Sentencia C-911 de 2011

C-911-11 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-911/11 DEROGACION DE INCENTIVOS ECONOMICOS POR LA INSTAURACION DE ACCIONES POPULARES-No desconoció los principios de igualdad, consecutividad e identidad flexible. Existencia de cosa juzgada frente a los demás cargos DEROGACION DE INCENTIVOS ECONOMICOS POR LA INSTAURACION DE ACCIONES POPULARES-Trámite legislativo MODIFICACION DE PROYECTOS DE LEY DURANTE EL PROCESO LEGISLATIVO-Aplicación de los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad temática/PROYECTOS DE LEY-Pueden ser objeto de variaciones y alteraciones en el curso de los cuatro debates que deben atravesar para convertirse en leyes PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido/PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE O RELATIVA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido/PRINCIPIO DE UNIDAD TEMATICA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido MODIFICACION O ADICION DE PROYECTO DE LEY EN SEGUNDO DEBATE EN CADA CAMARA LEGISLATIVA-Condiciones PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE Y PRINCIPIO DE UNIDAD TEMATICA-Interactúan con el respeto por la autonomía deliberativa del legislador y el proceso democrático para garantizar que los proyectos de ley sigan siendo los mismos a lo largo de un procedimiento legislativo deliberativo y abierto CONGRESO DE LA REPUBLICA-Cámaras pueden efectuar adiciones o modificaciones al texto sometido a su consideración siempre y cuando guarden relación con el tema del proyecto PROYECTO DE LEY-Parámetros para determinar cuándo existe una relación temática suficiente con el proyecto y cuándo se trata de un asunto nuevo que no guarda dicha relación La jurisprudencia constitucional ha provisto algunos parámetros para determinar cuándo existe una relación temática suficiente con el proyecto de ley, y cuándo se trata de un asunto nuevo que no guarda dicha relación: “Para la determinación de qué constituye ‘asunto nuevo’ la Corte ha definido algunos criterios de orden material, no formal: (i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición esté comprendida dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico; (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema. PROYECTO DE LEY-Debates/PROYECTO DE LEY-Modificaciones, adiciones y supresiones en segundo debate/PROYECTO DE LEY-Modificaciones deben observar principios La Corte Constitucional ha establecido que los cambios introducidos al texto de los proyectos de ley pueden ser considerables, siempre y cuando se respeten los principios de identidad flexible y unidad temática, vistos a partir de los temas principales del proyecto como un todo y no de un artículo específico. En esta línea la Corte ha precisado que “el análisis acerca del cumplimiento de los principios de identidad relativa y de consecutividad, el proyecto se examine en su conjunto, sin que sea posible una consideración aislada de normas para encontrar diferencias en los textos aprobados en los distintos debates, en la medida en que tales diferencias pueden carecer de significación en el contenido de regulación del proyecto mirado como un todo”. También ha explicado la Corte que “el principio de consecutividad exige que el objeto de lo decidido a lo largo de los cuatro debates corresponda al mismo tema, así el sentido de las decisiones sea diferente e, inclusive, contrario”. COMISION ACCIDENTAL DE CONCILIACION EN EL CONGRESO-Conformación El artículo 161 de la Constitución exige, en cuanto a la conformación de las comisiones de conciliación, que estén integrada por un mismo número de Senadores y Representantes. La Corte Constitucional ya ha dilucidado el alcance de este artículo frente a casos de comisiones de conciliación integradas por dos personas (un senador y un representante), afirmando que ello no viola la Constitución porque pese a ser de composición “dual”, se respeta la pluralidad y simetría que exige el Art. 161 Superior. DEROGACION DE INCENTIVOS ECONOMICOS POR INSTAURACION DE ACCIONES POPULARES-Cosa juzgada respecto de algunos cargos por vicios de fondo y exequibilidad por vulneración del principio de igualdad/DEROGACION DE INCENTIVOS ECONOMICOS POR INSTAURACION DE ACCIONES POPULARES-Cosa juzgada respecto de algunos cargos por vicios de trámite y exequibilidad por otros cargos Referencia: expedientes D-8534, D-8535 y D-8548 (acumulados) Demandas de inconstitucionalidad contra la Ley 1425 de 2010, “por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo”. Actores: Ricardo Cifuentes Salamanca, Hermann Gustavo Garrido Prada y Dora Alba López Albarracín. Magistrada ponente: MARIA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá, D. C., seis (6) de diciembre de dos mil once (2011) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Ricardo Cifuentes Salamanca, Hermann Gustavo Garrido Prada y Dora Alba López Albarracín presentaron por separado demandas de inconstitucionalidad contra la Ley 1425 de 2010. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. II. LA NORMA ACUSADA A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a la edición oficial: “LEY 1425 DE 2010 (Diciembre 29) Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo Artículo 1º. Deróguense los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998. Artículo 2º. Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las disposiciones que le sean contrarias.” La Corte nota que para comprender el sentido normativo de las disposiciones acusadas, es pertinente recordar que los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, derogados mediante la Ley 1425/10 que se examina, disponían lo siguiente: “ARTICULO 39. INCENTIVOS. El demandante en una acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales. Cuando el actor sea una entidad pública, el incentivo se destinará al Fondo de Defensa de Intereses Colectivos. ARTICULO 40. INCENTIVO ECONOMICO EN ACCIONES POPULARES SOBRE MORAL ADMINISTRATIVA. En las acciones populares que se generen en la violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa, el demandante o demandantes tendrán derecho a recibir el quince por ciento (15%) del valor que recupere la entidad pública en razón a (sic) la acción popular. Para los fines de este artículo y cuando se trate de sobrecostos o de otras irregularidades provenientes de la contratación, responderá patrimonialmente el representante legal del respectivo organismo o entidad contratante y contratista, en forma solidaria con quienes concurran al hecho, hasta la recuperación total de lo pagado en exceso. Para hacer viable esta acción, en materia probatoria los ciudadanos tendrán derecho a solicitar y obtener se les expida copia auténtica de los documentos referidos a la contratación, en cualquier momento. No habrá reserva sobre tales documentos.”