Sentencia C-903 de 2011

C-903-11 Proyecto de circulación restringida Sentencia C-903/11 ESTABLECIMIENTO POR EL CONGRESO DE LA REPUBLICA DE NUEVOS SUJETOS PASIVOS DEL IMPUESTO PREDIAL Y VALORIZACION-No vulnera la autonomía de las entidades territoriales ESTABLECIMIENTO DE LOS SUJETOS PASIVOS DEL IMPUESTO PREDIAL Y DE LA CONTRIBUCION POR VALORIZACION-Cosa juzgada constitucional SUJETOS PASIVOS DE IMPUESTOS TERRITORIALES-Contenido y alcance PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA-Aplicación IMPUESTO PREDIAL-Regulación LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Facultad de imponer tanto impuesto predial como contribución de valorización a sujetos pasivos diferentes a los propietarios y poseedores PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA EN MATERIA TRIBUTARIA-No es posible hablar de derechos adquiridos de los administrados, puesto que el legislador tiene facultad de establecer modificaciones o de crear nuevos tributos por razones de política fiscal/PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Representa un criterio orientador, que sin embargo, no puede limitar la actividad legislativa ni petrificar el régimen tributario PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Aplicación PROPIEDAD INMUEBLE-Delimitación de competencias del Congreso en materia de gravámenes ENTIDADES TERRITORIALES-Gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites previstos en la Constitución y la ley DISTINCION ENTRE RECURSOS ENDOGENOS Y EXOGENOS EN MATERIA DE FUENTES DE INGRESO FISCAL DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Jurisprudencia constitucional RECURSOS ENDOGENOS Y EXOGENOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Criterios para identificarlos COMPETENCIAS EN MATERIA TRIBUTARIA ENTRE LA NACION Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Jurisprudencia constitucional AUTONOMIA NORMATIVA DE LOS MUNICIPIOS PARA LA REGULACION DEL IMPUESTO PREDIAL-Jurisprudencia constitucional/POTESTAD IMPOSITIVA DE LOS MUNICIPIOS-Jurisprudencia constitucional LIMITACION CONSTITUCIONAL A LA ACTIVIDAD DEL LEGISLADOR FRENTE A LA REGULACION DE LOS IMPUESTOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Se concentra en determinadas prohibiciones IMPUESTO PREDIAL-Ámbito de autonomía de las entidades territoriales LEGISLADOR-Facultad para fijar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales en el ejercicio de la atribución impositiva del impuesto predial/IMPUESTOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Gozan de protección constitucional y en consecuencia la ley no puede trasladarlos a la nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior El legislador está facultado por la Constitución para fijar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales en el ejercicio de la atribución impositiva del impuesto predial, con el fin de evitar, por ejemplo, eventos de doble tributación, o la incertidumbre tributaria de los contribuyentes frente a las cargas impositivas, según el municipio donde esté ubicado el predio objeto del gravamen, lo que resquebraja el concepto de República Unitaria, que es uno de los principios fundamentales en la Constitución, según el artículo 1º de la Carta. Lo que no le está permitido al legislador es fijar la tasa impositiva, la administración, el recaudo o el control del mismo, pues, los impuestos de las entidades territoriales “gozan de protección constitucional y en consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior”, según el artículo 362 de la Carta, en armonía con el contenido del artículo 317 de la Constitución, en cuanto señala que “sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble.” || Esta clara diferenciación sobre lo que hace parte de las facultades del legislador y lo que rebasa estas facultades en materia impositiva municipal, encuadra en el marco trazado por la Constitución sobre el concepto de autonomía de las entidades territoriales, que no es absoluta ni siquiera cuando se trata de asuntos fiscales. CONTRIBUCION DE VALORIZACION-Concepto/CONTRIBUCION DE VALORIZACION-Imposición de finalidad La contribución de valorización no es un impuesto, porque no grava por vía general a todas las personas, sino un sector de la población que esta representado por los propietarios o poseedores de inmuebles que se benefician, en mayor o menor grado, con la ejecución de una obra pública. || Dada su naturaleza esta contribución por principio tiene una destinación especial; de ahí que se la considere una "imposición de finalidad", esto es, una renta que se establece y recauda para llenar un propósito específico. Dicho propósito constituye un elemento propio de su esencia, que es natural a dicha contribución, al punto que no sólo la identifica y caracteriza, sino que representa un elemento esencial de su existencia. || La contribución de valorización, según se deduce del inciso 1 del art. 317 de la Constitución, es un gravamen especial que recae sobre la propiedad inmueble y que puede ser exigido no sólo por los municipios, sino por la Nación o cualquier otro organismo público que realice una obra de beneficio social y que redunde en un incremento de la propiedad inmueble. Referencia: expedientes acumulados D-8553 y D-8556 Demandas de inconstitucionalidad contra el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 “por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad.” Actores: Luz María Nicolasa Escorcia Vargas (expediente D-8553) y Luís Jaime Salgar Vegalara (expediente D-8556). Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Bogotá D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil once (2011). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia. I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, los ciudadanos Luz María Nicolasa Escorcia Vargas y Luis Jaime Salgar Vegalara instauraron sendas demandas de inconstitucionalidad contra el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 “por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad.” La Sala Plena de la Corte Constitucional decidió acumular los expedientes de la referencia en sesión del 25 de mayo de 2011. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA Debe tenerse en cuenta que aunque las dos demandas de inconstitucionalidad acusan el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, el libelo promovido por el ciudadano Salgar Vegalara está dirigido contra un segmento de ese precepto. A continuación se transcribe dicha normatividad, subrayándose el aparte acusado por el mencionado demandante: “LEY 1430 DE 2010 (diciembre 29) Diario Oficial No. 47.937 de 29 de diciembre de 2010 CONGRESO DE LA REPÚBLICA “por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad.” EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (…) Artículo 54. Sujetos pasivos de los impuestos territoriales. Son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho, y aquellas en quienes se realicen el hecho gravado, a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto. En materia de impuesto predial y valorización, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión. Parágrafo. Frente al impuesto a cargo de los patrimonios autónomos los fideicomitentes y/o beneficiarios, son responsables por las obligaciones formales y sustanciales del impuesto, en su calidad de sujetos pasivos. En