Sentencia C-901 de 2008

C-901-08 REPÚBLICA DE COLOMBIA SENTENCIA C-901/08 (Bogotá D.C., septiembre 17) OBJECIONES PRESIDENCIALES-Cómputo de términos/OBJECIONES PRESIDENCIALES A PROYECTO DE LEY-Trámite CARRERA ADMINISTRATIVA-Definición/CARRERA ADMINISTRATIVA-Consecuencias que se derivan de su adopción Según la jurisprudencia de la Corte, se derivan cuatro consecuencias: (i) la necesidad de nombrar por concurso público a los funcionarios cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o por la ley; (ii) el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos se hará con base en el cumplimiento de las condiciones y requisitos previstos en la ley, requerimientos que en todo caso deberán fundarse en los méritos y calidades de los aspirantes; (iii) las causales de retiro del servicio estarán fundadas en la calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo, la violación del régimen disciplinario y las demás causales previstas en la Constitución y la ley; y (iv) en ningún caso la filiación política de los aspirantes podrá determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o su remoción. CARRERA ADMINISTRATIVA-Mérito como criterio fundamental para el ingreso, ascenso y retiro El mérito como fundamento del ingreso, ascenso y retiro de la carrera administrativa, no solo se ajusta a los principios y valores constitucionales, sino que al encaminarse al logro de los fines consagrados en el artículo 209 Superior, propende por la supresión de los factores subjetivos en la designación de servidores públicos y la eliminación de prácticas anti-modernas como el clientelismo, el nepotismo o el amiguismo. SISTEMA DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Categorías CARRERA ADMINISTRATIVA-Finalidad La carrera administrativa persigue unos fines específicos, a saber: (i) la realización de los principios de eficiencia y eficacia para el desarrollo de la función pública; (ii) la realización del principio de igualdad entre los ciudadanos que aspiran a acceder al ejercicio de un cargo o función pública; (iii) la dotación de una planta de personal capacitado e idónea que preste sus servicios conforme lo requiera el interés general; y (iv) la estabilidad laboral de sus servidores, a partir de la obtención de resultados positivos en la cumplida ejecución de esos fines. CARRERA ADMINISTRATIVA-Mérito e igualdad El numeral 7 del artículo 40 de la Constitución Política establece el derecho fundamental de todo ciudadano a participar en condiciones de igualdad en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede, entre otras, tener acceso al desempeño de funciones y cargos públicos, acogiéndose a las reglas del concurso público y con sujeción a los méritos y calidades propios. Por tratarse de la realización efectiva de principios y derechos constitucionales, no le está permitido al Legislador, en consecuencia, diseñar sistemas específicos de carrera y reglas particulares de concurso que obstruyan la participación igualitaria de los ciudadanos o desconozcan los criterios del mérito. CARRERA ADMINISTRATIVA-Nombramiento en provisionalidad NOMBRAMIENTO EN PROVISIONALIDAD EN CARGO DE CARRERA-No otorga estabilidad ni constituye derecho adquirido para la permanencia en el cargo/NOMBRAMIENTO EN PROVISIONALIDAD EN CARGO DE CARRERA-No otorga derecho de ingreso a la carrera administrativa EMPLEADO NOMBRADO EN PROVISIONALIDAD EN CARGO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Estabilidad precaria DEBIDO PROCESO Y DERECHO DE DEFENSA-Vulneración por no motivar la desvinculación de funcionarios nombrados en provisionalidad en cargos de carrera/DEBIDO PROCESO Y DERECHO DE DEFENSA-Vulneración por el reemplazo de funcionarios nombrados en provisionalidad con funcionarios que no hayan superado los concursos públicos y abiertos La Corte ha defendido los derechos de los funcionarios nombrados en provisionalidad en cargos de carrera a un cierto grado de estabilidad derivada del derecho al debido proceso y el derecho de defensa, consistente en: (i) la necesidad de motivación de los actos que los desvinculan y (ii) la imposibilidad de reemplazarlos, aún motivando la desvinculación, con funcionarios que no hayan superado los concursos públicos y abiertos. Ha precisado esta Corporación que los funcionarios nombrados en provisionalidad para cargos de carrera vacantes en forma definitiva solo pueden ser retirados de su empleo por causas disciplinarias, baja calificación en las funciones, razones expresas atinentes al servicio, o por designación por concurso de quien ganó la plaza, conforme a la regla constitucional general relativa con la provisión de los empleos de carrera. CARRERA ADMINISTRATIVA-Inexequibilidad de la incorporación automática de empleados nombrados en provisionalidad en cargos de carrera administrativa/CARRERA ADMINISTRATIVA-Ingreso mediante concurso La Corte ha declarado la inexequibilidad de normas de incorporación automática a la carrera de funcionarios nombrados en provisionalidad, ya que un nombramiento en provisionalidad, así sea por un período largo de tiempo, no genera expectativas de estabilidad laboral, pues por su naturaleza se trata de nombramientos de estabilidad precaria, circunstancia que es conocida por quien es nombrado en esas condiciones. PRINCIPIO DE IGUALDAD EN CARRERA ADMINISTRATIVA-Vulneración por norma que establece un privilegio a favor de una persona, que la exima del cumplimiento de los requisitos exigidos a los demás para ocupar un cargo de carrera Para la Corte se vulnera la Carta cuando, sin justificación razonable, se establece un privilegio a favor de una persona consistente en eximirlo del cumplimiento de requisitos que le son exigidos a otros posibles concursantes, por la sola circunstancia de haber desempeñado en provisionalidad el cargo de carrera, como cuando se permite solicitar la inscripción en carrera administrativa sin haber pasado por el proceso mediante el cual se pudieran valorar sus capacidades o méritos. LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN CARRERA ADMINISTRATIVA-Límites OBJECIONES PRESIDENCIALES A PROYECTO DE LEY QUE OTORGA TRATAMIENTO DIFERENCIAL Y FAVORABLE A QUIENES OCUPAN EN PROVISIONALIDAD CARGOS DE CARRERA-Fundadas Las disposiciones objetadas otorgan un tratamiento diferencial y favorable a quienes ocupan actualmente, en provisionalidad, cargos de carrera vacantes definitivamente, por cuanto los habilita para permanecer en sus empleos y disfrutar de las prerrogativas de los funcionarios de carrera, en contraste con otros empleados y ciudadanos aspirantes, pues mientras éstos deben someterse a un proceso de selección público y abierto, aquellos gozarían de estabilidad en el cargo sustraídos de la obligación de demostrar su mérito. El trato diferencial es injustificado pues, respecto de los empleados provisionales no puede predicarse la existencia de condiciones jurídicas especiales, ya que todos los aspirantes a llegar a un cargo de carrera, sea que lo hayan ejercido o no, tienen solo una expectativa y no un derecho a ser nombrados. La Corte Constitucional ha reiterado que todos los aspirantes deben concursar en igualdad de condiciones, aún los que ocupan los cargos en provisionalidad, quienes por tener esta condición desde hace varios años no pueden ser tratados con ventajas, y en el caso de las personas con discapacidad