Sentencia C-896 de 2012

C-896-12 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-896/12 Bogotá DC, Octubre 31 ESTATUTO DEL CONSUMIDOR-Funciones jurisdiccionales por parte de autoridades administrativas FORMACION DE LAS LEYES-Regla de unidad de materia COHERENCIA LEGISLATIVA-Definición UNIDAD DE MATERIA-Jurisprudencia constitucional JUICIO DE UNIDAD DE MATERIA-Criterios fijados por la jurisprudencia constitucional JUICIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reglas jurisprudenciales/UNIDAD DE MATERIA-Exige la demostración de un vínculo entre las diferentes disposiciones de una ley/UNIDAD DE MATERIA-Importancia constitucional/VIOLACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No se encuentra sometido al término de caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad/JUICIO DE UNIDAD DE MATERIA-Rigurosidad Es posible formular algunos enunciados o reglas de decisión relativos a la regla de unidad de materia. Entre tales enunciados se encuentran los referidos (i) al alcance del principio, (ii) a las razones de su reconocimiento constitucional, (iii) a la naturaleza del vicio que se produce con su vulneración así como la fecha a partir de la cual es exigible su cumplimiento y (iv) a las reglas para identificar su infracción o, en otras palabras, al alcance y estructura del juicio por violación de la unidad de materia. JUICIO POR VIOLACION DE LA UNIDAD DE MATERIA EN LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA-Criterios orientadores La cuestión central consiste en determinar los eventos en los cuales se produce la violación del artículo 158. Para ello resulta indispensable establecer la rigurosidad con la que debe adelantarse el examen. El punto de partida en esta materia indica que el examen no debe resultar excesivamente exigente ni extremadamente deferente. Ello implica que el escrutinio no puede desconocer el amplio margen de configuración otorgado al Congreso pero tampoco las exigencias de racionalidad legislativa que se asocian al principio de unidad de materia. Con fundamento en lo anterior cabe presentar las siguientes pautas de decisión que operan como orientaciones generales para adelantar el juicio por violación de la unidad de materia en la actividad legislativa: (i) Existe una preferencia prima facie por el respeto de la determinación legislativa. Ello implica que es exigible, para afirmar la violación del artículo 158 de la Constitución, un esfuerzo argumentativo especial por parte del demandante y por parte de la Corte Constitucional, para una decisión de inexequibilidad. (ii) La violación del principio de unidad de materia exige como primer paso la identificación del eje, núcleo o médula del proyecto. Esta identificación debe tomar en consideración diferentes técnicas interpretativas que se ocupen de la historia de la ley, de su texto, de las relaciones entre las diversas partes de la ley y de sus vínculos con otras leyes. (iii) El siguiente paso del juicio, demanda establecer si la disposición examinada, atendiendo el contenido normativo que se desprende de ella, guarda conexión con la materia del proyecto. Este examen debe diferenciar entre materia del proyecto y temas del proyecto dado que una ley puede ocuparse de una pluralidad de temas sin que ello signifique, necesariamente, diversidad de materias. Esa conexión puede ser de muy diferente tipo y en cada caso deberá establecerse su relevancia. El vínculo o relación puede darse en función de: (i) el área de la realidad social que se ocupa de disciplinar la ley -conexión temática-; (ii) las causas que motivan su expedición -conexión causal-; (iii) las finalidades, propósitos o efectos que se pretende conseguir con la adopción de la ley -conexión teleológica-; (iv) las necesidades de técnica legislativa que justifiquen la incorporación de una determinada disposición -conexidad metodológica-; (v) los contenidos de todas y cada una de las disposiciones de una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna -conexión sistemática-. (iv) El examen por violación de unidad de materia puede adquirir diferentes niveles de rigor. Así, el examen de unidad de materia en un acto legislativo da lugar a un escrutinio débil en tanto basta, para constatar la relación con la materia, que la disposición examinada tenga como propósito reformar la Constitución. En una dirección diferente la conexión de disposiciones incorporadas en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, demanda que ellas se encuentren encaminadas a la ejecución o realización de los diferentes programas y propósitos que allí se incluyen. (v) Adicionalmente cuando los propósitos que justifican el reconocimiento del principio de unidad de materia han sido satisfechos durante el debate legislativo, el rigor en el examen que debe adelantarse puede disminuir significativamente haciendo posible, en consecuencia, el empleo de criterios interpretativos más deferentes con la actividad legislativa. En efecto si una disposición con una conexión lejana a la materia del proyecto fue objeto de discusión y votación a lo largo de todo el trámite legislativo y, en esa medida, alrededor de la misma se desarrollo un adecuado proceso