los contratos de cuenta de participación el responsable del cumplimiento de la obligación de declarar es el socio gestor; en los consorcios, socios o participes de los consorcios, uniones temporales, los será el representante de la forma contractual. Todo lo anterior, sin perjuicio de la facultad de la administración tributaria respectiva de señalar agentes de retención frente a tales ingresos. III. LAS DEMANDAS 1. Expediente D-8553 La ciudadana Escorcia Vargas considera que el trámite legislativo impartido a la norma acusada es contrario a los artículos 157, 160 y 161 de la Constitución, que prevén los principios de consecutividad e identidad flexible. Esto debido a que el precepto no hizo parte del proyecto de ley original, ni de las ponencias para primer debate en comisiones conjuntas de Senado y Cámara de Representantes, ni de las ponencias para segundo debate en las plenarias de las mismas corporaciones. En cambio, la norma solo fue incorporada durante las discusiones en esas plenarias y luego incluida en el texto objeto de conciliación. Empero, tampoco en esas instancias del trámite legislativo se deliberó acerca de esa norma particular, la cual fue aprobada sin debate. Indica que, para el caso del segundo debate en la Cámara de Representantes, “… el articulo 54 propuesto pasó de manera invisible y no fue objeto de debate. Esta nueva disposición fue leída por el representante ponente, pero no mereció la opinión de los demás representantes y no fue motivado, ni deliberado por la Corporación, por lo que su aprobación se dio sin conocimiento de causa.” Similar consideración realiza para la plenaria del Senado, respecto de la cual indica que “… [e]n la sesión, se leyó el texto aprobado para segundo debate por las Comisiones conjuntas de Senado y Cámara en donde no estaba incluido el artículo 54. || Seguidamente, el Senador ponente toma la palabra y hace alusión a los siguientes artículos nuevos, entre ellos el de los sujetos pasivos de los impuestos territoriales: (…) como puede verse, el artículo 54 del proyecto 174 de 2010 (Senado) fue incluido apenas a partir de la Sesión Plenaria del Senado del 15 de diciembre de 2010, por lo que no fue parte del trámite legislativo adelantado con anterioridad. || Sin embargo, este artículo nuevo no fue leído por el ponente, sino que de él simplemente se mencionó su título, por lo que la norma demandada no fue de conocimiento de la plenaria del Senado. || Aunado a ello, el artículo 54, disposición nueva, no fue debatido en la Sesión Plenaria del Senado. Lo anterior, porque primero, el Senado de la República no conoció el contenido del artículo 54 “sujetos pasivos de impuestos territoriales” y mucho menos si éste hacía alusión a la calidad de sujetos pasivos del impuesto predial y de valorización de los tenedores de inmuebles públicos, y segundo, la norma acusada no fue deliberada, ni motivada, es decir no tuvo debate legislativo, por lo que su votación se dio con pleno desconocimiento de su contenido.” Agrega que la misma situación acaeció frente a la aprobación en plenarias del informe de conciliación, contentivo de la norma demandada. Esto debido a que las cámaras optaron por votar favorablemente dicho informe, sin deliberar sobre su contenido. Para sustentar su posición, la demandante hace una exposición comprehensiva acerca del decurso de las discusiones en comisiones conjuntas y en plenarias, así como de la jurisprudencia constitucional que determina los requisitos para el cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite legislativo. 2. Demanda D-8556 El ciudadano Salgar Vegalara considera que el aparte normativo del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, que impone la condición de sujetos pasivos del impuesto predial y de valorización a los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión, es contraria a los artículos 1º, 2º, 13, 313-4, 317, 338 y 365 de la Constitución. Esto a partir de los argumentos siguientes: 2.1. El actor parte analizar la jurisprudencia constitucional acerca de (i) el grado de autonomía de las entidades territoriales en materia tributaria; (ii) la naturaleza jurídica del impuesto predial, en tanto ingreso fiscal de los municipios dirigido a gravar la propiedad inmueble, respecto del cual el legislador tiene un ámbito limitado de regulación, circunscrito al mencionado grado de autonomía; (iii) la índole de la contribución por valorización, entendida como el gravamen impuesto a los propietarios de bienes inmuebles que han visto aumentado su precio en razón de la realización de una obra pública específica y aledaña; (iv) los bienes de uso público, comprendidos desde la perspectiva constitucional como aquellos de propiedad de la Nación y destinados a la satisfacción de las necesidades colectivas, razón por la cual cuando son entregados temporalmente en concesión a particulares no pueden tener una finalidad diferente; (v) la naturaleza jurídica del contrato de concesión, resaltándose su vínculo con un servicio público o una obra destinada al mismo y la existencia de ciertos medios para que el concesionario recupere la inversión, como son los peajes y la valorización, esto bajo el entendido que los bienes construidos por este reversarán a favor del Estado culminado el plazo correspondiente. Por lo tanto, el concesionario adquiere el uso, por un término definido, del bien público dado en concesión, más no la propiedad del mismo, que debido a su naturaleza pública, se mantiene en titularidad del Estado. 2.2 A partir de este estudio, presentado prolijamente por el actor, se señala que el aparte acusado tiene como inequívoca finalidad imponer el pago del impuesto predial a sujetos distintos a los propietarios del bien, lo cual se inserta en una tendencia adoptada por el legislador en tal sentido, como se evidencia del artículo 6-3 de la Ley 768/02, que autoriza a los concejos municipales de Barranquilla, Cartagena y Santa Marta a gravar con dicho impuesto a, entre otros sujetos, los particulares ocupantes de bienes uso público. Sin embargo, en este caso lo que hizo el Congreso fue prescribir unos nuevos sujetos pasivos del tributo, que no habían sido contemplados anteriormente, y con carácter general para todo el país. Una previsión de esta naturaleza plantea distintos problemas de índole constitucional. En primer término, vulnera la autonomía de los municipios y distritos, en tanto vacía su competencia para fijar los sujetos pasivos del tributo, pues el legislador de forma directa ha determinado que los concesionarios son responsables del impuesto predial, sin que pueda interpretarse válidamente que existe una simple delegación a los concejos para ello. Esto en tanto, a juicio del actor, se está ante una “… orden del Congreso a las administraciones de los distritos y municipios para que procedan al cobro de los respectivos gravámenes a los sujetos pasivos que dicha expresión normativa contempla.” 