es evidente que nada se opone a que se sometan a un concurso público y abierto donde pueden en igualdad de condiciones demostrar su capacidad y mérito al igual que cualquier otro participante aspecto respecto del cual no pueden considerarse diferentes por su sola condición de discapacidad. Referencia: expediente OP-103. Objeciones presidenciales: de inconstitucionalidad del proyecto de ley Nº 117 de 2007 Senado – 171 de 2007 Cámara, "Por la cual se reforman algunos artículos de la Ley 909 de 2004, algunos artículos de las disposiciones que contienen los concursos de los sistemas específicos y especiales de origen legal y constitucional y se dictan otras disposiciones en materia de Carrera Administrativa" Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente, SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. Proyecto de ley objetado La Presidenta del Senado de la República remitió[1] a esta Corporación el Proyecto de Ley N° 117 de 2007 Senado – 171 de 2007 Cámara, objetado por el Presidente de la República por razones de inconstitucionalidad, que fueron consideradas infundadas por el Congreso de la República. El siguiente es el texto del proyecto de ley, del cual se subrayan los artículos objetados: LEY... por la cual se reforman algunos artículos de la ley 909 de 2004, algunos artículos de las disposiciones que contienen los concursos de los sistemas específicos y especiales de origen legal y se dictan otras disposiciones en materia de carrera administrativa. El Congreso de Colombia DECRETA: Artículo 1º. Adiciónese el siguiente parágrafo nuevo, que será el 2°, al artículo 3º de la Ley 909 de 2004 y modifíquese la nomenclatura quedando el actual parágrafo 2° como parágrafo 1°: Parágrafo 2°. Período de transición. Los empleados que a la fecha de publicación de la Ley 909 de 2004, estuvieren ocupando cargos públicos vacantes de forma definitiva, en calidad de provisionales, del Sistema General de Carrera, y que a la entrada de la vigencia de la presente ley aún ocupen dichos cargos, no podrán ser separados de su cargo sino por las causales contenidas en el artículo 41 de la misma ley. Mientras permanezcan en sus cargos su desempeño será evaluado anualmente, siguiendo el procedimiento que se establezca en el reglamento. Los demás empleos serán provistos con las listas de elegibles resultantes de las convocatorias que adelanta la Comisión Nacional del Servicio Civil del Sistema General de Carrera, utilizándose también cuando se generen vacantes en cumplimiento del inciso anterior. Las listas de elegibles resultado de la Convocatoria número 001 de 2005 tendrán una vigencia de tres años. Para las entidades y organismos del Estado cuya carrera sea vigilada y administrada por la Comisión Nacional del Servicio Civil, es un deber reportar las vacantes definitivas que deben ser provistas mediante concurso público, en las fechas que señale este organismo, su incumplimiento y el de las demás directrices e instructivos constituyen falta disciplinaria. Artículo 2º. Adiciónese al numeral 5 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, el siguiente inciso: Los empleados que hayan sido nombrados en provisionalidad con posterioridad a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 909 de 2004, que hubieren concursado para el empleo que venían desempeñando en provisionalidad o encargo y que puedan ser nombrados en dicho empleo como resultado del concurso público, no estarán sujetos al período de prueba, adquiriendo desde el momento de su nombramiento los derechos de carrera, y por consiguiente deberán ser inscritos en el registro público de Carrera Administrativa. Artículo 3º. Los recursos recaudados por la Comisión Nacional del Servicio Civil, provenientes de las entidades públicas, serán destinados para la culminación de los procesos de selección que se adelantan mediante las distintas Convocatorias y para el cumplimiento de las demás funciones relacionadas con la administración y vigilancia de los Sistemas de Carrera, bajo su responsabilidad. Parágrafo. Los aspirantes inscritos en la Convocatoria número 001 de 2005 que hayan superado la prueba básica general de preselección, podrán optar en participar por una sola vez en convocatorias posteriores que realice la Comisión Nacional del Servicio Civil sin necesidad de efectuar un nuevo pago por concepto de inscripción. Artículo 4º. Los servidores públicos que se encuentren ocupando cargos de vacancia definitiva, en calidad de provisionales, y con discapacidades (físico, mental, visual o auditivo) y les faltaren menos de tres (3) años para pensionarse contados a partir de la promulgación de la presente ley, tendrán derecho a los beneficios establecidos en el artículo 1º de esta ley para los trabajadores nombrados en provisionalidad. Artículo 5º. Con el objeto de garantizar la especialidad y especificidad de las funciones que cumplen las entidades y organismos del sector público, la Comisión Nacional del Servicio Civil adelantará los procesos de selección de futuras convocatorias, separando los empleos del nivel nacional y los de orden territorial y en las convocatorias deberá tener en cuenta criterios como el perfil ocupacional, las áreas de desempeño funcional y la especificidad de los respectivos sectores o actividades administrativas. Artículo 6º. Adiciónase al artículo 24 de la Ley 909 de 2004 el siguiente parágrafo: Parágrafo. Para efectuar los encargos o los nombramientos provisionales en vacancias definitivas de empleos de carrera que no estén incluidos en una convocatoria a concurso de méritos, el nominador requiere previa autorización de la Comisión Nacional del Servicio Civil, entidad que deberá emitirla, cuando proceda, dentro de los cinco (5) días siguientes al recibo de la solicitud que contenga la información requerida para el efecto por la Comisión. De no emitirse dicha autorización en el término antes señalado, se entenderá que esta es favorable y el nominador podrá proveer la respectiva vacante. Artículo 7º. Sistemas específicos y especiales de origen legal. Los empleados que, a la fecha de publicación de la Ley 909 de 2004, estuvieren ocupando cargos públicos vacantes de forma definitiva, en calidad de provisionales, de los sistemas específicos y especiales de origen legal, con excepción del que rige para el personal docente, no podrán ser separados de su cargo sino por las causales enlistadas a continuación y siempre que los concursos públicos que se estén adelantando se encuentren en etapa anterior a la publicación de la lista de elegibles: a) Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento en los empleos de libre nombramiento y remoción; b) Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento, como consecuencia del resultado no satisfactorio en la evaluación del desempeño laboral de un empleado de carrera administrativa; c) Por renuncia regularmente aceptada; d) Retiro por haber obtenido la pensión de jubilación o vejez; e) Por invalidez absoluta; f) Por edad de retiro forzoso; g) Por destitución, como consecuencia de proceso disciplinario; h) Por declaratoria de vacancia del empleo en el caso de abandono del mismo; i) Por revocatoria del nombramiento por no acreditar los requisitos para el desempeño del empleo, de conformidad con el artículo 5º de la Ley 190 de 1995, y las normas que lo adicionen o