Sentencia C-909 de 2012

C-909-12 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-909/12 NORMAS EN MATERIA FINANCIERA, DE SEGUROS, DEL MERCADO DE VALORES-Definición de consumidor financiero y facultades de la superintendencia financiera para determinar cláusulas y prácticas abusivas que no pueden incorporarse en contratos de adhesión NORMAS EN MATERIA FINANCIERA, DE SEGUROS, DEL MERCADO DE VALORES Y OTRAS DISPOSICIONES-Prohibición de utilización de cláusulas abusivas en contratos DEFINICION DEL CONSUMIDOR FINANCIERO Y FACULTADES CONCEDIDAS A LA SUPERINTENDENCIA FINANCIERA PARA DETERMINAR CLAUSULAS Y PRACTICAS ABUSIVAS, QUE NO SE PUEDEN INCORPORAR EN CONTRATOS DE ADHESION-Reflejan en debida forma el ejercicio compartido de competencias en materia de inspección, vigilancia y control de la actividad financiera, bursátil y aseguradora PRACTICAS ABUSIVAS POR PARTE DE ENTIDADES VIGILADAS POR LA SUPERINTENDENCIA FINANCIERA-Contenido DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece los requisitos mínimos que razonablemente deben contener las demandas de constitucionalidad, para su admisión. Según lo allí indicado, es imperativo señalar con claridad las normas que son censuradas como inconstitucionales, al igual que la preceptiva superior que se tilda de infringida y explicar las razones por los cuales se estima que las primeras violan o desconocen la segunda. Otra parte fundamental de los indicados requisitos es la formulación de cargos de inconstitucionalidad contra las normas demandadas, con la sustentación de los argumentos por los cuales el ciudadano demandante advierte que aquéllas contrarían uno o más preceptos constitucionales. Al respecto, la jurisprudencia tiene establecido que las razones presentadas por el actor para sustentar la inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas, deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. La adecuada presentación del concepto de violación permite a la Corte desarrollar su función de defensa de la Constitución en debida forma, en tanto delimita el campo dentro del cual se efectuará el respectivo análisis de constitucionalidad, sin que ello implique una restricción de los derechos políticos del demandante, pero sí el establecimiento de unos elementos que informen adecuadamente al juez constitucional para poder proferir un pronunciamiento de fondo, evitando un fallo inhibitorio. Reitérese, en cuanto al concepto de la violación, que la jurisprudencia ha sido constante en manifestar que los argumentos de inconstitucionalidad que se prediquen de las normas acusadas deben ser claros, esto es, que exista un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan; ciertos, en cuanto la demanda habrá de recaer sobre una proposición jurídica real y existente; específicos, en la medida que precisen la manera como la norma acusada vulnera un precepto o preceptos de la Constitución, formulando al menos un cargo concreto; pertinentes, ya que el reproche debe fundarse en la apreciación del contenido de una norma superior que se explica y se enfrenta a la norma legal acusada, más no en su aplicación práctica; y suficientes, por cuanto deben ser expuestos todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio, que despierten duda sobre la constitucionalidad de la disposición acusada. Esta carga mínima de argumentación que debe exponer el ciudadano, resulta indispensable para adelantar el juicio de constitucionalidad, no obstante la naturaleza pública e informal que caracteriza a la acción de inexequibilidad; de no atenderse dicho presupuesto podría generarse la inadmisión de la demanda, su posterior rechazo de no subsanarse, o un fallo inhibitorio por ineptitud sustancial del escrito con el que se pretende incoar la acción, sin que ello implique una restricción de los derechos políticos del demandante, pero sí el establecimiento de unos elementos que informen adecuadamente al juez constitucional, para poder proferir un pronunciamiento de fondo. Sobre este tema, ha expuesto la Corte que “la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prima facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, sí despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione LIBERTAD ECONOMICA-Facultad de configuración del legislador/LIBERTAD ECONOMICA-Limites del Legislador ACTIVIDADES FINANCIERA, BURSATIL Y ASEGURADORA-Intervención del Gobierno/LIBERTAD DE EMPRESA Y LIBRE INICIATIVA ECONOMICA-Garantías constitucionales, que carecen en sí mismas de connotación iusfundamental y, en tal sentido, incorporan en su definición las restricciones e intervenciones legítimas que la Carta Política impone/DIRECCION GENERAL DE LA ECONOMIA-Objetivos LIBERTAD ECONOMICA-Extensión constitucional LIBERTAD DE EMPRESA-Concepto LIBRE COMPETENCIA-Concepto LIBERTADES ECONOMICAS-No son absolutas/LIBERTADES ECONOMICAS-Limitación/INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Se lleva a cabo con la concurrencia de las ramas del poder público/LIBERTADES ECONOMICAS-Cualquier restricción debe respetar el núcleo esencial de la libertad involucrada y responder a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad/NUCLEO ESENCIAL DE LAS LIBERTADES ECONOMICAS-Definición El Legislador no goza de absoluta discrecionalidad para limitar estas libertades. Como se indicó en un párrafo anterior, según el artículo 333 constitucional, las libertades económicas solamente pueden ser restringidas cuando lo exija el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación. Adicionalmente, en virtud de los principios de igualdad y razonabilidad que rigen la actividad legislativa, la Corte ha señalado que cualquier restricción de las libertades económicas debe (i) respetar el núcleo esencial de la libertad involucrada, y (ii) responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad. La definición de cuál es el ‘núcleo esencial’ de las libertades económicas no es una tarea sencilla; en materia de libertad de empresa, entre otros contenidos, se pueden mencionar los siguientes: (i) el derecho a un tratamiento igual y no discriminatorio entre empresarios o competidores que se hallan en la misma posición; (ii) el derecho a concurrir al mercado o retirarse; (iii) la libertad de organización y el derecho a que el Estado no interfiera en los asuntos internos de la empresa como la organización empresarial y los métodos de gestión; (iv) el derecho a la libre iniciativa privada; (v) el derecho a la creación de establecimientos de comercio con el cumplimiento de los requisitos que exija la ley; y (vi) el derecho a recibir un beneficio económico razonable. Respecto a cómo evaluar la razonabilidad y proporcionalidad de una medida que limita las libertades económicas, la Corte ha indicado los siguientes criterios:En primer lugar, la Corte ha expresado que el Legislador debe tener en cuenta el tipo de actividad que desarrollan las empresas a las que va dirigida la regulación, su estructura organizativa, el mercado en el que se insertan, el tipo de financiamiento al que apelan, el servicio que prestan o en bien que producen o distribuyen, etc. En segundo lugar, la Corte suele apelar al juicio de proporcionalidad, mediante el cual se examina la finalidad de