2.3. De otro lado, la norma viola el principio de legalidad tributaria, en tanto excede el ámbito de configuración previsto en el artículo 317 C.P. Esto debido a que el Congreso termina regulando aspectos específicos de la tributación de la propiedad inmueble, asunto que, en los términos de dicha norma superior, corresponde a los concejos. Además estos impuestos tienen, como lo ha explicado la jurisprudencia constitucional, naturaleza real, esto es, se predican de la propiedad inmueble. Por ende, se viola el mencionado principio cuando la norma demandada impone el tributo no al bien, sino en razón del sujeto que ejerce la concesión. Para el actor, no puede perderse de vista que los “…derechos que tiene el concesionario sobre el inmueble de uso público que le ha sido entregado, si acaso los tiene, son los que prescribe el respectivo contrato de concesión. Es por tanto una situación de naturaleza eminentemente personal.” Así, no resulta admisible que el concesionario sea sujeto pasivo del impuesto predial, pues no es el propietario o poseedor del bien respecto del cual se reputa, por definición, ese gravamen. Agrega que el caso analizado es diferente al previsto en la Ley 768/02, antes descrito. En efecto, según la sentencia C-183/02, que analizó dicho precepto legal, la Corte “… aceptó como elemento de configuración del impuesto predial un hecho gravable ajeno al derecho de propiedad inmueble. Se trata así de la única excepción en este campo. En todos los demás casos, la jurisprudencia constitucional ha dispuesto de manera consistente que este gravamen está necesariamente vinculado al ejercicio de las diversas formas de un derecho real, principal de propiedad. || En este caso concreto debe resaltarse además que los contratos de concesión no otorgan siquiera un derecho de explotación del bien sino ello comporta una obligación. Su derecho radica en obtener los beneficios de esa explotación en los términos previstos en el contrato. No en la explotación como tal. La explotación se surte precisamente mediante la prestación del servicio, la realización de la obra o la ejecución de la actividad que el concesionario acomete en nombre del Estado y en procura de cumplir con la finalidad social que le ha sido confiada en el marco del contrato de concesión. El uso del bien es por tanto, el medio de ejecución del derecho, no el derecho mismo. De hecho, ese uso específico hace parte de las obligaciones y no los derechos del concesionario.” 2.4. En criterio del ciudadano Salgar Vegalara, la norma acusada también contraría el principio de legalidad al no prever los elementos esenciales del tributo, en el caso del impuesto predial y la contribución por valoración, aplicables a los bienes de uso público objeto de concesión. Pone de presente que en razón de la especial naturaleza de los bienes de uso público, no son cuantificables monetariamente, por lo que no pueden en ningún modo hacerse extendibles las reglas para la definición del avalúo que se aplica a los inmuebles privados, lo que impide la cuantificación del tributo, ante la imposibilidad de definir la base gravable del impuesto o de la contribución mencionados. Agrega que la norma desconoce el principio de igualdad tributaria. Ello en razón que ese precepto equipara, para efectos de la responsabilidad tributaria, a los concesionarios con los propietarios o poseedores de los bienes inmuebles. Sin embargo, el medio que utiliza para ello, como es prever una regla de derecho que así lo señale, está constitucionalmente prohibida, puesto que al tenor del artículo 317 C.P. (i) esa definición corresponde a los municipios y distritos y no al Congreso; y (ii) la norma constitucional vincula el impuesto predial y la contribución por valorización al derecho de propiedad inmueble, lo que es distinto al vínculo personal que se deriva del contrato de concesión. A este respecto, la demanda insiste en que el concesionario no tiene a su haber los beneficios y potestades que se derivan de ese derecho. Indica que “… el tenedor de un inmueble público a título de concesionario del mismo no tiene ninguna de las facultades relativas a la disposición del bien ni se beneficia de ninguna de las consecuencias mencionadas. El tenedor no puede enajenar el bien ni puede constituir garantías sobre el mismo ni tiene posibilidad alguna de acceder en ningún caso a su mayor valor sea cual fuere la eventual circunstancia que origina ese mayor valor. (…) En estas condiciones, es menester concluir que la norma acusada no es razonable ni proporcionada pues atribuye al concesionario que ha recibido un bien inmueble público en el marco de un contrato de concesión, una carga tributaria que no guarda ninguna relación con la situación concreta en la cual se encuentra.” Agrega que la imposición del pago del impuesto predial y de la contribución por valorización a los concesionarios de obras públicas genera otros problemas de constitucionalidad, habida consideración que dichos sujetos apenas tienen la explotación económica del predio, más no tienen ninguno otros de los de atributos de la propiedad inmueble, ni mucho menos son partícipes de su valorización, pues deben restituirlo finalizada la concesión. 2.5. Indica el ciudadano Salgar Vegalara que la norma acusada incorpora una carga desproporcionada que afecta la adecuada prestación de los servicios públicos. Esto debido a que impone obligaciones nuevas e injustificadas al concesionario, en detrimento del servicio público que presta en el marco del contrato de concesión. A este respecto, indica que “… la norma acusada conduce a la imposición de cargas adicionales en cuanto a la prestación de los servicios públicos, la realización de obras públicas o la ejecución de actividades de interés general cuando quiera que su ejecución se adelanta por un concesionario y no directamente por el Estado. || Ese es un hecho incontrovertible. El aumento de las cargas que debe asumir el concesionario implica necesariamente que haya un incremento en el precio de la prestación del servicio público, del costo de la obra o de la ejecución de la actividad objeto de concesión. (…) La norma incurre en el error de confundir el medio con el fin. El fin consiste en la satisfacción de las necesidades colectivas. La satisfacción de ese fin define la naturaleza de los bienes de uso público. Para la satisfacción del fin colectivo que el inmueble permite, el Estado puede prestar directamente el servicio, realizar la obra o ejecutar la actividad. O puede también hacerlo a través de un particular en el marco de un contrato de concesión, quien por lo demás, estará sujeto a una estricta vigilancia.” 2.6. Finaliza el actor señalando que el precepto demandado está basado en una ficción “que no es legítima a la luz de las normas constitucionales vigentes”, debido a que confiere la naturaleza jurídica de poseedor o propietario al concesionario del bien inmueble, cuando tal asimilación no está justificada e impone las cargas desproporcionadas antes descritas. IV. INTERVENCIONES 1. Intervenciones oficiales. 