modifiquen; j) Por orden o decisión judicial; k) Por supresión del empleo; l) Por muerte; m) Por las demás señaladas por la Constitución Política y la ley. Mientras permanezcan en sus cargos su desempeño será evaluado anualmente, siguiendo el procedimiento que se establezca en los respectivos reglamentos de la entidad correspondiente. Los demás empleos serán provistos con las listas de elegibles resultantes de las convocatorias que adelanten los respectivos organismos encargados para tal fin. Para las entidades y organismos del Estado cuya carrera sea vigilada y administrada por la Comisión Nacional del Servicio Civil, es un deber reportar las vacantes definitivas que deben ser provistas mediante concurso público, en las fechas que señale este organismo, su incumplimiento y el de las demás directrices e instructivos constituyen falta disciplinaria. Artículo 8º. Modificar el parágrafo del artículo 4° de la Ley 1033 de 2006, el cual quedará así: Parágrafo. Período de Transición. Los empleados públicos civiles y no uniformados del Sector Defensa, que a la fecha de publicación de la Ley 1033 de 2006, estuvieren ocupando cargos públicos en calidad de provisionales del sistema especial de carrera del Sector Defensa, no podrán ser separados de su cargo sino por las causales de retiro previstas en el Decreto-ley 091 de 2007. Mientras permanezcan en sus cargos su desempeño será evaluado anualmente, siguiendo el procedimiento establecido para los empleados pertenecientes al Sistema Especial de Carrera del Sector Defensa. Los procesos de selección para proveer los demás empleos del Sistema Especial de Carrera del Sector Defensa serán desarrollados de conformidad con las disposiciones contenidas en el Decreto 091 de 2007 y las de más disposiciones que lo modifiquen o adicionen, y la convocatoria deberá efectuarse dentro de los tres años siguientes a la entrada en vigencia del citado decreto-ley. Para las entidades y dependencias que integran el Sector Defensa, los nombramientos provisionales se continuarán rigiendo por lo dispuesto en el Decreto 091 de 2007 y las demás disposiciones que lo modifiquen o adicionen. Artículo 9º. Los servidores y empleados de la Fiscalía General de la Nación, que a la entrada en vigencia de la Ley 938 de 2004 ¿Estatuto Orgánico de la Fiscalía¿, estuvieren ocupando cargos en provisionalidad, no podrán ser separados del mismo sino por las causales de retiro previstas en el artículo 77 de la Ley 938 de 2004. Su evaluación se hará de acuerdo a los procedimientos establecidos para los empleados de Carrera. Artículo 10. Las listas de elegibles resultantes en los concursos públicos, en los sistemas de carrera específicos, especiales y generales, tendrán una vigencia de tres (3) años contados a partir de la fecha en que hayan sido publicadas. Artículo 11. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. 2. Objeciones del Gobierno nacional. El Gobierno Nacional objetó los artículos 1°, 4°, 7°, 8° y 9° del proyecto de ley por razones de inconstitucionalidad al considerar que: 2.1. Vulneración del principio de mérito como regla general de acceso a la función pública (Constitución Política, artículos 125, 217, 218, 253, 256, 268 y 279): el ingreso, ascenso y permanencia en el servicio público procede mediante procesos de selección públicos y abiertos, en garantía de la objetividad de los procesos. 2.2. Vulneración del derecho de igualdad (Constitución Política, arts 13 y 209): la permanencia que otorgan los artículos objetados a las personas que se encuentran vinculadas provisionalmente a empleos vacantes en forma definitiva, proponen un tratamiento diferencial no justificado a un grupo minoritario de empleados. Si bien el proyecto no consagra una inscripción automática en carrera, sí da un trato diferencial y favorable al empleado provisional nombrado en una vacante definitiva frente al provisional nombrado en una vacante temporal y a los empleados de carrera con proyectos de ascenso a empleos superiores, pues mientras éstos deben someterse a un proceso de selección público y abierto, aquellos gozarían de estabilidad en el cargo sustraídos de la obligación de demostrar su mérito. De otra parte, "el hecho que una persona sea madre o padre cabeza de familia no es el factor que otorgue el mérito para permanecer en su empleo sin haber demostrado previamente tener los conocimientos y la competencia que exige dicho empleo para su ejercicio. Convirtiéndose, ésta, en otra exclusión que el constituyente no consagró, ni habilitó al legislador para hacerlo." 2.3. Vulneración del derecho fundamental de acceso al desempeño de funciones y cargos públicos (Constitución Política, artículo 40, numeral 7): al excluir del proceso de selección a un grupo de empleos, los cuales solo podrán concursar cuando queden vacantes por renuncia, destitución o abandono del cargo. 2.4. Vulneración del artículo 125 de la Constitución Política: al preverse, en el proyecto de ley, el otorgamiento de estabilidad a las personas que ingresaron a la administración de manera directa y transitoria. Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido que todos los aspirantes deben concursar en igualdad de condiciones, aun los que ocupan los cargos en provisionalidad, quienes por tener esta condición desde hace varios años no pueden ser tratados con privilegios o ventajas. 3. Insistencia del Congreso de la República. La Comisión Accidental designada para que rindiera informe sobre las objeciones formuladas, conceptuó[2]: 3.1. Respecto de la violación de los artículos 13 y 209: es errado decir que las normas objetadas dan un tratamiento preferencial a quienes desempeñan en provisionalidad vacantes definitivas, pues esta distinción se estableció en el proyecto con el fin de reconocer los derechos adquiridos de los titulares de los cargos que, estando en la carrera administrativa, fueron enviados en comisión o encargo a otros cargos. Por tal razón, en ninguno de sus textos se consagra privilegio injustificado para estos empleados: “por el contrario, el conjunto normativo lo que da es un trato igual al establecer que todos quedan sometidos a las mismas causales de retiro, que en el fondo es lo que ha dicho la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en múltiples fallos de tutela”[3]. Puntualiza que el trato diferenciado, objetado por el Gobierno, dado a quienes ocupan provisionalmente cargos que se encuentran vacantes definitivamente frente quienes se desempeñan en tal calidad en cargos vacantes temporalmente, halla justificación en las realidades jurídica y fácticas diferente, ya que la vacancia temporal implica que existe una persona que es la titular del cargo y cuya estabilidad debe protegerse, para que pueda continuar en su empleo al terminar la causa que la motivó, mientras que en la situación de vacancia definitiva es titular de ese cargo vacante. En cuanto a la objeción basada en que tal discriminación también se percibe contra “los empleados de carrera que desean ascender a empleos superiores quienes deben someterse a un proceso de selección público y abierto, mientras que el provisional nombrado en una vacante definitiva se le da estabilidad en el cargo por el solo hecho de tener esta condición, sustrayéndolo de la obligación de demostrar los méritos y capacidades”, considera la Comisión que los artículos objetados “no le impiden ascender a ningún servidor público sea este de libre nombramiento y remoción, de carrera, de período, o que desempeñen su cargo en propiedad, provisionalidad o encargo, porque todos ellos para ascender tienen que someterse al concurso que convoquen para proveer empleos de mayor jerarquía al que tenga el aspirante”. 