Sentencia C-914 de 2010

C-914-10 Sentencia C-914/10 Sentencia C-914/10 DEFINICION DE VICTIMAS DE LA VIOLENCIA POLITICA-No inclusión de las personas afectadas por el delito de desaparición forzada configura una omisión legislativa relativa PERSONAS AFECTADAS POR EL DELITO DE DESAPARICION FORZADA-No inclusión en la definición de víctima, vulnera el derecho a la igualdad y los deberes específicos de protección establecidos en la Constitución Política ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Naturaleza jurídica/ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Condiciones para su ejercicio DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos En reiterada jurisprudencia, en particular desde la sentencia C-1052 de 2001 que recogió y sintetizó la línea decantada por años, esta Corporación ha enfatizado sobre la importancia de requerir del ciudadano el cumplimiento de unas cargas mínimas de comunicación y argumentación, de “razones conducentes para hacer posible el debate”, con las que se informe adecuadamente al juez constitucional, para que este profiera una decisión de fondo sobre los preceptos legales acusados. Tales requisitos no son otros que la definición del objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto (artículo 2 del Decreto 2067 de 1991). El objeto demandado hace referencia al deber de identificar las normas acusadas como inconstitucionales (artículo 2 numeral 1 del Decreto 2067 de 1991), cuya transcripción debe acudir a una fuente oficial que asegure la exactitud de su contenido y permita verificar las razones por las cuales para el actor ese contenido normativo es contrario a la Constitución. El concepto de la violación, consiste en la “exposición de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de una norma constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son objeto de la demanda”. Y aunque resulta evidente que el ciudadano puede “escoger la estrategia que considere conveniente para demostrar la inconstitucionalidad de un precepto”, en todo caso debe concretar: i) los “cargos contra las disposiciones acusadas, lo que implica realizar un esfuerzo por identificar de manera relativamente clara las normas constitucionales violadas”; (ii.) el “’contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas, es decir, manifestar qué elementos materiales del texto constitucional son relevantes y resultan vulnerados por las disposiciones legales que se impugnan’”; (iii.) “las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución (artículo 2 numeral 3 del Decreto 2067 de 1991)”, que sean para el juez constitucional “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”. Esto último significa que se deben plantear acusaciones comprensibles o claras, recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada y en ese orden ser ciertas, mostrar de manera específica cómo la o las disposiciones objeto de demanda vulneran la Carta, utilizando para tales efectos argumentos pertinentes, esto es, de naturaleza constitucional y no legal o doctrinario ni referidos a situaciones puramente individuales. Por último, la argumentación del demandante debe ser suficiente, en el sentido de ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada. La competencia, en fin, alude a que es la Corte Constitucional quien debe conocer del asunto sometido a su juicio, por cuanto el objeto demandado así lo determina de conformidad con lo previsto en el artículo 241 de la Constitución. Por lo demás, el lleno de todos estos requisitos, es condición para que, dado el caso excepcional que se enunció en el numeral anterior, pueda la Corte Constitucional integrar la unidad normativa. Pues la ocurrencia de las precisas y excepcionales circunstancias que permiten extender el examen de constitucionalidad a normas no acusadas, requieren en todo caso que se presente una demanda en forma en contra de un texto legal. OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Competencia de la Corte Constitucional Como se observó recientemente en la sentencia C-434 de 2010, “la Corte Constitucional, como guardiana de la integridad y la supremacía de la Constitución y en virtud de su competencia para ejercer el control abstracto de constitucionalidad de las leyes, puede juzgar tanto las acciones como las omisiones en las que incurre el legislador y que significan un desconocimiento de los mandatos constitucionales”. En cuanto a las omisiones absoluta y relativa, la jurisprudencia constitucional ha reconocido competencia solo para pronunciarse sobre el segundo tipo. Esta última empero, reclama del ciudadano demandante unas cargas de argumentación más exigentes, pues como se ha dicho reiteradamente, “cuando de activar el control de constitucionalidad abstracto por vía de acción se trata, aduciendo la existencia de una omisión legislativa relativa, es menester que el ciudadano demuestre con razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, que la norma acusada contiene una omisión legislativa relativa de conformidad con el artículo 2º numerales 3 y 5 del Decreto 2067 de 1991 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Condiciones La jurisprudencia desde tiempo atrás ha señalado que la omisión legislativa relativa reclama que se hayan acreditado los siguientes presupuestos “(i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA-Impone al ciudadano una fuerte carga de argumentación/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Diálogo y debate El ejercicio del derecho político a presentar demandas de inconstitucionalidad por omisión legislativa impone al ciudadano una fuerte carga de argumentación. Con él no se restringe su derecho a participar en la defensa de la supremacía de la Constitución, ‘sino que por el contrario, hace eficaz el diálogo entre el ciudadano, las autoridades estatales comprometidas en la expedición o aplicación de las normas demandadas y el juez competente para juzgarlas a la luz del Ordenamiento Superior. El objetivo de tales exigencias en la argumentación, no es otro que garantizar la autorrestricción judicial y un debate constitucional en el que el demandante y no el juez sea quien defina el ámbito del control constitucional. PRINCIPIO PERPETUATIO JURISDICTIONIS-Contenido CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia para establecer el contenido normativo de disposiciones de carácter normativo Como reiteradamente lo ha sostenido esta Corporación, no le corresponde a la Corte Constitucional establecer el contenido normativo de las disposiciones de carácter legal, pues esta es función de los jueces ordinarios en el marco de sus competencias en la aplicación de las leyes. Sin embargo, en algunas ocasiones, el problema jurídico planteado en la demanda obliga a desentrañar correctamente el entendimiento que debe darse a las normas acusadas, máxime si, sobre su contenido se alega la existencia de una omisión legislativa relativa. VICTIMAS DEL SECUESTRO Y SUS FAMILIAS-Medidas de protección/VICTIMAS DE DESAPARICION FORZADA Y SUS FAMILIAS-Medidas de protección/AYUDA HUMANITARIA-Ambito de aplicación LEY QUE FIJA INSTRUMENTOS PARA LA BUSQUEDA DE LA CONVIVENCIA Y LA EFICACIA DE LA JUSTICIA-Antecedentes legislativos/LEY QUE FIJA INSTRUMENTOS PARA LA BUSQUEDA DE LA CONVIVENCIA