1.1. Departamento Nacional de Planeación Mediante apoderado especial, del Departamento Nacional de Planeación intervino el presente proceso, con el fin de defender la constitucionalidad de la norma acusada. El interviniente parte de considerar que existe, para el caso de la demanda D-8553, una discordancia entre lo demandado y la argumentación del libelo, habida consideración que el cargo se restringe al aparte acusado en la demanda D-8556, por lo que debe circunscribirse el análisis presente a dicho segmento normativo. En lo que refiere a las acusaciones contra el procedimiento legislativo, señala el Departamento que la discordancia entre lo demandado y las razones que sustentan dicha censura, llevan a la falta de convicción del cargo. Para ello, señala que “… si se sigue el argumento con las implicaciones y consecuencias que ello tiene para este debate, se podrá colegir que todo el esfuerzo de la accionante es estéril pues, por su omisión, admite que una buena parte del texto sería ajustado a nuestro ordenamiento cuando señala quiénes son sujetos pasivos de los impuestos territoriales.” Frente a las acusaciones por vicios sustantivos, el interviniente sostiene que de acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia constitucional y, en especial, la sentencia C-183/03, resulta válida la imposición del impuesto predial a otros sujetos, distintos al propietario o poseedor del predio, a condición que guarden una relación de aprovechamiento económico respecto del bien. Así, expone el DNP que “… la existencia de un título en virtud del cual se ocupa un bien no es un rasgo determinante respecto de la obligación tributaria. El contrato de concesión, por su naturaleza y efectos, comporta una serie de situaciones económicas relevantes sobre las cuales es del caso detenerse con el fin de entender la decisión adoptada por el legislador, en específico el aprovechamiento económico que deriva del contrato que suscribe con el Estado.” En ese orden de ideas, como el contrato de concesión toma la forma de una delegación por parte del Estado a un particular de la prestación de un servicio público, resulta apenas natural que ese contratista, en tanto adquiere el goce del bien concesionado, asuma la posición del Estado respecto del mismo y, entre otros asuntos, adquiera la responsabilidad tributaria respecto de los impuestos que se predican de la propiedad inmueble. Agrega que la acusación por vulneración de la autonomía de las entidades territoriales es infundada, puesto que la jurisprudencia constitucional ha explicado cómo la determinación de los impuestos de dichos entes es una actividad en la que concurren el Congreso y los órganos locales de representación popular. Por ende, en tanto la norma acusada no inhibe a asambleas y concejos para determinar los aspectos puntuales y específicos de los impuestos territoriales allí regulados, no hay lugar a considerar que se ha afectado su autonomía. Esto más aún cuando se trata de una norma que está dirigida a ampliar el número de sujetos pasivos de los tributos y, por ende, robustecer los ingresos fiscales de las entidades territoriales. Sobre este último particular, el DNP insiste en que “… existe una diferencia esencial entre la norma acusada, que precisamente está destinada a fortalecer las finanzas territoriales y aquéllas, que han sido encontradas contrarias a nuestro ordenamiento pues tienden a afectar sus rentas, ya sea para recortarlas, ya para determinar un destino. Las normas que han irrespetado estos criterios, vale decir, han afectado el núcleo esencial de la autonomía territorial.” Señala, del mismo modo, que el cargo por violación del principio de igualdad tampoco se ve afectado, puesto que el factor que permite la imposición del tributo es el aprovechamiento económico del predio, el cual se muestra válido para otorgar la condición de sujeto pasivo del impuesto predial y del impuesto de valorización. Igualmente, la determinación de un nuevo sujeto pasivo de dichos impuestos territoriales se muestra como una medida razonable y proporcionada, habida cuenta que (i) tiene un fin constitucionalmente válido, como es el fortalecimiento de las entidades territoriales; (ii) no afecta el núcleo esencial de las competencias territoriales; (iii) obedece a motivos adecuados y suficientes, que facultan al legislador para regular esa materia, con carácter general; (iv) es compatible con el principio de solidaridad en la asunción de cargas públicas que inciden en la adecuada gestión pública; (v) no impone restricciones desproporcionadas o irrazonables a la libertad económica y de empresa. Además, para el Departamento no puede perderse de vista que el juicio de igualdad que debe aplicarse en el presente caso es de naturaleza débil, merced de tratarse de un asunto con contenido económico y fiscal, donde el legislador tiene un margen amplio de configuración normativa. 1.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de apoderado judicial, presentó escrito justificativo de la constitucionalidad de la disposición demandada. En cuanto a la acusación basada en la existencia de presuntos vicios formales, el interviniente parte de advertir que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, los principios de consecutividad e identidad flexible no son incompatibles con la posibilidad que las plenarias introduzcan al proyecto de ley artículos nuevos, a condición que estos estén inscritos en las materias que fueron objeto de debate en las comisiones respectivas. Señala que, conforme a distintas decisiones de la Corte, para que exista una vulneración de los citados principios, debe estarse ante una “enmienda total” de los textos, de modo que se rompa toda unidad temática. En últimas, el criterio de identidad entre lo debatido y aprobado en primer y segundo debate en cada una de las cámaras, está delimitado dentro del concepto de dicha unidad temática. A juicio del Ministerio, estos presupuestos son cumplidos en el caso objeto de examen. En efecto, el proyecto de ley tiene por materia la previsión de normas tributarias para el control y la competitividad, no solo ajustes sobre impuestos nacionales, como erróneamente lo plantea la demandante. Así, no concurre vicio de procedimiento alguno, en tanto “… existe un vínculo temático e instrumental razonable entre la expedición de normas tributarias para el control tributario (sic) y las medidas que se adopten sobre los sujetos pasivos de los impuestos territoriales, lo cual incluye la posibilidad de incluir esta clase de sujetos para determinado tributo. Lo anterior, hace parte del marco de configuración legislativa en materia de tributos territoriales, donde la ley puede ocuparse de los elementos del tributo, dejándole a las entidades territoriales un margen de actuación, pero que también es posible más no obligatorio que el Congreso agote esos elementos.” Insiste en que, inclusive normas relativas a tributos territoriales fueron debatidas por parte de las comisiones conjuntas, como sucede respecto de reglas sobre distribución de combustibles líquidos en zonas de frontera, previstas en modificaciones a la Ley 681 de 2001 y la Ley 191 de 1995. Debe indicarse que el interviniente no se pronunció respecto de los cargos fundados en vicios materiales. 2. Intervenciones institucionales. 