3.2. No es verdad que en los artículos bajo examen se establezca que los empleados provisionales quedan sustraídos de la obligación de demostrar méritos y capacidades, pues lo que prevén las disposiciones atacadas es exactamente lo contrario: “que todos los empleados provisionales deben ser evaluados en su desempeño” previsión que se repite en todo el proyecto. 3.3. Respecto de la vulneración del numeral 7 del artículo 40 de la Constitución, planteada por el Gobierno la Comisión señala que “en ninguno de los artículos objetados se observa que sus textos tropiecen con el mandato de la Carta, porque la efectividad del derecho a acceder al servicio público se ejerce al momento en que se convoca a concurso, mientras tanto el Estado tiene que proveer en provisionalidad o por encargo las vacantes que se presenten. En los artículos acusados no se excluye del proceso de selección a nadie que reúna los requisitos del caso”. 3.4. Niega también que el proyecto implique que solo saldrán a concurso los cargos que queden vacantes “por renuncia, destitución o abandono del cargo”, pues sin consideración a la causa de la vacancia definitiva “todos los cargos de carrera deben salir a concurso”. 3.5. Añade que la objeción de que el proyecto viola el artículo 125 de la Carta porque se otorga estabilidad a las personas que ingresaron a la administración de manera directa y transitoria, no se justifica porque “en vez de transgredir, satisface la estabilidad laboral establecida en la Constitución Política, explicada por la Corte Constitucional en múltiples fallos de tutela, algunos de ellos citados en el proyecto de ley y en este documento. Esa estabilidad no impide que, como lo ordena el proyecto, se provean los cargos públicos vacantes, previo cumplimiento de los requisitos señalados para demostrar los méritos y calidades de los aspirantes”. 3.6. En relación con las objeciones apoyadas en las Sentencias C-733 de 2005 y C- 211 de 2007 de la Corte Constitucional: no son aplicables al caso que se viene analizando. La primera se refiere a la constitucionalidad de una ventaja que se otorgaba a algunos concursantes en provisionalidad sobre otros por razones de experiencia, antigüedad, conocimiento y eficiencia en el servicio asuntos no contemplados en las normas atacadas; la segunda, porque “se refirió a las limitaciones que tenía el legislador al momento de regular los concursos para ingreso a la carrera, que es una hipótesis distinta a la de los artículos objetados que regulan la situación de permanencia en el cargo, la cual quedó soportada exclusivamente en el mérito demostrado durante los años de servicio. Estas objeciones contra el proyecto provienen de varios equívocos, a saber: a) “Confundir dos conceptos diferentes: ingreso y permanencia” y b) Pretender darle igual tratamiento a realidades distintas, pues “una es la situación de quienes aspiran a trabajar con el Estado y otra es la situación de quienes ya están en el servicio público …. Es evidente que la situación de millones de personas anónimas que aspiran a trabajar en el sector oficial, es jurídicamente distinta a la de los miles de reconocidos colombianos que durante varios años han permanecido lealmente en el servicio público, exclusivamente con base en sus demostrados méritos”. 3.7. La objeción relacionada con las madres o padres cabeza de familia es rechazada porque los artículos cuestionados nada regulan al respecto. 4. Intervenciones. 4.1. Intervención de la Confederación de Trabajadores de Colombia. 4.1.1. La Confederación de Trabajadores de Colombia manifestó que está de acuerdo con el principio de que el ingreso a carrera debe ser por méritos y concurso, procedimiento que le da transparencia al nombramiento de los trabajadores estatales, pero solicitan que antes de proferir el fallo de orden constitucional “se practique de manera juiciosa, por parte del ente competente una revisión pormenorizada o un inventario de todas las normas de orden legislativo y procedimental que han sido vulneradas por los nominadores en todas las entidades y administraciones públicas que administran la Carrera Administrativa”. 4.1.2. Expresa que, sólo con la expedición de la Ley 909 de 2004, vino el Estado a reglamentar la carrera, demora no imputable a los servidores públicos con nombramientos en provisionalidad, “en quienes no se puede descargar tales responsabilidades que sería tanto como pasarles cuenta de cobro por la culpa, la acción y omisión de terceros”. Advierte que el proyecto de ley 117 Senado, 171 Cámara “busca precisamente resolver esta inconsistencia jurídica, creando un régimen transitorio, sin que se pretenda de ninguna manera regular el acceso a la Carrera Administrativa”. Estima que cuando se aprobó la ley 909/04 se debió establecer un régimen de transición para los trabajadores que llevaban años prestando servicios al Estado sin que se hubiese resuelto su situación en la carrera administrativa, razón por la cual en la actualidad, unos 120.000 trabajadores del Estado se encuentran “en una situación anormal, porque la misma ley establece que un trabajador provisional debe tener un periodo máximo de cuatro meses y, estos llevan 5,10, 15, 20 o más años”. 4.1.3. Por esa razón “el principio de la igualdad en relación con quienes aspiran por primera vez a vincularse al Estado no opera, porque no es lo mismo un trabajador antiguo, mal llamado provisional, a uno que por primera vez aspira a ser un trabajador del Estado”. Añade que estos hechos han creado una situación que afecta a estos trabajadores antiguos del Estado, muchos de los cuales tienen compromisos financieros, y si perdieran su empleo se les crearían enormes dificultades para su supervivencia y la de sus familias. Adicionalmente, si los trabajadores provisionales llevan tanto tiempo trabajando con el Estado es porque han demostrado que son capaces de desempeñar el cargo que vienen ocupando. 4.1.4. Considera que no es cierto que se esté inscribiendo automáticamente en la carrera a los funcionarios antiguos “porque lo que se propone, como ya se ha dicho, es un régimen de transición donde se les otorga un margen de estabilidad laboral, sin violentar el principio constitucional del ingreso por mérito. El proyecto aclara que todos los trabajadores antiguos quedan sometidos a las mismas causales de retiro establecidas en la ley 909/04 para los trabajadores de carrera”. 4.1.5. Señala, además, que “el Presidente de la República en un acto de celebración del día del trabajo en 2006, realizado en Acerías Paz de Río expresó que el no estaba de acuerdo con la propuesta de que los trabajadores provisionales antiguos se los sometiera a un examen general, por injusta. 4.2. Intervención del Sindicato Nacional de Servidores Públicos de las Empresas Sociales del Estado “SINALTRAESES”. El Sindicato Nacional de Servidores Públicos de las Empresas Sociales del Estado “SINALTRAESES” y los trabajadores de varias entidades estatales por medio de apoderado presentaron varios escritos para defender la constitucionalidad de las normas atacadas. 