Y LA EFICACIA DE LA JUSTICIA-Antecedente directo de la Ley de Justicia y Paz LEY QUE FIJA INSTRUMENTOS PARA LA BUSQUEDA DE LA CONVIVENCIA Y LA EFICACIA DE LA JUSTICIA-Se trata de una disposición jurídica de definición del concepto de víctima/VICTIMA-Fórmulas en que se fundamenta su definición Se trata, como es evidente, de una disposición jurídica de definición, en este caso del concepto de víctima, a ser tenido en cuenta para efectos de aplicación de la ley. Esta definición se construye según dos fórmulas distintas: Una primera, que a partir de diferentes elementos determina la forma como esta noción puede ser determinable en el caso concreto. Dichos elementos son: i) personas que hacen parte de la población civil, ii) que han sufrido perjuicios en sus bienes jurídicos relacionados con su vida, su integridad personal o sus bienes. iii) Sin embargo, tales afectaciones deben haber tenido lugar en el conflicto armado interno y iv) su causa debe responder a alguno de los siguientes actos: atentados terroristas, combates, secuestros, ataques y masacres. La segunda, que señala dos víctimas definidas y que son “los desplazados en los términos del artículo 1o. de la Ley 387 de 1997” y “toda persona menor de edad que tome parte en las hostilidades”. Dicha definición es determinante, como quiera que de la misma depende el reconocimiento de la asistencia humanitaria, entendida como la ayuda indispensable, “para sufragar los requerimientos esenciales para satisfacer los derechos que hayan sido menoscabados” (art. 16 de la ley 418 de 1997, modificado por el artículo 7º de la ley 782 de 2002). Asistencia humanitaria que, valga recordarlo, posee carácter fundamental y representa la forma de satisfacer las garantías mínimas que necesita la persona víctima de la violencia para superar las consecuencias mediatas e inmediatas del hecho vulnerador de sus derechos en el marco del conflicto armado. VICTIMAS DE LA VIOLENCIA EN EL MARCO DE CONFLICTO ARMADO INTERNO-Contenido VICTIMAS DE LOS DELITOS DE DESAPARICION FORZADA- Discriminación en cuanto a los desarrollos legislativos en materia de medidas de protección, frente a los secuestrados del país Referencia: expediente D-8119 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 15 de la Ley 418 de 1997, modificado por el artículo 6º de la Ley 782 de 2002, y contra el artículo 49 de la Ley 418 de 1997. Actores: Doria Yanette Bautista Montañez, Rodrigo Uprimmy Yepes, Nelson Camilo Sánchez León, Luz María Sánchez Duque y otros. Magistrado Ponente: JUAN CARLOS HENAO PÉREZ Bogotá, DC., diez y seis (16 ) de noviembre de dos mil diez (2010). I. ANTECEDENTES 1. Demanda y admisión Los ciudadanos de la referencia, en ejercicio del artículo 40 de la Constitución y fundamentando su actuación en el Decreto Reglamentario 2067 de 1991, instauraron demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 15 de la Ley 418 de 1997, modificado por el artículo 6º de la Ley 782 de 2002, así como contra el artículo 49 de la Ley 418 de 1997, por considerar que tales disposiciones violaban los artículos 2º, 13, 93 y 95 de la Constitución Política, al igual que los artículos 2, 3 y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), los artículos 1, 2 y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y el artículo 1 de la Convención Interamericana sobre Desapariciones Forzadas ratificada por Colombia (CIDF). La demanda fue admitida mediante Auto del catorce (14) de mayo de dos mil diez (2010) (Cuad. 1, folio 253), que simultáneamente ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación, para que rindiera concepto en los términos de los artículos 242-2 y 278-5 de la Carta Política. Además, se dispuso la comunicación de la iniciación del presente proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al Ministerio del Interior y de Justicia, a la Agencia Presidencial para la Acción Social, a la Defensoría del Pueblo y a la Fiscalía General de la Nación. De igual modo, se resolvió invitar a participar a las Universidades Icesi, Nacional, Rosario y Andes, al Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, a la Consultoría de los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), a la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, a la Conferencia Episcopal de Colombia, a la Comisión Colombiana de Juristas, al Colegio de Jueces y Fiscales de Antioquia y al Centro Internacional de Justicia Transicional (ICTJ). Finalmente, se fijó en lista para que cualquier ciudadano participara en el asunto. 2. Las normas demandadas A continuación se transcribe el texto de las normas demandadas: LEY 418 DE 1997 (diciembre 26) Diario Oficial No. 43.201, de 26 de diciembre de 1997 Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones[1]. “(…) ARTÍCULO 15. <Artículo modificado por el artículo 6 de la Ley 782 de 2002. El nuevo texto es el siguiente:> Para los efectos de esta ley, se entiende por víctimas de la violencia política, aquellas personas de la población civil que sufran perjuicios en su vida, o grave deterioro en su integridad personal o en sus bienes, por razón de atentados terroristas, combates, secuestros, ataques y masacres en el marco del conflicto armado interno. Son víctimas los desplazados en los términos del artículo 1o. de la Ley 387 de 1997. Así mismo, se entiende por víctima de la violencia política toda persona menor de edad que tome parte en las hostilidades. “(…) ARTÍCULO 49. Quienes sufran perjuicios por causa de homicidios u otros atentados o agresiones contra la vida, la integridad física, la seguridad o la libertad personales, cometidos por móviles ideológicos o políticos, o sean objetos de amenazas referentes a la comisión de atentados o agresiones de esta naturaleza, serán beneficiados por una ayuda humanitaria de emergencia, tendiente a mitigar o a impedir la agravación o la extensión de los efectos de los mismos. La mencionada ayuda humanitaria será otorgada por la Red de Solidaridad Social con cargo al monto del rubro específico que anualmente se asignará al efecto en el Presupuesto General de la Nación y hasta por el importe total de dicho rubro”. 3. Del contenido de la demanda Desde el propio resumen ejecutivo de la demanda, se observa que los actores estiman que los artículos 15 y 49 de la ley 418 de 1997, incurren en omisión legislativa relativa, al discriminar a las víctimas de la desaparición forzosa y sus familiares, respecto de la categoría de víctimas de la violencia política. Lo anterior, no obstante encontrarse en situación asimilable. Esta conclusión la obtienen tras analizar las disposiciones acusadas y derivar de ello el “dejar a la discrecionalidad del intérprete el poder de definir si la alusión genérica a los atentados contra la libertad personal incluye la desaparición forzada” o no (folio 3). La exclusión mencionada, dicen los actores, carece de razón suficiente pues el delito de desaparición forzada es tan grave como los actos de violencia previstos en los preceptos que se acusan. En desarrollo de tal argumentación concreta, exponen la jurisprudencia de la Corte sobre las exigencias que impone argumentar la existencia e inconstitucionalidad de la omisión legislativa relativa. Así, explican cómo se cumple el requisito del precepto concreto sobre el cual