2.1. Federación Colombiana de Municipios El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios, formuló intervención ante la Corte, dirigida a solicitar que se declarare exequible la expresión acusada por el ciudadano Salgar Vegalara. Para ello, en lo que respecta a la demanda por vicios de procedimiento legislativo, reitera los argumentos planteados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, agregando que la materia concreta sobre impuestos de carácter territorial sí fue tratada por las comisiones conjuntas, como lo demuestra la intervención que en esa etapa del trámite realizó la misma Federación. En cuanto a los cargos fundados en aspectos sustantivos, expresa el interviniente que la jurisprudencia constitucional ha determinado que la autonomía de las entidades territoriales respecto de los tributos de su propiedad no puede comprenderse como una suerte de soberanía tributaria a su favor. Por ende, es válido desde la perspectiva constitucional que el Congreso prevea reglas sobre dichos tributos territoriales, dejando a las asambleas y concejos la competencia para la regulación específica del impuesto correspondiente. Esta competencia incorpora la posibilidad que el legislador pueda definir algunos aspectos estructurales del tributo, como sucede en el presente caso respecto de la definición de uno de los sujetos pasivos de los impuestos predial y de valorización. Sobre el particular, el interviniente trae a colación las reglas fijadas por la Corte en la sentencia C-183/03, antes reseñada, en donde se admitió que el legislador extendiera la condición de sujetos pasivos del impuesto predial a determinados usuarios de bienes de uso público. A partir de la recopilación de la jurisprudencia aplicable, la Federación concluye que (i) el Congreso sí tiene la facultad de crear y regular impuestos territoriales; (ii) el legislador está igualmente investido de la facultad de establecer nuevos sujetos pasivos responsables del impuesto predial y de la contribución por valorización, de acuerdo con los criterios de política tributaria que el mismo legislador adopte; y (iii) que el aprovechamiento económico es un criterio constitucionalmente admisible para la imposición del impuesto predial y la contribución por valoración. En consecuencia, los cargos planteados no están llamados a prosperar. 3. Intervenciones ciudadanas. 3.1. El ciudadano John Jairo Parra Gamboa solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de la norma acusada o, de manera subsidiaria, del parágrafo demandado en el libelo D-8556. Para ello reitera los argumentos presentados por los demandantes Escorcia Vargas y Salgar Vegalara 3.2. La ciudadana Nancy Patricia López presenta ante a la Corte escrito justificativo de la inexequibilidad de la norma acusada. Para ello, hace una exposición amplia acerca del juicio de proporcionalidad y razonabilidad, a fin de señalar que la norma acusada, en tanto deja de imponer el tributo a lo distintos tenedores del bien público, sin razón alguna para ello ni finalidad constitucional que se pretenda cumplir, viola el principio de igualdad. Del mismo modo, explica de manera análoga a como lo hace la demanda del ciudadano Salgar Vegalara, el cargo fundado en la violación del principio de legalidad del tributo, ante la ausencia de definición, por parte del legislador, de los distintos elementos esenciales del impuesto, diferentes al sujeto pasivo del mismo. Al respecto plantea la interviniente que “… una simple lectura de la disposición demandada permite apreciar que no solamente esta se encuentra prima facie vulnerando la garantía del derecho del contribuyente (en este caso, los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión) a la igualdad ante la ley, impidiéndole, adicionalmente, tener claridad acerca de sus obligaciones tributarias, sino también y con mayor gravedad, se encuentra violentando flagrantemente el principio de legalidad y de reserva de ley, al extender uno de los elementos esenciales del tributo, como lo es el sujeto pasivo de una contribución especial y de un impuesto predefinido en la legislación vigente, a los meros tenedores a título de concesión de bienes inmuebles públicos, omitiendo estructurar otro elemento condicional del tributo como es el hecho generador acorde con el nuevo sujeto que no detenta ni la posesión ni la propiedad del bien inmueble público, lo cual le impide al contribuyente tener certeza de cuál es el hecho generador y de cómo este se determina, en donde sólo podría interpretar por analogía al absurdo, ante el silencio de la disposición, que se está gravando la valorización de un bien ajeno que nunca se incorpora a su patrimonio, o la explotación económica de la actividad que realiza, estadio en el cual nos encontraríamos ante un impuesto y una contribución equiparables a otra clase de tributo, como el de la renta.” La interviniente insiste en que la norma es inconstitucional, al imponer el pago del impuesto predial y de la contribución por valorización a personas que no son titulares de derecho de dominio sobre el bien público. Esta situación a su juicio también viola los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, en tanto afecta a los concesionarios de contratos existentes, lo que implica una reformulación de sus expectativas económicas. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación rindió el concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, en el que solicita a la Corte que se esté a lo resuelto a la decisión que se adopte en el expediente D-8495 y, como lo sostuvo la Vista Fiscal en esa oportunidad, se declare inexequible el artículo 54 de la Ley 1430 de 2011, por vicios de procedimiento en su formación. Adicionalmente pide a la Corte que en razón de la existencia de una falencia de trámite que afecta a la Ley 1430/11 en su conjunto, consistente en haberse votado el informe de conciliación en las plenarias de las cámaras el mismo día de su publicación definitiva, la Corte considere ese vicio como subsanable y, por ende, devuelva esa Ley al Congreso para que se enmiende. En todo caso, como pretensión subsidiaria señala que en caso que la Sala concluya que ese yerro es insubsanable, declare la inconstitucionalidad de la mencionada Ley. Para sustentar esta conclusión, el Ministerio Público reitera los argumentos que presentó en el expediente D-8495, que asumió el estudio de constitucionalidad de la norma de la referencia, en los cuales justifica la existencia de un vicio de procedimiento, con base en las siguientes premisas: 5.1. Al estudiar el proceso de formación de la expresión demandada, que hace parte del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, se encuentra que esta corresponde al proyecto de ley 124 de 2010, Cámara, 174 de 2010, Senado, "por medio del cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad". El proyecto en comento, en un comienzo se refería a reformas al Estatuto Tributario Nacional, sin hacer mención alguna de temas tributarios de orden territorial. Esta tendencia se mantiene al momento en el cual se presenta el informe de ponencia para primer debate conjunto en las Comisiones Primera de Cámara y Senado. En el debate conjunto de las comisiones primeras de las cámaras, se empieza a notar la necesidad de tener en cuenta los asuntos tributarios del orden territorial en el trámite del proyecto de ley. Por ello, las comisiones aprueban los artículos 41 y 43. En ellos se alude a la distribución porcentual, según sus aportes, de los recursos recaudados por concepto de la contribución especial producto de contratos de asociación suscritos entre entidades territoriales de diferente orden, y a la acreditación del pago del impuesto sobre vehículos automotores para expedir el seguro obligatorio de accidentes de tránsito, con la posibilidad de que las entidades territoriales puedan asignar a las compañías de seguros la calidad de agentes de retención del impuesto vehicular. Esta tendencia se mantiene en las ponencias rendidas para segundo debate en las