Sentencia C-902 de 2011

C-902-11 Corte Constitucional Sentencia C-902/11 DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECEN INCENTIVOS ECONOMICOS PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES-Existencia de cosa juzgada constitucional DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECEN INCENTIVOS ECONOMICOS PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES-No desconoce el principio de progresividad, ni la prohibición de regresividad de los derechos sociales DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECEN INCENTIVOS ECONOMICOS PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES-No vulnera el principio de igualdad y equidad de las cargas públicas DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECEN INCENTIVOS ECONOMICOS PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES-No establece una restricción injustificada al acceso a la administración de justicia, derivada de una presunta pérdida de eficacia de la herramienta constitucional para la defensa de los derechos colectivos DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECEN INCENTIVOS ECONOMICOS PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES-No es una restricción irrazonable o desproporcionada del derecho político CLAUSULA DE RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Sentido y alcance en la jurisprudencia constitucional/INTRODUCCION DE LEYES ESTATUTARIAS EN EL DERECHO COLOMBIANO- Presupuestos en que se fundamenta/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN REGULACIONES SOBRE DERECHOS FUNDAMENTALES-Reglas interpretativas El artículo 152 de la Constitución introdujo la llamada cláusula de reserva de ley estatutaria, según la cual la regulación de ciertas materias debe hacerse mediante ese tipo cualificado de ley. Seguidamente, el artículo 153 ejusdem consagró las características especiales de dichas leyes, que consisten en un procedimiento más complejo de aprobación, derivado de su trámite en una sola legislatura; de la necesidad de mayorías absolutas en el Congreso para su expedición, modificación o derogación; y del control previo de constitucionalidad asignado a esta corporación. No obstante, más allá de su estricta base normativa, esta Corporación ha sustentado la existencia de leyes estatutarias en las siguientes consideraciones: “De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la introducción de las leyes estatutarias en el derecho colombiano se fundamenta principalmente en tres argumentos: i) la naturaleza superior de este tipo de normas requiere superior grado de permanencia en el ordenamiento y seguridad jurídica para su aplicación; ii) por la importancia que para el Estado tienen los temas regulados mediante leyes estatutarias, es necesario garantizar mayor consenso ideológico con la intervención de minorías, de tal manera que las reformas legales más importantes sean ajenas a las mayorías ocasionales y, iii) es necesario que los temas claves para la democracia tengan mayor debate y consciencia de su aprobación, por lo que deben corresponder a una mayor participación política”. Debido a la amplitud de asuntos que eventualmente podrían quedar comprendidos dentro de las materias a que se refiere el artículo 152 de la Carta, y el consecuente riesgo de despojar al Congreso de la cláusula general de competencia que le es inherente en su condición de legislador ordinario (art. 150-1 CP), la jurisprudencia ha señalado de manera insistente que la cláusula de reserva de ley estatutaria debe interpretarse de manera restrictiva. Refiriéndose específicamente a las normas que de alguna manera se relacionan con la administración de justicia, por ejemplo, la Corte ha explicado que “no todo aspecto que de una forma u otra se relacione con la administración de justicia debe necesariamente hacer parte de una ley estatutaria”, sino que éstas han de ocuparse “esencialmente sobre la estructura general de la administración de justicia y sobre los principios sustanciales y procesales que deben guiar a los jueces en su función de dirimir los diferentes conflictos o asuntos que se sometan a su conocimiento”. En efecto, de asumirse una posición contraria se llegaría al “absurdo de someter cualquier modificación o reforma de códigos o leyes ordinarias referentes a la administración de justicia al rigor del trámite propio de las leyes estatutarias, con lo cual se vaciaría de contenido la facultad propia del legislador de expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones (CP. art. 150-2), afectando gravemente la función legislativa y, en consecuencia la eficacia y eficiencia de la administración de justicia”. Fue así como en la citada Sentencia C-126 de 2006 la Corte declaró exequible la ley –ordinaria- que suprimió el recurso extraordinario de súplica en la jurisdicción contencioso administrativa y creó salas transitorias de decisión para resolver los recursos que estuvieran pendientes. Consideró entonces que “el Congreso podía perfectamente expedir una ley ordinaria para modificar otra de la misma naturaleza, o para derogar disposiciones del Código Contencioso Administrativo, proferido por medio de una ley de la misma categoría”. Igualmente, en la Sentencia C-713 de 2008, donde se analizó un proyecto de reforma a la Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia, la Corte se pronunció respecto del mecanismo de la revisión eventual de las acciones populares y de grupo, encomendada al Consejo de Estado como tribunal supremo de la jurisdicción contencioso administrativa. La Sala Plena sostuvo que la regulación de ese mecanismo no estaba sujeta al trámite de las leyes estatutarias, al punto de señalar expresamente que el Congreso bien podía modificarlo -o suprimirlo- a través de una ley ordinaria. Dijo entonces: “4.- La Corte debe advertir que la regulación prevista en la norma bajo examen no tiene estricta reserva de ley estatuaria (…). En consecuencia, el Congreso de la República, actuado como legislador ordinario, está facultado para introducir los ajustes o modificaciones que estime convenientes a los aspectos aquí regulados”. Similares consideraciones han sido recogidas cuando el Congreso adopta normas que directa o indirectamente inciden en el ejercicio de los derechos fundamentales. Es así como la Corte no ha requerido el trámite estatutario en la regulación de los derechos de las víctimas a la verdad, justicia y reparación integral en procesos de justicia transicional, ni para la adopción de normas del procedimiento penal, por mencionar sólo algunos eventos. Las reglas trazadas en estos casos fueron recogidas en la Sentencia C-756 de 2008, que sobre el particular puntualizó lo siguiente: “8. Así pues, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado cinco reglas interpretativas que permiten conocer cuáles son las regulaciones sobre derechos fundamentales que deben ser objeto de ley estatutaria y en que casos corresponde al legislador ordinario establecer las limitaciones o restricciones del derecho, a saber: i) La reserva de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales es excepcional, en tanto que la regla general se mantiene a favor del legislador ordinario. ii) La regulación estatutaria u ordinaria no se define por la denominación adoptada por el legislador, sino por su contenido material (…). En consecuencia, el