4.2.1. Manifiesta que los empleados pertenecientes al sector salud que reunían los requisitos establecidos en los artículos 5° y 6° de la Ley 61 de 1987, “es decir ocupaban un cargo de Carrera Administrativa y cumplían con los requisitos establecidos en el Manual de Funciones y Requisitos cada entidad o del Manual General, para el desempeño del cargo, debidamente certificados por el jefe de personal de la entidad respectiva bajo la gravedad de juramento y que solicitaron su inscripción extraordinaria en la carrera administrativa (…)”, no deben ser sometidos a un proceso de selección” pues la Corte Constitucional “no puede desconocerles los derechos y beneficios, tales como la estabilidad y la promoción en el empleo, que en virtud de los artículos 5° y 6° de la Ley 61 de 1987 y 22 de la Ley 27 de 1992 (normas que fueron declaradas inexequibles), adquirieron”. 4.2.2. Añade que, atendiendo a lo preceptuado por la Comisión Nacional del Servicio Civil en la Circular N° 5000-29 del 17 de abril de 1997, los empleados del Subsector Oficial del Sector Salud que demuestren que reúnen los requisitos exigidos por las normas declaradas inexequibles y cuyas solicitudes de inscripción extraordinaria fueron radicadas antes del 15 de febrero de 1997 y que actualmente reposen en la Comisión Nacional del Servicio Civil, serán inscritos en el Registro Público de Empleados Escalafonados en Carrera Administrativa. Explica que muchos empleados del sector salud radicaron sus solicitudes con anterioridad al 17 de abril de 1997 en el Departamento Administrativo de la Función Pública, organismo encargado de prestar apoyo a la Comisión Nacional del Servicio Civil y de recepcionar las solicitudes de inscripción en carrera administrativa. Al respecto expresan: “A estas solicitudes anexaron la certificación expedida por el director de cada Centro Hospitalario, del cumplimiento de los requisitos y una fotocopia del documento de identidad de cada uno de los solicitantes. Estas solicitudes fueron enviadas por el Director de Apoyo a la Comisión Nacional del Servicio Civil a la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio de Salud”. “El Director de Recursos Humanos del Ministerio de Salud, sin ser el ente competente, negó las inscripciones extraordinarias en carrera y las devolvió al Director de cada Centro Hospitalario”. “En octubre 3 de 1997, nuevamente se enviaron estas solicitudes de inscripción a la Comisión Nacional del Servicio Civil, basándose en la Circular 500-29 de abril 17 de 1997 emanada de esa misma corporación” y “mediante Oficio N° 16659 del 17 de diciembre de 1997 el Director de Apoyo a la Comisión Nacional del servicio Civil, responde que no es posible acceder a las solicitudes de inscripción, pero no devuelve las solicitudes, las cuales aún permanecen en los archivos de la Comisión Nacional del Servicio Civil”. “De acuerdo a lo anterior, y teniendo en cuenta que se cumple con los requisitos exigidos en la circular 5000-29, es decir, las solicitudes de inscripción extraordinaria fueron radicadas antes del 15 de febrero de 1997 (tal como lo confirma el doctor Carlos Emilio Gonzáles en su oficio N° 16659 del 17 de diciembre de 1997) y actualmente reposan en la Comisión Nacional del Servicio Civil, estas solicitudes deberán ser tramitadas y decididas de conformidad con los procedimientos legales y quienes reúnan los requisitos exigidos por los artículos 5° y 6° de la Ley 61 de 1987 deberán ser inscritos en el Registro Público de Empleados Escalafonados en Carrera Administrativa”. “Además, estas inscripciones no fueron negadas mediante un acto administrativo, valga decir una resolución, para que los funcionarios afectados con la decisión tomada en estos actos administrativos tuvieran el derecho a interponer los recursos de ley y así controvertir las decisiones de la administración. En este caso se les violó flagrantemente en derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política”. 4.2.3. Estima SINALTRAESES que los trabajadores de la salud, en particular, no tienen la culpa de encontrarse en calidad de provisionales ni que se vean ad portas de quedar en la calle, por no haberse definido un régimen transitorio en la ley 909, que resolviera estas inconsistencias del Estado y sus empresas. Advierte que el Primer Mandatario “inicialmente estuvo de acuerdo con que se le diera un trato diferente a los trabajadores antiguos del sector estatal, denominados “provisionales” y, envió mensaje de urgencia al Congreso de la República para la aprobación del proyecto de ley en mención. En su última discusión, retiró el mensaje de urgencia y objetó el proyecto cuando fue aprobado y enviado a sanción presidencial”. Solicita que se considere para el sector salud la excepción en la Ley, y pide “la revisión de varias normas que han regulado y regido el sistema en el ámbito laboral, pero especialmente en el Sistema General de la Carrera Administrativa (El cual debería tener un Sistema Especial de Carrera Administrativa al igual que lo tiene el Sector Educativo)”. Señala que la negligencia de las autoridades administrativas encargadas de implementarla, así como los vacíos legislativos, no se pueden descargar en los trabajadores nombrados en provisionalidad. 4.2.4. Concluye explicando que “El proyecto de ley 117 Senado, 171 Cámara busca precisamente resolver esta inconsistencia jurídica, creando un régimen transitorio, sin que se pretenda de ninguna manera regular el acceso a la Carrera Administrativa”. 4.3. Intervenciones del Sindicato Nacional de Servidores Públicos y Trabajadores Oficiales de los Municipios de Colombia SINALSERPUB, el Sindicato de Empleados Públicos Del Municipio de Medellín SIDEM, la Federación Nacional de servidores Públicos FENASER. El Sindicato Nacional de Servidores Públicos y Trabajadores Oficiales de los Municipios de Colombia SINALSERPUB, el Sindicato de Empleados Públicos Del Municipio de Medellín SIDEM y la Federación Nacional de Servidores Públicos FENASER, intervinieron mediante sendas comunicaciones para defender la constitucionalidad de las normas objetadas. 4.3.1. Para comenzar manifiestan estar de acuerdo con la Ley 909/04 que reglamentó la Carrera Administrativa y, con el ingreso a la misma por méritos y concurso, puesto que garantizan la idoneidad y eficiencia de la administración pública. 4.3.2. Exponen que el problema en discusión tiene que ver con los trabajadores antiguos del sector estatal, que están vinculados en provisionalidad quienes por culpa del Estado se encuentran en una situación anormal que ha durado muchos años (5, 10, 15, 20 y más años) , en quienes no se puede descargar la negligencia estatal para definir las condiciones aplicables a la Carrera Administrativa. Consideran que “el legislativo debió crear un régimen de transición, por una sola vez, cuando aprobó la Ley 909 para darles una solución a esos trabajadores antiguos, a quienes no se les había resuelto su situación laboral” y que el proyecto objetado “busca resolver este problema, creando ese régimen de manera que, sin violentar el principio constitucional del ingreso por mérito, genere algún margen de estabilidad y protección social a los servidores que han permanecido vinculados al Estado cumpliendo sus deberes con responsabilidad y eficiencia”. 