se predica el cargo de omisión, a saber, los artículos 15 y 49 de la ley 418 de 1997, el primero cuando “define el concepto de víctima de la violencia para efectos de delimitar el abanico de beneficiarios de la atención humanitaria, y el artículo 49 (…) [cuando] establece quiénes pueden acceder a la ayuda humanitaria de emergencia” (folios 7-8). En entender de los demandantes, las disposiciones acusadas excluyen de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tendrían que estar contenidos en el texto normativo de acuerdo con la Constitución. Esto se explica a partir de una primera distinción, según la cual en la ley 418 de 1997 existen dos tipos de víctimas de la violencia política: i) unas son las personas de la población civil que sufren “perjuicios en su vida, o grave deterioro en su integridad personal o en sus bienes, por razón de atentados terroristas, combates, secuestros, ataques y masacres en el marco del conflicto armado interno”, incluidos los desplazados y los menores de edad que tomen parte en las hostilidades; ii) el otro tipo es el constituido por quienes “sufran perjuicios por causa de homicidios u otros atentados o agresiones contra la vida, la integridad física, la seguridad o la libertad personales, cometidos por móviles ideológicos o políticos, o sean objetos de amenazas referentes a la comisión de atentados o agresiones de esta naturaleza, [los cuales] serán beneficiados por una ayuda humanitaria de emergencia, tendiente a mitigar o a impedir la agravación o la extensión de los efectos de los mismos”. Y aunque se reconoce coincidencia entre unos y otros, también se destacan las diferencias: por un lado están las víctimas del art. 49, que son las de homicidios selectivos por motivos políticos, mientras que el artículo 15 incluye los desplazados y los menores que participan en las hostilidades. La importancia de esta distinción se encuentra en que según la categoría de víctimas, se reciben unos beneficios en materia de asistencia humanitaria. Las víctimas del art. 15, reciben la asistencia de la que trata el artículo 16, a saber asistencia en salud, subsidio familiar de vivienda, en materia crediticia, y beneficios educativos. Las víctimas del artículo 49 sólo reciben el otorgamiento de una ayuda humanitaria de emergencia. Lo anterior, no obstante que la Corte (sentencias T-417 de 2006 y C-1094 de 2007) ha señalado la necesidad de interpretar tales disposiciones del modo que resulte más favorable a la protección de las víctimas y en ese tanto, otorgue los beneficios dispuestos en el artículo 16 a las víctimas señaladas en el artículo 15, así como a aquellas del 49 de la ley en comento. Según esta interpretación, la omisión legislativa alegada se formula respecto de las dos disposiciones, pues la inclusión de los desaparecidos y sus familiares en alguna de ellas, implicaría su reconocimiento como víctimas de la violencia política y por tanto el ser beneficiarios de todas las medidas de atención humanitaria que la ley contempla. Precisa en cuanto a la exclusión de las víctimas y familiares de desaparición forzada, que en principio el art. 15 los comprende por ser miembros de la población civil y por haber recibido en la persona propia y de sus familiares atentado contra la integridad personal. En el caso de las desapariciones forzosas, es claro que la víctima del delito no puede ser el único sujeto pasivo de la acción, víctima directa, sino que también figuran las víctimas indirectas que sufren la afectación por haberla padecido personas que les son próximas. Así se ha reconocido, dice la demanda, en la jurisprudencia de la Corte (sentencias C-400 de 2003, C-370 de 2006, C-1094 de 2007) y en la “Declaración sobre principios fundamentales de justicia para las víctimas de delitos y del abuso del poder” (Resolución 4034 de 1985 de la Asamblea de NU), art. 1º, y en la Convención Internacional para la Protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas, adoptada por el Consejo de Derechos Humanos de la ONU, art. 24. En consecuencia, el problema se presenta con respecto al tercer requisito que trae el art. 15 de la ley 418 de 1997, en donde se relacionan los actos de los cuales se derivan los perjuicios para que las víctimas y familiares adquieran la calidad de víctima de la violencia política y que son: 1. Atentados terroristas; 2. Combates; 3. Secuestros; 4. Ataques y 5. Masacres, cometidos en todos los casos, dentro del “marco del conflicto armado”. Y esta relación tiene carácter taxativo y no meramente enunciativo, como lo confirma en opinión de los actores, la modificación introducida por la ley 782 de 2002, al sustituir la expresión de actos “tales como” y por la cual se describía una relación abierta de las actuaciones del conflicto armado por cuya causa podrían reclamarse los beneficios previstos en la ley para sus víctimas, por la expresión de “atentados terroristas, combates, secuestros, ataques y masacres” que se presenten como parte del conflicto armado interno que vive Colombia, incluyendo a los desplazados y a los menores de edad que tomen parte en las hostilidades. Y aunque el caso de desaparición pueda subsumirse en otro tipo penal cuando las circunstancias así lo determinen, el delito tiene entidad autónoma y así debe ser protegido. “En síntesis, -concluyen los actores- el artículo 15 de la Ley 418 de 1997 excluyó a las víctimas de la desaparición forzada por cuanto: i) los cinco eventos descritos no agotan todas las circunstancias fácticas en las cuales se puede dar la desaparición, ii) la desaparición forzada es una conducta autónoma que ha sido recurrente en el marco del conflicto armado y que como tal es también fuente autónoma de perjuicios, por lo cual su inclusión sólo podía garantizarse a través de su mención expresa en el artículo” (folio 13). También se excluye de las víctimas protegidas por el artículo 49 de la ley 418 de 1997, a quienes han sufrido desaparición forzada y sus familiares, pues en este precepto se reconoce el beneficio de la ayuda humanitaria de emergencia a las personas que sufran perjuicios por causa de homicidios u otros atentados o agresiones contra la vida, la integridad física, la seguridad o la libertad personales, cometidos por móviles ideológicos o políticos, o sean objetos de amenazas referentes a la comisión de atentados o agresiones de esta naturaleza. Esta disposición, contrario a lo predicado del artículo 15, no contiene una lista taxativa de casos, sino una enumeración abierta de posibles supuestos de hecho normativos, esto es, “categorías amplias y generales”. Por esto, admiten que en el precepto se deja “un margen de interpretación para determinar los actos concretos que podrían considerarse incluidos dentro de tales categorías” (folio 13). Lo anterior, por cuanto así se podría desprender de la definición del delito de desaparición forzada prevista en el Código penal, de modo que la privación de la libertad de la que allí se trata, pudiera servir para entender que el artículo 49 de la ley 418 incluye a las víctimas de ese delito “por tratarse de personas que han sufrido perjuicios a causa de un atentado contra la libertad personal” (folio 14). Con todo, observan que esa interpretación aunque es razonable, no representa garantía suficiente