trámite legislativo ordinario o estatutario será definido por el contenido del asunto a regular y no por el nombre que el legislador designe. iii) Mediante ley estatutaria se regula únicamente el núcleo esencial del derecho fundamental, de tal forma que si un derecho tiene mayor margen de configuración legal, será menor la reglamentación por ley estatutaria. iv) Las regulaciones integrales de los derechos fundamentales debe realizarse mediante ley cualificada y, v) Los elementos estructurales esenciales del derecho fundamental deben regularse mediante ley estatutaria. De esta forma, es claro que la regulación puntual y detallada del derecho corresponde al legislador ordinario”. Los anteriores criterios fueron reiterados en la reciente Sentencia C-818 de 2011, cuando la Corte declaró inexequibles varias normas de la Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo”, precisamente porque en ellas se regulaba de manera integral y sistemática los elementos estructurales del derecho fundamental de petición. Sin embargo, cuando la normativa objeto de análisis no corresponde a asuntos concernientes al núcleo esencial de un derecho fundamental, ni pretende ser una regulación integral en la materia, el principio democrático y la lectura restrictiva de la reserva de ley estatutaria inclinan la balanza a favor de la cláusula general de competencia atribuida al Congreso de la República. En esa medida, es válida la regulación adoptada mediante leyes ordinarias. LEY SOBRE DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECEN INCENTIVOS ECONOMICOS PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES-Regulación no está sometida a reserva de ley estatutaria LEY SOBRE DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECEN INCENTIVOS ECONOMICOS PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES-No se regulan aspectos estructurales del ejercicio de los derechos fundamentales o de los mecanismos para su protección Referencia: expedientes D-8569 Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1425 de 2010, “Por medio de la cual se derogan artículos de la ley 472 de 1998 – Acciones Populares y Grupo”. Accionante: Elmer Orejuela Rivera Magistrado Ponente: JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Bogotá, D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil once (2011). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la presente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad el ciudadano Elmer Orejuela Rivera demanda la Ley 1425 de 2010, “Por medio de la cual se derogan artículos de la ley 472 de 1998 – Acciones Populares y Grupo”. La demanda se admitió por Auto del trece (13) de junio de dos mil once (2011). En la misma providencia se dispuso: (i) fijar en lista el asunto bajo revisión y simultáneamente correr traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia; (ii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministro del Interior y de Justicia y al Presidente del Consejo de Estado; (iii) invitar al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a la Comisión Colombiana de Juristas, así como a las facultades de derecho de las universidades Nacional de Colombia, Externado de Colombia, Sergio Arboleda y del Rosario, para que intervinieran expresando su opinión respecto de las normas impugnadas. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre el asunto de la referencia. II.- NORMA DEMANDADA Teniendo en cuenta que la Ley 1425 de 2010 fue demandada en su totalidad, a continuación la Corte hace la transcripción de la misma conforme a su publicación en el Diario Oficial 47.937 del 29 de diciembre de 2010: “LEY 1425 DE 2010 (diciembre 29) Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 1o. Deróguense los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998. ARTÍCULO 2o. VIGENCIA. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las disposiciones que le sean contrarias”. III.- LA DEMANDA En su extensa demanda el accionante considera que la Ley 1425 de 2010 vulnera el Preámbulo y los artículos 1º, 2º, 8º, 13, 25, 72, 79, 82, 83, 88, 89, 103, 152, 153 y 209 de la Constitución, el artículo 2º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante Pidesc), así como el artículo 1º del “Protocolo de San Salvador”. Para tal fin expone individualmente siete (7) cargos de inconstitucionalidad que se reseñan a continuación. 1.- Primer cargo: Omisión legislativa relativa. Afirma que la eliminación de los incentivos económicos en las acciones populares, por obra del derecho de los demandantes a pretenderlos y recibirlos, genera graves vacíos legales en el ordenamiento jurídico que le restan eficacia al ejercicio de dichas acciones ya que “descompensan económicamente su ejercicio, desestimulan la participación ciudadana en la defensa judicial de los derechos e intereses colectivos, obstaculizan el aporte de pruebas en materia de contratación administrativa, impiden la recuperación del patrimonio público extraviado en manos de particulares y desfinancian el Fondo para la Defensa de los Derechos Colectivos”. Añade que la norma demandada también es inconstitucional porque deroga los mecanismos necesarios para luchar contra la corrupción, defender la moralidad administrativa, proteger el patrimonio público y fortalecer la participación democrática en la función pública, que antes consagraba el artículo 40 de la Ley 472 de 1998. Además, porque deroga el derecho de los ciudadanos a que se financie el Fondo para la Defensa de los Derechos Colectivos. Apoyado en jurisprudencia constitucional (Sentencia C-427 de 2000), explica que se reúnen los requisitos para invocar la existencia de una omisión legislativa relativa. Sostiene (i) que se está frente a una norma jurídica, (ii) de la cual se predica una actividad del legislador defectuosa o incompleta, (iii) donde la derogatoria del derecho de los demandantes a pretender y recibir los incentivos económicos en las acciones populares no obedeció a razones constitucionales objetivas, técnicas ni suficientes, sino en motivos que califica como “subjetivos, manifiestamente falsos, errados y hasta inexistentes”. Además, a su juicio, al no existir dichas razones (iv) se crea una desigualdad injustificada “entre los casos que están y los que no están siendo sujetos a las consecuencias previstas en la norma”; lo que finalmente (v) implica el incumplimiento del deber constitucional a cargo del Legislador, de establecer para el actor popular algún tipo de recompensa o retribución, como lo sostuvo el Constituyente de 1991 y se desprende del artículo 89 de superior. Con fundamento en lo anterior, alega la inconstitucionalidad de la Ley 1425 de 2010 ante la generación de un “vacío legal” en materia de protección participativa y solidaria de los derechos humanos de tercera generación. 2.