4.3.3. Estiman que estos funcionarios “le han prestado un servicio al país al frente de cargos donde los han evaluado y son precisamente sus conocimientos y desempeño en el cargo los que les han permitido su permanencia”, y ahora se encuentran ante el peligro de perder su trabajo, sin indemnización, con las consecuencias que esto trae para ellos y sus familias. 4.3.4. Advierten que la Corte ha amparado de manera reiterada, los derechos fundamentales de los funcionarios nombrados en provisionalidad, aclarando que el acto por medio del cual se desvincula a una persona de un cargo de carrera para el cual fue nombrado en provisionalidad debe ser motivado, por cuanto “pese al carácter eminentemente transitorio de este tipo de nombramientos, las personas que ocupan un cargo de carrera en provisionalidad gozan de cierta estabilidad laboral, pues su desvinculación no puede hacerse de manera discrecional como está permitido para los de libre nombramiento y remoción”. 4.3.5. Enfatizan que no se puede hablar del derecho a la igualdad entre trabajadores antiguos y, quienes por primera vez aspiran a ocupar un cargo en el sector estatal; en tanto estos aquellos han demostrado el mérito, las capacidades, competencias y aptitudes en el ejercicio de sus empleos. 4.3.6. Niegan la veracidad del argumento conforme al cual se está inscribiendo automáticamente en la carrera a los trabajadores antiguos estatales y son irremovibles, porque lo que se proponen las normas objetadas es un régimen de transición donde se les otorga un margen de estabilidad laboral, sin violentar el principio constitucional del ingreso por mérito, pues el proyecto aclara que todos los trabajadores antiguos quedan sometidos a las mismas causales de retiro establecidas en la ley 909/04 para los trabajadores de carrera. 4.3.7. Mencionan que se busca el mismo tratamiento que se les dio a los trabajadores del Instituto de los Seguros Sociales, cuando siendo trabajadores oficiales fueron convertidos en empleados públicos al crearse las ESEs. La Corte Constitucional señaló que no se podía desconocer el tiempo que habían laborado como trabajadores oficiales y se previó una figura de transición igual a la planteada en el proyecto de Ley en mención. 4.3.8. Insisten en que lo que persigue el proyecto objetado “es que se aplique la ley 909 de 2004 pero no retroactivamente, resolviendo un problema generado por la falta de acción estatal, al no resolver por más de una década la vinculación de más de 120.000 funcionarios a la Carrera Administrativa”. 4.3.9. Finalmente señalan al igual que otros intervinientes que el Primer Mandatario “en un acto de celebración del día del trabajo en 2006, realizado en Acerías Paz de Río expresó que el no estaba de acuerdo con la propuesta de que los trabajadores provisionales antiguos se los sometiera a un examen general por injusto” 4.4. Intervención de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia, Subdirectiva Bogotá Cundinamarca. La Central Unitaria de Trabajadores de Colombia, Subdirectiva Bogotá Cundinamarca defiende también la constitucionalidad de las normas objetadas con argumentos semejantes a los expuestos por el Sindicato Nacional de Servidores Públicos y Trabajadores Oficiales de los Municipios de Colombia SINALSERPUB, el Sindicato de Empleados Públicos Del Municipio de Medellín SIDEM y la Federación Nacional de Servidores Públicos FENASER. 4.4.1. Añaden a esos argumentos, que la Constitución Política protege de manera especial a varios sectores de la población, entre ellos a las mujeres cabeza de familia, a los discapacitados, a los indígenas, y que entre los provisionales se encuentra un gran número de mujeres cabeza de familia, muchas de ellas, rondando los 50 años cuyo derecho a la pensión se pondría en riesgo al ser despedidas, amén de la generación de otras situaciones económicas para su entorno familiar. De igual manera, trabajan en el sector público, invidentes, que han cumplido sus funciones eficientemente, y son muchos los indígenas que laboran al servicio del estado en lo que antes se denominaban territorios nacionales, particularmente en el sector de la salud y administrativos de la educación, a quienes en el concurso no se les respetaron sus derechos fundamentales consagrados en la Constitución Política como el de su lenguaje. 4.4.2. Reiteran, finalmente, que estos empleados públicos en provisionalidad que llevan “cinco, diez, quince, veinte ó más años laborando al servicio del Estado, lo han hecho en Alcaldías, Gobernaciones y Ministerios, con jefes de esas entidades de diferente filiación política y hoy permanecen en sus cargos porque han demostrado permanentemente su responsabilidad y méritos suficientes para permanecer ahí”. 4.5. Intervención de Olga Lucía Martínez López La doctora Olga Lucía Martínez López presentó escrito donde solicita que las objeciones presentadas por el Gobierno se consideren infundadas. Sustenta su apreciación en las precarias circunstancias en que, en desmedro de sus derechos fundamentales al “trabajo” y al “mínimo vital”, quedarían tanto ella como otros funcionarios que llevan mucho tiempo trabajando para el Estado, por el despido masivo que amenaza presentarse en razón de la implementación de la carrera administrativa, situación que pretende corregirse con el proyecto objetado donde se plantea precisamente la inscripción automática de quienes vienen desempeñando cargos en provisionalidad. 5. Concepto de la Procuraduría General de la Nación. 5.1. Manifestación de impedimento y aceptación. El Procurador General de la Nación manifestó impedimento para emitir concepto respecto del proyecto de ley Nº 117 de 2007 Senado – 171 de 2007 Cámara, por cuanto en su condición de tal, mediante oficios del 25 de marzo y 9 de abril de 2008 dirigidos a los Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, señaló la inconstitucionalidad del proyecto de la referencia señalando entre otros aspectos “la vulneración al principio de igualdad de acceso a la función pública”. De la misma manera, en escritos del 18 y 30 de abril de 2008, solicitó al Presidente de la República objetar por inconstitucionalidad el mencionado proyecto al “desconocer las disposiciones de la Carta Fundamental que regulan el acceso a la función pública mediante el sistema de carrera administrativa, a través del mérito”. La Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante auto de julio 9 de 2008 admitió el impedimento del Procurador General, y ordenó dar traslado del proceso al Viceprocurador General de la Nación[4]. 5.2. En su concepto, el Viceprocurador General de la Nación solicita a la Corte que declare fundadas las objeciones presidenciales al proyecto de la referencia. 5.2.1. Comienza destacando que en el proyecto objetado se presenta una “tensión entre el principio del mérito como elemento que determina el ingreso, permanencia y ascenso en la carrera administrativa (art. 215 de la Constitución) y el derecho a la estabilidad laboral para los funcionarios en provisionalidad”. Sostiene que los preceptos objetados “permiten la incorporación automática a la carrera del personal en provisionalidad, lo que desconoce el artículo 13 de la Constitución”, en tanto se viola claramente el principio de igualdad, al consagrar a favor de los servidores en provisionalidad un triple privilegio: (i) ingreso sin concurso, (ii) permanencia en el cargo y (iii) exención en la superación del periodo de prueba. Añade que con ello se obstruyen los concursos de méritos actualmente en curso y los que se avecinan, comprometiendo así el derecho al debido proceso de quienes tienen la aspiración legítima es hacer parte de la administración pública, o que ya encontrándose en ella, buscan alcanzar una promoción mediante el ascenso. 