la medida, la idoneidad del medio elegido y su proporcionalidad en estricto sentido. En resumen, la libertad de empresa es una garantía que se reconoce a los agentes del mercado en función del interés público que existe en el buen funcionamiento de la economía; por ello la Corte ha señalado que no es un derecho fundamental. En este orden de ideas, la libertad de empresa no puede considerarse como una garantía absoluta; el Legislador puede regularla y restringirla, siempre y cuando no anule sus contenidos básicos y lo haga con sujeción al principio de proporcionalidad.” LIBERTAD ECONOMICA PREVISTA EN LA CONSTITUCION-Conforme a los modelos políticos y de mercado instituidos, se encuentra ampliamente protegida, pero a su vez requiere de delimitaciones legislativas LIBERTAD ECONOMICA-Debe estar orientada a preservar bienes constitucionales como la seguridad, la salubridad pública, el ambiente, los derechos de los consumidores, el patrimonio cultural de la nación, entre otros La libertad económica debe estar orientada a preservar valiosos bienes constitucionales, como la seguridad, la salubridad pública, el ambiente, los derechos de los consumidores, el patrimonio cultural de la nación, entre otros. En síntesis, esta Corte ha expuesto, de manera reiterada: “Sobre las libertades económicas baste recordar aquí que la jurisprudencia constitucional ha señalado que (i) se encuentran reconocidas y garantizadas por la Constitución, dentro de los límites del bien común y del interés social; (ii) la libertad económica comprende los conceptos de libertad de empresa y libertad de competencia; (iii) la libertad económica es expresión de valores de razonabilidad y eficiencia en la gestión económica para la producción de bienes y servicios y permite el aprovechamiento de la capacidad creadora de los individuos y de la iniciativa privada; (iv) la competencia se presenta cuando un conjunto de empresarios (personas naturales o jurídicas), en un marco normativo, de igualdad de condiciones, ponen sus esfuerzos o recursos en la conquista de un determinado mercado de bienes y servicios; (v) la libre competencia, desde el punto de vista subjetivo, se consagra como derecho individual que entraña tanto facultades como obligaciones; (vi) las libertades económicas no son derechos fundamentales; y (vii) el juez constitucional aplica un test débil de proporcionalidad para efectos de determinar la conformidad de una intervención del legislador en las libertades económicas.” ACTIVIDAD FINANCIERA-Intervención compartida entre el Congreso y el Gobierno/SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA-Funciones ACTIVIDAD FINANCIERA-Naturaleza/ACTIVIDAD FINANCIERA-Vigilancia estatal/ACTIVIDAD FINANCIERA-Es de interés general, pues en ella está comprometida la ecuación ahorro e inversión que juega papel fundamental en el desarrollo económico de los pueblos INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Desarrollo normativo INTERVENCION EN LA ACTIVIDAD ECONOMICA-Deberes sociales del Estado y los particulares PROPIEDAD PRIVADA-Carácter de función social que implica obligaciones INTERES COLECTIVO-Protagonista y determinador de la acción estatal INTERVENCION ESTATAL-Cumplimiento de funciones, como el acceso equitativo al desarrollo y oportunidades, regulación y estabilización de la economía por virtud de la función social que tienen la propiedad privada, la libertad económica y la iniciativa privada dentro de los límites del bien común INTERVENCION FINANCIERA-Exige la concurrencia del legislador y del ejecutivo, en cuanto al señalamiento de las reglas generales y el desarrollo de las mismas, entre la cuales se destacan las de inspección, vigilancia y control INTERVENCION FINANCIERA-Ejercicio compartido entre el Congreso y el Presidente de la República PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Desarrolla funciones de inspección, vigilancia y control SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA-Contenido normativo/SUPERINTENDENCIAS-Sus relaciones con el Gobierno Nacional se encauzan unas veces a través de la desconcentración administrativa y en otras ocasiones mediante descentralización administrativa por servicios o funciones ACTO DE DELEGACION-Constituye un mecanismo válido y eficaz para hacer efectivos los principios tendientes al cumplimiento y agilización de la función administrativa, en aras del interés general y del bien común SUPERINTENDENCIAS-Sus objetivos generales y estructura orgánica se fijan directamente por la ley SUPERINTENDENCIA FINANCIERA-Funciones SUPERINTENDENCIA FINANCIERA-Potestad sancionadora En cuanto a la potestad sancionadora, esta corporación ha indicado que a partir de los fines generales de organización y funcionamiento de la administración, la Superintendencia Financiera de Colombia cuenta con la facultad de expedir determinados reglamentos técnicos, lo que “lleva aparejada la competencia para velar por el cumplimiento de aquéllos, lo cual implica el adelantamiento de los correspondientes procedimientos administrativos encaminados a imponer sanciones en caso de incumplimiento de los mismos. PROTECCION AL CONSUMIDOR DE BIENES Y SERVICIOS Y AL USUARIO FINANCIERO-Desarrollo normativo DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Reconocimiento del plano de desigualdad en que concurren al mercado de bienes y servicios DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Carácter poliédrico PROTECCION CONSTITUCIONAL AL CONSUMIDOR-Se inspira en el deber de fortalecer sus derechos frente a los productores y distribuidores, dada la desigualdad y la asimetría en que se desenvuelve la persona que acude al mercado de cualquier bien o servicio, para satisfacer sus necesidades CONSUMIDOR-Concepto LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE DERECHOS DE LOS CONSUMIDORES-No es absoluta El legislador no goza de libertad absoluta para configurar el régimen de los derechos de los consumidores, pues la Constitución le impone tener en cuenta, para el efecto, la protección integral establecida en su favor en el mismo texto superior. Ello comporta el necesario examen de las situaciones que rodean el desenvolvimiento del proceso productivo - que constituyen la base de la protección constitucional-, para producir normas que armonicen con el ánimo del Constituyente de contrarrestar la desigualdad que las relaciones del mercado suponen. En ese sentido, es deber del órgano legislativo tener en cuenta las relaciones asimétricas que generan la manufactura, comercialización, distribución y adquisición de bienes y servicios, y que surgen del papel preponderante del productor en cuanto a él compete la elaboración del bien o la modelación del servicio imponiendo condiciones para su funcionamiento y utilización, así como de la ventaja del distribuidor o proveedor en razón de su dominio de los canales de comercialización de los bienes y servicios; pero sobre todo, la ley debe observar con atención la indefensión a la que se ve sometido el consumidor en razón de la necesidad que tiene de obtener los bienes ofrecidos en el mercado. En consecuencia, las normas que el legislador profiera, en virtud de la competencia que le ha sido otorgada para regular el