y en ese orden, no desdice la existencia de la omisión legislativa relativa, “porque en el caso de la desaparición forzada estamos ante la particular situación de una invisibilización histórica que impone al legislador específicos deberes tendientes a contrarrestar tal situación” (folio 14). La consideración que precede tiene además fundamento en las sentencias C-400 de 2003 y C-394 de 2007, donde, afirman los demandantes, la Corte declaró inexequible el trato diferenciado ofrecido a las víctimas de secuestro, respecto de las víctimas de desaparición forzada. En estas decisiones además se destacó la constante histórica de la invisibilización de las víctimas de la desaparición forzada. Por ello, encuentran los actores que se hace necesario un reconocimiento expreso de tales víctimas, pues con la dimensión performativa del lenguaje jurídico se hacen visibles y dignas ante el Derecho. En definitiva, “tanto porque no cumple con el deber de visibilizar y reconocer expresamente a la desaparición forzada y a sus víctimas, como porque deja a la discrecionalidad del intérprete la determinación de la inclusión de esta dentro de la categoría de la violencia política, el artículo 49 incurre en una omisión legislativa relativa al no mencionar expresamente a las víctimas de la desaparición forzada” (folio 16). En cuanto al argumento de que los desaparecidos y sus familiares se encuentran en una situación asimilable a la de las víctimas que sí fueron incluidas en los preceptos acusados, observan que la ley 418 de 1997 tuvo por objeto garantizar a las víctimas de la violencia política, la ayuda indispensable para sufragar los requerimientos esenciales, con la cual pudieren satisfacer los derechos menoscabados. Un predicamento que cabe para todas las víctimas que se hallaren en esta situación y que con amplias razones también habría de cubrir a quienes han sufrido desaparición forzada o sus familiares, como lo demuestra el reconocimiento de tal delito en los instrumentos internacionales relacionados con esta clase de violencia. Con respecto a la carencia de razón suficiente para excluir a las víctimas de desaparición forzada, se encuentra que no existe fundamento fáctico ni jurídico para la misma, menos aún cuando el constituyente consagró en el artículo 12 Constitución Política el rechazo expreso contra esta práctica. En adición, observan que durante los trece años de vigencia de la ley 418, se han producido cambios en el contexto normativo y jurisprudencial, por los cuales se ha admitido la importancia del delito y la necesidad de reconocer a las víctimas del mismo, en condiciones equiparables a las previstas para otros delitos y sus víctimas. Así, cuando mediante la ley 589 de 2000 se tipificó el delito de desaparición forzada y se adoptaron otras medidas destinadas a su registro y reconocimiento y a la persecución de quienes han incurrido en él. También cuando en la ley 707 de 2001 se aprobó la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, en la cual los Estados firmantes se comprometen a tomar medidas necesarias para prevenir, sancionar y erradicar dicha práctica. Y finalmente, en las citadas sentencias C-400 de 2003 y C-394 de 2007, donde se reprochó el trato discriminatorio que el Estado ha dado a las víctimas de desaparición forzada respecto de las del secuestro. Por esto, es incomprensible y carente de razón que ni la ley 418 de 1997, ni su modificación prevista en la ley 782 de 2002, hubieren incluido a las víctimas de la desaparición forzada, dentro de las medidas de protección cuando en ésta última sí se incluyó a las víctimas del secuestro que no habían sido mencionadas en la versión original de la ley. El cuarto requisito para la prosperidad del cargo de omisión legislativa relativa también se cumple, afirman los actores, como quiera que la exclusión mencionada genera para las víctimas del delito de desaparición forzada y para sus familiares una “desigualdad negativa”. Esta, por un lado, refuerza su invisibilización histórica y, por otro, impide reconocerlos como beneficiarios de la atención humanitaria prevista en la ley 418, para otras víctimas del conflicto armado interno. Los beneficios contemplados en la ley están relacionados con la asistencia en salud, subsidio familiar de vivienda, asistencia en materia crediticia, beneficios educativos, además de una indemnización por daños irreparables. A ninguno de ellos acceden las víctimas de la desaparición forzosa, pues junto con el silencio de la ley, ni se mencionan en el Acuerdo 005 de 2004 ni en la Resolución 7381 de 2004, donde sólo se hace referencia a las víctimas por muerte, secuestro, amenazas y a los que perdieron bienes, sufrieron heridas o resultaron incapacitadas de modo permanente. Traen a cuento, en fin, el caso de funcionarios de Acción social que reconocen la solicitud de las víctimas de desaparición forzada, pero la supeditan al cumplimiento de lo previsto en la Resolución 7381 de 2004 para el caso de muerte, lo que les impone tramitar el proceso de declaración de muerte presunta. Esto se ilustra con un documento adjunto suscrito por funcionarios de Acción social en respuesta a un incidente de desacato en un proceso de tutela (folios 119-122), donde señalan que la solicitud de inclusión en el programa de beneficios para las víctimas del conflicto armado, a las de la desaparición forzada, debe estar acompañada de la sentencia declaratoria en mención. Esto, como requisito para ser tenido su caso como hecho victimizante de homicidio, que permite el reconocimiento de los derechos de reparación previstos en la ley 418 de 1997. Y con un estudio realizado sobre la prestación de la ayuda humanitaria en el municipio de Granada (Antioquia)[2], se dice poner en evidencia que el requisito de declaración de muerte presunta, se convierte en una carga desproporcionada desde el punto de vista económico para las víctimas que pretenden reclamar, por cuyos costos la mayoría de los familiares de desaparecidos se abstienen de iniciar el trámite ante los jueces (folio 21). No obstante la omisión denunciada, los actores precisan que las víctimas de la desaparición forzada sí fueron previstos en el Decreto 1290 de 2008, por el cual se crea el programa de reparación individual por vía administrativa para las víctimas de los grupos armados organizados al margen de la ley. Mas el acceder a esta reparación no elimina el deber de prestación asistencial dirigido a mejorar las condiciones mínimas de existencia de las víctimas o de sus familiares. Como último requisito constitutivo de omisión legislativa en el caso del art. 15 de la ley 418 de 1997, relativo al incumplimiento de los deberes del legislador, observan que en efecto se verifica respecto de lo establecido en el artículo 13 C.P., con relación a la protección exigida en los artículos 12 y 95 C.P., así como en lo tocante al deber de respetar los tratados y convenios internacionales de Derechos humanos ratificados por Colombia (Convención interamericana sobre desaparición forzada, Estatuto de la Corte Penal Internacional, los artículos 3º, 5º y 9º de la Declaración Universal de Derechos Humanos, los artículos 5º, num 1 y 2 y 7º de la Convención Americana de Derechos Humanos), según lo dispuesto en el artículo 93 de la