5.2.2. Considera que el proyecto de ley en los artículos objetados “compromete los principios y derechos como el debido proceso, la buena fe, la confianza legítima y la seguridad jurídica”. 5.3.3. Indica que el artículo 8° del proyecto, remite a una legislación controvertida constitucionalmente, y advierte que las normas a las cuales se remite para regular la carrera administrativa en el Ministerio de Defensa han sido recientemente impugnadas y declaradas inexequibles en su mayor parte por la Corte Constitucional (Sentencia C-753/08, M.P. Jaime Araújo Rentería). II. CONSIDERACIONES 1. Competencia. De conformidad con lo preceptuado por los artículos 167 y 241-8 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para decidir sobre las objeciones por inconstitucionalidad que el Presidente de la República formuló en el presente caso. 2. Oportunidad y trámite de las objeciones. 2.1. Oportunidad en la formulación de las objeciones. El artículo 166 de la Constitución establece que el Gobierno Nacional dispone del término de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto, cuando no conste de más de veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de veinte días, cuando los artículos sean más de cincuenta. Añade la norma que si transcurridos estos términos el Gobierno no hubiere devuelto el proyecto con objeciones, el Presidente está obligado a sancionarlo y promulgarlo. La reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que estos términos se refieren a días hábiles y completos, que se cuentan a partir del día siguiente a aquel en que el proyecto fue recibido para la correspondiente sanción presidencial [5]. En el presente asunto el proyecto de ley parcialmente objetado contiene once artículos, por lo que el término para devolverlo con objeciones era de seis días hábiles, contados a partir del día siguiente al 23 de abril de 2008 cuando el proyecto se radicó en la Presidencia de la República para la respectiva sanción. Dicho término vencía el 2 de mayo de 2008 y las objeciones fueron radicadas en el Congreso el 30 de abril de 2008[6], según se observa en el expediente, mediante comunicación dirigida por el Presidente de la República a la Presidenta del Senado de la República devolviendo el proyecto de ley sin la correspondiente sanción ejecutiva y con las objeciones descritas. 2.2. El trámite de las objeciones. - La Comisión Accidental designada para estudiar las objeciones formuladas, presentó informe mediante el cual solicitó no acogerlas, e insistir en la sanción conforme al texto aprobado en el Congreso de la República[7]. - La Plenaria del Senado de la República anunció el sometimiento a votación del informe sobre las objeciones el 28 de mayo de 2008[8]. El informe fue considerado y votado por dicha corporación el 3 de junio de 2008 y votado en forma unánime por los 89 Senadores presentes, de los 102 que integran la corporación[9]. - La Plenaria de la Cámara de Representantes anunció el sometimiento a votación del informe sobre las objeciones el 28 de mayo de 2008[10]. El informe fue considerado y votado el 3 de junio de 2008, según consta en el Acta N° 114 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso N° 413 de 2008 según certificación del Secretario General de la cámara de Representantes que obra en el expediente. - La Presidenta del Senado de la República remitió en comunicación fechada junio 11 de 2008 el proyecto de ley a esta Corte para que decida sobre la exequibilidad de las objeciones rechazadas por el Congreso de la República. Procede, entonces, la Corte a realizar el examen material de las objeciones. 3. Problema jurídico constitucional. Deberá la Corte establecer si las disposiciones objetadas violan las normas constitucionales invocadas por el Gobierno. En tal virtud procederá a determinar si el precepto cuestionado atenta contra: (i) el principio de mérito como regla general de acceso a la función pública consagrado en la Constitución Política en los artículos 125, 217, 218, 253, 256, 268 y 279; (ii) el principio de igualdad a que aluden los artículos 13 y 209 de la Constitución Política. 4. Presupuestos de la decisión. Se revisará la jurisprudencia de esta Corporación relativa a: (i) la carrera administrativa, el concurso y el mérito como elemento esencial de la misma; (ii) la igualdad en el acceso a la función pública y el derecho a la estabilidad en el empleo; (iii) los sujetos de especial protección; (iv) la libertad de configuración legislativa en materia de carrera administrativa. 4.1. La carrera administrativa, el concurso y el mérito como elementos esenciales de la misma. 4.1.1. Fundamento constitucional y definición. El fundamento constitucional de la carrera administrativa se encuentra en los artículos 125 y 209 Superiores. Por su parte, la Ley 909 de 2004 se ha encargado de definirla[11]. De allí, según la jurisprudencia de la Corte, se derivan cuatro consecuencias: (i) la necesidad de nombrar por concurso público a los funcionarios cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o por la ley; (ii) el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos se hará con base en el cumplimiento de las condiciones y requisitos previstos en la ley, requerimientos que en todo caso deberán fundarse en los méritos y calidades de los aspirantes; (iii) las causales de retiro del servicio estarán fundadas en la calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo, la violación del régimen disciplinario y las demás causales previstas en la Constitución y la ley; y (iv) en ningún caso la filiación política de los aspirantes podrá determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o su remoción”[12]. Adicionalmente, ha expresado esta Corte que la función administrativa no puede estar al servicio de los intereses generales ni podrá ser desarrollada con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad “sin un aparato estatal diseñado dentro de claros criterios de mérito y eficiencia, para lo cual no resulta necesario su excesivo tamaño ni un frondoso árbol burocrático, sino una planta de personal debidamente capacitada y organizada de forma tal que garantice niveles óptimos de rendimiento”[13]. 