régimen de protección de los derechos del consumidor, dentro del cual está comprendida la forma en que se puede exigir la responsabilidad del productor, deben tener en cuenta la protección especial de esos derechos reconocida por la Carta y estar orientadas hacia su completa efectividad. Así mismo se hace necesario que la interpretación de las normas relativas a los derechos del consumidor que hayan sido expedidas con anterioridad a la expedición de la Constitución, así como el examen de su constitucionalidad, se realice bajo los postulados que estableció la norma superior en esta materia.” LIBERTAD ECONOMICA-Alcance, limitaciones, obligaciones y controles por parte del Estado/DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Protección constitucional y legal ante las desigualdades surgidas de la relación en que participa/REGIMEN DE INTERVENCION ECONOMICA ESTABLECIDO EN LA CONSTITUCION Y LOS DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Relación CONSUMIDOR FINANCIERO-Definición/CONTRATO DE ADHESION-Definición/CONSUMIDOR-Regulación a todos los sectores de la economía/CLIENTE-Definición/USUARIO-Definición/CLIENTE POTENCIAL-Definición Referencia: expediente D-9075 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2° literal d) (segmento), 11 literal e) y 12 literal d) de la Ley 1328 de 2009, “Por la cual se dictan normas en materia financiera, de seguros, del mercado de valores y otras disposiciones” Demandantes: Carlos Andrés Gómez Sánchez y Jaime Humberto Tobar Ordóñez Magistrado ponente: NILSON PINILLA PINILLA Bogotá, D. C., siete (7) de noviembre de dos mil doce (2012) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública estatuida en los artículos 40-6 y 242-1 de la carta política, los ciudadanos Carlos Andrés Gómez Sánchez y Jaime Humberto Tobar Ordóñez presentaron acción pública de inconstitucionalidad, contra los artículos 2° literal d) (segmento), 11 literal e) y 12 literal d) de la Ley 1328 de 2009, que contemplan la definición de consumidor financiero y la facultad de la Superintendencia Financiera de Colombia de determinar cláusulas y prácticas abusivas de prohibida incorporación en los contratos de adhesión, conforme al régimen de protección al consumidor financiero, previsto en el Título I de la Ley 1328 de 2009. La demanda fue admitida mediante auto de mayo 4 de 2012, informándose la iniciación del proceso a los Presidentes de la República y del Congreso; también se comunicó a los Ministros del Hacienda y Crédito Público y de Agricultura y Desarrollo Rural, y se invitó a las Superintendencias Financiera de Colombia y de Industria y Comercio, a la Asociación Nacional de Instituciones Financieras, a la Asociación Bancaria de Colombia, y a las Universidades del Rosario, Externado de Colombia, de Los Andes, Pontificia Javeriana, de Antioquia, del Norte, Industrial de Santander y Nacional de Colombia, para que emitieran su opinión sobre el asunto de la referencia. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda en referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, pertenecientes a la Ley 1328 de 2009, publicada en el Diario Oficial N° 47.411 de julio 15 del mismo año, subrayando lo impugnado: “ARTÍCULO 2o. DEFINICIONES. Para los efectos del presente régimen, se consagran las siguientes definiciones: a) Cliente: Es la persona natural o jurídica con quien las entidades vigiladas establecen relaciones de origen legal o contractual, para el suministro de productos o servicios, en desarrollo de su objeto social. b) Usuario: Es la persona natural o jurídica quien, sin ser cliente, utiliza los servicios de una entidad vigilada. c) Cliente Potencial: Es la persona natural o jurídica que se encuentra en la fase previa de tratativas preliminares con la entidad vigilada, respecto de los productos o servicios ofrecidos por esta. d) Consumidor financiero: Es todo cliente, usuario o cliente potencial de las entidades vigiladas. e) Productos y servicios: Se entiende por productos las operaciones legalmente autorizadas que se instrumentan en un contrato celebrado con el cliente o que tienen origen en la ley. Se entiende por servicios aquellas actividades conexas al desarrollo de las correspondientes operaciones y que se suministran a los consumidores financieros. f) Contratos de adhesión: Son los contratos elaborados unilateralmente por la entidad vigilada y cuyas cláusulas y/o condiciones no pueden ser discutidas libre y previamente por los clientes, limitándose estos a expresar su aceptación o a rechazarlos en su integridad. g) Queja o reclamo: Es la manifestación de inconformidad expresada por un consumidor financiero respecto de un producto o servicio adquirido, ofrecido o prestado por una entidad vigilada y puesta en conocimiento de esta, del defensor del consumidor financiero, de la Superintendencia Financiera de Colombia o de las demás instituciones competentes, según corresponda. h) Entidades vigiladas: Son las entidades sometidas a inspección y vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia. ARTÍCULO 11. PROHIBICIÓN DE UTILIZACIÓN DE CLÁUSULAS ABUSIVAS EN CONTRATOS. Se prohíbe las cláusulas o estipulaciones contractuales que se incorporen en los contratos de adhesión que: a) Prevean o impliquen limitación o renuncia al ejercicio de los derechos de los consumidores financieros. b) Inviertan la carga de la prueba en perjuicio del consumidor financiero. c) Incluyan espacios en blanco, siempre que su diligenciamiento no esté autorizado detalladamente en una carta de instrucciones. d) Cualquiera otra que limite los derechos de los consumidores financieros y deberes de las entidades vigiladas derivados del contrato, o exonere, atenúe o limite la responsabilidad de dichas entidades, y que puedan ocasionar perjuicios al consumidor financiero. e) Las demás que establezca de manera previa y general la Superintendencia Financiera de Colombia. PARÁGRAFO. Cualquier estipulación o utilización de cláusulas abusivas en un contrato se entenderá por no escrita o sin efectos para el consumidor financiero. ARTÍCULO 12. PRÁCTICAS ABUSIVAS. Se consideran prácticas abusivas por parte de las entidades vigiladas las siguientes: a) El condicionamiento al consumidor financiero por parte de la entidad vigilada de que este acceda a la adquisición de uno o más productos o servicios que presta directamente o por medio de otras instituciones vigiladas a través de su red de oficinas, o realice inversiones o similares, para el otorgamiento de otro u otros de sus productos y servicios, y que no son necesarias para su natural prestación. b) El iniciar o renovar un servicio sin solicitud o autorización expresa del consumidor. c) La inversión de la carga de la prueba en caso de fraudes en contra de consumidor financiero. d) Las demás que establezca de manera previa y general la Superintendencia Financiera de Colombia. PARÁGRAFO. Las prácticas abusivas están prohibidas a partir de la entrada en vigencia de la presente norma y serán sancionables conforme lo dispone la Superintendencia Financiera de Colombia y la ley.” III. LA DEMANDA Previas consideraciones preliminares acerca de la estructura del poder público en Colombia; de las funciones que cumplen sus