Constitución. Precisan sobre este particular, que existe un deber contemplado en el art. 95 de la Constitución, que en nombre de la solidaridad impone a los particulares acciones humanitarias y al Estado el cumplimiento de lo previsto en el art. 2º CP, así como de lo previsto en los compromisos asumidos en el Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra, relativo a la protección de víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional y a la Convención interamericana sobre desaparición forzada de personas. En adición a lo anterior, también existe un deber de protección sobre las víctimas de desaparición forzada, por virtud de lo previsto en la Resolución 60/147 aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, cuyo cumplimiento da lugar a la provisión de ayuda humanitaria, como derecho social de la tercera generación, en desarrollo del principio de solidaridad social (sentencia C-255 de 2003 y T-1094 de 2007). Se expone también como fundamento del deber de protección de las víctimas y familiares de la desaparición forzada, el Pacto internacional de derechos civiles y políticos, art. 2º y 26, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículos 1º, 2º y 24, en cuanto garantizan los derechos reconocidos conforme al principio de igualdad y no discriminación. Con mayor concreción la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, incorporada al ordenamiento colombiano mediante la ley 707 de 2001, por la cual el Estado se compromete a adoptar medidas para prevenir, sancionar y erradicar la desaparición forzada de la personas. Por todo lo anterior, concluyen que resulta claro que el legislador incurrió en una omisión legislativa relativa en el art. 15 de la ley 418 de 1997, modificado por el art. 6º de la ley 782 de 2002 y en el art. 49 de la primera ley, los que al crear un trato discriminatorio, imponen a la Corte proferir una sentencia integradora que llene el vacío dejado por el legislador “y que establezca por tanto que para los efectos de la Ley 418 de 1997, las víctimas de desaparición forzada también se entenderán como víctimas de la violencia política (…) para acceder a las medidas de atención huma[nitaria]” (folio 28). Es decir que se declare que los artículos son exequibles, “pero únicamente en el entendido de que incluyen como víctimas directas de la violencia política ocasionada por grupos armados ilegales o agentes de Estado a los desaparecidos y sus familiares, y que por tanto los familiares tienen derecho a acceder a todos las medidas de atención humanitaria previstas en la ley 418 de 1997 y en las normas que la desarrollan, sin necesidad de adelantar procesos de declaración por muerte presunta”. 4. Coadyuvancias En escrito de coadyuvancia a la demanda presentada contra los artículos 15 y 49 de la ley 418 de 1997, se expone que la omisión legislativa relativa de tales preceptos frente a las víctimas de la desaparición forzada, los convierte en normas contrarias a la Constitución, dado que viola el derecho a la igualdad de aquellas y de sus familiares y además se refuerza la invisibilización a la que han estado sometidos. En ese sentido, señalan el deber de disponer de atención humanitaria equivalente a la que reciben las victimas de delitos semejantes, porque así se desprende de lo previsto en los artículos 12 y 95 de la Constitución, y de los tratados y convenios internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia y que hacen parte del bloque de constitucionalidad por lo previsto en el art. 93 CP. Cada escrito se suscribe individualmente por las siguientes personas: Ana María Téllez Luque, Rocío E. Bautista, Nilb Meneses, Reinaldo Villalba Vargas, Vicepresidente de la Corporación Colectivo Abogados CAJAR, Luís Napoleón Concha Morales, Ester Pretez Ríos, Marielen Ramírez Pacheco, Maria del Pilar Navarrete, Yeisson Ali Salamanca Peña, María Ema Jiménez, Alirio Jizcaino Gutiérrez, Luz Nelly Alfonso Riaño, Dolores Ricaño, Gloría Inés Alvarado, María Regía Gómez de Canquera, María Mercy Lee Rivera, Astrid E, Manríquez Carvajal, Luz Mila Jera, Jackeline Ramírez Sánchez, María Inés Caicedo Solís, Gersain Rodríguez Posada, Gyna Catalina Vizcano Bautista, Amparo Corral, María Carmelina Suárez Carrillo, José Ismael Villamil Ortiz, Noel Palomino Palomino, Aura Elisa Ledesma Gómez, (folio 35-88); Agustín Jiménez Cuello, Iván González Amado, Fundación Nydia Erika Bautista, Jesús Alberto Franco Giraldo, Comisión Intereclesial de Justicia y Paz, Olga Amparo Sánchez Gómez, Fortalecimiento del Movimiento Femenino por la Paz: ruta pacífica de las Mujeres por la Negociación del Conflicto Armado, Rafael Barrios Mendivil, Corporación Colectivo de Abogados José levar Restrepo, Elizabeth Martínez Pineda, Tito Agustín Gaitán Restrepo, La Asociación para la Promoción Social Alternativa Minga, Ana María Restrepo Rodríguez, Natalia Paredes Hernández, Fernando Augusto Sarmiento Santander, Diego Fidel Quiroga Gómez, Víctor Andrés Barrera Ramírez, Joan Manuel Rodrigues Nieto, Carlos H. Fernández Niño, Yuly Andrea Guzmán López, Magda Beatriz López Cárdenas, Andrés Felipe Yépez, Margareth Alexandra Figueroa, Alejandro Cadena Benavides, Fabián Andrés Villarranga Peña, Luís Guillermo Guerrero Guevara, Luz Ángela Herrera Rivera, Camilo Andrés Hernández Barneta, Manuel Vladimir Caraballo Acuña, Andrés Mauricio Aunta Peña, Sergio Andrés Coronado Delgado, Corporación Casa de la Mujer, Jorge Julio Mejía, Centro de Investigación y educación Popular, Antonio José Madriaga Reales, Corporación Viva la Ciudadanía, Claudia Maria Mejía Duque, Sisma Mujer, fundación Comité de Solidaridad con los Presos Políticos, Martha Yaneth Sandoval Salazar, William José Quijano Zea, Myriam Yolanda Rojas, Bárbara González Medina, Pedro Santana Rodríguez, María Angélica Hernández Guzmán, David Eduardo Hernández Díaz, Myriam Garzón Vargas, Mónica Rueda Molina, Diego Alexander Forero Higuera, Jessica Stephanía Pinzón Hernández, Diego Alejandro Ramos Pilacoca, Lina Lisette Macias Montaño, Álvaro Ortiz Ramos, Víctor Leonel Becerra, Libia Valencia Muñoz, Alexander Vargas, Andrea Solangie Torres Bautista, Fundación Nydia Erika Bautista, Carolina Aldana García, Reinaldo Villalba Vargas, Esther María Gallego Zapata (folios 123-251). 