plenarias de las cámaras legislativas, al incluir un artículo nuevo sobre la autorización, a las entidades territoriales ahorradoras en el Fondo de Estabilización Petrolera, para retirar hasta el 25% de lo ahorrado para la inversión en vías de su jurisdicción. Para la Vista Fiscal, este decurso del trámite legislativo permite comprobar cómo desde el primer debate en las comisiones de las cámaras, el legislador tuvo la intención de incluir temas relativos a los tributos del orden territorial en el proceso de discusión y de aprobación del proyecto de ley. Esta intención o voluntad era viable, en la medida en que dichos temas guardan una conexidad temática con el título del proyecto y con su contenido. En el caso de la norma acusada, en cambio, no es posible comprobar tal vínculo. Si se observa la materia del proyecto, la creación de un impuesto municipal y de una contribución de valorización no tiene ninguna relación con la misma, a pesar de tratarse de una norma tributaria, porque el objeto de dicho proyecto es el de expedir normas tributarias de control y para la competitividad, como se puede advertir en su título y en su contenido. La expresión demandada no guarda conexidad con este objeto, pues no tiene un propósito de control sino de imposición, ni promueve la competitividad sino que establece una carga económica a los concesionarios. 5.2. De otro lado, el Ministerio Público identificó un vicio de procedimiento que afecta la ley en su conjunto, consistente en la incorporación de modificaciones sustanciales al texto de la iniciativa, contenidas en el informe de la comisión accidental de conciliación, las cuales solo fueron publicadas en un texto aclaratorio el mismo día de la discusión y votación del informe. Tales modificaciones están relacionadas con la redacción del artículo 4º del proyecto de ley, en materia de responsables del gravamen a movimientos financieros. Señala sobre el particular que basta comparar los textos transcritos para establecer que no se trata de una modificación menor, que no incide en el significado de la norma. En realidad es una modificación sustancial, pues no es lo mismo gravar las operaciones de pago a más de un tercero, que gravar las operaciones de pago a terceros. En el primer evento las operaciones de pago hechas al primer tercero no están gravadas, mientras que en el segundo todas las operaciones de pago hechas a terceros están gravadas. Además, la exclusión que se hace del texto legal de las operaciones de reporto, tiene claros efectos respecto del gravamen a los movimientos financieros. Al haberse introducido dos modificaciones sustanciales en la aclaración al texto de conciliación, se debe concluir que la publicación definitiva del texto conciliado del proyecto de ley se hizo en al Gaceta del Congreso 1107 del 16 de diciembre de 2010, en la que consta el documento aclarado. Así, al haberse aprobado este texto en las plenarias de ambas cámaras el 16 de diciembre de 2010, es evidente que la aprobación ocurre el mismo día de la publicación, lo que contraviene lo previsto en el artículo 161 C.P. Con todo, considera que la Corte debe determinar si ese vicio tiene naturaleza subsanable o no, razón por la cual solicita a esta Corporación que declare la inexequibilidad de la Ley 1430 de 2010 o, de forma subsidiaria, ordene la respectiva devolución al Congreso, si ello se considerase procedente. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia 1. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución, corresponde a esta Corporación conocer de la presente demanda, por dirigirse contra una Ley. Metodología de la decisión 2. Como se concluye de la lectura de los antecedentes expuestos, las demandas acumuladas ofrecen distintos problemas jurídicos, relacionados con censuras tanto de carácter formal, que acusan el procedimiento legislativo surtido por el artículo 54 de la Ley 1430 de 2011, como por cargos fundados en asuntos materiales, relativos a los requisitos constitucionales predicables de la regulación de tributos territoriales, como es el impuesto predial, así como los preceptos aplicables a la contribución por valorización. Con todo, advierte la Sala que la Corte adoptó recientemente la sentencia C-822 de 2011, la cual declaró la constitucionalidad de la norma legal citada, para lo cual resolvió varios cargos, también de naturaleza formal y sustantiva, alegados en esa oportunidad. Esta circunstancia implica que en la presente decisión deba adoptarse una metodología particular, que constará de las siguientes etapas: En primer término, la Sala determinará los problemas jurídicos que plantean las demandas formuladas por los ciudadanos Escorcia Vargas y Salgar Vegalara. Luego, identificará cuáles de estos asuntos fueron objeto de decisión por parte de la sentencia C-822 de 2011, respecto de los cuales la Corte se estará a lo resuelto en dicha decisión. En tercer lugar, si se evidenciare que subsisten problemas jurídicos no resueltos por este Tribunal, se procederá a su resolución. Problemas jurídicos y asuntos amparados por los efectos de cosa juzgada constitucional 3. Conforme lo expresado en las demandas acumuladas y advertidas las consideraciones expuestas por los distintos intervinientes, la Sala identifica los siguientes problemas jurídicos, materia de la presente decisión. Sobre el particular es pertinente aclarar que, en virtud del carácter rogado de la acción pública de inconstitucionalidad, el análisis se restringe a aquellos asuntos propuestos por los ciudadanos demandantes, excluyéndose otros, en especial aquellos sugeridos por los intervinientes y el Ministerio Público. 3.1. ¿El procedimiento legislativo surtido por el artículo 54 de la Ley 1430 de 2011 desconoce los principios de identidad flexible y consecutividad, en tanto se trata de un texto que fue incorporado durante el debate en las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes, sin que fuera tratado por las comisiones conjuntas que adelantaron el primer debate en cada una de estas corporaciones? 3.2. ¿La norma acusada desconoce la autonomía de las entidades territoriales para la regulación de los tributos propios de dichos entes, como el impuesto predial, en tanto dispone un nuevo sujeto pasivo responsable del pago de dichos tributos, en este caso concesionarios de inmuebles públicos, respecto de dichos bienes? 3.3. ¿El precepto demandado es contrario al principio de equidad tributaria, en tanto impone la responsabilidad del pago del impuesto predial y de la contribución por valorización a los concesionarios de inmuebles públicos, cuando estos son meros tenedores de dichos bienes, no ejercen dominio o posesión sobre los mismos y, por lo tanto, ni hacen parte de su patrimonio, ni se benefician de sus frutos? De esta manera, ¿contraría el precepto mencionado el principio de igualdad, al equiparar indebidamente a los propietarios y poseedores del bien, con quienes ejercen la simple tenencia del inmueble público, como sucede en el presente caso con los concesionarios? 