[1] III. LA DEMANDA Expediente D-8534 - Demanda presentada por Ricardo Cifuentes Salamanca El demandante Ricardo Cifuentes considera que la Ley 1425/10 contraviene varios artículos de la Constitución por vicios de trámite en su procedimiento de formación; por ello solicita que la Corte la declare inexequible. En primer lugar, afirma que se violó lo dispuesto en el artículo 179 de la Ley Orgánica del Congreso, en la medida en que la enmienda contenida en la ponencia para segundo debate ante la plenaria del Senado del 7 de diciembre de 2010, presentada por el senador Roy Barreras, “fue aprobada (…) con cambios sustanciales al proyecto por cuanto ésta ya no contemplaba la derogación total de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 sino una modificación pequeña a estos (…) a pesar de esto, el proyecto no pasó (…) a la Comisión Primera del Senado para ser discutido de nuevo en primer debate”. En vez de ello, alega la demanda, se procedió al trámite de conciliación del proyecto. En segundo lugar, afirma que en la conformación de la comisión de conciliación de la ley se violó el artículo 161 de la Carta Política en concordancia con los artículos 177, 179, y 186 a 189 de la Ley Orgánica del Congreso, por cuanto “no se nombró a varios representantes y senadores como lo indica la ley, sino a uno solo por cada cámara, menos se nombró por parte del Senado a alguno de los senadores que hubiera sido autor, o ponente, o que siquiera hubiera [formulado] observaciones o propuestas en las plenarias como lo ordena la ley orgánica y mucho menos se garantizó la representación de las bancadas en dicha comisión garantizando la participación de las minorías, ni de ningún otro sector distinto al del partido del Ministro del Interior, interesado en la abolición de los incentivos”. Además, alega el demandante que no se cumplió con la disposición de la Ley Orgánica según la cual los miembros de las comisiones de conciliación deben ser nombrados de las comisiones donde se ha venido tramitando el proyecto – en este caso las comisiones primeras de Cámara y Senado-; quien fue nombrado como conciliador provenía de la Comisión Cuarta del Senado. La Comisión de Conciliación estuvo conformada únicamente por dos congresistas: el representante Heriberto Sanabria, coordinador de ponentes del proyecto en la Cámara de Representantes, y el Senador Juan Carlos Restrepo, de la Comisión Cuarta. “Ninguno de los senadores que votaron en contra del proyecto o quienes formularon reparos en el mismo hicieron parte de la comisión de conciliación, en violación total del artículo 160 de la Constitución, contrariando el principio de pluralismo político, base fundamental del principio democrático que debe regir también en el funcionamiento del Congreso (…)”. Tercero, alega el demandante que se desconocieron los artículos 133 y 157 de la Constitución, en concordancia con los artículos 129 y 130 de la Ley 5ª de 1992, por cuanto no se realizó una votación nominal, individual y pública del proyecto, según lo exige el artículo 133 Superior; en sus palabras, “durante las votaciones en la Cámara de Representantes, especialmente en la Comisión Primera Constitucional Permanente, en la sesión del 09 de junio de 2010 se violaron los artículos citados, por cuanto tal y como consta en las grabaciones de las sesiones, las que solicito como prueba, la mayoría de los representantes que en el acta aparecen como supuestamente votando, no votaron, o por lo menos no votaron de acuerdo con las normas citadas, contestando individualmente y de forma nominal y pública, por cuanto ni su presencia ni su voto aparecen registrados en las grabaciones de la sesión, donde constaría su presencia pública de acuerdo a los trámites legales y constitucionales, sino que, presuntamente fue el secretario quien consignó los votos en las actas sin que estos correspondieran a los emitidos por los congresistas”. En tal medida, alega la demanda que también se violó el artículo 157 Superior, ya que no hubo aprobación del proyecto por la mayoría legislativa requerida. Cuarto, el demandante sostiene que se violaron los artículos 144, 160 y 161 de la Constitución, en relación con varias disposiciones de la Ley 5ª, por cuanto no se le dio la debida publicidad al proyecto de ley 056-C/09, 169-S/10 durante su trámite en el Congreso, por varias razones: (a) no se cumplió con el término mínimo de un día entre la publicación de un proyecto y su debate en plenaria, puesto que el texto producto de la conciliación fue publicado en las Gacetas del Congreso Nos. 1081 y 1082 del 13 de diciembre de 2010, y el debate se inició el 14 de diciembre en horas de la tarde: “no se tuvo en cuenta que el término de publicación de las actas se terminaba a la media noche del día 13 de diciembre de 2010, tal y como lo señala el mencionado Código de Régimen Político y Municipal, iniciando la discusión del proyecto en las horas de la tarde del día 14 de diciembre de 2010, sin que hubiera transcurrido como mínimo un día desde la media noche del 13 de diciembre de 2010, lo que exigía que la discusión se hubiera podido iniciar en las plenarias únicamente hasta el 15 de diciembre de 2010 (…)” – vicio que el demandante considera grave e insubsanable a estas alturas por violación del principio de publicidad; (b) no se cumplió con el término mínimo de 15 días hábiles exigidos por la Constitución entre el segundo debate en la Cámara de Representantes y el primer debate en el Senado, según la forma en la que el demandante considera que se deben contabilizar los términos de conformidad con el Código de Régimen Político y Municipal: “entre el segundo debate en Cámara (octubre 5 de 2010) y el primer debate en Comisión 1ª del Senado (octubre 22 de 2010), y contando los términos como lo ordenan el Código de Régimen Político y Municipal en concordancia con el Código de Procedimiento Civil al que hacen remisión todas las normas procesales vigentes en asuntos allí no expresamente regulados; tenemos entonces que transcurrieron menos de los 15 días hábiles exigidos -14 para ser exactos-; (…) la Comisión Primera de Senado no dejó transcurrir este plazo mínimo establecido por la Constitución y de forma pre temporánea inició el debate antes de cumplirse el tantas veces mencionado plazo constitucional, que exigía que sólo hasta el 23 de octubre de 2010 se podía reiniciar válidamente el debate, en tanto medió un festivo (18 de octubre) y los términos de acuerdo al Código de Procedimiento Civil, inciso primero se empiezan a contar desde el día siguiente de la fecha del primer debate (octubre 5 de 2010), o sea desde las 00:01 del 6 de octubre de 2010 a las 24:00 del 22 de octubre de 2010 cuando se cumplirían los 15 días exigidos a la media noche, y se habría podido reiniciar el debate el 23 de octubre de 2010, pero se hizo el 22 de octubre de 2010”; (c) el texto definitivo que fue discutido y aprobado en la sesión plenaria del Senado del 6 de diciembre de 2010 no fue publicado en la Gaceta dentro de los 3 días siguientes, según el artículo 156 de la Ley 5, “sino que en realidad se fechó el día 06 de diciembre pero en realidad se imprimió a las 02:10 de la madrugada del día 07 de diciembre de 2010, como lo deberá corroborar la Imprenta Nacional, y no fue autorizada su impresión por el Presidente, ni efectivamente impresa por algún medio mecánico y puesta a disposición de los parlamentarios y el público, tal como autorizaría para un caso de emergencia el artículo 156 mencionado, lo que se puede constatar en el expediente del trámite de la ley”; (d) no hay constancia de elaboración, aprobación ni publicación del Acta de la plenaria del Senado del 7 de diciembre de 2010, de conformidad con los artículos 35 y 36 de la Ley 5ª: “el Acta aprobatoria de la sesión