5. Intervenciones 5.1. Ministerio del Interior y de Justicia Mediante escrito radicado el 10 de junio de 2010, el Ministerio del Interior y de Justicia solicita declarar exequibles los artículos acusados. Lo anterior lo explica en estos argumentos: En primer lugar, trae a colación lo previsto en el artículo 2º de la Ley 782 de 2002, así como la exposición de motivos de la misma. El legislador en la ley 418 de 1997, dice el Ministerio, previó que para racionalizar la aplicación de los beneficios previstos en dicha ley, se debían seguir los criterios de proporcionalidad y “necesariedad” [sic], aunque para la determinación de su contenido se debería emplear el criterio exegético. No obstante lo allí previsto, la aplicación de la norma desbordó sus cauces, por lo cual el legislador en 2002 modificó la disposición para señalar con precisión cuáles eran los móviles del hecho generador del daño a la población civil, de modo que no se pudiera interpretar que todos los homicidios perpetrados en el país, pudieran ser atendidos con las ayudas que establece la norma. Así mismo, se modifica el artículo 16 de la ley 418 de 1997, en el sentido de eliminar la referencia a los actos que se susciten en el marco del conflicto armado interno, como causa de la reparación de derechos, a la remisión de los actos enunciados en el artículo 15. Observa el Ministerio que lo anterior “no significa que las víctimas de la desaparición forzada se encuentren excluidas de todo beneficio”. Esto por cuanto según la interpretación que la Corte constitucional hizo de la ley 986 de 2005 en sentencia C-394 de 2007, “también son destinatarios de los instrumentos de protección consagrados en dicha ley, las víctimas de los delitos de toma de rehenes y desaparición forzada, sus familias y las personas que dependan económicamente de ellas, beneficios que incluyen la continuidad en el pago de los salarios u honorarios a las víctimas de los hechos contemplados en esta ley, incluida la desaparición forzada, así como en la protección en materia de salud para estos beneficiarios, entre otras medidas de protección asistencial, con lo cual se hace innecesaria la ayuda humanitaria contemplada en la ley 418 de 1997” (folio 289). También indica que se contemplan para las víctimas de desaparición forzada los beneficios previstos en el Decreto 1290 de 2008, el cual, en conjunto con los beneficios de la ley 986 de 2005, los ubica en términos de protección, en igualdad de condiciones respecto de las víctimas a que se refiere el art. 15 de la ley 418 de 1997. Transcribe enseguida los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 y 14 del Decreto 1290 de 2008, en los cuales además de crearse el programa de reparación individual por vía administrativa para las víctimas de los grupos armados organizados al margen de la ley, se define el concepto de reparación individual administrativa, los derechos cubiertos por el programa, la clase de violaciones, el concepto de víctima, los destinatarios o beneficiarios del programa, con especificación del caso en que a la víctima se le hubiere dado muerte o estuviere desaparecida, quiénes son los perpetradores o victimarios, qué es el fondo para la reparación de las víctimas, cuáles son las violaciones no incluidas, cuáles son los principios rectores que junto con el artículo 209 Constitución Política, animan el cumplimiento del programa, las clases de medidas de reparación, el concepto de indemnización solidaria que incluye el caso de la desaparición forzada, las nociones de restitución, rehabilitación y la de medidas de satisfacción, las garantías de no repetición de las conductas delictivas, los programas de cumplimiento de las medidas de reparación, los derechos no incluidos, las deducciones, la subrogación y repetición y la gradualidad de las indemnizaciones. De lo anterior concluye el Ministerio: “Como se observa, a la luz de la legislación actual, el hecho de que la ley 418 de 1997 no haya mencionado de manera expresa a las víctimas de la desaparición forzada, como beneficiarias de las medidas de atención consagradas en ella, no significa que tales víctimas se encuentren excluidas de beneficio alguno y, por el contrario, gozan de instrumentos que les garantizan su protección económica y de salud, entre otros, mientras su familiar se encuentra desaparecido” (folio 297). 5.2. Acción Social Mediante oficio de 10 de junio de 2010, presentó escrito en el cual solicita que se declaren exequibles los artículos 15 y 49 de la ley 418 de la 1997 (folios 303-314). Para sustentar dicha solicitud, en primer lugar señala las normas vigentes que protegen a las víctimas de la desaparición forzada y sus familiares, dentro de las que menciona la ley 986 de 2005, por medio de la cual se adoptan medidas de protección a las víctimas del secuestro y sus familiares. En esta ley se consagró en el artículo 2º, quiénes eran las personas a las que iban dirigidos los instrumentos legales contemplados, indicando ser ellas “la víctima del secuestro, su familia y (…) las personas que dependan económicamente del secuestrado”. Esta disposición, se precisa, fue declarada condicionalmente exequible, en el entendido que “también son destinatarios de los instrumentos de protección consagrados en dicha ley, las víctimas de los delitos de toma de rehenes y desaparición forzada, sus familias y las personas que dependan económica de ellas” (sentencia C-394 de 2007). Por su parte, en el Decreto 1290 de 2008, por el cual se crea el programa de reparación individual por vía administrativa para las víctimas de grupos armados organizados al margen de la ley, se establece en su artículo 5º la noción de “indemnización solidaria”. Según este precepto, “El Estado reconocerá y pagará directamente a las víctimas y a los beneficiarios de que trata el presente decreto, a título de indemnización solidaria, de acuerdo con los derechos fundamentales violados, las siguientes sumas de dinero: “Homicidio, desaparición forzada y secuestro: cuarenta (40) salarios mínimos mensuales legales)”. Con base en tales normas, afirma la entidad, “las víctimas de desaparición forzada y sus familiares son titulares de los beneficios relativos a la interrupción de plazos y términos de vencimiento de obligaciones dinerarias, interrupción de términos y plazos de obligaciones de hacer y de dar, diferentes a las de contenido dinerario, interrupción de términos y plazos de toda clase, suspensión de procesos ejecutivos, pago de salarios, honorarios y prestaciones sociales del secuestrado, pago de pensión al secuestrado, instrumentos de protección en materia de salud, asistencia psicológica y psiquiátrica, instrumentos de protección en materia de educación, suspensión de términos en materia tributaria” (folio 306-306). Finalmente, señala que la pretensión de los actores de que la solicitud de las víctimas de desaparición forzada y sus familiares se produzca sin necesidad de adelantar procesos de declaración por muerte presunta, es a su juicio, una pretensión “abiertamente contraria al régimen legal aplicable a estas víctimas, previsto en la ley 986 del 2005”. 5.3. Universidad del Rosario Mediante oficio del 10 de junio de 2010, profesores de la línea de investigación en “Democracia y Justicia” del grupo de Derecho Público de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, presentaron concepto mediante el cual solicitan acoger la petición de los actores y en ese orden, reconocer la omisión legislativa relativa en los artículos 15 y 49 de la ley 418 de 1997 (folio 316-332). Para llegar a esta conclusión, en primer lugar se indica que la demanda reúne los requisitos para admitir la omisión legislativa alegada. Así, se identifican las normas sobre las cuales se predica necesariamente el cargo y sobre ellas se reclama la declaratoria de inexequibilidad o en subsidio la constitucionalidad condicionada, sobre la base de que con el principio de progresividad no es posible desmejorar el nivel de protección en materia de derechos humanos sino al contrario, propugnar por hacer una interpretación cada vez más extensiva e incluyente de las normas de Derecho internacional de los derechos humanos. También se constata que los preceptos acusados han omitido incluir un ingrediente o condición, esencial para armonizar el