3.4. ¿Resulta desconocido el principio de legalidad de los tributos, en tanto la norma acusada se limita a disponer un sujeto pasivo del impuesto predial y de la contribución por valorización y, a su vez, omite regular los demás elementos estructurales del tributo, esto es, el sujeto activo, el hecho generador, la base gravable y las tarifas correspondientes? Por último, la Sala considera que el cargo fundado en la presencia, en razón de la norma acusada, de una carga desproporcionada que afecta la adecuada prestación de los servicios públicos, resulta inepto puesto que viola el requisito de certeza. Esto en la medida que, según se explicó en los antecedentes de esta sentencia, la fundamentación de esta censura consiste en las potenciales consecuencias de la imposición del tributo respecto a los costos de la prestación del servicio público suministrado por el concesionario. Es evidente que este asunto no se predica de la norma jurídica demandada, sino de sus presuntos efectos económicos, materia que no se desprende de la regla de derecho acusada. Sobre el particular, debe advertirse que conforme a la jurisprudencia constitucional,[1] la certeza de los argumentos de inconstitucionalidad hace referencia a que los cargos se dirijan contra una proposición normativa efectivamente contenida en la disposición acusada y no sobre una distinta, inferida por el demandante, implícita o que hace parte de normas que no fueron objeto de demanda. Lo que exige este requisito, entonces, es que el cargo de inconstitucionalidad cuestione un contenido legal verificable a partir de la interpretación del texto acusado. Estas condiciones, como es sencillo observar, no se predican del cargo analizado. 4. Mediante la reciente sentencia C-822 de 2011, adoptada en razón de la demanda D-8495, la Corte declaró exequible la expresión “En materia de impuesto predial y valorización, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión” contenida en el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010. Este precepto fue demandado tanto por vicios formales como de fondo, los cuales fueron resueltos por la Corte a partir de los siguientes argumentos: 4.1. Después de examinar el trámite legislativo del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, en particular, en relación con el segmento normativo acusado, la Corte concluyó que no hubo desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible. En efecto, se encontró que el proyecto de ley 124/10 (Cámara), 174/10 (Senado), fue tramitado con mensaje de urgencia por solicitud del Gobierno Nacional, razón por la cual se configuró en este caso la excepción a la regla de los cuatro debates reglamentarios dispuesta por los artículos 157 C.P. y 169 de la Ley 5ª de 1992 – Reglamento del Congreso. Por tal motivo, el proyecto surtió tres debates, en primer debate, en la sesión conjunta de las Comisiones Terceras conjuntas de Cámara de Representantes y Senado y en segundo debate, en las Plenarias de las dos cámaras, tal y como consta en las Gacetas del Congreso correspondientes y con el lleno de los requisitos exigidos por la Constitución y la ley. De otro lado, la Sala determinó que en la aprobación de la norma acusada, no se vulneró el principio de identidad flexible, en la medida que, en la sesión conjunta de las Comisiones Terceras de Senado y Cámara de Representantes fue planteado por un representante a la Cámara, el tema específico de los impuestos territoriales y en particular, de los sujetos pasivos del impuesto predial, tópico que no puede considerarse como un tema nuevo y mucho menos ajeno a la materia tributaria regulada por la Ley 1430 de 2010. 4.2. En cuanto al cargo formulado por vulneración del artículo 161 C.P., fundado en que la aclaración del texto conciliado aprobado por las plenarias de las cámaras legislativas fue publicado el mismo día de la votación sobre el informe de conciliación, la Corte encontró que no tiene lugar dicha vulneración. Esto debido a que la aclaración que fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 1107 de 2010, consistía en un error de transcripción del inciso segundo del artículo 4º del proyecto de ley, por lo tanto, no era una aclaración sustancial o de fondo sobre el contenido de la ley, ni tampoco hacía referencia a la disposición acusada, razón por la cual este cargo queda desvirtuado. Adicionalmente, la Sala observó que el aparte demandado fue consignado, con idéntica redacción, en los textos definitivos aprobados en la Plenaria de la Cámara y del Senado, por lo cual el texto de conciliación no alteró ni introdujo ninguna modificación con respecto a esta disposición. En consecuencia, el segmento demandado fue declarado exequible, por no configurarse los vicios de forma alegados por la demandante. 4.3. En lo que respecta al cargo sustantivo fundado en la presunta vulneración del principio de legalidad tributaria, en tanto la norma acusada no fijaba todos los elementos estructurales del ingreso fiscal, en los términos del artículo 338 C.P., la Corte reiteró su jurisprudencia en el sentido que la falta de certeza en la definición legal de los elementos del tributo, solo conduce a la inexequibilidad de disposiciones tributarias cuando la falta de claridad sea “insuperable”, esto es, que obedezca a la oscuridad invencible del texto legal que no hace posible encontrar una interpretación razonable sobre cuáles puedan ser en definitiva tales elementos. La jurisprudencia ha puesto de presente que si bien se exige el respeto de los principios de legalidad y certeza del tributo, esto no se opone al carácter general y abstracto de las normas tributarias, sin que sea necesario describir ni particularizar todos los supuestos de hecho que hipotéticamente podrían caer bajo el señalamiento general de las disposiciones. En ese sentido, la Corte ha admitido que el principio de legalidad tributaria supone la determinación de los elementos del tributo por parte de los órganos de representación popular, entendiendo que en materia de tributos de orden territorial, las Asambleas y Concejos tienen la facultad de definir ciertos elementos de los mismos en virtud del principio de autonomía, de conformidad con los artículos 287 y 338 de la Constitución. En el caso concreto, la Corte observó que el impuesto predial está regulado en la Ley 44 de 1990 y en el Decreto 1333 de 1986 y la contribución por valorización por el Decreto 1333 de 1986 y el Decreto 1604 de 1966, adoptado como legislación permanente por la Ley 48 de 1968, entre otros, así como las ordenanzas y acuerdos que los han desarrollado. Por ello, no es posible afirmar que dichos tributos y sus elementos esenciales no estuvieran de antemano establecidos legalmente. De esta manera, lo que hizo el legislador en desarrollo de su potestad tributaria, fue ampliar los sujetos pasivos de dichos tributos, cuyos elementos ya estaban preestablecidos en disposiciones anteriores. Adicionalmente, en términos la sentencia objeto de análisis debe tenerse en cuenta que el impuesto predial no se refiere de manera exclusiva al derecho de dominio, pues lo relevante es la existencia del inmueble y no las calidades del sujeto que lo posee o ejerce ese derecho. Así, es frecuente encontrar referencias legales al poseedor como sujeto pasivo del tributo. Por esta razón, no le está vedada al legislador la posibilidad de la imposición de un nuevo elemento del impuesto derivado de la mera tenencia del inmueble. En el presente caso, los nuevos sujetos pasivos son los tenedores de bienes de uso público a título de concesión, de manera que el hecho generador del tributo es determinable, en tanto se deduce del contexto mismo de la norma que alude a la tenencia de dichos bienes, por lo que no se desconoció el principio de legalidad tributaria. Frente a la contribución por valorización, la Corte llegó a similar conclusión. Del mismo modo que como se explicó respecto del marco constitucional y normativo del impuesto predial, a juicio de la Sala nada impide que el legislador grave con la contribución de valorización hechos generadores que no tengan que ver con el dominio, el que se extienda por medio de ley al cobro de valorización a tenedores a título de concesión de bienes de uso público. Analizado el conjunto de normas vigentes sobre esta contribución, se encuentran los elementos mínimos de la misma, de modo que desde esta perspectiva, el tributo es compatible con la Constitución. Adicionalmente, la sentencia en comento advierte que tanto la Corte como el Consejo de Estado han señalado que resulta viable gravar con el impuesto predial y de valorización a los tenedores de bienes de uso público, cuando dichos bienes se encuentren en manos de particulares. 