de la plenaria del Senado del 07 de diciembre de 2010 no fue puesta en consideración de la plenaria antes de la siguiente sesión, ni publicada por la Gaceta del Congreso ni por ningún medio mecánico, y ni siquiera aparece en el expediente que el acta no hubiere estado totalmente elaborada para la sesión siguiente y el respectivo Secretario hubiera presentado y dado lectura a un acta resumida que hubiera servido para el conocimiento y aprobación de la corporación o comisión, como lo autoriza el último párrafo del artículo 35 de la Ley 5ª de 1992. De hecho no encontramos, ni en el expediente, ni en la Gaceta del Congreso que el Acta hubiera sido aprobada y lo que vino a ser publicado solamente hasta el 22 de diciembre de 2010 en la Gaceta del Congreso No. 1118, es únicamente el texto del proyecto aprobado por la plenaria del Congreso del 07 de diciembre de 2010 (…)”. Quinto, el demandante considera que se eludió el debate del proyecto, en contravención de los artículos 157 a 160 de la Carta: “Para el caso concreto de la ley acusada, no existió debate por cuanto este era imposible de realizar sin contar con la información que sustentaba los argumentos tal y como lo manifestaron expresamente los representantes a la Cámara de 3 bancadas diferentes, a saber Nicolás Uribe (Partido de la U), Rodrigo Rivera (Partido Liberal), Germán Navas Talero (Partido Polo Democrático) tal y como se demuestra claramente con las manifestaciones que ellos hicieron en varias oportunidades pero especialmente en la Comisión Primera de la Cámara”. Por otra parte, afirma que no hubo debate por “la falta de aprobación del proyecto con los votos necesarios, por lo menos en la Comisión Primera de Cámara donde como se puede constatar en las grabaciones donde no están registrados los votos de la mayoría de los miembros de esta célula legislativa con lo cual queda claro que tampoco hubo aprobación y se repite el vicio de inconstitucionalidad aquí reclamado”. A continuación la demanda enuncia una serie de vicios que en su criterio configuran en conjunto la elusión del debate, sin profundizar en las razones que sustentan su argumentación: votaciones sin quórum, violación al principio de publicidad, cancelación de audiencia pública, comisiones de conciliación irregulares, violación del principio de unidad de materia, ponencias sin argumento. Expediente D-8535 – Demanda presentada por Hermann Gustavo Garrido Prada El ciudadano Hermann Gustavo Garrido Prada considera que la Ley 1425 debe ser declarada inexequible por violar varios mandatos de la Constitución. En primer lugar, luego de transcribir el Preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 13, 88, 93, 94, 95 y 229 de la Constitución, el demandante afirma que existió falsa motivación en el proyecto de ley que se convirtió en Ley 1425/10, por una serie de motivos que en su conjunto revelan que dicho proyecto de ley “se basó en una falsa motivación, tuvo un claro interés particular, fue contraria al interés general, al bien común y al orden justo, postulados fundamentales del Estado Social de Derecho; restringe la democracia participativa; vulnera y dificulta el ejercicio del derecho humano fundamental a la participación ciudadana; agravia a los derechos humanos; se contrapone a los fines esenciales y principios fundamentales del Estado Social de Derecho, a los Principios del Derecho Internacional de los Derechos Humanos –DIDH- y a los Tratados Internacionales de Derechos Humanos ratificados por Colombia, los cuales prevalecen en el orden interno; es regresivo y violatorio de los principios de universalidad, inalienabilidad, indivisibilidad, interdependencia, progresividad y no regresividad de los derechos humanos; desconoce que, por su naturaleza constitucional, las acciones populares son acciones de derechos humanos y no de litis y que, por lo tanto, hacen parte del bloque de constitucionalidad”. Para estructurar su argumento sobre falsa motivación, el demandante transcribe la Exposición de Motivos del proyecto de ley 056/2009 Cámara, en el cual el Gobierno presentó las siguientes razones para justificar la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472/98: “Actualmente en Colombia, la presentación de acciones populares, ha tenido un aumento considerable, que según nuestro análisis, está justificado en el interés de los accionantes para obtener el incentivo económico reconocido por la ley 472 de 1998 para las personas que mueven el aparato jurisdiccional en procura de defender los intereses de la comunidad. El loable interés del legislador de premiar a los ciudadanos responsables que defiendan los intereses colectivos, ha perdido en la actualidad su razón de ser, toda vez que se ha convertido en un negocio de unos cuantos, que se han dedicado a viajar a lo largo y ancho del territorio nacional presentando acciones populares, buscando unos reconocimientos desmedidos en detrimento del erario público y especialmente de los entes territoriales. La razón de ser de dichas acciones, está orientada a proteger los derechos colectivos como el ambiente sano o el espacio público y la moral administrativa, cuya consecución y protección el atañe a todos los ciudadanos, sin necesidades de recurrir a premios para que se ejerza su defensa y protección, que van en detrimento de las finanzas de los presupuestos públicos. En los últimos años hemos visto cómo los alcaldes municipales se han visto obligados a enfrentar un sinnúmero de acciones populares que en vez de coadyuvar al bienestar de la comunidad entorpecen las actividades propias de las administraciones locales. Así mismo, los presupuestos de las administraciones públicas se ven menoscabados con los fallos de estas acciones y es tal el volumen de estas y el valor de los fallos que en algunos casos los mandatarios locales se ven abocados al traslado de los recursos del plan de desarrollo para cumplir con lo mandado por los jueces a través de esta figura. (…) Es deber de todo ciudadano velar por la preservación y conservación de los intereses públicos y comunes, acudiendo a las autoridades correspondientes para garantizar su efectividad y vigencia, por lo que pagar por conseguir su protección no sólo se contrapone con el deber ciudadano, sin oque además favorece sólo a unos pocos, toda vez que no cualquier ciudadano está en capacidad de presentar una demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y afrontar el correspondiente proceso, pues dada su rigurosidad y procedimiento solamente personas con cierta formación profesional acudirán a su ejercicio, y que en la práctica conlleva a que se conformen grupos especializados en la interposición de tales acciones muchas veces con temas recurrentes y reiterativos, que en modo alguno justifican el reconocimiento del incentivo correspondiente. Es por esto que en las alcaldías municipales manifiestan que las acciones populares dejaron de ser un mecanismo para proteger los derechos colectivos y se convirtieron en un negocio rentable para unos pocos que sin pertenecer a las entidades territoriales y conocer sus problemáticas, van por ahí tomando fotos e instaurando recursos con el solo objeto de beneficiarse económicamente. Un caso que ha afectado a nuestros municipios es el de las acciones populares para el establecimiento de los cuerpos de bomberos oficiales que desconoce la realidad local de la existencia de cuerpos voluntarios de bomberos, caso sucedido reiteradamente en los departamentos de Cundinamarca y Antioquia en donde se encuentra una coincidencia en los accionantes que solo tienen interés en los reconocimientos económicos y no en el buen desarrollo de la administración pública esto sucedido durante los años 2007 y 2008. Además, para estos incentivos no se establecieron parámetros indicativos de procedencia y el modo de cuantificarlos, a pesar de los esfuerzos jurisprudenciales para que se defina este punto, lo cierto es que no ha sido posible unificarse en torno a los casos en que se es procedente y en cuáles no. Se debe anotar igualmente que si bien la Corte Constitucional en sentencia C-459/04 consideró que no era ilegítimo prever tales recompensas individuales para quienes protejan judicialmente el interés colectivo, en este caso se propone su eliminación por razones de conveniencia y de interés general. Por otra parte, en principio las acciones populares carecen de contenido subjetivo, es decir, que las mismas no persiguen un resarcimiento pecuniario, pues se actúa en defensa del interés público y aunque la ley prevé una recompensa, este no es el fin primordial para el cual se instituyó tan importante herramienta jurídica”. Transcrita la Exposición de Motivos, el demandante procede a enunciar las razones por las que considera que se incurrió en falsa motivación: (a) el Gobierno Nacional se refirió en forma injuriosa a quienes ejercen la acción popular, al tildarlos de “cartel”, como lo hizo el Ministro del Interior en algunas oportunidades durante el trámite del proyecto ante el Congreso, sin presentar pruebas o denuncias penales que sustentaran su aseveración de que existían tales “carteles de abogados” dedicados a defraudar mediante acciones populares; (b) “fue con falsa motivación, empleando la calumnia, la estigmatización, la injuria y epítetos infamantes contra los actores populares –los cuales son verdaderos defensores de los derechos humanos- y contra los incentivos económicos de las acciones populares, que el Gobierno y el Congreso (…) derogó los incentivos económicos de los artículos 39 y 40 de la Ley Estatutaria 472 de 1998, olvidando que, los derechos e intereses colectivos son derechos humanos y que los incentivos económicos, por ser inherentes a las acciones populares, son un mecanismo de participación ciudadana para la defensa de dichos derechos”; (c) el Gobierno utilizó una justificación “torcida, inescrupulosa, subrepticia y sesgada, pues valiéndose de argumentos engañosos y calumniosos, omite deliberadamente tener en cuenta que, los incentivos económicos fueron declarados constitucionales o exequibles en las sentencias C-088-00 y C-0459-04 de la H. Corte Constitucional (…)”; (d) el proyecto adolece de falsa motivación, ya que “carece absolutamente de fundamento al basar falsamente la derogatoria de dichos incentivos en el hecho –absolutamente mentiroso- de que los incentivos están ‘resquebrajando’ al Estado por las demandas de acción popular, ya que lo que verdaderamente tiene literalmente quebrado al Estado Colombiano es el cáncer de la corrupción (…)”; (e) el proyecto fue redactado y aprobado con un interés particular: “está redactado para favorecer única y exclusivamente a los servidores públicos corruptos, negligentes, incapaces, ineptos, ineficaces, desidiosos e ineficientes y para darles gusto a los particulares que a diario en todos los lugares de Colombia, amenazan, agravian, violan y causan daño actual y contingente –por acción y por omisión- a los derechos e intereses humanos colectivos, para evitarles que tengan que devolver las sumas de dinero que se han robado y que se robarán del patrimonio público y para que no tengan que pagar los incentivos económicos a los actores populares. // El verdadero trasfondo y real propósito del Proyecto es dificultar, impedir y desincentivar la participación ciudadana y el control popular, para que el pueblo no pueda ejercer control sobre la administración por medio del acceso a la justicia a través de las acciones populares en procura de obtener la protección de los derechos e intereses humanos colectivos, con lo cual los verdaderamente beneficiados son los corruptos y en general los violadores de los derechos humanos colectivos” – lo cual deja en letra muerta la creación de las acciones populares y se opone así a los principios fundamentales y fines esenciales del Estado Social de Derecho, a la democracia participativa, al interés general, al bien común y al orden justo, pilares fundamentales establecidos en el Preámbulo y los artículos 1 y 2 de la Constitución; (f) el proyecto fue incongruente con el estatuto anticorrupción que actualmente se tramita en el Congreso, “pues la participación ciudadana, incentivada a través de los artículos 39 y 40 de la Ley Estatutaria 472 de 1998 de las acciones populares, es el mecanismo más eficaz, eficiente y poderoso de lucha contra la corrupción y contra la negligencia y la ineficiencia oficial. (…)”; (g) el Gobierno Nacional por un lado dice combatir el pago de incentivos por la interposición de acciones populares para defender derechos colectivos, y por otro lado “defiende y promueve también ferozmente el pago de ‘recompensas’ para que los ciudadanos colaboren con la justicia denunciando hechos punibles o delatando a sus cómplices (…)”, argumento que el demandante ilustra con varios ejemplos de ofrecimientos o pagos de recompensas por autoridades gubernamentales; de allí deduce el actor que el Gobierno presentó el proyecto de ley con una motivación falsa, amañada o engañosa; (h) existió falsa motivación porque el Gobierno no tenía razón en los argumentos que invocó para derogar los incentivos de las acciones populares: “Contrario sensu a la falaz presentación del Gobierno Nacional (…), a pesar de que las acciones populares pueden ser vistas como un mecanismo que se emplea en contra de las entidades públicas, en realidad es lo contrario, pues éstas ayudan a prevenir daños por los cuales dichas entidades estarían llamadas a responder. // En efecto, cuando una acción popular prospera, además de señalar con certeza que un derecho o interés colectivo ha sido vulnerado, se deben adoptar medidas para remediar, prevenir o mitigar el daño que muchas personas pueden sufrir, el cual de llegar a concretarse, debería ser reparado por la entidad pública responsable ya no en cuantías que se tasen entre 10 y 150 salarios mínimos legales mensuales vigentes sino en millonarias indemnizaciones a cargo de la entidad pública responsable”. En segundo lugar, el demandante considera que la ley demandada viola el artículo 13 de la Constitución Política, “por darse un trato desigual a los actores populares en comparación con el trato dado a quienes delaten a los miembros de organizaciones criminales, pues ellos sí tienen derecho a recibir ‘recompensas’ y aquí sí no se plantea el cuestionamiento del monto o valor de la recompensa”. En otras palabras, el actor afirma que “con la eliminación de los incentivos en las acciones populares, el Congreso legisló en pro de la corrupción y de los corruptos (…) ya que difícilmente un actor popular asumirá los riesgos de un proceso por