tres ramas, bajo el principio de colaboración del Estado; y de la libertad económica, que comprende la libertad contractual como una connotación de la iniciativa privada, los actores estructuran dos cargos de inconstitucionalidad, por vulneración de los artículos 113, 150, 151, 152 y 333 de la carta política, a saber: i) “El Congreso de la República no podía delegar en la Superintendencia Financiera la posibilidad de definir cuáles son las cláusulas y prácticas abusivas.” Precisan los demandantes que los requisitos de la delegación legislativa, contemplados en el numeral 10° del artículo 150 de la Constitución, “además de ser copulativos son de interpretación restrictiva”, conforme lo indicó esta Corte en la sentencia C-094 de 2003. No obstante, indican que la Ley 1328 de 2009 tipificó “cuáles son -más no qué son-” las cláusulas consideradas abusivas en los contratos de adhesión celebrados entre las entidades vigiladas y los consumidores financieros, “condenándose las mismas a la ineficacia de pleno derecho” y enlistó aquellas prácticas estimadas abusivas, sancionables bajo determinados supuestos de hecho, delegando, sin embargo, la calificación de otras a la Superintendencia Financiera de Colombia. Con mención de los postulados del principio de libertad económica y sus limitaciones (artículo 333 superior), explicados y desarrollados por esta corporación (C-616 de 2001, C-327 de 2007, C-1011 de 2008, C-432 de 2010), sostienen que al ser potestativo del legislador limitar la libertad contractual, “la cual hace parte de la libre iniciativa privada o la libertad de empresa”, así como consagrar los supuestos de hecho que definen las prácticas abusivas, corresponde al Congreso realizar la calificación de una cláusula o de una práctica, salvo que la delegación ocurra “con la plena observancia de los requisitos que la Carta establece para dicha delegación”, los cuales “salta a la vista que no se encuentran presentes” en los literales acusados de los artículos 11 y 12 de la Ley 1328 de 2009. En este sentido, agregan que las facultades otorgadas a la Superintendencia Financiera de Colombia, no fueron solicitadas expresamente por el Ejecutivo; carecen de un límite material. al no insertar la ley la definición de cláusula abusiva; no aparecen demarcadas en forma temporal; y no existe imperativo, necesidad o conveniencia para que esa entidad deba determinar cuáles cláusulas y prácticas son abusivas, anotando que tal prerrogativa corresponde únicamente al Congreso de República, por lo que las normas acusadas vulneran la separación de poderes consagrada en la carta política. ii) “El Congreso de la República no podía calificar como consumidor financiero, a todo aquel que tenga relación con una entidad vigilada por la Superintendencia Financiera.” Hacen referencia los accionantes al surgimiento del “sujeto” denominado “consumidor”, emanado de la masificación de la contratación y de la industrialización de la economía por la evolución de los mercados, por las relaciones “entre quienes pretenden satisfacer una demanda determinada y aquellos que cuentan con un bien o servicio que, de ser proveído, podría satisfacer esa necesidad”. A partir de esta realidad, manifiestan que para poder enfrentar el tradicional distanciamiento entre consumidor y productor, “en cuanto a información y poder de negociación”, se instituyó el régimen de protección particular, sobre el que la Corte se ha pronunciado dando relevancia al derecho a la igualdad, de manera que se permita identificar con más certeza y seguridad “quién debe ser tenido como consumidor”, a efectos de proporcionarle la protección debida, en consideración a las relaciones asimétricas, originadas en la imposición de condiciones de funcionamiento y utilización del servicio y en el dominio de los canales de comercialización de bienes y servicios, por la indefensión y la necesidad del consumidor de obtener los bienes que ofrece el mercado (C-1141 de 2000 y C-973 de 2002). Expresan que en Colombia la Ley 1480 de 2011 tomó de la definición de consumidor, la noción de destinatario final, siendo válido concluir que “para cualquier asunto diferente a los productos y servicios financieros, quien se encuentra en la condición de desigualdad descrita, con sus características, por la Corte Constitucional, es aquel que encaje en la definición traída por el numeral 3° del artículo 5° de la Ley 1480 de 2011. Aquí, por tanto no todo aquel que celebre un contrato con un productor -según definición traída por el propio Estatuto- es considerado como consumidor”. Acerca de los servicios financieros, observan que la Ley 1328 de 2009 adoptó definición distinta, puesto que estableció como consumidor “todo” cliente, usuario o cliente potencial de las entidades vigiladas, no siendo posible excepción alguna, lo que, según anotan, vulnera la libertad económica y sus limitaciones porque de aquella no surgen razones adecuadas, suficientes, razonables ni proporcionadas que la restrinjan, en la medida que no todo consumidor se encuentra en condición de “desequilibrio”, asimetría no prevista como única en tal definición, dado que “es consumidor, todo aquel que tenga trato con la entidad vigilada, con lo que se incluye, al parecer, no solo a quienes cuentan con las calidades del consumidor descrita por los antecedentes legislativos[1] y la Corte Constitucional, sino también a aquellos que no cuentan con esas calidades”. Para concluir, aducen que la definición de consumidor financiero del artículo 2° de la Ley 1328 de 2009, “si bien, parcialmente limita justificadamente la libertad económica, puesto que en algunos eventos existen razones suficientes, adecuadas y objetivas, también está demostrado que, en lo atinente a supuestos que desbordan esas razones, viola innegablemente tal derecho consagrado en el artículo 333 de la Constitución Política. Esto, porque restringe tal libertad sin fundamento alguno, al calificar como consumidor aún a quienes no se encuentran en las condiciones de desigualdad o asimetría, que los harían sujetos de protección legal”. Con base en las anteriores consideraciones, los actores solicitan declarar inexequibles los literales e) y d) de los artículos 11 y 12 de la Ley 1328 de 2009, respectivamente, y la exequibildad condicionada del literal d) del artículo 2° ib., bajo el entendido de que “solo será consumidor financiero todo cliente o usuario o potencial cliente que se encuentre en una condición de asimetría o desequilibrio frente a la entidad vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia”, de acuerdo con los parámetros del artículo 5° numeral 2°, de la Ley 1480 de 2011. IV. INTERVENCIONES 1. Superintendencia Financiera de Colombia Dicha Superintendencia, mediante apoderada, pide declarar (i) la exequibilidad de los literales e) y d) de los artículos 11 y 12 de la Ley 1328 de 2009, respectivamente; (ii) inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda en cuanto al literal d) del artículo 2° ibídem, o, en caso de hallar procedente su estudio, la exequibilidad del precepto. Tras explicación preliminar y detallada de la regulación legal y las funciones que competen a la entidad, cuyo objeto es “el mantenimiento del orden público