- Segundo cargo: violación del principio internacional de progresividad y no regresividad en materia de mecanismos de protección de derechos económicos, sociales y culturales. El demandante sostiene que la ley impugnada contraría el preámbulo y los artículos 88 y 89 de la Constitución, “en el sentido de que vacía la obligación de amparo y protección de todos los derechos económicos, sociales y culturales de contenido significativo, conocidos como derechos e intereses colectivos”. Afirma que la derogatoria de los incentivos en las acciones populares es una medida regresiva que descompensa, restringe, limita, desestimula y resta eficacia a la protección de esos derechos. Luego de recoger algunos precedentes relacionados con los incentivos en las acciones populares, la prohibición de regresividad en la protección de derechos económicos, sociales y culturales, así como su reconocimiento en instrumentos de derecho internacional, advierte que en este caso la derogatoria de los incentivos y demás medidas previstas en los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, resta eficacia al ejercicio de las acciones populares y limita el ámbito de protección de los derechos e intereses colectivos. Sin embargo, no encuentra que el Congreso de la República haya cumplido con el deber de acreditar la existencia de razones imperiosas que pudieran justificar la derogación de esas normas y el consecuente retroceso en la protección de derechos. Concluye que “ante la falta de tan necesarias explicaciones, estudios técnicos, datos estadísticos y debates (…) la Corte debe aplicar la presunción de inconstitucionalidad de la medida derogatoria, en cuanto que ella significa una clara y manifiesta restricción del ámbito de protección sustancial y procesal de todos los derechos económicos, culturales y sociales en Colombia”. 3.- Tercer cargo: Vulneración del preámbulo y el contenido de algunos artículos de la Constitución. En cuanto a la violación del Preámbulo, indica que la Carta Política no adoptó un modelo ético privilegiado en materia de solidaridad, sino que en ella es posible “compensar económicamente el ejercicio de las acciones populares y estimular la masiva participación de los ciudadanos en el cumplimiento de los fines esenciales del Estado y la protección judicial de los derechos e intereses colectivos”. Precisa que como la solidaridad tiene tantos motivos o causas para su ocurrencia, ésta “debe ser permanentemente inducida, promocionada, patrocinada, premiada, compensada y estimulada por el Estado”, lo que no ocurre con la ley en cuestión. El ciudadano sostiene que la norma impugnada desconoce que “sólo mediante verdaderos estímulos de premio o castigo, los seres humanos aprendemos a comportarnos adecuadamente en nuestra sociedad”, para lo cual añade: “el palo y la zanahoria, el cielo o el infierno, ganar o perder, la buena o la mala calificación, la carita feliz o la triste, la cárcel o la libertad, la absolución o la condena, el pecado o la salvación, la recompensa o el castigo; siempre han sido utilizados por todas las civilizaciones de la humanidad, como la única forma de guiar legalmente el comportamiento de los seres humanos en una sociedad: inclusive los animales salvajes o domésticos, solo pueden ser domados, entrenados y educados por el hombre, para hacer o no hacer determinada cosa, mediante la teoría del aprendizaje a base de premios o castigos”. Con fundamento en lo anterior, asegura que las normas impugnadas son parte estructural del ordenamiento jurídico colombiano que no pueden ser derogadas en un Estado Social de Derecho, ya que “se desconocería el principio general de derecho que ordena que la sanción legal no sea sólo la pena sino también la recompensa; que sea el bien o el mal que se deriva como consecuencia lógica del cumplimiento de mandatos construccionales (sic) o de la transgresión de sus prohibiciones, especialmente cuando se trate de la violación o protección de los sagrados derechos e intereses colectivos”. Acto seguido recuerda que si bien se dejó en manos del Legislador la regulación de las acciones populares, en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente hubo plena claridad sobre la necesidad de establecer eficaces herramientas de lucha anticorrupción e incentivos económicos para asegurar la participación de la sociedad civil en la defensa preventiva, participativa y solidaria de los derechos e intereses colectivos. Por lo tanto, en su concepto, la desaparición de los incentivos económicos y demás medidas derogadas, desconoce no sólo el preámbulo, sino también los artículos 1, 2, 88 y 89 de la Constitución. El demandante también aduce que la Ley 1425 de 2010 vulnera el artículo 103 de la Carta Política en lo concerniente al principio de participación ciudadana en el Estado Social de Derecho, por cuanto “se descompensó económicamente el ejercicio de las acciones populares para desestimular la participación masiva de la comunidad en la defensa solidaria de sus derechos e intereses colectivos”. Ligado a lo anterior, invoca la violación de los principios de moralidad administrativa, transparencia, participación en el control del poder político y participación en la fiscalización de la función pública (art. 209 CP). Así mismo, propone la violación del preámbulo y de los artículos 1, 2, 13, 25, 72, 79, 82, 83, 88 y 89 de la Constitución, por cuanto, en su sentir, “se ha atentado de mala fe, contra el patrimonio público, la democracia, la transparencia, la participación y la prevalencia del principio del interés general, al excluir del ordenamiento jurídico colombiano unos esenciales derechos ciudadanos, unas necesarias herramientas de lucha anticorrupción y unos eficaces mecanismos de participación ciudadana, que garantizaba materializar en la práctica la protección justa, preventiva, democrática, participativa y solidaria de todos los derechos e intereses colectivos. Para ello insiste en que los motivos de la expedición de la Ley 1425 de 2010 no fueron la protección del patrimonio público ni el abuso en el ejercicio de las acciones populares, de manera tal que el Congreso incurrió en un deficiente y precario análisis del tema. 4.- Cuarto cargo: violación de los principios constitucionales de prevalencia del interés general, trabajo, solidaridad y participación. Luego de precisar que la Ley demandada derogó los incentivos en las acciones populares, sin que sea válido invocar la vigencia de otras normas como el artículo 34 de la Ley 472 de 1998 o algunas normas del código civil, el ciudadano reitera que “se desconocieron los principios constitucionales de progresividad, trabajo, solidaridad, participación, transparencia y prevalencia del interés general, que deben inspirar el ordenamiento jurídico colombiano en materia de mecanismos de protección de los sagrados derechos e intereses colectivos”. Da cuenta de la exposición de motivos del proyecto de la ley ahora cuestionada, para una vez más reprochar que “revela una falsa, errada y hasta inexistente motivación del Gobierno Nacional”, al invocarse que las condenas por incentivos económicos habían sido causantes de un grave déficit presupuestal para el erario público. Igualmente, retoma sus apreciaciones sobre la regresividad que a su juicio involucra la ley demandada y el alcance del principio de solidaridad. Acto seguido considera que no puede sancionarse a quien trabaja leal, honrada y eficazmente en la defensa de los derechos e intereses colectivos, como lo hace la norma acusada, en lugar de felicitarla, estimularla e incentivarla para continuar velando por la protección de los intereses de toda la comunidad. 5.- Quinto cargo: violación de los principios de buena fe y confianza legítima (art. 83 CP). Alega que al derogarse los incentivos económicos se está imponiendo a los ciudadanos y organizaciones cívicas, comunitarias y populares dedicadas a la permanente protección de los derechos e intereses colectivos una nueva carga, “injusta, excesiva, desproporcionada e imposible de cumplir, al tener que activar el aparato judicial para defender los derechos e intereses colectivos, sin derecho a una justa compensación económica por su peligrosa, especializada y onerosa labor solidaria en beneficio de toda la sociedad”. En su concepto, con esa decisión el Estado desconoce el deber de respetar sus propios actos conocido como “venire contra Facttum propium” y la buena fe que de ellos se deriva. Señala que los incentivos económicos eran los únicos ingresos financieros que compensaban el trabajo y la inversión realizada en defensa de la comunidad, de los cuales fueron despojados intempestiva, injusta y arbitrariamente, acusándosele además de actuar como “corruptos”, “avivatos” o “caza recompensas”. Desde esta perspectiva, asegura que también se desconoce el artículo 103 de la Constitución, porque el Estado no está colaborando ni facilitando la creación, organización, promoción y funcionamiento de organizaciones cívicas, populares y similares en defensa de los derechos e intereses colectivos. 6.- Sexto cargo: Vicio material de competencia y procedimiento. Sobre el particular, el ciudadano demandante afirma que la Ley 1425 de 2010 vulneró los requisitos establecidos en los artículos 152 y 153 de la Constitución, por cuanto debió ser tramitada como una ley estatutaria. Señala que la normativa impugnada reguló los siguientes aspectos: derechos y deberes fundamentales de las personas, procedimientos y recursos para su protección, normas relativas a la administración de justicia y mecanismos de participación ciudadana. En este orden de ideas, dice el actor, la ley 1425 “afecta el núcleo esencial de los derechos colectivos, que también son derechos fundamentales, y limita los procedimientos, recursos y garantías para su ejercicio”, de manera que sólo podía ser aprobada mediante el trámite propio de las leyes estatutarias. Explica que los derechos colectivos son a la vez derechos fundamentales, y las acciones populares son mecanismos de participación ciudadana, de modo que al consagrarse graves restricciones o limitaciones a su ejercicio, el Congreso debió regularlos mediante ley estatutaria. 7.- Séptimo cargo: Violación al límite de libertad de configuración del Legislador en materia de derechos colectivos en detrimento de los artículos 1, 2, 88 y 89 de la Constitución. En este último apartado, el demandante insiste en la fuerte limitación del Congreso para disminuir la órbita de protección de los derechos e intereses colectivos y las acciones populares como mecanismos para su protección, a menos que existan razones poderosas para hacerlo, que no advierte en el caso de la Ley 1425 de 2010. IV.- intervenciones 1.- Ministerio del Interior y de Justicia La representante de la Dirección de Ordenamiento Jurídico del Ministerio del Interior y de Justicia solicita a la Corte que se declare inhibida para proferir decisión de fondo o, en su defecto, declare exequible la Ley 1425 de 2010[1]. Afirma que en el curso del trámite en el Congreso de la República el proyecto de Ley 056 de 2009 Cámara, 169 de 2010 Senado, por el cual se derogan algunos artículos de la Ley 472 de 1998, “fue ampliamente debatido, pues si bien inicialmente en primero y segundo debate en la Cámara de Representantes, el proyecto fue aprobado conforme a su iniciativa, es decir, eliminando los incentivos económicos, lo cierto es que en el tercero y cuarto debate en el Senado de la República se propuso su modificación en el sentido de no eliminar el incentivo económico sino reducirlo en cierto porcentaje”. Señala que las sentencias C-215 de 1999, C-459 de 2004 y C-512 de 2004, en las cuales la Corte Constitucional definió aspectos tales como el alcance, la naturaleza y la finalidad de las acciones populares, así como el fundamento constitucional del incentivo económico que se reconocía por el ejercicio de la acción popular, no necesariamente “sirven de antecedentes para efectos de determinar la constitucionalidad de la norma impugnada en esta oportunidad”. Sostiene que la doctrina nacional ha sido prolija en pronunciamientos sobre la necesidad y conveniencia de la supresión del incentivo económico de las acciones populares, resaltando los siguientes: (i) de acuerdo con la Corporación Excelencia en la Justicia, es necesario distinguir entre el tratamiento dado a los incentivos previstos en el artículo 39 de la ley y los establecidos en el artículo 40, “porque en relación con los primeros –entre diez y 150 salarios mínimos mensuales- la exigencia del incentivo y su monto parecen adecuados para el cumplimiento de los fines para los cuales se diseñó, pero resulta distinto el incentivo en acciones populares relativas a la moral administrativa, caso en el cual los demandantes tienen derecho a recibir el quince por ciento del valor que recupere la entidad pública en la acción popular, pues un número importante de acciones populares relacionadas con la moralidad pública hace referencia a la celebración o ejecución de contratos de los cuales es parte el Estado, que en muchos casos involucran enormes recursos”; (ii) el ex constituyente Jaime Castro ha advertido sobre la necesidad de revisar el asunto de los incentivos económicos en las acciones populares, porque aunque se establecieron como un estímulo han terminado teniendo efectos perversos, toda vez que algunas personas profesionalizaron la presentación de acciones populares por toda clase de motivos. Procede luego al examen independiente de cada uno de los cargos formulados. Afirma que contrario a lo expuesto por el demandante, las disposiciones acusadas no vulneran ningún principio o derecho constitucional, por las siguientes razones: - No se cumplen las condiciones exigidas por la jurisprudencia constitucional para la configuración de una omisión legislativa, la cual no es predicable de la norma impugnada. Según sus palabras, si bien existe una norma sobre la cual se predica el cargo, “la misma no excluye de sus consecuencias casos que debían estar contenidos en el texto cuestionado, ni omite incluir una condición constitucionalmente esencial para armonizar el texto legal con la Carta Política, ni la supuesta exclusión carece de un principio de razón suficiente, ni se genera una desigualdad negativa de casos excluidos frente a los que se encuentran amparados por la norma y, finalmente, la omisión no es el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el Constituyente al legislador”. Del artículo 88 de la Carta Política no se infiere que la voluntad del Constituyente de 1991 hubiere sido la de imponer al legislador la obligación de consagrar los incentivos económicos en las acciones populares, sino que dicha norma le otorgó un amplio margen de discrecionalidad para regular la materia. - No se desconoce el principio de progresividad, porque el incentivo económico previsto en la Ley 472 de 1998 no es por sí mismo un derecho económico del que pueda predicarse el referido principio; se trata de un elemento accesorio a una garantía jurisdiccional de los derechos colectivos. - No se desconoce el preámbulo ni el articulado de la Constitución por cuanto los incentivos no son una garantía constitucional inescindiblemente