moralidad administrativa donde se enfrenta a verdaderos ‘carteles’ de la corrupción sin que exista una ‘recompensa’ como sí la hay para quienes dentro de la política de seguridad democrática delaten a sus pares (…) vulnerándose de contera el derecho a la igualdad entre los actores populares y los delatores, derecho consagrado en el Art. 13 de la Carta de Derechos, según el cual unos y otros deberían recibir un trato igual en cuanto a recibir un incentivo o recompensa por su colaboración con la justicia, pues un actor popular es un verdadero colaborador de la justicia”. En relación con este cargo, el demandante enuncia algunos resultados positivos de la existencia de las acciones populares, en particular en la lucha contra la corrupción, y afirma que “con la Ley 1425 de 2010 en la práctica se pretende acabar con las acciones populares, cercenando de contera la participación ciudadana muy activa en el ejercicio de la acción popular colaborando con el Estado ejerciendo un ‘control social’, el cual sin el incentivo, tal como lo ha definido la H. Corte Constitucional (…) hoy no conoceríamos la posibilidad de accionar un aparato judicial en función del beneficio público”. Precisa en este mismo sentido que “esta defección deja a la sociedad colombiana al garete ya que nadie en absoluto va a exponer su vida por mero altruismo”. Además, el actor indica en relación con este mismo cargo que al haberse derogado el artículo 40 de la Ley 472 de 1998, no solamente se eliminó la regulación del incentivo económico, sino también se derogaron los incisos segundo y tercero, que daban a los ciudadanos herramientas para ejercer el control social de la corrupción al consagrar la responsabilidad patrimonial solidaria del representante legal del organismo contratante y el contratista en casos de corrupción administrativa, y el derecho de acceso a la información sobre los procesos contractuales públicos, respecto de cuya documentación no habría reserva legal. En tercer lugar, el demandante considera que la Ley acusada viola los artículos 1, 2, 88 y 89 de la Constitución, porque al eliminar los incentivos económicos para las acciones populares se eliminó uno de sus elementos constitutivos inherentes o esenciales, desnaturalizando así el mecanismo en su regulación legal, y desestimulando su ejercicio. El actor no explica porqué se trata de un elemento inherente constitutivo de las acciones populares consagradas en la Constitución, más allá de citar extractos de la sentencia C-377/02 de la Corte Constitucional, y afirmar: “Los incentivos, por ser inherentes a las acciones populares, son a la vez el motor y el justo reconocimiento de la labor solidaria y altruista de los actores o demandantes populares, los cuales son verdaderos y valientes defensores públicos de los derechos humanos, que en inferioridad de condiciones (…) se enfrentan a los todopoderosos e influyentes carteles y mafias de la corrupción, a la negligencia, a la desidia, a la ineficiencia del Estado y de los servidores públicos y a poderosas personas y empresas particulares. (…) los incentivos económicos, por ser inherentes a las acciones populares, son un mecanismo de participación ciudadana para la defensa de los derechos e intereses humanos, cobijado por el principio de progresividad y no regresividad de los derechos humanos”. Más adelante el actor explica que “en conclusión, la Ley 1425 de 2010 desconoce que los derechos e intereses colectivos son derechos humanos; que las acciones populares son acciones públicas, principales, de naturaleza constitucional y de derechos humanos; que los incentivos económicos de los artículos 39 y 40 de la Ley Estatutaria 472 de 1998, por ser inherentes a las acciones populares, cumplen a cabalidad el noble fin para el que están instituidos, cual es el de empoderar, incentivar, motivar, acrecentar, estimular, alentar y facilitar la solidaridad y la participación ciudadana en defensa de los derechos e intereses humanos colectivos como lo ordena el artículo 2º de la C.P.; y que dichas acciones son el mecanismo de participación ciudadana idóneo, eficiente y eficaz en la lucha contra la corrupción (…). // La subjetividad, el interés particular, los argumentos amañados y tendenciosos, las falsas afirmaciones, la difamación, la calumnia, la estigmatización, la injuria y el descrédito contra los defensores de los derechos humanos, contra los incentivos económicos y contra las acciones populares, fueron los fundamentos del Proyecto de Ley (…), con el inequívoco y perverso fin de desestimular la solidaridad y la participación ciudadana y dejar a los derechos e intereses humanos colectivos sin defensores, favoreciendo de manera directa plena y clara a los corruptos (…) ya que, las acciones populares sin incentivos que estimulen y animen la solidaridad y la participación ciudadana, prácticamente desaparecerán”. En forma conexa, el demandante alega que al suprimir los incentivos, se está eliminando una importante fuente de financiación del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos – dado que en los casos en que las entidades públicas presenten acciones populares y obtengan sentencias de condena, los incentivos se destinan a dicho fondo, creado entre otras para financiar la presentación de acciones populares; afirma el actor que “con los recursos del fondo en mención se financian las acciones populares o de grupo que a juicio de la Defensoría del Pueblo, teniendo en cuenta la situación socioeconómica de los peticionarios, requieren de ese importante apoyo por lo que al abolirse los incentivos en la práctica se está restringiendo el acceso a la administración de justicia de un sector de la población que merece la mayor protección y atención del Estado dada su situación de indefensión o incapacidad económica para asumir un proceso de acción popular o de grupo”. En cuarto lugar, el demandante considera que la ley viola el derecho de acceder a la administración de justicia, “pues al abolir el incentivo en la práctica se le traslada al actor popular la carga de asumir como particular los costos que demanda la protección de los derechos colectivos y la prevalencia del interés general a costa onerosa del interés particular de la persona que mueve el aparato de justicia no exclusivamente en su propio beneficio, carga que efectivamente limita el acceso a la administración de justicia pues el actor popular no verá resarcido el tiempo de estudio en el tema que origina la acción popular (…)”. Quinto, el actor afirma que existen distintos precedentes en los que el Consejo de Estado y la Corte Constitucional se han pronunciado sobre el tema de los incentivos en las acciones populares, y que dichos precedentes constituyen una doctrina probable actualmente vinculante para todos los jueces de la República. Por ello la derogatoria de las normas legales que les consagran atenta contra la seguridad jurídica: “en el presente caso se pone en riesgo el principio de confianza legítima y de seguridad jurídica de nuestro ordenamiento, en el sentido que sería total y absolutamente peligroso, que la Corte Constitucional, Tribunal Superior y protector de la Carta Magna no corrija el defecto cometido por el legislador al promulgar una ley que deroga 2 artículos que previamente habían tenido control de