económico, garantizando la protección del interés general y la preservación de la confianza pública”, indica que el legislador al expedir la Ley 1328 de 2009 buscó la protección del consumidor financiero, pues “la actividad financiera es de interés público, en la que existe un criterio evidente de necesidad por cuanto, ‘por regla general, la población requiere acceder a un producto o servicio financiero con el ánimo de alcanzar un bienestar económico y que la relación contractual es, generalmente, asimétrica’”, lo cual se advierte de la lectura de la exposición de motivos del entonces proyecto de ley número 286 de 2008 Senado y 282 de 2008 Cámara, cuyo fin consistió en equilibrar los intereses de las entidades financieras y de los consumidores de productos y servicios. En cuanto a las funciones previstas en los literales e) y d) de los artículos 11 y 12 bajo estudio, estima que es improcedente hablar de delegación cuando se trata delimitar la libertad económica de las actividades financieras, bursátiles y aseguradoras, y que éstas no obedecen a una imperativa necesidad o conveniencia política, por cuanto en razón al carácter de “interés público” que contienen, la competencia como intervención estatal a recursos captados del público (terceros de buena fe) conforme a los artículos 150-19-d) y 189-24-25 de la Constitución, ha sido repartida entre el Congreso y el Presidente de la República, correspondiéndoles dictar las normas generales y ejercer las labores de inspección, vigilancia y control, respectivamente, sobre las personas que realicen las actividades mencionadas. Así, “no es acertado como lo afirma el demandante que el único llamado a intervenir o delimitar la libertad económica, en el caso de las actividades financiera, bursátil y aseguradora, sea el Congreso”, en la medida que por el carácter reforzado de intervención del Estado en la actividad económica y determinadas funciones de policía administrativa, “el ejercicio de la libertad de empresa y de asociación en cuanto a la constitución de entidades financieras se encuentra sujeto a límites constitucionales, legales y reglamentarios como actividad reglada que es, no previsto para otras categorías de actividades industriales y comerciales. Para el ejercicio de la actividad financiera se debe contar previamente con la autorización del Estado, siendo, entonces, objeto de inspección, vigilancia y control por organismos gubernamentales de carácter técnico como la Superintendencia Financiera de Colombia”. Con base en lo anterior, concluye que lo previsto en las disposiciones acusadas “no son funciones extrañas a la órbita de competencia de la Superintendencia Financiera de Colombia, antes bien comulgan con el objetivo mismo de esta entidad”. Adicionalmente, manifiesta que la Ley 1328 de 2009, estableció los parámetros y criterios que permiten identificar cuando se configuran las cláusulas y prácticas abusivas, “con lo cual la facultad de la Superintendencia no queda a su libre albedrío, como pretende hacerse ver, sino que debe ser coherente con estos lineamientos, momento en el cual se puede verificar la competencia compartida entre el Congreso y el Presidente de la República”. De otra parte, advierte que el señalamiento de una cláusula o práctica como abusiva, debe hacerse previamente, por lo que no es posible que la Superintendencia viole algún derecho de las entidades bajo su vigilancia, ya que daría a conocer su criterio con anterioridad, permitiendo “que puedan adecuar sus contratos y prácticas con el objeto de mantener el orden público económico, garantizando la protección del interés general y la preservación de la confianza pública. En caso que estas entidades no compartan esta posición, están en libertad de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, con el fin de discutir la legalidad de esta decisión”. En cuanto al concepto de consumidor financiero, estima que en este cargo de inconstitucionalidad la demanda carece de una pretensión clara y concreta, toda vez que los actores se limitan a expresar cómo debe ser interpretado. Con todo, al desglosar otras definiciones previstas en el artículo 2° de la ley (cliente, usuario, cliente potencial), aprecia como evidente que “consumidor financiero NO es ‘todo’ aquel que tenga cualquier tipo de relación con una entidad vigilada, pues, por el contrario, la identificación o definición normativa es suficiente al delimitar el sujeto, es decir, que éste es claramente determinable” . Destaca la importancia de la definición para efectos de la protección especial consagrada por el legislador, en atención al tipo de servicios de la actividad financiera, bursátil, aseguradora o cualquiera otra relacionada con la captación de recursos de terceros, y por las consecuencias que conlleva suscribir un contrato de adhesión, “que eventualmente podría traer consigo cláusulas o prácticas abusivas que desequilibren notablemente la relación contractual” y generar resultados adversos a la comunidad en general. Observa que la definición “sí trae consigo criterios de razonabilidad y proporcionalidad que se vislumbran al hacer una lectura integral de la norma y al atender a los fines últimos de la ley”, por lo que no es necesario condicionar el precepto atacado, “pues las características particulares y personales de los contratantes no son óbice para que sean considerados ‘consumidores financieros’” y objeto de protección constitucional, dado que “considerar tal desigualdad sin justificación, conlleva a violación flagrante al derecho de igualdad, reconocido como derecho fundamental”. Por último, la Superintendencia se aparta de la constitucionalidad condicionada, dado que la Ley 1328 de 2009 “tiene señalado que el consumidor financiero es aquel sujeto que reúne las condiciones para ser cliente, es decir, para entablar una relación contractual con las entidades sujetas a vigilancia de esta Superintendencia, o usuarios de los servicios que estas entidades presten, con el objeto de recibir el suministro de productos o servicios, que se presten en desarrollo del objeto social de dicha entidad”. 2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público Una delegada del respectivo Ministro, pide que la Corte se inhiba de pronunciarse en relación con lo cargos planteados contra los artículos 11 y 12 de la Ley 1328 de 2009 o, en subsidio, declare la exequibilidad de lo demandado. Lo primero, por ausencia del requisito de certeza[2], por cuanto el cargo relacionado con la delegación de una función legislativa no se fundamenta en contenidos reales, sino ajenos a la normativa, resultado de apreciaciones subjetivas y erróneas del demandante, toda vez que “la norma no delega funciones, sino que atribuye una facultad reglamentaria a una autoridad administrativa normativamente creada para dicho fin”, lo cual no se ajusta al mandato del artículo 150-10 de la carta, porque no se trata de un precepto que otorgue facultades extraordinarias al Presidente de la República. Sin embargo, la facultad otorgada a la Superintendencia “parte del reconocimiento de que esta entidad conoce ‘de primera mano’ los contratos y las prácticas llevadas a cabo entre sus vigiladas y sus clientes, así como