ligada a todos los valores, principios y derechos que de ella emanan, como equivocadamente lo sugiere el demandante en su acusación; lo que en realidad es una garantía asociada a dichos valores y principios es la acción popular en sí misma, mas no los instrumentos sustantivos o procedimentales que la desarrollan, de modo que no existen límites expresos en la Constitución para crear o derogar los incentivos económicos como instrumentos de promoción de las acciones populares. - La supuesta omisión legislativa que lesiona el derecho a la igualdad es inexistente, ya que no existen diferencias empíricas relevantes que justifiquen un tratamiento diferenciado en el otorgamiento del incentivo; y en todo caso el tratamiento unitario responde a la libertad de configuración legislativa reconocida al Congreso de la República. - No es cierto que con la eliminación del incentivo desaparezcan los regímenes de responsabilidad tanto de los servidores públicos como de los particulares, los cuales se mantienen inalterados. - En la medida en que el incentivo previsto en la Ley 472 de 1998 no creó ninguna remuneración de tipo laboral, sino que únicamente buscaba promover la utilización de la acción popular para garantizar los derechos colectivos, su supresión no puede ser entendida como una vulneración del derecho al trabajo. - En cuanto la eliminación del incentivo no equivale a crear un obstáculo o barrera para proponer las acciones populares, tampoco es procedente el argumento sobre la vulneración del derecho de acceso a la justicia. Dichas acciones siguen siendo un medio procesal cuya finalidad específica es proteger los derechos intereses colectivos. - No se afecta el principio de confianza legítima sino que, al contrario, la supresión del incentivo protege la buena fe del Estado y de la sociedad, que se encontraba asaltada cuando la acción popular fue tergiversada en su objeto y finalidad y utilizada meramente para propósitos lucrativos. Adicionalmente, la teoría del “venire contra Facttum proprium non valet” se refiere a un principio general del derecho aplicable cuando el derecho no regula una situación, por lo que no tiene cabida en este caso, más aún cuando no se han afectado expectativas legítimas. - No es cierto que se vulnere la seguridad jurídica y el principio de confianza legítima al conferir efectos retroactivos a la eliminación del incentivo, ya que únicamente se le otorgaron efectos inmediatos en su calidad de norma procesal. Esta aplicación inmediata de la ley no afecta ningún derecho adquirido sino únicamente las expectativas de quienes presentaron alguna acción popular con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley, pero sin que se hubiese dictado la sentencia que reconozca el correspondiente incentivo. - En cuanto a la posible omisión del trámite de ley estatutaria, el accionante se limita a afirmar que la Ley 1425 de 2010 reguló derechos fundamentales, procedimientos y recursos para su protección, y eliminó un eficaz mecanismo de participación ciudadana, pero no desarrolla su argumento, lo que impide un examen de fondo respecto de dicho cargo. - En definitiva, el Legislador obró dentro del marco de su libertad de configuración de las acciones populares, buscando asegurar que el verdadero objetivo de su ejercicio sea la protección de los derechos colectivos y no “un medio de lucro basado en la explotación sistemática y persistente de la descarnada realidad de los derechos e intereses colectivos en Colombia”. 2.- Consejo de Estado El doctor Mauricio Fajardo Gómez, en su condición de Presidente del Consejo de Estado, solicita declarar exequibles los artículos 1º y 2º de la Ley 1425 de 2010, en cuanto resulte procedente, y en lo demás desestimar los restantes cargos planteados en la demanda efectuando un pronunciamiento inhibitorio[2]. Comienza por recordar que la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución y desarrollada por el Congreso en la Ley 472 de 1998, fue diseñada como un mecanismo judicial de protección de los derechos colectivos con una naturaleza principal e independiente de los demás procedimientos y acciones, que puede ser promovida por cualquier ciudadano con o sin recursos económicos, con o sin preparación o conocimientos jurídicos. Precisa que en materia probatoria las facultades-deberes del juez popular son lo suficientemente amplias para garantizar que las deficiencias y dificultades económicas, técnicas o científicas no se constituyan en obstáculo insalvable que les impida acceder eficazmente a la administración de justicia y obtener la protección de los derechos colectivos vulnerados o amenazados. Además, añade, el juez puede reconocer en la decisión cualquier derecho colectivo que resulte probado, aunque no se haya solicitado en la demanda, de manera que la Ley 1425 de 2010 no afecta o restringe ninguna de esas facultades de juez popular. Adiciona que el margen de libertad configurativa del legislador encuentra razón de ser en que la sujeción y subordinación de la ley a la Constitución debe permitir algún ámbito de acción en la labor de desarrollo de las normas superiores por parte del Congreso, con el propósito de que le sea posible optar entre las diversas alternativas filosóficas, éticas, económicas, técnicas o de cualquier otra índole. Resalta que, en desarrollo de ese margen de configuración normativa del legislador, tratándose de algunas acciones públicas que redundan en beneficio de la comunidad, como las acciones de nulidad, de nulidad por inconstitucionalidad o de inconstitucionalidad, no se ha previsto en la ley el reconocimiento de premio, incentivo o recompensa alguna en beneficio de quien promueve la acción, sin que por eso se afecte su naturaleza pública. Dice que la garantía de la efectividad del principio de solidaridad se puede alcanzar desde diversas perspectivas éticas o filosófico-políticas, principio que sirve como fundamento tanto de la consagración como de la supresión de incentivos a la instauración exitosa de acciones públicas por parte de los ciudadanos. Agrega que la finalidad del actor popular es la obtención de la protección judicial de un interés colectivo, lo que demuestra la presencia del principio de solidaridad como justificación de la existencia de los derechos colectivos. A continuación examina los cargos de la demanda. Con fundamento en lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y en la jurisprudencia constitucional contenida principalmente en la sentencia C-1052 de 2001, el interviniente hace un examen de los requisitos formales y sustanciales de las demandas de inconstitucionalidad. En su criterio, la mayor parte de los cuestionamientos presentados adolecen de uno, varios o todos los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, mientras que otros sí ameritan un pronunciamiento de fondo. - En cuanto al primer cargo, luego de hacer mención a la Sentencia C-240 de 2009, se limita a indicar que en esta oportunidad no concurren los requisitos necesarios para que se configure una inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa, por lo que el cargo debe ser desestimado. - Frente al cargo por violación del principio de progresividad, aclara que éste es predicable de los derechos económicos, sociales y culturales, pero no de los derechos e intereses colectivos, de modo que el accionante incurre en una “garrafal confusión” a lo largo de toda su demanda, que inexorablemente conduce a desestimar la acusación propuesta. - En relación con el tercer cargo, relativo a la violación del preámbulo y de los artículos 1, 2, 13, 25, 72, 79, 82, 83, 88, 89 y 209 de la Carta Política, señala que el ciudadano no explica cuáles son sus reparos concretos, ya que sus afirmaciones se apoyan en “juicios eminentemente subjetivos, tácticamente infundados o de pura conveniencia- como que con la eliminación de los incentivos se ampara la corrupción o se torna ineficaz el Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos-, por manera que el cargo no reúne los requisitos de especificidad, de certeza y de pertinencia”, conduciendo a un fallo inhibitorio. - Tampoco encuentra adecuada la formulación del cuarto cargo, que en su sentir se centra en cuestionar los motivos de conveniencia y oportunidad tenidos en cuenta por el Gobierno y el Congreso en el trámite de aprobación de la Ley 1425 de 2010, sin proponer una contradicción directa con la Constitución, ante lo cual debe proferirse una decisión inhibitoria. - Respecto de la quinta acusación, fundada en la violación de los principios de buena fe y confianza legítima, sostiene que éstos no pueden dar lugar a la petrificación del ordenamiento jurídico en detrimento del principio democrático en un ámbito en el cual el Legislador cuenta con un amplio margen de configuración. - Desestima luego lo referente al vicio por no haberse tramitado la ley como estatutaria, por cuanto en ella no se regularon derechos fundamentales sino previsiones relativas al la salvaguarda de derechos e intereses colectivos, que es una categoría completamente distinta a la prevista en el artículo 152 de la Carta Política. Además, aclara que la norma no regula asuntos estructurales de la administración de justicia o cardinales para el ejercicio de derechos fundamentales, por lo que no se requería del precitado trámite legislativo. - Por último, estima que no se excedió la competencia del Legislador para regular el ejercicio de las acciones populares en detrimento del principio de solidaridad, porque si en alguna propuesta de la Asamblea Nacional Constituyente propugnó por el reconocimiento de dichos incentivos, lo cierto es que en el texto finalmente aprobado nada se estipuló al respecto, ampliándose el margen de configuración del Congreso en la materia. 3.- Instituto Colombiano del Derecho Procesal El ciudadano Martín Bermúdez Muñoz, en su condición de delegado del Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, interviene para solicitar que se declare exequible la Ley 1425 de 2010[3]. En primer lugar, considera que con la expedición de la norma acusada no se configuró una omisión legislativa relativa, porque “el eliminar los incentivos de la acción popular no favorece a un grupo específico de la sociedad, no excluye ni expresa ni tácitamente a un grupo de ciudadanos, ni omite legislar sobre un elemento esencial que exija la Constitución”, cuando la decisión responde a una política legislativa tendiente a que la defensa de los derechos colectivos únicamente se motive en el ánimo de proteger un derecho común. En segundo lugar, sostiene que no es cierto que la derogatoria de los incentivos viole el Pacto Internacional de Derechos Económicos y Sociales, porque éste no impone a los Estados parte la obligación de ofrecer estímulos a quienes promuevan los derechos colectivos y más bien, en virtud de la libre determinación de las naciones, deja a su arbitrio decidir sobre los mecanismos que utilizarán para lograr la efectividad de esos derechos. En tercer lugar, indica que la eliminación del incentivo en nada afecta el acceso a la administración de justicia, ni es contrario a la participación, cuando lo único que se busca es que la acción popular se ejerza verdaderamente fundada en la solidaridad ciudadana. Además, aclara que el propio legislador ha previsto otros mecanismos para promover y facilitar el ejercicio de acciones populares, como el Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, que en todo caso obedece a un asunto de política pública y no de constitucionalidad. Finalmente, indica que “la Constitución Política de ninguna manera establece la obligación por parte del Estado de procurar una indemnización o contraprestación económica a quienes voluntaria y autónomamente han decidido ejercer la acción popular y mucho menos consagra una garantía en este sentido en la protección del derecho al trabajo”. 4.- Grupo de Acciones Públicas de la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario El profesor Nayid Abú Fager Sáenz, en representación del Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario, pide que se declare la inconstitucionalidad de la Ley 1425 de 2010, teniendo en cuenta el principio de progresividad y no regresividad, el principio de solidaridad y la autonomía judicial[4]. Considera que la eliminación de los incentivos económicos que hace la Ley 1425 de 2010 contradice el principio de progresividad y no regresividad que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos exige a los Estados parte, en el sentido de que deben adoptar “una política pública que considere a los derechos económicos, sociales y culturales como derechos humanos cuya realización completa, en general, no puede darse rápidamente y por ello requieren de un proceso durante el cual cada país avanza con distintos tiempos hacia el logro de la meta”. Agrega que el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que hace parte del bloque de constitucionalidad, establece que cada uno de los Estados parte debe adoptar una serie de medidas “hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, reconocidos”; y que la Corte Constitucional, en sus sentencias C-393 de 2007 y T-1013 de 2007, ha dicho que no es posible eliminar una norma sin justificación razonable cuando implique retroceso en la protección de los derechos sociales. Sostiene que la Corte Constitucional, en sentencia C-215 de 1999, resaltó que el ejercicio de las acciones populares combina el deber de solidaridad de las personas con la promoción de otras acciones, y que el estímulo económico diseñado por el Congreso era válido en la defensa de los derechos colectivos. Dice que la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 afecta de manera grave los derechos de acceso a la administración de justicia y protección de los derechos colectivos, ya que esos incentivos son una manera de compensar la carga económica que asume el demandante y la sociedad se siente retribuida con la efectiva reivindicación de los intereses y derechos colectivos. Concluye que ésta no es una medida idónea para acabar o atacar la congestión judicial, porque la supresión de la retribución económica no asegura que dejen de vulnerarse derechos colectivos. 5.- Comisión Colombiana de Juristas La coordinadora del área de Incidencia Nacional de la Comisión Colombiana de Juristas remite el concepto presentado por la institución dentro del proceso D-8392, “el cual contiene una controversia jurídica planteada contra la misma norma y en términos muy similares a la demanda de la referencia”, en el cual solicitaron declarar inexequible la totalidad de la Ley 1425 de 2010 por desconocer el principio de equidad frente a las cargas públicas, el derecho de acceso a la justicia y a un recurso judicial efectivo, y el fin estatal de promover los derechos consignados en la Constitución Política. 