texto legal con la Constitución. Esto, respecto de las que califican “mal llamadas, ayudas humanitarias de emergencia”, que en efecto debían estar contempladas para las víctimas de la desaparición forzada, pues como se ha dicho en diversos instrumentos internacionales, las “víctimas de la violencia” son no sólo las indicadas en el artículo 15 de la ley 418 de 1997, modificada por el artículo 6º de la ley 782 de 2002, sino las víctimas de desaparición forzada, sus familiares y en general, “aquellos que sufran perjuicios en sentido amplio por la ocurrencia de dicha desaparición”. Por tanto, “en desarrollo de los mandatos constitucionales, la legislación debe tratar en forma similar a aquellas personas que se encuentran en situaciones similares, constituyendo una violación a la igualdad y discriminación injustificada, lo cual impide armonizar las normas acusadas con los principios constitucionales, el establecer consecuencias jurídicas diferentes para hechos similares, como acontece en el caso sujeto a examen” (folio 322). Señalan igualmente que el hecho de excluir a las víctimas de desaparición forzada de ser beneficiarias de las ayudas humanitarias de emergencia, no tiene explicación causal, máxime si se tiene en cuenta el artículo 1º de la ley 418 de 1997. En efecto, en éste se dispone que la misma tiene por objeto garantizar la plenitud de los derechos y libertades fundamentales reconocidos por la Constitución y los tratados internacionales, entre los que se encuentran los instrumentos que incluyen a las víctimas de la desaparición forzada en la categoría de víctimas de la violencia política. También afirman que la falta de justificación y objetividad de la exclusión de la ley, configura una desigualdad negativa respecto de las víctimas de desaparición forzada, lo cual contraría los postulados de un Estado democrático inclusivo. A su juicio, la omisión en comento, representa o constituye “un incumplimiento de por lo menos tres deberes asignados por el constituyente al legislador: el deber de considerar en forma igual a aquellos que se encuentran en una situación igual resultado del desarrollo del artículo 13 de la Constitución, que para el efecto se traduce en el deber de otorgar las mismas consecuencias jurídicas (titulares del beneficio de ayuda humanitaria de emergencia) a todas las víctimas de la violencia política en cuya categoría debe incluirse a las víctimas de la desaparición forzada (…)” (folio 324). En seguida, presenta una exposición sobre las normas del Derecho internacional relativas a la protección de los desaparecidos y sus familiares, y observa que la misma ha sido tenida en cuenta por la jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencias T-409 y C-574 de 1992 y C-557 de 2009). Agrega con base en el informe del Alto comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, en el caso concreto de la desaparición forzada en Colombia y las conclusiones y recomendaciones de la misión en Colombia del grupo de trabajo de las Naciones Unidas sobre desapariciones forzadas o involuntarias, que está demostrada la importancia de que el Estado atienda la situación de las víctimas de este delito. Por otro lado, estiman que la omisión legislativa relativa que constatan, representa un incumplimiento de las obligaciones del Estado colombiano como parte de los tratados, y también “representa un trato en forma inequitativa a las víctimas y familiares de desaparición forzada, lo que desde una perspectiva democrática de justicia sería tratar a quienes son ciudadanos víctimas del conflicto armado en forma desigual y por tanto injusta, puesto que es claro que uno de los motivos de grave injusticia en un régimen democrático es el de darle un trato distinto a un grupo de ciudadanos cuando su situación es en esencia la misma que la de otro grupo”. Esta omisión “pone en riesgo injustificado a este grupo de víctimas, provocando en ellas una segunda victimización, que no sólo incumple el deber de protección, sino que además niega el derecho de ser tratado en igualdad de condiciones con otras víctimas de la misma violencia” (folio 331). Concluyen diciendo que la omisión supone una violación al régimen democrático, pues genera desconfianza en las instituciones del Estado. Por esto, como se ha dicho, solicita que se acojan las peticiones de los demandantes. 5.4. Universidad Nacional de Colombia Mediante oficio presentado el 10 de junio de 2010, la facultad de derecho de la Universidad Nacional, con el apoyo del grupo de Derecho constitucional del consultorio jurídico, solicitan declarar la omisión legislativa inconstitucional en los artículos 15 y 49 de la ley 418 de 1997 y sus modificaciones (folios 333-342). Como soporte de lo anterior, primero señalan que la demanda pone de presente la necesidad de fomentar una respuesta estatal al fenómeno de la desaparición forzada, cuya invisibilización puede provocar violación de derechos humanos para la víctima y para su familia. En segundo lugar, presentan las acciones desplegadas por otros Estados (Chile, Argentina, Perú, Guatemala). Con base en dicha exposición señalan que la “solicitud de la demanda encuentra asidero en las normas constitucionales, dado que una omisión legislativa genera una abierta contradicción con los postulados generales de la norma superior y el desarrollo del derecho internacional de los derechos humanos (…)”. (folio 341) Por lo demás confirman que en el caso concreto se dan las condiciones establecidas por la jurisprudencia para declarar la omisión legislativa relativa, la cual, en contraste con la conciencia que en los Estados mencionados existe respecto de las víctimas de la desaparición forzada, “debilita la Constitución de 1991, en la cual el constituyente admitió el reconocimiento del Bloque de Constitucionalidad como una manera de armonizar los desarrollos jurídicos de la humanidad con la voluntad soberana del Estado colombiano de acoger la costumbre y los tratados de derecho internacional como fuentes dinámicas del desarrollo constitucional, legal y social de Colombia” (folio 341). 5.5. Centro Internacional para la Justicia Transicional Con oficio del 10 de junio de 2010, el Centro Internacional para la Justicia Transicional afirma, siguiendo a los actores, que “los desaparecidos se encuentran en una situación asimilable a la de otras víctimas de la violencia política, motivo por el cual su exclusión carece de un principio de razón suficiente” (folio 344). Por tal motivo, señalan que la Corte debe declarar la omisión legislativa relativa y establecer que las normas acusadas “son condicionalmente exequibles, en el entendido de que incluyen a los desaparecidos como víctimas directas” (folio 344). A este respecto aduce que los beneficios distribuidos a las víctimas en virtud de la ley 418 de 1997 deben ser entendidos “conceptual y normativamente, como ayuda humanitaria” (folio 344). Y confirma que la omisión legislativa relativa que se verifica en la ley, pone en situación de desventaja fáctica y jurídica a los desaparecidos y sus familiares, a más de imponerles cargas que no tendrían que soportar para acceder a las prestaciones ofertadas por el Estado, en particular en lo que tiene que ver con la exigencia de certificado de defunción. En cuanto al significado de los beneficios previstos en los artículo 15 y 49 de la ley 418 de 1997, se observa en el escrito que tienen título jurídico de asistencia humanitaria. La reparación, que es distinta, surge como resultado del incumplimiento de la obligación asumida desde el Derecho internacional, de respetar y proteger los derechos humanos. “Por ende, la reparación es el complemento indispensable del incumplimiento de una convención internacional, aún en los casos en los que no esté expresamente incluida en el texto de dicha convención”, reparación cuyos contenidos se encuentran desarrollados por el Derecho internacional que vincula a Colombia (Convención Americana de Derechos Humanos, art. 63.1). De otro lado se observa que la asistencia humanitaria “busca aliviar el sufrimiento, garantizar la subsistencia y proteger los derechos de las víctimas de eventos como desastres naturales y conflictos armados” (folios 345-346), cuya distribución debe operar de modo neutral, imparcial, proporcional y sin discriminación. Así se contempla no solo en las disposiciones presentadas por los actores sino además en el artículo 7º del Protocolo II adicional a los convenios de Ginebra, relativo a la protección de víctimas en los conflictos armados sin carácter internacional. Se indica además, que como características de la atención humanitaria se encuentran su “carácter prioritario; la evaluación de las necesidades y recursos disponibles; la periodicidad adecuada; la distinción entre atención humanitaria y atención con fines de mejoramiento y prevención a largo plazo; la búsqueda de soluciones duraderas; la participación de los beneficiarios en el diseño de las medidas y la instauración de mecanismos de control de eficacia e impacto”. También se apunta, siguiendo jurisprudencia de la Corte constitucional (sentencia T-1001 de 2008), que la atención humanitaria es un derecho fundamental con carácter asistencial que desarrolla el principio de solidaridad social y que se dirige a mejorar en las víctimas sus condiciones mínimas de existencia. En desarrollo de la distinción señalada, presenta un cuadro comparativo que distingue por razón de su origen fáctico, bases normativas, beneficiarios y temporalidad, la asistencia humanitaria, las políticas sociales y las reparaciones, no obstante se reconozca, conforme la jurisprudencia, que se pueda tratar de obligaciones complementarias (sentencia C-1199 de 2008). Y comenta sobre el suministro de asistencia humanitaria a las víctimas, que “debe ser entendido como una respuesta temprana al problema de desaparición forzada. Dicha respuesta permitiría cumplir en forma más adecuada las obligaciones del Estado frente a los desplazados, descritas en la demanda” (folio 347). Una protección sobre las víctimas directas e indirectas, en la que debe preferirse la “interpretación más favorable a las personas perjudicadas por graves violaciones a los derechos humanos” (folio 348). En seguida, pasa a efectuar un recuento de la evolución normativa de la asistencia humanitaria a víctimas en Colombia, desde de 1993 hasta 2002. Analiza el contenido del Decreto 444 de 1993, de las leyes 104 de 1993 y 241 de 1995, hasta llegar a la ley 418 de 1997 y su reforma con la ley 782 de 2002 (folios 348-353). Y a continuación retoma dicha evolución, para precisar las definiciones de víctima y asistencia, de lo que concluye: “Así las cosas, el concepto de asistencia humanitaria ha gravitado sobre dos ejes fundamentales: la satisfacción de derechos propios del constitucionalismo social y la mitigación de necesidades urgentes (…)” . Es “un daño especial (…) [que] debe sus orígenes al régimen de responsabilidad por rompimiento del equilibrio de las cargas públicas, cuando todos los demás aspectos del sistema apuntan a una caracterización de tipo humanitario para las prestaciones que distribuye entre las víctimas” (folio 355). A ese respecto desarrolla un análisis sobre el fundamento teórico de la ayuda humanitaria por muerte, en el que se destaca que la ley 417 de 1997 empleó el principio de la solidaridad y el de daño especial como fundamento axiológico de la misma. Una responsabilidad que reposa en los principios humanitarios del constitucionalismo social y “no en cumplimiento de obligaciones derivadas de la responsabilidad estatal”, por falla en el servicio o por falla en el deber de garantizar los derechos fundamentales a todas las personas (folio 356). El principio de solidaridad, tiene fundamento en el artículo 95, num. 2 C.P. y se impone para los asociados cuando así se requiera ante situaciones de ayuda humanitaria. Pero también es exigible sobre el poder de configuración legislativa, en cuanto por su importancia, “traza una ruta a la acción estatal” (C-1054 de 2004) (folio 356). Se precisa entonces que en el Estado social, según la jurisprudencia, el deber de solidaridad con los grupos más desprotegidos de la sociedad se cumple a través de la inversión indirecta, esto es, con gasto social, o mediante acción directa, es decir, con medidas concretas sobre personas que se encuentran en situación de debilidad manifiesta. El daño especial es una forma de responsabilidad objetiva del Estado, que se impone sin culpabilidad del agente, que de hecho parte de una actuación legítima del Estado, donde la responsabilidad se genera porque se rompe el principio de igualdad ante las cargas públicas. Sin embargo, se apunta que no existe evidencia que el diseño jurídico de la ayuda humanitaria por muerte pueda asociarse con la noción de daño especial, pues esto supondría una conclusión inaceptable en un régimen democrático, a saber, “que las violaciones masivas a los derechos humanos o las infracciones al derecho humanitario son consecuencia de actividades legítimas, enmarcadas en obligaciones legales y necesarias para la consecución del bienestar general” (folio 357). No siendo posible adscribir este concepto a lo previsto en la ley para con las víctimas del conflicto armado, se opina que la misma debe ser vista “en el contexto de la necesidad de ofrecer asistencia paliativa ante la precariedad de condiciones que imponen la violencia política y el conflicto armado en la vida de los ciudadanos (…)” (folio 358). Por ello, se dice, es necesario diferenciar entre la ayuda humanitaria por muerte de la ley 418 de 1997 y la reparación, “no solamente porque se trata de institutos jurídicos autónomos entre sí, que cuentan con una entidad propia sino también porque no es posible estructurar jurídicamente la reparación sin la presencia de la declaración o el reconocimiento de responsabilidad” (folio 358). En fin, se presenta un estudio efectuado en el municipio de Granada, Antioquia, como muestra del impacto que ha tenido la exclusión de los desaparecidos en la distribución de ayuda humanitaria, puestos así en situación de discriminación y desventaja injustificada. En tal sentido, se confirma lo que la demanda propone, a saber, la existencia de la omisión legislativa relativa de la ley 418 de 1997 frente a las víctimas del delito de desaparición forzada y sus familiares, respecto de la ayuda humanitaria que allí se reconoce para otras víctimas del conflicto armado. En esa investigación se observa la necesidad de adelantar el proceso de declaración de muer...