constitucionalidad.” Finalmente, el actor afirma que la ley acusada no puede aplicarse retroactivamente en de los procesos por acción popular que ya habían sido iniciados al momento de su entrada en vigencia, dentro de los cuales se debe mantener la figura del incentivo; solicita a la Corte, en consecuencia, que si no declara inexequible la ley demandada, determine los alcances de su aplicación, especificando si se debe aplicar retroactivamente o solo a partir del 29 de diciembre de 2010, cuando fue publicada en el Diario Oficial. Expediente D-8548 – Demanda presentada por Dora Alba López Albarracín La ciudadana Dora Alba López Albarracín alega que la Ley 1425 de 2010 debe declararse inexequible por ser contraria a los artículos 1, 29, 40, 88 y 228 de la Constitución Política. Los cargos de inconstitucionalidad formulados por la actora se estructuran en torno a la supresión de los incisos 2 y 3 del artículo 40 de la Ley 472 de 1998 por la norma acusada. En dichos incisos derogados se disponía lo siguiente: “Para los fines de este artículo y cuando se trate de sobrecostos o de otras irregularidades provenientes de la contratación, responderá patrimonialmente el representante legal del respectivo organismo o entidad contratante y contratista, en forma solidaria con quienes concurran al hecho, hasta la recuperación total de lo pagado en exceso. Para hacer viable esta acción, en materia probatoria los ciudadanos tendrán derecho a solicitar y obtener se les expida copia auténtica de los documentos referidos a la contratación, en cualquier momento. No habrá reserva sobre tales documentos”. En criterio de la demandante, la supresión de estos artículos conllevó los siguientes efectos: - El inciso 2 consagraba la definición legal sustantiva de la responsabilidad de los servidores públicos y contratistas en casos de corrupción administrativa, y establecía que sería solidaria; al ser derogado este inciso, se genera un vacío legislativo porque no existe otra definición sustancial, en este ámbito, de las consecuencias de la violación de la moralidad administrativa en los casos de contratación pública en términos de responsabilidad individual; - El inciso 3 consagraba el derecho de acceso a los documentos públicos referidos a la contratación en cabeza de todo ciudadano para efectos de las acciones populares; su supresión implica una supresión del derecho que allí se consagra. Por las anteriores razones, la demandante formula los siguientes cargos contra la Ley acusada: (a) Primero, se violó el artículo 1º de la Constitución, puesto que “ya no es posible ejercer el derecho fundamental de participar y ser solidario, en defensa de los intereses generales de los asociados, especialmente cuando se quebranta el derecho fundamental a la moralidad administrativa derivada de la contratación pública. Lo anterior, en razón de que la Ley 1425 de 2010, derogó la posibilidad de interponer por parte del ciudadano la acción popular para denunciar al servidor público y/o particular (contratista, interventor, consultor y asesor) por la violación a las normas de la contratación administrativa, cercenándose así el derecho de participar y ser solidario en defensa del interés general”. (b) Segundo, se violó el artículo 29 de la Constitución, porque la derogatoria de esta norma impide a las personas ejercer sus derechos y sus deberes de participar y salvaguardar la prevalencia del interés general a través de la acción popular, dado que “hoy en día, no existe dentro de nuestra legislación una definición sustancial que consagre y defina la moral administrativa y las consecuencias de su violación en la contratación pública, como sí se encontraba en el citado artículo 40 de la Ley 472 del 98, norma sustantiva que permitía poder instaurar el debido proceso para responsabilizar, al servidor público y al contratista, del daño económico ocasionado contra los derechos e interés colectivos a la moral administrativa”. En ausencia de una definición sustantiva, no se puede adelantar el proceso correspondiente, violando también el mandato de primacía del derecho sustantivo sobre el procesal consagrada en el artículo 228 de la Constitución: “al eliminarse la tipificación relacionada con la moral administrativa, así como su efecto que generaba la responsabilidad patrimonial del infractor en forma solidaria (servidor público y contratista), asuntos estos que se consagraba en el artículo 40 de la Ley 472 de 1998, hoy derogado, creando así una imposibilidad jurídica absoluta para hacer prevalecer, el derecho sustancial sobre el derecho procesal”. De igual manera, considera la actora que la supresión del inciso tercero imposibilita la iniciación y desarrollo de procesos para la protección de la moralidad administrativa: “se suprimió el derecho que tenían los ciudadanos de solicitar y obtener en cualquier momento, copias auténticas de los documentos, que soportaban la denuncia y defensa del derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa, regulado en la parte final del derogado artículo 40 de la Ley 472 de 1998, violando de manera evidente la posibilidad de adelantar el debido proceso de manera idónea y justa, ya que al no poder hoy en día acceder a esa copia auténtica, se limita de manera injusta la debida defensa y coloca al actor popular en condición de absoluto desequilibrio argumentativo y documental (…)”. (c) Tercero, se violó el artículo 40-6 de la Constitución Política que consagra el derecho de todo ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político a través de la interposición de acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley; en criterio de la demandante, con la derogatoria “quedó sin sustento y posibilidad de desarrollo legal, que permita la facultad ciudadana de participar activamente en denunciar los sobrecostos u otras irregularidades derivadas de la contratación administrativa por la violación de las normas legales, malográndose así el libre ejercicio del deber y del derecho ciudadano de denunciar la violación del derecho fundamental a la moralidad administrativa, (…) hoy en día no se puede ejercer dicho derecho por cuanto no se encuentra regulado (…)”. (d) Cuarto, se violó el artículo 88 de la Constitución, porque con la derogatoria del artículo 40 “se suprimieron derechos fundamentales y principios esenciales para la protección de los derechos e intereses colectivos que se establecían y se regulaban en el artículo 40 de la Ley 472 de 1998, en donde se encontraban los soportes e instrumentos sustanciales para instaurar acciones populares”, instrumentos normativos que desarrollaban el artículo 88 Superior – el cual tras la derogatoria quedaría sin regulación legal. IV- INTERVENCIONES 1. Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia La ciudadana Ana Beatriz Castelblanco Burgos intervino en representación del Ministerio del Interior y de Justicia para solicitar a la Corte que declare exequible la norma acusada y que se inhiba de resolver sobre varios argumentos. Argumentos en relación con la demanda del expediente D-8534 En relación con los cargos por vicios de trámite en el procedimiento de formación de la Ley Acusada, la apoderada del Ministerio del Interior y de Justicia presenta cuatro grupos de argumentos. (1) En cuanto a los cargos por integración irregular de la Comisión de Conciliación: - El actor considera que el artículo 161 de la Constitución, al referirse a “Senadores y Representantes”, implica exigir un número plural de miembros de cada Cámara en la Comisión de Conciliación, por lo cual cree, se incurrió en una violación de ese artículo constitucional porque la Comisión de Conciliación del proyecto que se convirtió en Ley 1425/10 sólo estuvo integrada por un Senador y un Representante. Al respecto, “considera este Ministerio que el actor parte de un entendimiento meramente subjetivo sobre el alcance de la citada disposición superior, porque ella no está exigiendo perentoriamente un número plural de Senadores y Representantes, sino que lo importante es que el número, ya sea plural o singular, de miembros de una y otra Cámara, debe ser igual, de tal manera que la configuración del proyecto conciliado tenga participación de ambas Cámaras”. - El alegato del actor con respecto a que en la Comisión de Conciliación participó un miembro del Congreso que no era uno de los ponentes ni tomó parte en los debates, se basa en lo dispuesto en la Ley 5ª de 1992 y no en la Constitución Política, por lo cual no se plantea a este respecto un cargo de inconstitucionalidad. En cualquier caso, precisa el Ministerio que “tal como aparece en el Acta No. 33 de Plenaria de Senado del 14 de diciembre de 2010, publicada en la Gaceta No. 078 de 2011, el informe de conciliación tuvo un extenso y participativo debate en la correspondiente plenaria del Senado, donde se propuso nuevamente por varios Senadores dejar el texto aprobado en los debates ordinarios del proyecto en el Senado, mientras que el texto propuesto en el informe era el que se aprobó en los debates ordinarios de la Cámara de Representantes. De tal manera que al momento de la votación del informe se tenía suficiente ilustración sobre la diferencia de los textos aprobados en una y otra Cámara, respetándose así el principio democrático en la aprobación de las leyes, máxime cuando el informe se aprobó finalmente en dicha Plenaria de Senado por una amplia mayoría de los Senadores presentes en ese momento: 56 Senadores, de los cuales votaron afirmativamente el informe de conciliación 43 Senadores. // Y si bien en la configuración del informe de conciliación no estuvieron presentes los miembros del Congreso que fueron ponentes y participantes en los debates que dieron lugar a dicho informe, sí estuvieron presentes en el debate del informe dentro de la Plenaria respectiva.” A este respecto se transcriben algunos apartes del Acta en cuestión, con las intervenciones de numerosos Senadores, y con la constancia de que el informe de conciliación fue aprobado por 43 votos a favor y 13 en contra. (2) En cuanto a los demás cargos relativos al trámite legislativo, la apoderada del Ministerio expresa: “Respecto de los cargos de violación del principio de publicidad dentro del trámite legislativo, la falta de quórum al momento de votar y la ausencia de debate en la aprobación del proyecto, este Ministerio se acoge a lo que encuentre probado dentro del expediente legislativo allegado por el Congreso en relación con la Ley 1425 de 2010 (…)”. Argumentos en relación con la demanda del expediente D-8535 La apoderada del Ministerio considera que los alegatos formulados por el demandante en el expediente D-8535 “se sustentan en razones meramente subjetivas, abstractas y generales, sin que se plantee razón específica alguna de inconstitucionalidad, distinta de citar textualmente las normas superiores que se consideran violadas y de plantear reflexiones meramente subjetivas de parte del actor frente a una extensa transcripción de múltiples pronunciamientos jurisprudenciales y de extractos periodísticos relacionados con organizaciones criminales. // En tal virtud, no se cumple con los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia de las razones de violación de las normas superiores invocadas, exigidos por el artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991, en los términos señalados por la Corte (…)”. Argumentos en relación con la demanda del expediente D-8548 Con respecto a los alegatos de la demanda del expediente D-8548, la apoderada del Ministerio conceptúa que “la actora no desarrolla razones específicas ni suficientes de violación de las normas superiores invocadas, sino que se limita a exponer razones generales y abstractas en cuanto a que con la ley demandada ya no es posible ejercer el derecho fundamental de participar y ser solidario en defensa de los intereses generales, ni interponer acciones públicas para denunciar la violación de la moralidad administrativa por irregularidades en la contratación administrativa y se impide que cualquier persona asociada al Estado colombiano pueda ejercer libremente los derechos y deberes establecidos en nuestro Estado Social de Derecho, destacando que hoy en día no existe en nuestra legislación una definición sustancial que defina y consagre la moral administrativa y las consecuencias de su violación en la contratación pública, como sí se encontraba en el artículo 40 de la Ley 472 de 1998, definición que se requiere para adelantar un debido proceso, además que al eliminarse la tipificación de la moral administrativa y el efecto que generaba la responsabilidad patrimonial del infractor, se crea una imposibilidad jurídica de hacer prevalecer el derecho sustancial sobre el derecho procesal. // Y en términos generales, toda su argumentación va encaminada a controvertir la derogatoria del artículo 40 de la Ley 472 de 1998, el cual, para la actora, constituía el marco normativo que protegía la moralidad administrativa.” Por las anteriores razones, la apoderada del Ministerio solicita que la Corte emita un fallo inhibitorio. V- CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, en Concepto No. 5186 del 18 de julio de 2011, solicita a la Corte estarse a lo resuelto en la sentencia correspondiente a los procesos D-8392 y D-8415, y con respecto a los cargos restantes, declarar exequibles los artículos 1º y 2º de la Ley 1425 de 2010. En primer lugar, el Procurador General afirma que en su criterio los demandantes se equivocan cuando afirman que el artículo 1º de la Ley 1425 de 2010 derogó la figura de los incentivos. En este sentido, reitera las consideraciones que presentó a la Corte Constitucional en el Concepto Fiscal No. 5136, rendido en el curso del expediente D-8392; allí, frente a un argumento similar con respecto a la supuesta derogatoria de los incentivos, el Procurador solicitó que la Corte se declare inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda, “al considerar que los actores yerran al concluir que los incentivos en las acciones populares ya no existen, pues le dan a la derogatoria hecha de manera expresa por el artículo 1º de la Ley 1425 de 2010 un alcance que no tiene”; a esta conclusión se llega con base en los argumentos siguientes: (i) Las acciones populares siguen estando reguladas por normas legales y reglamentarias que están vigentes en el sistema jurídico colombiano, específicamente en los artículos 1005[2], 2359 y 2360[3] del Código Civil, el Decreto 3466 de 1982 –que establece las acciones populares en defensa del consumidor-, y el Decreto 2303 de 1989 –que establece las acciones populares en defensa del medio ambiente rural-. En estos estatutos, observa el Procurador que las acciones populares consagran el derecho del actor a obtener una indemnización en caso de que la acción prospere: “desde sus orígenes en nuestra tradición jurídica, la acción popular se caracteriza por ser una acción pública, en el sentido de cualquier persona del pueblo es titular de ella; por ser una acción cuyo objeto es proteger bienes o derechos colectivos o de personas indeterminadas; y por ser una acción que en caso de prosperar, genera para el actor el derecho a obtener una indemnización de los costos en los que incurre, incluyendo en ellos el costo de su tiempo y de su diligencia y, en algunos eventos especiales, de una remuneración pecuniaria adicional a dicha indemnización”. (ii) El artículo 34 de la Ley 472 de 1998[4] continúa vigente y no fue modificado por la Ley 1425 de 2010, que se limitó a derogar expresamente los artículos 39 y 40 de tal estatuto. En criterio del Procurador, “en la parte final de los dos primeros incisos del artículo 34, se establece que el juez fijará el monto del incentivo para el actor popular, y que en la adición a la sentencia incluirá el incentivo adicional en favor del mismo”. Los artículos 39 y 40 derogados, por su parte, establecen los parámetros para la determinación del monto del incentivo, pero no consagran la existencia del incentivo como tal: “Tanto el artículo 39 como el artículo 40 brindan al juez parámetros para fijar la cuantía del incentivo, en el primer caso entre 10 y 150 salarios mínimos mensuales, y en el segundo del 15% del valor que la entidad pública recupere en razón de la acción popular. Lo que se deroga, pues son las normas que fijan estos parámetros, pero no, se repite, la norma que establece los incentivos. Por lo tanto, los jueces en sus condenas o en la adición a las mismas, deben fijar de manera ponderada y razonable dichos incentivos. Pensar que eliminar los parámetros para fijar la cuantía del incentivo equivale a eliminar el incentivo, como lo hace el actor, es incurrir en un razonamiento incorrecto. La discusión sobre la cuantía de algo, no es una discusión sobre su existencia (…)”. (iii) La exposición de motivos del proyecto de ley que se convirtió en la Ley 1425 de 2010 “revela que el objeto de la censura no son las acciones populares, sino el ejercicio abusivo de las mismas en busca de un incentivo, por un grupo de personas. También revela que el ‘presentar una demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y afrontar el correspondiente proceso’, en razón de su ‘rigurosidad y procedimiento’, es una tarea que sólo unas personas con cierta formación profesional pueden ejercer. Sobre esta base se califica el ejercicio de ciertas acciones populares como un negocio, para justificar que se derogue los parámetros para sus incentivos ‘por razones de conveniencia y de interés general’”. En criterio del Procurador, lo que se hizo mediante la Ley 1425 fue derogar la regulación legal expresa de la fijación del monto de los incentivos, para dejarla en manos del juez, a la luz de criterios de razonabilidad y ponderación: “Si bien es razonable fijar unos parámetros para determinar la cuantía de los incentivos en las acciones populares, como en su momento lo reconoció la Corte, no es menos razonable dejar en manos del juez, como lo hace la Ley 1425 de 2010 al derogar dichos parámetros existentes, la tarea de fijar de manera ponderada y juiciosa, y sobre la base de un adecuado acervo probatorio, dicha cuantía. El juez tiene sobre el legislador la ventaja de conocer de primera mano, en cada caso, el propósito que persigue el actor, su diligencia, sus gastos y los daños a los derechos o intereses colectivos que se previenen o mitigan cuando la acción prospera”. En segundo lugar, el Procurador se refiere al cargo por vicios de trámite presentado por los demandantes en el presente proceso (expediente D-8534), atinente a la irregular conformación de la comisión de conciliación en el Congreso. A este respecto reitera los argumentos que presentó a la Corte mediante Concepto Fiscal No. 5153, en el curso del proceso D-8415, en el que solicitó a la Corte declarar exequible la Ley por este motivo. Luego de reseñar el contenido del artículo 161 Superior y de los artículos 186 y 187 de la Ley 5ª de 1992, así como las sentencias C-198/02 y C-141/10 de esta Corte, el Procurador describe el proceso de formación de la Ley 1425 de 2010: “La ley se origina en el Proyecto de ley 056 de 2009 Cámara – 169 de 2010 Senado. Al examinar las pruebas allegadas al proceso, se encuentra que el autor del proyecto fue el Gobierno Nacional, a través del Ministro del Interior y de Justicia, quien lo radicó en la Secretaría General de la Cámara de Representantes el 22 de julio de 2009, como consta en la Gaceta del Congreso 622 de 2009, en la cual se publicó el proyecto con su exposición de motivos. El proyecto fue repartido para su trámite a la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, definiéndose como ponentes, según se desprende de lo manifestado por el secretario de esta comisión en el oficio C.P. 3.1-663-2011 de marzo 14 de 2011, de la Gaceta del Congreso 235 de 2010 y de la certificación No. S.G.2.114/11 expedida por el Secretario General de dicha Corporación, a los Representantes Heriberto Sanabria, como coordinador, Clara Isabel Pinillos, Karime Mota, Rosmery Martínez Rosales y Carlos Enrique Ávila Durán. La ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes, según aparece en la Gaceta del congreso 680 de 2010 y en la certificación S.G.2.114/11 del Secretario General de esta Corporación, estuvo a cargo de los Representantes Heriberto Sanabria Astudillo, como coordinador, Adriana Franco Castaño, Rosmery Martínez Rosales, Carlos Arturo Correa Mojica, Fernando de la Peña Márquez. La ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado, según consta en la Gaceta del Congreso 792 de 2010, estuvo a cargo del Senador Roberto Gerléin Echeverría. Para el segundo debate en el Senado de la República, según se observa en la Gaceta del Congreso 885 de 2010, se designó al Senador Roberto Gerléin Echeverría, quien renunció a esta asignación. En su reemplazo se designó al Senador Roy Barreras Montealegre, quien realizo una enmienda a la primera ponencia presentada. Al existir discrepancias entre el texto aprobado en una y otra cámara, se conformó una comisión accidental de conciliación, integrada por el Representante Heriberto Sanabria Astudillo, ponente coordinador del proyecto de ley en la Cámara de Representantes, y por el Senador Juan Carlos Restrepo, miembro de la Comisión Cuarta del Senado.” Con base en esta reseña del procedimiento, el Procurador concluye que “la comisión no estuvo integrada por el autor del proyecto, pues el mismo tuvo origen gubernamental, pero sí por el ponente coordinador en la Cámara de Representantes, lo mismo que por el Senador Juan Carlos Restrepo. // En relación con la participación en la comisión del Senador Juan Carlos Restrepo, vale destacar que el citado funcionario no fue autor del proyecto, ni miembro de la Comisión Primera del Senado, en la cual éste se discutió, pero que sí asistió, aunque sin hacer reparos, propuestas u observaciones, a la sesión plenaria del Sen...