4.4. En relación con el cargo por violación del principio de equidad tributaria, derivado de la presunta inconstitucionalidad derivada de gravar con el impuesto predial y la contribución por valorización a los concesionarios de bienes públicos, quienes no se favorecen con los frutos ni el mayor valor de dichos inmuebles, la Corte consideró que no estaba llamado a prosperar. Esto debido a que el Congreso puede válida y legítimamente imponer tanto el impuesto predial como la contribución de valorización a sujetos pasivos diferentes a los propietarios y poseedores. Es evidente que la situación de tenedores, propietarios, poseedores, usufructuarios u otro sujeto pasivo que decida gravar el legislador con estos impuestos, es igual, pues en todos ellos existe una relación entre el sujeto pasivo y el bien inmueble, lo que representa la fuente de dichos tributos. En otras palabras, en criterio de la Sala, la facultad de imponer un gravamen real como el predial o la valorización se sustenta de un lado, en un hecho objetivo que es la existencia del bien raíz y de otro; de otro, en un aspecto subjetivo referido al hecho generador, el cual se encuentra representado en la relación del sujeto con el predio. No existe por tanto, desconocimiento del principio de equidad como manifestación del principio de igualdad, en la medida en que está imponiendo el predial y la valorización teniendo en cuenta la existencia del bien, pero sin pretender imponer a los tenedores el hecho generador del dominio o la posesión sobre dicho bien. 4.5. Por último, en lo que respecta al cargo formulado con base en la presunta afectación de los principios de buena fe y confianza legítima, en razón de la modificación en las condiciones contractuales para los tenedores concesionarios, derivada de la aplicación de los mencionados tributos sobre la propiedad inmueble, la Corte reafirmó que en materia fiscal no es posible hablar de derechos adquiridos de los administrados, puesto que el legislador tiene la facultad de establecer modificaciones o de crear nuevos tributos por razones de política fiscal. El principio de confianza legítima representa un criterio orientador, que sin embargo, no puede limitar la actividad legislativa ni petrificar el régimen tributario, más aún cuando se ha demostrado que la norma cumple con los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria, por lo cual no sería desproporcionado gravar a los tenedores de bienes de uso público a título de concesión. La Sala advirtió, en ese orden de ideas, que los argumentos de la demandante en materia de irretroactividad y confianza legítima, se basan en razones de conveniencia cuyo análisis no corresponde al ejercicio del control de constitucionalidad. 5. Como se observa, las consideraciones planteadas por la Corte en la sentencia C-822/11, dan respuesta a los problemas jurídicos descritos en los fundamentos 3.1., 3.3 y 3.4. de esta sentencia. En efecto, las controversias que presentan las demandas acumuladas frente a la presunta violación del principio de legalidad, igualdad y equidad tributaria, son análogas a las formuladas por el ciudadano Salgar Vegalara, de modo que con base en los efectos de la cosa juzgada constitucional, la Sala debe estarse a lo resuelto en la citada decisión. Idéntica conclusión se predica respecto de los cargos fundados en vicios de procedimiento legislativo, presentados por la ciudadana Escorcia Vargas. A este respecto, debe tenerse en cuenta que aunque la sentencia C-822/11 circunscribió la declaratoria de exequibilidad al aparte “En materia de impuesto predial y valorización, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión” contenida en el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, para la Sala es claro que el análisis efectuado sobre el procedimiento legislativo, fue llevado a cabo respecto de la constitucionalidad de la totalidad del artículo, de modo que no hay lugar a adoptar una decisión en diferente sentido, habida cuenta que la Corte se pronunció sobre esa materia en la mencionada sentencia. Sobre el particular, en dicha decisión se explicó lo siguiente: “4.1.4.1. Con relación al cargo por la supuesta violación del artículo 157 superior, se encuentra probado que el proyecto de ley 124 de 2010 Cámara, 174 de 2010 Senado, fue tramitado con mensaje de urgencia por solicitud del Gobierno Nacional, razón por la cual se configura la excepción a la regla de los cuatro debates reglamentarios dispuesta en el artículo 163 constitucional y en el artículo 169 de la Ley 5ª de 1992. En este orden de ideas, el proyecto surtió los primeros debates en sesiones conjuntas de comisiones terceras de Cámara y Senado -gaceta 165 y 166 de 2011- y los dos debates a cargo de las plenarias de de las dos Cámaras- gacetas 80 y 213 de 2011[2]-. 4.1.4.2. Así, el proyecto de ley 124 de 2010 Cámara, 174 de 2010 Senado cumplió todos los debates exigidos por el artículo 157 de la Constitución para su conversión en Ley. Ellos, además, se realizaron respetando el trámite legislativo en los términos establecidos por la Constitución y la Ley[3], es decir realizando el aviso previo, incorporando los temas en el orden del día, verificando el quórum, debatiendo los artículos y preposiciones propuestas, realizando las votaciones por artículo o en bloque, y publicando en las gacetas del Congreso tanto las ponencias, como las actas de Plenaria y los textos definitivos aprobados en Comisión por cada cámara en Plenarias. (…) Por lo expuesto, se desvirtúa el primer cargo por vicios de forma esgrimido por la demandante relativo al desconocimiento del principio de consecutividad, ya que se realizaron los debates sucesivos al proyecto de ley, en la secuencia prescrita para las iniciativas legislativas con mensaje de urgencia, siguiendo las formalidades de trámite. (…) 4.2.4.1. Si bien ni en el proyecto original presentado por el gobierno, ni en las ponencias para primer debate, aparece el texto de la disposición demandada, durante el primer debate en las comisiones conjuntas se proponen nuevos artículos y se deja constancia en el acta de la necesidad de expedir normas sobre los impuestos territoriales, y más específicamente, sobre los sujetos pasivos del impuesto predial. 4.2.4.2. Como se anotó...