6.- Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías La ciudadana Adriana Huertas Bonilla, en representación de la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantía, solicita se declare exequible la norma demandada[5]. Opina que, según la jurisprudencia constitucional, la finalidad de las acciones populares es la protección de los derechos en cabeza de un grupo y que ellas tienen carácter público porque no buscan el resarcimiento económico, y preventivo porque no es necesario que se produzca un daño para promoverlas. Sostiene que los demandantes (sic) se equivocan al afirmar que la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 elimina las acciones populares como tales, lo cual no es cierto cuando lo que se suprime son los incentivos económicos para quienes las promuevan. Con ello, afirma, queda también sin fundamento la tesis de la regresividad, ya que las acciones populares y el incentivo son completamente escindibles. Considera que el ejercicio de las acciones populares ha demostrado que el móvil ha sido más que todo la pretensión del beneficio económico. En otras palabras, el incentivo no es parte esencial de los derechos económicos, sociales y culturales y por eso la eliminación del incentivo no genera la extinción de esa clase de acciones ni vulnera ningún precepto de la Carta Política. Explica que el demandante confunde las indemnizaciones, que siguen vigentes a favor de las víctimas o perjudicados, con los incentivos de las acciones populares, los cuales sí fueron derogados. Añade que la eliminación de los incentivos no genera un vacío ni una omisión legislativa relativa, porque ello se encuentra dentro del margen de configuración normativa del legislador que en nada afecta los mecanismos y procedimientos para la defensa de los derechos e intereses colectivos. En su concepto, no se requería de una ley estatutaria por cuanto no se ha afectado el mecanismo de las acciones populares, ni se ha modificado su procedimiento o la competencia judicial, como tampoco se adoptaron normas sustanciales de administración de justicia. 7.- Otras intervenciones 7.1.- La ciudadana Rosalba Santos Montaña solicita a la Corte declarar inexequible la Ley 1425 de 2010 “por desviación de poder y/o vicios de voluntad de los parlamentarios en el trámite y aprobación”. Sostiene que en la sentencia C-141 de 2010 se reconoció la posibilidad de declarar inconstitucional una norma cuando en el trámite de formación de la ley se incurre en vicios que afectan la voluntad de los miembros del Congreso. Advierte que en el caso específico de la Ley 1425 de 2010 se incurrió “en toda suerte de artificios para engañar a los parlamentarios y al público y se preparó e implementó una campaña dirigida a desprestigiar las acciones populares como tales, a los actores populares, y por supuesto a los incentivos contemplados en la ley y a los efectos que éstos tienen en todo orden”, a tal punto que efectivamente se logró inducir a error a la mayoría. En esencia, señala que los parlamentarios fueron asaltados en su buena fe, por cuanto los contenidos de las ponencias del proyecto estuvieron basados en datos falsos, argumentos engañosos y contradictorios, careciendo de pruebas concretas y reales que los sustentaran. 7.2.- La ciudadana Carolina Calderón Cabrales solicita a la Corte declarar exequible las normas impugnadas. A su parecer, la Ley 1425 de 2010 es expresión de la libertad de configuración del Congreso para regular las acciones populares, lo que no supone la existencia de una omisión legislativa relativa, toda vez que ni el artículo 88 de la Constitución, ni ninguna otra disposición de dicho estatuto incluye el derecho del actor popular a recibir el incentivo, ni lo consagran como un elemento esencial de tales acciones. La presunta vulneración de los principios de progresividad y no regresividad parte de una premisa equivocada, por cuanto además de ser discutible la existencia de un verdadero derecho, “no existe un reconocimiento a nivel internacional –y mucho menos constitucional, valga decirlo- de un derecho económico, social y cultural (…) a recibir el incentivo en acciones populares”. Añade que como la norma impugnada deja intacta la regulación esencial y el reconocimiento de las acciones populares dentro del ordenamiento jurídico colombiano, no hay vulneración alguna del artículo 2º del Pidesc. Sostiene que no se requería de una ley estatutaria por cuanto el incentivo económico en las acciones populares no es un derecho fundamental o colectivo, ni un instrumento de protección de estos derechos, ni un mecanismo de participación ciudadana, y mucho menos regula la administración de justicia, que son las hipótesis previstas en el artículo 152 de la Carta Política, más aún cuando la jurisprudencia ha explicado que la interpretación de la cláusula de reserva de ley estatutaria debe ser restrictiva. En cuanto a la presunta vulneración del artículo 83 Superior, estima que la demanda no ofrece argumentos suficientes para considerar que la ley 1425 de 2010 desconoció el principio de buena fe, más aún cuando no hay fundamento normativo para afirmar que el Estado debe ofrecer una contraprestación por la defensa de los derechos colectivos. 7.3.- El ciudadano Henry Sanabria Santos solicita que se declare exequible la Ley 1425 de 2010[6]. Luego de reseñar los argumentos de la demanda, expone las razones en defensa de la norma acusada. Comienza por señalar que la Ley 1425 no pretendió afectar valores, principios o derechos superiores, sino contribuir a superar la “insostenible congestión de los despachos judiciales del país, agravada por la interposición irrestricta de acciones populares, muchas de ellas impulsadas por el egoísta objetivo de percibir una remuneración dineraria”. Precisa que con la eliminación de los incentivos solo se mengua una pequeña fuente de financiación del Fondo para la Protección y la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos. Además, continúa el interviniente, tampoco se frustra la posibilidad de acceder a documentos relacionados con la actividad contractual del Estado, la cual está reconocida en diversas normas y puede ser reclamada por diversas vías. Rechaza la violación del principio de progresividad, en la medida en que la supresión de los incentivos en las acciones populares no compromete el ejercicio de las acciones populares ni la defensa de los derechos colectivos. En su concepto, es más ajustado a los principios democrático y de solidaridad que las acciones populares no cuenten con incentivos económicos con destino a los demandantes, para evitar que motivaciones particulares desvíen los postulados y valores que subyacen en los derechos colectivos. Tampoco observa afectación de los principios de buena fe, confianza legítima y prohibición de “venire contra Facttum proprium”. Explica que sólo cuando el fallo condenatorio cobrara firmeza se consolidaba un derecho adquirido, siendo de lo contrario una “mera expectativa”, del cual no emana ningún derecho subjetivo. Piensa que la Ley 1425 de 2010 no requería ser aprobada como norma estatutaria, “ya que esta no regula de manera integral un derecho fundamental, ni reglamenta, afecta o se refiere al núcleo esencial de alguna de estas garantías constitucionales”. En su entender, no se afecta el acceso a la justicia, ya que la derogatoria cuestionada ningún menoscabo causa al ejercicio de las acciones populares, más aún cuando la Ley 472 de 1998 ha previsto mecanismos para asegurar el impulso adecuado del proceso cuando el actor popular carece de recursos para sufragar los gastos a que hubiere lugar. 7.4.- El ciudadano Oscar David Gómez Pineda solicita que se declare exequible la norma acusada[7]. Considera que no se vulnera la Constitución al desarticular el incentivo económico que beneficiaba a los promotores de acciones populares, porque el fin de éstas es la protección de derechos colectivos mas no el beneficio de intereses particulares, que desdibuja la naturaleza de la acción. En la misma línea argumentativa precisa que el objetivo de las acciones populares no es procurar un beneficio económico para quienes las promuevan, sino buscar la protección de los derechos que puedan ser transgredidos o vulnerados, razón por la cual, al suprimir el incentivo económico no se afecta ningún precepto de la Constitución. Según su criterio, la Ley 1425 de 2010 no ha dejado vacío jurídico alguno dentro del ordenamiento, toda vez que existen mecanismos, procesos y procedimientos que permiten la protección de los derechos e intereses colectivos. Además, en nada se afecta el principio de progresividad, por cuanto la supresión del incentivo económico en ningún momento cercena el núcleo esencial de los derechos sociales. Por otra parte, entiende que la eliminación de los incentivos es expresión de los fines del estado y de la cláusula de Estado social de derecho, desde la óptica del principio de solidaridad, buscando que las acciones populares no tengan como propósito el lucro económico individual. Por último, pone de presente que al momento de proferir el fallo en este proceso puede haber operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. 7.5.- El ciudadano Eduardo Quijano Aponte interviene en el presente asunto como “impugnador”, solicitando que se declare inexequible la Ley 1425 de 2010. Para fundamentar su solicitud expone los siguientes argumentos principales[8]: - Se incurrió en un vicio de forma insubsanable ya que se tramitó una materia de ley estatutaria en más de una legislatura, vulnerando con ello los artículos 93, 94, 152 y 153 de la Constitución, en concordancia con el artículo 207 de la Ley 5 de 1992 y los tratados de Derechos Humanos suscritos por Colombia, específicamente el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos Sociales y Culturales, normas estas, entre otras, que en su conjunto establecen las materias que se deben tramitar como leyes estatutarias y regulan su trámite en el Congreso. - Se violaron los artículos 133 y 157 de la Constitución, en concordancia con los artículos 129 y 130 de la Ley 5 de 1992, toda vez que para la discusión y votación del proyecto de ley 056 C/2009 169 S/2010, que resultó en la Ley 1425 de 2010, se requería la votación nominal y pública de los representante y senadores (artículo 133 Superior). Sin embargo, durante las votaciones en la Cámara de Representantes, específicamente en la Comisión Primera Constitucional Permanente, en la sesión del 9 de junio de 2010, se violaron los artículos citados, ya que, tal y como consta en las grabaciones anexas, la mayoría de representantes que en el acta aparecen supuestamente votando no votaron, o por lo menos no votaron de acuerdo con las normas citadas, al punto que ni su presencia ni su voto aparecen registrados. - Se vulneran los artículos 1, 2, 93 y 153 de las Constitución, así como los artículos 230, 231 y 232 de la Ley 5 de 1992 y la “Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad”, adoptada mediante la Ley 1346 de 2009, por negar la participación ciudadana, en especial de las personas con discapacidad, en el estudio de la ley. - Se incurrió en un vicio de trámite grave e insubsanable, en la medida en que la enmienda aprobada por el Senado el día 7 de diciembre de 2010 introdujo cambios sustanciales al proyecto, el cual no contemplaba la eliminación de los incentivos sino una modificación puntual de los mismos. Además, continúa el interviniente, también se incumplió con lo establecido en el artículo 179 de la Ley 5 de 1992, “por cuanto la conformación de las comisiones de conciliación no cumplió con los requisitos establecidos por el artículo 161 de la Constitución Nacional en concordancia con los artículos 186 y 189 de la Ley Orgánica del Congreso, ya que no se nombró a varios representantes y senadores como lo indica la ley, sino a uno solo por cada cámara, menos se nombró por parte del Senado a alguno de los senadores que hubiera sido autor, o ponente, o que siquiera hubiera hecho reparos, observaciones o propuestas en las plenarias como lo orden la ley orgánica y mucho menos se garantizó la representación de las bancadas en dicha comisión”. - En el caso del proyecto de ley 056 C/2009 169 S/2010, que derivó en la ley demandada, se transgredió en varias oportunidades el principio de publicidad, contraviniendo los artículos 144, 156, 160, 161 de la Constitución y los artículos 35 y 36 de la Ley 5 de 1992. - La Ley 1425 de 2010 incurre en una violación de la Constitución al menos en dos sentidos: “por un lado contraría el inciso cuarto, art. 7 de la Ley 819/2003 implicando en esa medida la violación del artículo 151 de la CN, por cuanto se viola una ley orgánica. Por otro lado menoscaba el derecho a la igualdad (art. 13 CN) incisos segundo y tercero en tanto deja sin financiación al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, y en esa medida sin protección a los menos favorecidos de manera directa y a la ciudadanía en general de manera indirecta”. - Desde la exposición de motivos del proyecto de ley se argumentó y justificó la derogación de los incentivos de las acciones populares a partir de tres motivos principales: (i) proteger el erario público, especialmente las finanzas municipales; (ii) promover la solidaridad, “eliminado el negocio”; y (iii) evitar la gran congestión judicial que estas acciones producen. No obstante, a partir de los debates, ponencias y exposición de motivos, en las Gacetas del Congreso se constata que los argumentos “no solamente carecen de sustento probatorio sino que se tendió a confundir los artículos 39 y 40 y de manera general no se tuvo en cuenta, ni se discutió, ni se motivaron, en la exposición de motivos, ni en las subsiguientes ponencias, (…) razones, argumentos, justificaciones para derogar los artículos 39 y 40 de la ley 472, cuando quien tenga que pagar los incentivos allí dispuestos sea una entidad privada que sea efectivamente condenada por haber violentado los derechos colectivos”. - Durante el trámite, y aún después de sancionada la ley acusada, se hicieron toda clase de artificios para engañar a los parlamentarios y al público “y se preparó e implementó una campaña dirigida a desprestigiar las acciones populares y por supuesto a los incentivos contemplados en la ley y a los efectos que estos tienen en todo orden, con el fin de obtener su derogatoria, no en beneficio de la justicia y el bien común (…), sino en beneficio de grupos de interés (...) y como producto de esa actividad efe...