4.1.2. El mérito. El constituyente de 1991 privilegió el mérito como el criterio que define la forma de acceso a la función pública y, en consecuencia, estableció el concurso público como la manera de establecerlo -salvo para los cargos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los que determine la ley-. Específicamente, el artículo 125 de la Carta autoriza al legislador para: (i) fijar requisitos y condiciones determinantes del méritos y calidades de los aspirantes; (ii) definir las causales de retiro -además de la calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo, la violación del régimen disciplinario y las señaladas por la Constitución- y prohíbe tomar la filiación política de los ciudadanos para determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción[14]. Al respecto, puntualizó: Sobre dicha facultad, la hermenéutica constitucional ha dejado sentado que la misma es de interpretación restrictiva, en cuanto no es posible que por esa vía se desnaturalice la regla general de que los empleos en los órganos y entidades del Estado deben proveerse por el sistema de carrera. Para la Corte, la competencia otorgada al legislador en ese campo no puede entrar en contradicción con la esencia misma del sistema de carrera, ni tampoco generar un efecto contrario al querido por el constituyente del 91: que la carrera sea la excepción y los demás mecanismos de provisión de cargos la regla general[15]”[16]. “…dado que el concurso es un instrumento de selección que tiene como finalidad establecer la capacidad, idoneidad y potencialidad del aspirante para desempeñar con eficiencia las funciones y responsabilidades de un cargo,[17] la Corte Constitucional ha rechazado el empleo de factores de evaluación que no sean compatibles con esa finalidad, como por ejemplo cuando se acude a criterios subjetivos o irrazonables, tales como la filiación política del aspirante, su lugar de origen, o cuando se acude a motivos ocultos, preferencias personales, o animadversión o a criterios de tales como el sexo, la raza, el origen nacional o familiar, la lengua, la religión, o la opinión política o filosófica, para descalificar al aspirante[18]”[19]. Es así como la Corte ha precisado que al analizar las normas que expida el legislador en materia de carrera administrativa, trátese del sistema general o de sistemas específicos o especiales y sin desconocer la facultad de configuración que le otorga la Carta, debe evaluar un mínimo de circunstancias que permitan determinar si tales regulaciones se ajustan o no al Ordenamiento superior. Al respecto ha dicho la Corte: “Así pues, los presupuestos normativos de los sistemas de concursos de la carrera administrativa estarán acordes con la Constitución: (i) si no se establece una distinción que disponga una regulación para el ascenso en la carrera y otra más restrictiva para el ingreso a la misma; (ii) si no se derivan de las normas que regulan la carrera, condiciones de desigualdad que impidan la determinación objetiva del mérito de cada concursante; (iii) si no se incluyen ítems de evaluación cuya aplicación proceda sólo para algunos concursantes y no para todos; (iv) si no se disponen criterios de selección que evalúen la idoneidad frente a ciertas actividades específicas o técnicas, en condiciones desiguales entre los aspirantes vinculados a la entidad y los no vinculados; (…) Una regulación normativa que genere una situación contraria a cualquiera de los supuestos anteriores es sin duda inconstitucional.”[20] En suma, el mérito, como fundamento del ingreso, ascenso y retiro de la carrera administrativa, no solo se ajusta a los principios y valores constitucionales, sino que al encaminarse al logro de los fines consagrados en el artículo 209 Superior, propende por la supresión de los factores subjetivos en la designación de servidores públicos y la eliminación de prácticas anti-modernas como el clientelismo, el nepotismo o el amiguismo[21]. 4.1.3. Tipos de carrera. En la Sentencia 308 de 2007 se expusieron las conclusiones jurisprudenciales en torno a las categorías existentes en el sistema de carrera administrativa así: “a. Que existen tres categorías de sistema de carrera administrativa, que son las siguientes: 1. La carrera administrativa general; 2. Las carreras administrativas especiales o regímenes especiales de origen constitucional. 3. Las carreras administrativas especiales o regímenes especiales de origen legal, conocidas propiamente como “sistemas específicos de carrera administrativa”. b. Que las carreras o regímenes especiales de origen legal, llamadas también “sistemas específicos de carrera administrativa” de origen legal, son constitucionalmente admisibles siempre que las normas de la carrera general no permitan a las entidades cumplir adecuadamente con sus funciones, o interfirieran negativamente en la consecución de sus objetivos. c. La creación legal de sistemas específicos de carrera administrativa implica: 1. Respetar los principios constitucionales relativos al ejercicio de la función pública. 2. Respetar los principios constitucionales relativos al régimen de carrera. 3. La existencia de una razón suficiente. 4. La previa evaluación acerca de la verdadera especialidad de las funciones del respectivo órgano o institución en que se va a implementar tal sistema específico”[22]. 4.1.3.1. Sistemas especiales Los sistemas de carrera de origen constitucional -denominados sistemas especiales-, que como excepción a la carrera general se anuncian en el artículo 130 de la Constitución Política, han sido reconocidos en sucesivas jurisprudencias constitucionales[23] así: (i) las Fuerzas Militares, prevista en el artículo 217 C.P.[24]; (ii) la Policía Nacional, consagrada en el inciso 3º del artículo 218 C.P. [25]; (iii) la Fiscalía General de la Nación, dispuesta por el artículo 253 C.P.[26]; (iv) la Rama Judicial, prevista en el numeral primero del artículo 256 C.P.[27]; (v) la Contraloría General de la República, consagrada en el artículo 268-10 C.P.[28]; (vi) la Procuraduría General de la Nación, contemplada en el artículo 279 C.P.[29]; y (vii) las universidades públicas, dispuesto en el artículo 69 C.P.[30]”[31]. Por su origen constitucional, las carreras especiales cuentan con un régimen propio que las sustrae de la administración y vigilancia de la Comisión Nacional del Servicio Civil”. Es también el caso de la carrera notarial, cuya administración y vigilancia corre a cargo del Consejo Superior de que trata el Decreto Ley 960/70, pese a tratarse de particulares que desempeñan funciones públicas y no de servidores públicos. En efecto, La Corte, al declarar inexequible la derogación expresa del artículo 164 del Decreto Ley 960 de 1970 (estatuto notarial) por la ley 588, revivió el Consejo de la Carrera Notarial; de haberse considerado que la carrera notarial no pertenecía a las de creación constitucional, en su lugar, hubiera ordenado la administración de dicha carrera a la Comisión Nacional del servicio Civil, mediante una simple remisión a la regla general[32]. 4.1.3.2. Sistemas específicos Los sistemas específicos son aquellos creados por el legislador atendiendo a las necesidades particulares de la administración. El artículo 4º de la Ley 909 de 2004 define los sistemas específicos de carrera administrativa como “aquellos que en razón a la singularidad y especialidad de las funciones que cumplen las entidades en las cuales se aplican, contienen regulaciones específicas para el desarrollo y aplicación de la carrera administrativa en materia de ingreso, capacitación, permanencia, ascenso y retiro del personal y se encuentran consagradas en leyes diferentes a las que regulan la función pública”. La misma norma establece como sistemas específicos de carrera administrativa, cuya vigilancia corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil[33], los siguientes: “-El que rige para el personal que presta sus servicios en el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS). -El que rige para el personal que presta sus servicios en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (...