurídica y el consiguiente régimen jurídico, (iii) la sede, (iv) la integración de su patrimonio, (v) el señalamiento de los órganos superiores de dirección y administración y la forma de integración y de designación de sus titulares, y (vi) el ministerio o departamento administrativo al cual estarán adscritos o vinculados” (C-306/04). De igual manera, el Legislador debe definir los órganos superiores de dirección y administración de las juntas, y la forma de integración y de designación de sus titulares (Cita la sentencia C-1002/04). Las juntas de calificación de invalidez son entidades del orden nacional. A pesar de ello, en las normas demandadas, el Legislador no determinó los órganos superiores de dirección y administración, ni la forma de integración y designación de los titulares de las juntas. Por el contrario, delegó esa tarea al desarrollo reglamentario, según se desprende de la lectura del artículo 16 de la Ley 1562 de 2012, en los apartes demandados. De igual manera, el artículo 19 de la ley 1562 viola el mandato de reserva de ley y la prohibición de delegar la designación de los miembros de las juntas, al prever que se integren en número impar, según la reglamentación del Ministerio del Trabajo. Cargo segundo. El inciso 1º y el parágrafo 3º del artículo 16 de la ley 1562 de 2012 violan el principio de autonomía, establecido en el artículo 113 de la Constitución Política. Afirma el actor que, de acuerdo con la doctrina de la división de poderes, las ramas legislativa y ejecutiva deben tener funciones separadas y diferenciarse a su vez de la rama judicial; menciona que el artículo 16 de la Declaración Francesa de los Derechos del Hombre y el Ciudadano prescribe que una sociedad en la que no se establezca la garantía de los derechos y la separación de poderes carece de constitución, tesis que se mantiene vigente, aunque con el tiempo se ha considerado que esa separación “no es tripartita, sino múltiple”, pues aparte de los “tres poderes clásicos” se han creado órganos autónomos e independientes que acogen nuevas necesidades sociales de los estados. Esos órganos consolidan el principio citado, limitando y equilibrando el poder más allá de la tesis tripartita: “… estos órganos autónomos han sido creados con el fin de lograr la neutralidad y la imparcialidad en las funciones que les han sido encomendadas, y que por [su naturaleza] deben estar bajo custodia y cuidado de otros órganos diferentes del ejecutivo, legislativo y judicial”. El principio de autonomía comprende tanto la independencia en el manejo de los asuntos propios, como la prohibición de interferencia externa en estos. El artículo 113 de la Carta propone la idea de un Estado con una estructura renovada, en el cual la autonomía de los órganos del poder público es un mandato dirigido al Legislador “para que la ponga en marcha y la haga cada vez más efectiva o extensiva, y no regresiva”. (Cita, Gaceta Constitucional 59 de 1991 y C-1230 de 2005; ver Fls 7 y 8). Las juntas de calificación de invalidez cumplen funciones que no corresponden a la rama ejecutiva ni a la judicial. Su función principal consiste en realizar dictámenes para certificar la pérdida de capacidad laboral, destinados al reconocimiento de las prestaciones sociales respectivas. Sus decisiones no son jurisdiccionales, pues no resuelven definitivamente el grado de invalidez ni hacen tránsito a cosa juzgada. En consecuencia, se trata de órganos autónomos, que no pueden depender de otros órganos ni ramas del poder (Cita las sentencias C-1002/04 de la Corte Constitucional y la providencia de radicado 11910 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia). El Legislador debe consolidar esa autonomía, como se hizo en los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, donde las juntas citadas no fueron adscritas o vinculadas a ningún ministerio, al igual que ocurrió con el Decreto 2463 de 2001. Sin embargo, la situación fue modificada por la Ley 1562 de 2012, rompiendo el núcleo esencial de esas juntas al adscribirlas, o “configurarlas” dentro de la estructura del Ministerio de Trabajo, en el inciso primero de su artículo 16, objeto de censura. La competencia del Legislador para adscribir organismos del orden nacional a un Ministerio hace parte de su libertad de configuración, pero no es una competencia absoluta. Tiene límites derivados del respeto por los principios de separación de funciones de los órganos del Estado y la colaboración armónica entre ellos (Cita C-046/2004). Ni en la ley 1562 de 2012, ni en su exposición de motivos existe justificación o demostración de que esa adscripción sea el resultado de una interpretación razonable del artículo 113 constitucional. Dichas juntas funcionan adecuadamente desde hace años, así que tal adscripción obedece a un capricho del Legislador. Añade que las juntas de calificación de invalidez fueron conformadas mediante la realización de concursos de méritos, en los que se comprobó el conocimiento técnico y el mérito de sus integrantes. “El objetivo del legislador fue el de blindar a las juntas de calificación de influencias extrañas a su labora (sic) técnica y jurídica”. (Se elimina la mayúscula sostenida). Cargo tercero. El inciso segundo del artículo 16, el parágrafo primero del artículo 16 y el inciso 2º del artículo 17 de la Ley 1562 de 2012 son contrarios al principio constitucional de la confianza legítima, el cual se desprende del artículo 83 de la Constitución Política. Ningún artículo constitucional hace alusión explícita al principio de confianza legítima. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la confianza legítima “se introduce en el ámbito constitucional (…) y cobra tal relevancia que su perturbación o modificación implica un cambio sustancial a su estructura, por ser parte esencial de la misma”. (Cita T-123-95, C-083-95, C-037-00, C-634-11, C-131-04 y C-432-10). Además, aunque la Corte no ha señalado directamente que sea un principio definitorio de la Constitución, sí lo ha hecho indirectamente al dar esa calidad a sus fundamentos: la buena fe y la seguridad jurídica, y al adscribirlo al artículo 83 de la Constitución. Aclara que el principio de confianza legítima “no busca limitar la potestad configurativa del legislador (…) en el sentido de impedir que modifique las disposiciones jurídicas existentes, sino en el entendido que debe prever en determinadas circunstancias, el impacto que una nueva regulación puede conllevar y tomar las medidas necesarias para mitigarlo, creando posibilidades transitorias que permitan a los destinatarios de la misma adecuarse a ella”, y precisa que la confianza “debe predicarse” también de las relaciones “entre la misma administración, puesto que al ser nuestro sistema normativo jerarquizado, implica que algunas decisiones pueden de manera abrupta e intempestiva alterar la estabilidad de ciertas situaciones”. (Se conserva la redacción original). La confianza legítima –explica el actor- ampara expectativas válidas que los particulares han creado con base en acciones y omisiones estatales prolongadas en el tiempo. En tal sentido, para que se presente una infracción del mismo se requiere “no solo la acción u omisión del Estado por medio de ‘comportamientos activos o pasivos (…), regulaciones legales o interpretaciones de normas jurídicas’ sino también una ‘prolongación en el tiempo’”. El inciso segundo del artículo 16 de la Ley 1562 de 2012 ordena que la integración, administración operativa y financiera de las juntas sea conforme a la reglamentación que establezca el Ministerio del Trabajo; el parágrafo 1º del artículo 16 prescribe que los integrantes de las juntas se regirán por esta ley y su reglamentación; y el inciso segundo del artículo 17, ibídem, determina que en esa reglamentación se fijarán los honorarios de los integrantes de las juntas, regulación que se opone “claramente al principio definitorio de la confianza legítima, y a los principios esenciales de la buena fe y la seguridad jurídica”. Esos apartes normativos deben por lo tanto ser declarados inexequibles, en tanto no existe ningún precepto que exponga las herramientas transitorias que permitan a los integrantes de las actuales juntas soportar los cambios legales, desde el punto de vista de su estabilidad laboral. Cargo cuarto. El inciso 2º del artículo 16, el parágrafo 1º del artículo 16 y el inciso 2º del artículo 17 de la Ley 1562 de 2012 violan el derecho fundamental al trabajo y la estabilidad laboral, contenido en los artículos 25 y 53 de la Constitución Política. La estabilidad en el trabajo, explica, se establece en los artículos 53 y 125 de la Constitución. Según el actor, el primero constituye un factor primordial de protección de los trabajadores; y el segundo se aplica a servidores públicos, como instrumento para garantizar las funciones del Estado. En su concepto, la estabilidad laboral se concreta en la certeza que tiene el empleado de no ser removido del cargo, siempre que cumpla las obligaciones que le corresponden. En ese sentido, no es un derecho absoluto; sin embargo, las restricciones constitucionalmente permitidas del principio se limitan a la eventual remoción del empleo por bajo rendimiento o incumplimiento de la ley, mas no por capricho del empleador o del Legislador. El inciso 2º del artículo 16 de la ley 1562 de 2012 ordena que la integración de las juntas de calificación de invalidez se efectúe por reglamentación del Ministerio del Trabajo, al igual que su escala de honorarios; el parágrafo primero, dispone que las juntas mencionadas se regirán por esa reglamentación; y el inciso 2º del artículo 17, ibídem, prevé que sus honorarios sean señalados por el mismo medio, violando el artículo 53 de la Constitución Política y, concretamente, el principio de estabilidad laboral; “lo anterior puede evidenciarse fácilmente de la lectura de las normas citadas, en la medida en que no respeta la estabilidad en el empleo y los honorarios de los miembros actuales de las juntas. Las normas descritas ordenan al Ministerio de Trabajo regular nuevas condiciones laborales y de honorarios para los miembros actuales de las Juntas, por lo que deben ser declaradas inconstitucionales”. Cargo quinto. El parágrafo segundo del artículo 19 de la Ley 1562 es contrario a la libertad de escoger ocupación u oficio, contenido en el artículo 26 de la Constitución Política. Comienza el demandante por indicar que el derecho al trabajo se concreta en diversos derechos fundamentales, como la libertad de trabajo, entendida como una expresión voluntaria de la personalidad, no sometida al dominio o imposición del Estado o los particulares y que se traduce en la libertad de escoger profesión, arte, ocupación u oficio, consagrada en el artículo 26 de la Constitución. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, es un derecho que guarda relación directa con la dignidad humana, debido a que prevé la posibilidad de que la persona desarrolle un plan de vida propio. Por ese motivo el legislador debe respetar unos límites al regular la materia, los cuales se centran en los principios de razonabilidad y proporcionalidad. En ese sentido, puede restringir el derecho, pero una decisión de ese tipo debe ser evaluada por el juez constitucional. La potestad de regulación no debe confundirse con arbitrariedad. El parágrafo 2º del artículo 19, al prever que los miembros de las juntas de calificación de invalidez no podrán permanecer más de dos períodos continuos en ejercicio de esa función, restringe el derecho a escoger libremente la profesión u el oficio de manera inconstitucional, pues tal regulación no es razonable ni proporcional, sino arbitraria. Ni la ley ni la exposición de motivos hace la más mínima referencia a la justificación de tal restricción. Por tanto “es fruto de su arbitrio y no de un conjunto de razones sustentadas en un proceso de proporcionalidad”, razón por la cual “rompe” el núcleo esencial de dicho derecho. Cargo sexto. El parágrafo 2º del artículo 19 de la ley 1562 de 2012 es contrario al derecho fundamental a la igualdad, definido en el artículo 13 de la Constitución Política. Después de algunas reflexiones sobre la importancia del derecho a la igualdad en el orden constitucional, y su origen histórico, plantea el demandante que la igualdad “comporta tres vías, la igualdad como valor, como principio y como derecho”. El principio de igualdad exige a los poderes públicos tratar igual a todas las personas, reconocerles los mismos derechos y aplicar a todos y todas las mismas leyes, a la vez que plantea importantes implicaciones en reglas de distribución: “partes iguales para los iguales y partes desiguales para los desiguales”. La igualdad formal hace referencia a que “la ley debe tratar de manera igual al conjunto de la ciudadanía”, mientras que la igualdad material, real o sustancial, justifica establecer excepciones a la igualdad formal para eliminar discriminaciones del pasado, sus efectos, o las desigualdades de hecho, tomando en cuenta la diversidad y las diferencias relevantes. El parágrafo segundo del artículo 19 de la ley 1562 de 2012 establece que los integrantes de la junta nacional y las juntas regionales de calificación de invalidez no podrán permanecer más de dos períodos continuos en ejercicio de esa función. Esa prescripción es inconstitucional porque restringe la posibilidad de que los actuales miembros de las juntas permanezcan en su cargo por más tiempo, sin que exista un conjunto de razones sustentadas en un proceso de proporcionalidad en el que se haya demostrado la necesidad, idoneidad y proporcionalidad en sentido estricto de semejante determinación. No existen razones en la ley ni su justificación de motivos que justifiquen la afectación de la igualdad formal, por lo que también se “rompe el núcleo esencial” de ese derecho. De otra parte, afirma el demandante que existe una conexión entre el artículo 13 y el 53 de la Constitución, pues debe existir una igualdad de oportunidades para los trabajadores. Por ello, el Legislador no puede discriminar a los miembros de las juntas, “impidiéndoles participar en igualdad de condiciones” en el acceso al cargo, lo que ocurre al restringir el ejercicio de funciones a dos períodos continuos. Cargo séptimo. El inciso 2º del artículo 20 de la ley 1562 de 2012 es contrario al non bis in ídem, contenido en el artículo 29 de la Constitución Política. El principio non bis in ídem, previsto en el inciso 4º del artículo 20 constitucional encuentra fundamento en la justicia material y la seguridad jurídica, de acuerdo con los cuales una vez tomada una decisión sancionatoria definitiva no puede retomarse ese hecho para una nueva valoración y decisión (Cita T-537 de 2002). Este principio resguarda a “cualquier persona mediante la prohibición de la ejecución de dos o más juicios o sanciones por un mismo hecho. Esa prohibición no se dirige únicamente a las autoridades judiciales, sino que vincula también al legislador, quien debe garantizarlo al cumplir su tarea, impidiendo que una persona sea objeto de múltiples sanciones por el mismo hecho” (Cita, la sentencia C-121/12). Para que se produzca una violación del principio debe darse identidad de persona, de objeto y de causa (C-244/96). Resulta pertinente recordar que este principio se extiende a todo el derecho sancionador. El inciso 2º del artículo 20 de la Ley 1562 de 2012 dispone que el Ministerio del Trabajo podrá imponer multas a cada integrante de las juntas hasta por cien salarios mínimos legales mensuales por la violación a las normas, procedimientos y reglamentación del sistema general de riegos laborales. El Código Único Disciplinario, en su artículo 34, numeral 1º, establece los deberes de los servidores públicos, mientras que en el artículo 35 numeral 1º, se refiere a las prohibiciones, y el numeral 4º del artículo 44 define las sanciones aplicables a los servidores públicos, entre las que se encuentra la multa para las faltas leves dolosas. Los particulares que ejercen funciones públicas y administran recursos públicos, como los miembros de las juntas de calificación de invalidez, son sujetos sobre los que puede recaer la acción disciplinaria sancionadora, de acuerdo con el artículo 53 del Código Disciplinario Único, en concordancia con los artículos 55 y 56 ibídem. Existe, en consecuencia, una concurrencia de sanciones por el mismo hecho entre el inciso 2º del artículo 20 de la Ley 1562 de 20112 y todas las normas sancionatorias del Código Disciplinario Único expuestas, especialmente, el numeral 10 del artículo 55, en relación con particulares que ejercen funciones públicas o administran recursos públicos, el cual consagra como falta gravísima el abuso de los derechos o la extralimitación en el ejercicio de las funciones. La concurrencia de sanciones recién descrita presenta identidad de persona, de objeto y de causa, así que es inconstitucional por violación del principio non bis in ídem, previsto en el artículo 29 de la Constitución. De acuerdo con las normas del Código Disciplinario Único, dicha conducta puede dar inicio a un proceso ante la Procuraduría General de la Nación y a la imposición de sanciones por el Ministerio de Trabajo, abriendo así la posibilidad de que los miembros de las juntas de calificación de invalidez sean juzgados en dos oportunidades por el mismo hecho. IV. INTERVENCIONES 1. De entidades públicas 1.1. Departamento Nacional de Planeación. Luís Carlos Vergel Hernández, apoderado de este Departamento Administrativo presentó escrito de intervención, solicitando a la Corte declararse inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad de las normas demandadas; o en subsidio, declarar la exequibilidad de las normas acusadas. Sobre los distintos cargos, presentó las siguientes reflexiones: Cargo primero. Violación del principio de reserva legal, en tanto el Congreso de la República delegó a la reglamentación del Gobierno la determinación de la estructura de las juntas de calificación de invalidez, que son órganos de la administración pública, tal como se observa en el parágrafo del artículo 16 y el artículo 19 de la Ley 1562 de 2012, El actor ha construido la demanda pretendiendo establecer una aparente omisión legislativa y una vulneración de la reserva legal, pues considera que el Congreso de la República no señalo los órganos superiores de dirección y administración, la forma de integración y el modo de designación de los titulares de la juntas de calificación de invalidez. Sobre el alcance de la reserva de ley en materia de estructura y funcionamiento de la Administración Nacional, la Corte se pronunció en sentencia C-1002 de 2004, al analizar la constitucionalidad de los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, precisamente las disposiciones que fueron modificadas por la Ley 1562 de 2012, objeto de censura en este trámite. La sentencia declaró exequibles dichos artículos, explicando las competencias exclusivas del Legislador y las que válidamente puede ejercer el Gobierno Nacional. Tras una amplia trascripción de la sentencia citada, concluyó: “Los cargos que el actor esgrime contra los artículos indicados no tienen pues asidero constitucional, puesto que contra lo que él afirma, una parte de la forma como se organizan y funcionan entidades como estas Juntas, son efectivamente privativas del Legislador, pero otras como las que la sentencia señala se determinan por vía reglamentaria. Así era con los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993 y la misma validez tienen los artículos 16, 17, 19 y 20 de la Ley 1562 de 2012”. Cargo segundo. Desconocimiento del principio de autonomía de los órganos independientes, como un elemento del principio de separación de funciones entre los órganos del poder público, previsto en el artículo 113 de la Constitución Política, por la adscripción de las juntas al Ministerio del Trabajo efectuada mediante el inciso primero del artículo 16 de la Ley 1562 de 2012; o bien, por ordenar que se reglamente su funcionamiento como parte de la estructura del Ministerio, tal como se hizo en el parágrafo 3º del mismo artículo. La Corte Constitucional ha evaluado en varias oportunidades las competencias para determinar la estructura, vinculación o adscripción de las entidades públicas. De acuerdo con la sentencia C-046/04, el Legislador tiene la competencia de modificar adscripciones o vinculaciones de entidades, pues ello hace parte de su facultad de señalar, modificar y determinar los objetivos y estructura orgánica de las entidades públicas. El actor parte entonces de un presupuesto erróneo según el cual la adscripción no hace parte de la facultad de organizar la estructura de una entidad. Cargo tercero. Vulneración al principio de confianza legítima por la ausencia de un régimen de transición que proteja los derechos de los actuales miembros de las juntas de calificación de invalidez, ante la modificación de las reglas sobre el ejercicio de sus funciones, producida por diversos enunciados normativos de la Ley 1562 de 2012 (fragmento del inciso primero del artículo 16, y fragmento del inciso 1º del artículo 17, especialmente, en lo que hace referencia al pago de honorarios a los miembros de las juntas)[1]. Cargo cuarto. Trasgresión de los artículos 25 y 53 de la Carta Política, derivada de la modificación de las normas que regulan el ejercicio de las funciones de los miembros de las juntas de calificación de invalidez; y por facultar al Gobierno Nacional para reglamentar su régimen de honorarios. (Acusación dirigida contra el inciso 2º del artículo 16, el parágrafo primero del artículo 16 y el inciso 2º del artículo 17). Cargos quinto y sexto. Violación de la libertad de escoger profesión u oficio y del principio de igualdad, en tanto la prohibición o inhabilidad prevista para los miembros de la comisión que hayan permanecido por dos periodos continuos en el cargo, establecida en el parágrafo 2º del artículo 19 de la Ley 1562 de 2012 restringe su derecho a volver a ocuparlo, y constituye una discriminación contra estas personas. La demanda parte de planteamientos puramente subjetivos que no permiten cotejar este conjunto de cargos con la Constitución Política. Se trata de percepciones o consideraciones que no concretan el sentido de la violación. “La acusación es, por lo tanto, indirecta o mediada de tal forma que no es posible debatirla en el marco constitucional así en la impugnación se utilicen referencias constitucionales y con ello se pretenda persuadir acerca de la falta de correspondencia de las normas demandadas con la Constitución”. Por lo tanto, la Corte debe declararse inhibida para resolver tales cargos, por ineptitud de la demanda y, concretamente, por ausencia de precisión, suficiencia y claridad. Cargo séptimo. Violación al principio non bis in ídem, pues la facultad otorgada por el artículo 20 de la Ley 1562 de 2012 al Ministerio del Trabajo para imponer multas a los miembros de las juntas por violar las normas del sistema de riesgos profesionales, podría generar un doble procesamiento y la imposición de sanciones concurrentes por hechos previstos como faltas disciplinarias en el Código Disciplinario Único. 1.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino en este juicio con el propósito de solicitar a la Corte que se declare inhibida para pronunciarse sobre los cargos presentados por violación de los principios de reserva de ley, autonomía, derecho a escoger profesión u oficio y derecho a la igualdad; y que se declare la exequibilidad de los demás artículos acusados. Cargos primero y segundo. Violación del principio de reserva legal, derivada del inciso primero y el parágrafo del artículo 16 y el artículo 19 de la Ley 1562 de 2012, en tanto el Congreso de la República habría delegado al reglamento del Gobierno la determinación de la estructura de la administración pública; y desconocimiento del principio de autonomía de los órganos independientes, como elemento del principio de separación de funciones entre los órgano del poder público, previsto en el artículo 113 de la Constitución Política, por adscripción de las juntas al Ministerio del Trabajo (dirigido contra el inciso primero y el parágrafo 3º del artículo 16, parciales, de la Ley 1562 de 2012). Existe cosa juzgada material en relación con (i) el cargo formulado contra el inciso 2º, parágrafo 1º del artículo 16 de la Ley 1562 de 2012 por violación del principio de reserva de Ley consagrado en el artículo 150-7, pues en sentencia C-1002 de 2004 esta Corporación estudió cargos similares contra los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993. En esa oportunidad la Corte analizó los artículos sustituidos a la luz del artículo 150-7 y, dada la identidad sustancial del contenido ahora acusado con esas disposiciones, se presenta cosa juzgada material y, por tanto, la Corte debe inhibirse para pronunciarse sobre el particular. “Baste solo ver la entidad del contenido conforme los elementos exigidos [por] la Corte Constitucional derivados del artículo 150-7, en especial con el señalado por el demandante correspondiente al (i) señalamiento de los órganos superiores de dirección y administración y la forma de integración de designación de sus titulares, el cual se halla en el parágrafo 1º del artículo 16 e inciso 1º del artículo 19 de la Ley 1562 de 2012, así: Los integrantes de las Juntas Nacional y Regionales de Calificación de Invalidez actuarán dentro del respectivo periodo y, en caso necesario, permanecerán en sus cargos hasta tanto se realice la posesión de los nuevos integrantes para el período correspondiente (…) Serán particulares que ejercen una función pública en la prestación de dicho servicio y mientras sean parte de las Juntas de Calificación de Invalidez, no podrán tener vinculación alguna, ni realizar actividades relacionadas con la calificación del origen y grado de pérdida de la capacidad laboral o labores administrativas o comerciales en las Entidades Administrativas del Sistema de Seguridad Social Integral, ni con sus entidades de dirección, vigilancia y control. De igual modo existe identidad de contenido en el otro requisito legal que se aduce inexistente (...) el señalamiento de los órganos superiores de dirección y administración, el cual se encuentra complementado con el elemento exigido por la jurisprudencia constitucional, correspondiente a (iii) la indicación del ministerio o departamento administrativo al cual estarán adscritos o vinculados, el cual se encuentra cumplido en el artículo 16 de la Ley 1562 de 2012 (…)”. En la sentencia C-1002 de 2004, ya citada, la Corte abordó un cargo contra los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993 según el cual la atribución de funciones jurisdiccionales a las juntas de calificación de invalidez afectaba los principios de imparcialidad e independencia, propios de los órganos judiciales. La Corte concluyó que las juntas de calificación desempeñan funciones públicas y que sus miembros son particulares en el ejercicio de esas funciones, posibilidad permitida por los artículos 123 y 210 de la Constitución. Añadió este Tribunal que esas funciones pueden ser ejercidas por particulares de manera permanente, según sentencia C-702 de 1999. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte respecto de las juntas de calificación de invalidez, su autonomía debe entenderse comprendida bajo las categorías de los órganos estatales que pertenecen a la rama ejecutiva, sin que pueda entenderse que gozan de independencia, como supone el actor. En efecto, dependen del Gobierno Nacional, bajo la modalidad de incorporación legal de los particulares a las entidades públicas. La naturaleza jurídica de las juntas como organismos del sistema de seguridad social, y su pertenencia a una entidad de carácter ministerial ya había sido estudiada en la sentencia C-1002 de 2004, existiendo entonces cosa juzgada material sobre el asunto. Tampoco puede alegarse su inconstitucionalidad a partir de la consideración según la cual la normatividad sustituida guardaba silencio sobre su adscripción a un ministerio, pues en aquella ocasión la Corte infirió la inscripción de estos organismos al Ministerio de Protección Social. Cargo tercero. Vulneración al principio de confianza legítima por la ausencia de un régimen de transición que proteja los derechos de los actuales miembros de las juntas de calificación de invalidez, ante la modificación de las reglas de prestación del servicio, producida por diversos enunciados normativos de la Ley 1562 de 2012 (acusación contra el inciso segundo del artículo 16, el parágrafo primero del artículo 16 y el inciso segundo del artículo 17, parciales, y todos de la Ley 1562 de 2012). El cargo no puede prosperar porque de las normas cuestionadas no se deriva ninguna modificación de una situación jurídica. Así, el inciso 1º del artículo 16 se refiere al régimen jurídico de las juntas de calificación de invalidez y difiere la reglamentación de la segunda instancia al Ministerio del Trabajo. El parágrafo 3º del artículo 16 impone al mismo Ministerio el deber de organizar en un tiempo determinado la estructura y funcionamiento de las juntas de calificación. El inciso 2º del artículo 17 dispone que el Ministerio reglamentará y fijará los honorarios de los integrantes de las juntas y el pago de los mismos por parte de los fondos de pensiones o las administradoras de riesgos laborales, lo que no resulta novedoso en relación con los contenidos normativos sustituidos. De ello no se infiere que la ley incorpore una modificación a una situación jurídica. Las normas se refieren a situaciones que coinciden con el contenido reemplazado, como el régimen legal de las juntas de calificación y la calidad de la contraprestación recibida por sus integrantes a título de honorarios, por lo que solicita que los enunciados demandados sean declarados exequibles. Cargo cuarto. Trasgresión de los artículos 25 y 53 de la Carta Política, derivada de la modificación de las normas que regulan el ejercicio de funciones de los miembros de las juntas de calificación de invalidez; y de atribuir al Gobierno Nacional la facultad de reglamentar su régimen de honorarios. (contra el inciso 2º del artículo 16, el parágrafo primero del artículo 16, y el inciso segundo del artículo 17, parciales, y pertenecientes a la Ley 1562 de 2012). De acuerdo con el actor, las disposiciones objeto de censura violan el derecho a la estabilidad en el empleo, pues establecen nuevas condiciones laborales y de honorarios para los miembros actuales de las juntas de calificación de invalidez. Para el interviniente, los apartes normativos mencionados deben declararse constitucionales, pues el actor les otorga un alcance que no se deriva del texto legal. La ley no otorga nuevas condiciones laborales y de honorarios a los miembros de las juntas. El inciso 2º y el parágrafo 1º del artículo 16 establecen que el Ministerio del Trabajo reglamentará la integración, administración operativa y financiera de las juntas de calificación; el procedimiento para la expedición de dictámenes, su funcionamiento, inspección, vigilancia y control, así como la escala de honorarios, los procedimientos operativos y los recursos de reposición y apelación. Consagra que los integrantes de las juntas se regirán por lo dispuesto en esa ley y su reglamentación; que actuarán dentro del respectivo periodo y permanecerán en sus cargos hasta que se realice la posesión de los nuevos integrantes. Con anterioridad a la expedición de esta Ley, el Decreto 2463 de 2001 regulaba la materia y en su articulo 18 prescribía que los períodos “de los miembros de estas juntas no son vitalicios, pues su designación ser[ía] por periodos de tres (3) años, previo proceso de selección pública y objetiva”. La ley acusada prevé que los miembros de las juntas de calificación de invalidez permanecerán en sus cargos hasta que se realice la posesión de nuevos integrantes para el período correspondiente, de manera que no existen cambios en las condiciones laborales, ni muchos menos en sus honorarios. Además, el demandante pretende aplicar a los miembros de las juntas las reglas de permanencia y retiro de los empleados públicos, olvidando que no son servidores públicos ni están sujetos a un régimen de carrera; o a uno contractual. Cargos quinto y sexto. Violación de la libertad de escoger profesión u oficio y del principio de igualdad, en tanto la prohibición o inhabilidad prevista para los miembros de la comisión que hayan permanecido por dos períodos continuos, restringe su derecho a volver a ocuparlo, y constituye una discriminación contra estas personas. La demanda es insuficiente para demostrar la existencia de una violación al derecho a la igualdad. El artículo 13 de la Constitución garantiza la igualdad de todas las personas. Sin embargo, más allá de la prohibición de establecer diferencias por sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica, el principio no solo obliga a establecer un trato equitativo a personas ubicadas en igual situación, sino que autoriza al legislador para establecer un trato diverso en situaciones fácticas disímiles, en ejercicio de la potestad de configuración del derecho. Por lo tanto, desde el punto de vista de “la técnica de la demanda” no es posible que el cargo “se limite a señalar que dos situaciones similares han sido reguladas de manera diversa por el legislador. El principio básico es que el legislador tiene libertad de configuración para establecer consecuencias jurídicas desiguales, incluso, en situaciones de hecho pares, con ocasión de la igualdad promocional que consagra el artículo 13 de la CP”. En el caso objeto de estudio, el accionante solo manifiesta que el tiempo de permanencia establecido para los integrantes de las juntas de calificación es arbitrario, irracional y desproporcionado, sin esgrimir ningún argumento constitucional que sustente su afirmación. No explica con relación a quiénes, o entre quiénes se presenta un trato diferencial, ni a quiénes se les impide participar en igualdad de condiciones. Cargo séptimo. Incompatibilidad con el principio non bis in ídem, pues la facultad otorgada por el artículo 20 de la Ley 1562 de 2012 al Ministerio del Trabajo para imponer multas a los miembros de las juntas por violar las normas del sistema de riesgos profesionales podría generar un doble procesamiento y la imposición de sanciones concurrentes por hechos previstos como faltas disciplinarias en el Código Disciplinario Único. La violación se originaría por la concurrencia de sanciones sobre un mismo hecho. El non bis in ídem hace parte del debido proceso y su violación se presenta cuando existe identidad de causa, de objeto y de persona en la imposición de sanciones jurídicas. De acuerdo con el artículo 189-22 de la Constitución Política, el Ejecutivo tiene la obligación de ejercer la inspección y vigilancia sobre la prestación de los servicios públicos. El artículo 189, numeral 4º, establece dentro de sus funciones conservar el orden público en todo el territorio, de donde surge el poder de policía del Estado, asociado a la potestad sancionatoria. El artículo 20 de la Ley 1562 de 2012 se refiere a las multas que pueden imponerse a los integrantes de las juntas de calificación, cuya supervisión, inspección y control administrativo están a cargo del Ministerio del Trabajo. El cargo debe desestimarse toda vez que la ley demandada señala claramente todos los aspectos que debe contener unan norma sancionatoria, “sin que el accionante tenga razón frente a la violación del non bis in idem”. 1.3. Ministerio del Trabajo Myriam Stella Ortiz Quintero, actuando como Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio del Trabajo, presentó escrito solicitando a la Corte “que se rechace la demanda de inconstitucionalidad” de la referencia. Cargo primero. Violación del principio de reserva legal, por el inciso 2º, el parágrafo 1º del artículo 16 y el inciso primero del artículo 19 de la Ley 1562 de 2012, en tanto el Congreso de la República habría delegado al reglamento del Gobierno la determinación de la estructura de órganos de la administración pública. El cargo no tiene fundamento jurídico, pues la reserva opera para la conformación de ministerios o entidades del Estado y la Ley 1562 de 2012 no crea un organismo de esa naturaleza. Establece, en cambio, que las juntas de calificación de invalidez son organismos del sistema de seguridad del orden nacional, como lo expresó la Corte en la sentencia C-1002 de 2004, de manera que son entes adscritos al Ministerio del Trabajo. No se trata de la delegación de una actividad estatal, sino de un órgano de derecho privado, Sus miembros no son funcionarios públicos, no pertenecen a la carrera administrativa, ni se efectúan erogaciones públicas para el funcionamiento de las juntas, de manera que la reserva legal no es aplicable. Cargo segundo. Desconocimiento del principio de autonomía de los órganos independientes, como un elemento del principio de separación de funciones entre los órgano del poder público, previsto en el artículo 113 de la Constitución Política, por adscripción de las juntas al Ministerio del Trabajo (contra el inciso 1º y el parágrafo 3º, parciales, del artículo artículo 16 de la Ley 1562 de 2012). Las juntas de calificación de invalidez no son entes u organismos de Estado, conforme al artículo 16 de la Ley 1562 de 2012; sus integrantes no son funcionarios públicos; los dictámenes que emiten no son actos administrativos, aunque tienen plena autonomía al realizarlos. La autonomía técnica y científica se refiere al acto médico, mientras que de las controversias que surjan con ocasión de esos dictámenes debe conocer la justicia laboral ordinaria, como se prevé en los artículos 11 y 40 del Decreto 2463 de 2001. La Ley acusada retoma parámetros señalados en la sentencia C-1002 de 2004 y les otorga a las juntas personería jurídica como entidades de derecho privado, por lo que no pertenecen a la estructura del Estado. Solo se les otorga el carácter de entidades adscritas para establecer su vigilancia y control, sin restringir la autonomía que tienen en emisión de dictámenes sobre pérdida de capacidad laboral. Por lo tanto, el demandante se equivoca al atribuirles naturaleza pública. Cargo tercero. Vulneración al principio de confianza legítima por la ausencia de un régimen de transición que proteja los derechos de los actuales miembros de las juntas de calificación de invalidez, ante la modificación de las reglas de prestación del servicio, producida por diversos enunciados normativos de la Ley 1562 de 2012 (inciso 2º y parágrafo del artículo 16, inciso 2º del artículo 17, parciales, y ambos pertenecientes a la Ley 1562 de 2012). El demandante pretende establecer una violación a los principios de buena fe y seguridad jurídica, pero no la demuestra. No presenta prueba alguna de ello ni argumentos que sustenten el cargo. Para el interviniente, es claro que los fragmentos normativos demandados no vulneran el principio de confianza legítima, pues no se percibe un enunciado semántico que permita afirmar la existencia de mala fe en la determinación de la naturaleza de las juntas. No existe tampoco retroceso en los derechos de los miembros de las juntas, como alega el actor, pues el Estado tiene la potestad legal de regular, tasar o determinar sus honorarios. En consecuencia, la censura es improcedente. Cargo cuarto. Trasgresión de los artículos 25 y 53 de la Carta Política, derivada de la modificación de las normas que regulan el ejercicio de las funciones de los miembros de las juntas de calificación de invalidez; y por facultar al Gobierno Nacional para reglamentar su régimen de honorarios. (contra el inciso 2º del artículo 16, el parágrafo 1º del artículo 16 y el inciso 2º del artículo 17, parciales, y ambos contenidos en la Ley 1562 de 2012) Resulta evidente la insuficiencia del cargo, pues los miembros de la junta de calificación de invalidez no son funcionarios públicos ni trabajadores independientes; son profesionales designados mediante concurso en las juntas de calificación de invalidez; pero no tienen la condición de empleados públicos, como se prevé en los artículo 11 y 40 del Decreto 2463 de 2001, razón por la cual resulta improcedente “aplicar al caso una pretendida violación o desconocimiento de los artículos 25 y 53 de la Constitución”. Cargos quinto y sexto. Violación de la libertad de escoger profesión u oficio y del principio de igualdad, en tanto la prohibición o inhabilidad prevista para los miembros de la comisión que hayan permanecido por dos periodos continuos en el cargo, restringe su derecho a volver a ocuparlo, y constituye una discriminación contra estas personas. (Contra el parágrafo 2º del artículo 19 de la Ley 1562 de 2012). El cargo se estructura sobre presupuestos erróneos, pues el artículo 19 de la Ley 1562 de 2012 habla sobre impedimentos, recusaciones y sanciones, y determina que los miembros de las juntas no pueden p...