las quejas y reclamaciones que estos últimos realizan sobre aquellas. Es, por lo tanto, la autoridad con capacidad y el conocimiento técnico para establecer, de manera precisa, las cláusulas y prácticas contractuales que pueden ser consideradas como abusivas”; ello, dice, a efecto de considerar, de manera subsidiaria, la exequibilidad de los literales demandados. Adicionalmente, acota que el sector financiero no ha sido ajeno a la evolución normativa, al establecer disposiciones cada vez más específicas y de mayor control, que datan desde la creación de la Superintendencia Bancaria (Ley 45 de 1923), organizadas después en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Decreto Ley 663 de 1993), a partir del cual se ha expedido una serie de circulares, “muchas de las cuales consisten justamente, en la limitación de la libertad económica de sus entidades vigiladas, sin que ello suponga el ejercicio de la actividad legislativa ni una violación de los principios y derechos fundamentales estipulados en la Constitución”. Añade que la jurisprudencia (C-432 de 2004, C-372 de 2009 y C-594 de 2010), “pone de presente que la facultad reglamentaria asignada a las autoridades administrativas pretende asegurar la aplicación real de los enunciados generales y abstractos que resultan del ejercicio legislativo”, tratándose así “de un deber de la rama ejecutiva, cuya finalidad no es otra que asegurar la operatividad efectiva de las normas. Ello, en ocasiones, se traduce en la definición por vía reglamentaria de elementos relevantes a la hora de aplicación de la norma –como sucede con la especificación de un desplazado o la determinación de las practicas abusivas-, que en general responden a realidades móviles y en continua evolución que no pueden someterse a las rigideces de la definición legislativa”. En este sentido, aduce que justamente la Ley 1328 de 2009 procedió a delimitar los derechos y deberes del consumidor financiero, desarrollados en circulares de la Superintendencia Financiera de Colombia, como la N° 039 de septiembre 6 de 2011, “mediante la cual se adicionó el numeral 10 ‘Cláusulas y prácticas abusivas’ al Capítulo Sexto del Titulo I de la Circular Básica Jurídica (Circular Externa 007 de 1996)”, facultad resaltada por esta corporación (C-397 de 1995, C-406 de 2004 y C-392 de 2007 ) al denotar que las particularidades de la actividad financiera exigen, para asegurar su operatividad, actuaciones administrativas diferentes a la sola expedición de leyes y decretos reglamentarios. En cuanto a la definición de consumidor financiero, observa que fue establecida “con la finalidad de crear un espectro amplio de aplicación de las medidas especiales que dicha ley dispuso en materia de protección de los clientes y usuarios de las entidades financieras, entendiendo que la mayoría de los usuarios del sistema financiero se encuentran en una situación de asimetría o desequilibrio y por ende están sometidos a la aceptación de cláusulas y reglamentos”, sin que sea posible “entablar una negociación sobre las mismas”. Así, una interpretación condicionada de la norma modificaría la cobertura de los beneficiarios de la definición, imposibilitando definir con antelación los sujetos de la especial protección que incorpora la ley, al punto que “implicaría una injustificada desprotección de la mayoría de los consumidores financieros que en efecto se encuentran en una situación de asimetría frente a las entidades vigilada”. Finalmente, estima que la previsión acusada “persigue un fin constitucionalmente válido a través de medidas razonables, que pretenden asegurar los superiores interés (sic) de los consumidores financieros. Sacrificar esta finalidad con la sola intensión de impedir una adecuada interpretación de la norma sería equivalente a hacer derivar del control de constitucionalidad una serie de efectos que no le son propios”. 3. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Mediante oficio suscrito por el Coordinador Grupos de Procesos Especiales, esa entidad manifiesta que la norma demanda no corresponde a asuntos de su competencia, razón por la que se abstiene de intervenir. Remitida la invitación al Banco Agrario de Colombia por su condición de entidad financiera, estimó innecesario emitir concepto. 4. Universidad del Norte El Profesor del Departamento de Derecho Privado de esa Universidad Vladimir Monsalve Caballero, aboga por la constitucionalidad de las normas glosadas, anotando, en primer término, que lo referido a la delegación legislativa otorgada a la Superintendencia Financiera de Colombia, “versa sobre la clásica discusión que ya fue superada en torno al principio general de libertad y las prohibiciones y regulaciones administrativas”. Con apoyo en doctrina foránea acerca de la intervención estatal, por las ineficiencias o fracasos del mercado sobre los presupuestos básicos del capitalismo (derechos de propiedad y libertad de empresa) y las garantías básicas para la protección de éstos a partir de la reserva de ley y su contenido esencial, señala que estos elementos, sobre los que discurre la demanda, fueron indebidamente abordados “al plantear un conflicto inexistente dentro de las funciones de delegación”. Explica que el régimen constitucional y administrativo del derecho a la propiedad y la libertad de empresa, ha mostrado la necesidad de intervención mediante controles de legalidad y juridicidad, fijados por vía reglamentaria, que vienen desarrollando entidades como las superintendencias, encargadas de pormenorizar las decisiones básicas y generales contenidas en las leyes respectivas, de acuerdo al marco de funciones y competencias. Bajo ese marco, en cuanto a lo dispuesto por la Ley 1328 de 2009 en materia de consumidores o usuarios financieros, observa que “ingenuo sería pensar que el legislador podía enunciar o construir todos los supuestos de abuso, ya que los controles de contenido se dan por la aplicación del principio de buena fe y las reglas que de él devienen (transparencia, confianza, lealtad) todas de formulación general[3] y donde se afectan no solo los intereses de las partes, sino también los de los terceros y el interés público”. Así, “los actores no solo buscan neutralizar la facultad reglamentaria en los asuntos de prácticas y cláusula abusivas, sino en general afectar la protestad reglamentaria de la superintendencia financiera en asuntos de protección a los consumidores, con lo cual se pondría en riesgo su facultad de intervención y control y con ello la lesión de los derechos colectivos de los consumidores, de un mercado marcadamente asimétrico y en donde los niveles de reclamaciones son escasos, las normas hasta ahora insipientes y las prácticas abusivas han consolidado una constante por parte de los empresarios”. En segundo lugar, considera que la definición de consumidor financiero, de origen legislativo, no es facultad excepcional en el sistema jurídico colombiano, dado que lo que tiene importancia propiamente es la prestación del servicio para la comunidad y las realidades asimétricas y negociales en las que se interviene, por lo que acerca de la “indeterminación y no calificación de los consumidores, basta revisar la Ley 142 de 1994”. Con más apoyo doctrinario[4], indica que “la tutela del consumidor bancario se da en orden a que ‘todos’ (sin importar nuestra condición o fin con el que accedemos al mercado) estamos expuestos a los comportamientos de dichas entidades, en particular los relativos a la comercialización de servicios y a su concreción negocial, como también frente a la mayor exposición a los riegos a que son conducidos los sujetos de ese segmento”. Manifiesta además que “las técnicas de protección del cliente singular son comunes a las utilizadas como mecanismos de intervención en la actividad global, útiles y aplicables a todos los sectores que vinculan a los servicios financieros, sea que se trate de empresas grandes, medianas o pequeñas o de personas físicas. Por tanto, todos los modos de atención o protección de la clientela general no son excluyentes ni exclusivos, sino que por el contrario admiten su aplicación a todas las categorías contractuales en donde variará la intensidad de protección, que en todo caso será una valoración que de ser necesaria la realizará el juez en los supuestos de incumplimiento” . Por último, en cuanto a la delimitación del concepto, aprecia que sería un retroceso dadas las situaciones en las que se tienen posiciones dominantes y altos niveles de concentración como el sector financiero, encontrando, por el contrario, loables los avances de que trae la ley en punto a (i) técnicas de información hacia el cliente; (ii) técnicas de formación del contrato; y (iii) de definición de su contenido y modos de ejecución del mismo. 5. Universidad Externado de Colombia Para el Director del Departamento de Derecho Económico de esta Universidad, Emilio José Archila Peñalosa, la declaración de inexequibilidad de los preceptos acusados carece de asidero, por las siguientes razones: 5.1. La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre los asuntos que motivan la demanda, denotando que a los entes administrativos se les puede facultar para definir ciertos aspectos de la ley cuando ésta así lo autoriza (C-726 de 2009, C-228 de 2010), por cuanto, en síntesis, el principio de reserva de ley “no significa que el legislador debe regular integralmente la materia, incluso en sus aspectos más específicos”, puesto que su competencia exclusiva está relacionada propiamente con “la definición de los aspectos esenciales y definitorios del asunto objeto de reserva legal, la cual no puede ser de ningún modo deferida al reglamento”. 5.2. Después de la Ley 1328 de 2009, se expidió la Ley 1480 de 2011 que consagró el Estatuto del Consumidor, aplicable a todos los sectores de la economía que no tengan normas especiales, siendo además aplicable para llenar vacíos y regular la relación frente a consumidores, entendiendo entre estos “las personas naturales o jurídicas no pertenecientes al sector, que utilizan sus servicios en los diferentes niveles referenciados por la norma”. 5.3. Si bien el sector financiero no tiene una definición especial de cláusula abusiva, “esto no quiere decir que no pueda acudirse al resto del ordenamiento para llenar este vacío, más aún si existe una norma general en materia de consumidor con la que se puede suplir tal falencia, como es la Ley 1480 de 2011, en su artículo 42”. 5.4. Resulta necesario dotar a la autoridad sectorial de instrumentos para que pueda ejercer sus funciones “a la par del desarrollo del comercio”, pues si no, “la velocidad del tráfico mercantil haría inútil su tarea”. 5.5. La carencia, al decir de los demandantes, de límites conceptuales para ejercer la facultad otorgada a la Superintendencia Financiera de Colombia, es suplida por el Estatuto del Consumidor, al proporcionar la definición de cláusula abusiva. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN Mediante escrito N° 5390 de junio 20 de 2012, el director del Ministerio Público solicita a la Corte que “se declare inhibida de pronunciarse de fondo sobre la exequibilidad de la expresión demandada contenida en el artículo 2°.e (sic) de la Ley 1328 de 2009; y se declare EXEQUIBLES las expresiones contenidas en los artículos 11.e 12.d de la Ley 1328 de 2009, bajo el entendido de que la competencia para establecer, de manera previa y general, las demás situaciones que considere constituyan cláusulas y prácticas abusivas en contra el consumidor financiero, fue asignada al Gobierno Nacional y no a la Superintendencia Financiera”. Encuentra, en primer término, que la censura sobre la definición legal de consumidor financiero no puede ser objeto de estudio, puesto que los actores piden la constitucionalidad condicionada, en el sentido de que se excluya de la norma a quienes no se hallen en situación de asimetría o desequilibrio contractual, solicitud que no es propia de la acción pública, como lo bien lo ha advertido esta Corte en las sentencias C-1299 de 2005 y C-743 de 2010. De otro lado, sobre las facultades atribuidas a la Superintendencia Financiera de Colombia en los literales e) y d) de los artículos 11 y 12 de dicha ley, respectivamente, estima que “la prohibición de cláusulas contractuales abusivas y de prácticas abusivas, que afectan a los consumidores y favorecen a las entidades financieras, se enmarca dentro de la intervención del Estado en la economía y responde a la necesidad de limitar el ejercicio de la actividad económica de las entidades financieras para evitar posibles abusos y a la necesidad de proteger los derechos y los intereses de los consumidores, conforme a lo previsto en los artículos 78 y 333 superiores”. La limitación de la actividad económica es, pues, asunto que compete al legislador y no a la Superintendencia, así esta posea toda la experticia y conocimiento sobre la materia, porque “su misión es de control de las actividades de captación de recursos del público, a modo de una competencia administrativa policiva para preservar el orden público económico, conforme a lo previsto en el artículo 184.24 superior, como lo advierte la Corte en sentencia C-860 de 2006”. Agrega que la facultad de la entidad no es legislativa, sino administrativa reglamentaria y residual, ejercida con el propósito de garantizar la imparcialidad de su misión, en cuanto implica la posibilidad de imponer sanciones, circunstancia que a su turno permite dejar claro, en razón del principio de conservación del derecho, la asignación de la competencia al Gobierno Nacional, en virtud de los artículos 150-19 d) y 335 de la Constitución, siendo el legislador quien “debe fijar un marco, con unos objetivos y criterios generales, con arreglo a los cuales el Gobierno Nacional puede regular el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público”. Precisa que lo anterior obedece a que “la actividad financiera es una actividad económica de interés público, y en ese interés está incluida la protección del consumidor financiero, que está sometido a las consecuencias de la posición dominante en el mercado de las entidades financieras”, según lo explicó esta Corte en sentencia C-123 de 2003. En conclusión, el Procurador General de la Nación advierte que la tarea de completar las situaciones que constituyen cláusulas y prácticas abusivas hacia el consumidor financiero corresponde al Gobierno Nacional, en cuanto el listado de hipótesis previsto por el legislador en los preceptos acusados “no es exhaustivo sino enunciativo”, ello sin menoscabo de la protección general de los consumidores que prevé la Ley 1480 de 2011. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Primera. Competencia En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4°, de la carta política, la Corte Constitucional es competente para conocer esta demanda, pues se trata de la acusación contra unos preceptos de una Ley, la 1328 de 2009. Segunda. Lo que se debate 2.1. Los actores solicitan a la Corte la declarar la exequibilidad condicionada de un segmento del literal d) del artículo 2° de la Ley 1328 de 2009 y que sean declarados inexequibles los literales e) y d) de los artículos 11 y 12 de la misma Ley, respectivamente, por considerar que vulneran los artículos 113, 150, 151, 152 y 333 de la Constitución Política. Estiman que no es facultad del Congreso de la República, (i) considerar como consumidor financiero a “toda” persona que tenga relación con entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia; y (ii) delegar en ésta la posibilidad de calificar y definir de manera previa y general, cláusulas y prácticas abusivas, de prohibida incorporación en los contratos de adhesión celebrados entre las entidades vigiladas y los consumidores financieros, adicionales a las consagradas en la Ley 1328 de 2009, puesto que esa es competencia “única” del legislador. Tercera. Consideraciones previas. Aptitud sustantiva de la demanda 3.1. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece los requisitos mínimos que razonablemente[5] deben contener las demandas de constitucionalidad, para su admisión. Según lo allí indicado, es imperativo señalar con claridad las normas que son censuradas como inconstitucionales, al igual que la preceptiva superior que se tilda de infringida y explicar las razones por los cuales se estima que las primeras violan o desconocen la segunda. Otra parte fundamental de los indicados requisitos es la formulación de cargos de inconstitucionalidad contra las normas demandadas, con la sustentación de los argumentos por los cuales el ciudadano demandante advierte que aquéllas contrarían uno o más preceptos constitucionales. Al respecto, la jurisprudencia tiene establecido que las razones presentadas por el actor para sustentar la inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas, deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[6]. La adecuada presentación del concepto de violación permite a la Corte desarrollar su función de defensa de la Constitución en debida forma, en tanto delimita el campo dentro del cual se efectuará el respectivo análisis de constitucionalidad, sin que ello implique una restricción de los derechos políticos del demandante, pero sí el establecimiento de unos elementos que informen adecuadamente al juez constitucional para poder proferir un pronunciamiento de fondo, evitando un fallo inhibitorio[7]. Reitérese, en cuanto al concepto de la violación, que la jurisprudencia ha sido constante[8] en manifestar que los argumentos de inconstitucionalidad que se prediquen de las normas acusadas deben ser claros, esto es, que exista un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan; ciertos, en cuanto la demanda habrá de recaer sobre una proposición jurídica real y existente; específicos, en la medida que precisen la manera como la norma acusada vulnera un precepto o preceptos de la Constitución, formulando al menos un cargo concreto; pertinentes, ya que el reproche debe fundarse en la apreciación del contenido de una norma superior que se explica y se enfrenta a la norma legal acusada, más no en su aplicación práctica; y suficientes, por cuanto deben ser expuestos todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio, que despierten duda sobre la constitucionalidad de la disposición acusada. Esta carga mínima de argumentación que debe exponer el ciudadano, resulta indispensable para adelantar el juicio de constitucionalidad, no obstante la naturaleza pública e informal que caracteriza a la acción de inexequibilidad; de no atenderse dicho presupuesto podría generarse la inadmisión de la demanda, su posterior rechazo de no subsanarse, o un fallo inhibitorio por ineptitud sustancial del escrito con el que se pretende incoar la acción, sin que ello implique una restricción de los derechos políticos del demandante, pero sí el establecimiento de unos elementos que informen adecuadamente al juez constitucional, para poder proferir un pronunciamiento de fondo[9]. Sobre este tema, ha expuesto la Corte[10] que “la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prima facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, sí despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”. 3.2. Con todo, esta Corte ha indicado que en observancia del principio pro actione, la exigencia de los requisitos formales para la presentación de una demanda, (i) no debe tener tal rigorismo que haga nugatorio ese derecho ciudadano, (ii) debiendo propender la corporación hacia un fallo de fondo y no uno inhibitorio, por lo cual (iii) la duda debe resolverse a favor del actor. Al respecto, en la sentencia C-978 de diciembre 1° de 2010, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva[11], se explicó (no está en negrilla en el texto original): “No obstante, también ha resaltado, con base en el principio de pro actione que el examen de los requisitos adjetivos de la demanda de constitucionalidad no debe ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso y que debe preferirse una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte[12]. Este principio tiene en cuenta que la acción de inconstitucionalidad es de carácter público, es decir abierta a todos los ciudadanos, por lo que no exige acreditar la condición de abogado[13]; en tal medida, ‘el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo.’[14]” 3.3. Sintetizado lo anterior, encuentra la Corte Constitucional que, contrario a lo expuesto por algunos de los intervinientes, la demanda bajo análisis sí es idónea para propiciar fallo de fondo. Con ella, se repite, son impugnados un segmento del literal d) del artículo 2° y los literales e) y d) de los artículos 11y12, respectivamente, de la Ley 1328 de 2009. Los accionantes explicaron que la descripción de consumidor financiero, incluye “toda” persona relacionada con las entidades vigiladas, cuando existen sujetos que no se encuentran en circunstancias de desigualdad o desequilibrio en la relación de consumo; sin embargo, según la norma censurada, “no cabe excepción alguna”, aspecto que lleva a incluir consumidores que no cuentan con esa calidad, en función de las limitaciones de la libertad económica señaladas por el legislador, aplicables en la actividad financiera, sin que se advierta necesidad o conveniencia en lo que dispone la norma, vulnerándose de esta manera el artículo 333 superior. De otro lado, exponen razones para aducir que la determinación de cláusulas y prácticas abusivas, de prohibida inclusión en los contratos de adhesión celebrados entre las entidades vigiladas y el consumidor financiero, no es...