de deliberación, el requerimiento de conexidad podrá resultar menos exigente, en tanto ya se habría controlado uno de los riesgos que pretende enfrentarse con el reconocimiento constitucional del principio de unidad de materia. ESTATUTO DEL CONSUMIDOR-Contenido y alcance/PROTECCION DEL CONSUMIDOR-Importancia ESTATUTO DEL CONSUMIDOR-Examen de conexidad de materias respecto de las cuales le son asignadas competencias jurisdiccionales al Ministerio del Interior y de Justicia/SANEAMIENTO DE LA PROPIEDAD, INSOLVENCIA DE PERSONAS NATURALES NO COMERCIANTES Y CONTROVERSIAS RELACIONADAS CON VIOLACIONES AL REGIMEN DE PROPIEDAD HORIZONTAL EN NORMAS DE CONVIVENCIA-No se asocian ni con el objetivo de la ley de establecer un estatuto para la protección del consumidor ni con las normas que se incluyen en la misma para concretar dicha finalidad Revisado el artículo demandado y en particular las materias respecto de las cuales le son asignadas competencias jurisdiccionales al Ministerio del Interior y de Justicia, la Corte constata que varias de ellas no tienen relación alguna con el núcleo del proyecto y no se conectan ni siquiera de manera accidental con la materia objeto de regulación. En efecto, (i) el saneamiento de la propiedad, (ii) el régimen de insolvencia de personas naturales no comerciantes y (iii) las controversias entre copropietarios relacionadas con violaciones al régimen de propiedad horizontal en normas de convivencia, no se asocian ni con el objetivo de la ley de establecer un estatuto para la protección del consumidor ni con las normas que se incluyen en la misma para concretar dicha finalidad. SANEAMIENTO DE LA PROPIEDAD-Regulación/PROCESO VERBAL ESPECIAL PARA OTORGAR TITULOS DE PROPIEDAD AL POSEEDOR MATERIAL DE BIENES INMUEBLES URBANOS Y RURALES DE PEQUEÑA ENTIDAD ECONOMICA Y SANEAR LA FALSA TRADICION-Regulación REGIMEN DE INSOLVENCIA DE PERSONAS NATURALES NO COMERCIANTES-Finalidad SANEAMIENTO DE LA PROPIEDAD, INSOLVENCIA DE PERSONAS NATURALES NO COMERCIANTES Y CONTROVERSIAS SOBRE VIOLACIONES AL REGIMEN DE PROPIEDAD HORIZONTAL EN NORMAS DE CONVIVENCIA-Materias no guardan relación con las cuestiones centrales del estatuto del consumidor ASIGNACION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A SUPERINTENDENCIAS EN ESTATUTO DEL CONSUMIDOR-Se restringe exclusivamente a materias relacionadas con el régimen de protección de los consumidores ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Jurisprudencia constitucional ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Reglas jurisprudenciales/ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Es excepcional y precisa/ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Prohibición para instruir sumarios o juzgar delitos/ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Reglas para el aseguramiento de la imparcialidad e independencia Las reglas, que se derivan del texto constitucional y de las disposiciones estatutarias que se han ocupado de esta materia, son las siguientes. 1. Se encuentra constitucionalmente ordenado que sean disposiciones con fuerza de ley las que atribuyan funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas. Esta competencia legislativa, conforme al artículo 3 de la ley 1285 de 2009, comprende el señalamiento de las competencias, la determinación de las garantías al debido proceso y la fijación de todas las condiciones necesarias para proteger en forma apropiada los derechos de las partes. 2. Se encuentra constitucionalmente dispuesto que la atribución sea excepcional y precisa (artículo 116). Del carácter excepcional se sigue (i) un mandato de interpretación restrictiva de las normas que confieren este tipo de facultades y (ii) un mandato de definición precisa de las competencias y las autoridades encargadas de ejercerlas. De este mandato de definición precisa se deriva el deber del legislador de establecer competencias puntuales, fijas y ciertas. Adicionalmente y atendiendo lo dispuesto en el artículo 3 de la ley 1285 de 2009 el carácter excepcional implica (iii) un mandato de asignación eficiente conforme al cual la atribución debe establecerse de manera tal que los asuntos sometidos al conocimiento de las autoridades administrativas puedan ser resueltos de manera adecuada y eficaz. 3. Se encuentra constitucionalmente prohibido de manera definitiva la asignación de competencias a autoridades administrativas para instruir sumarios o juzgar delitos. 4. Está constitucionalmente ordenado el aseguramiento de la imparcialidad e independencia en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas. Este mandato supone al menos las siguientes tres reglas: (i) En el evento de que resulte posible diferenciar claramente y no exista riesgo alguno de interferencia entre el ejercicio de las funciones jurisdiccionales y el ejercicio de las funciones administrativas desarrolladas por la autoridad correspondiente -relacionadas con la materia objeto de juzgamiento-, la disposición que asigna las competencias jurisdiccionales será constitucionalmente admisible. (ii) En el evento en que las funciones administrativas y jurisdiccionales se encuentren tan estrechamente ligadas que no sea posible diferenciar -o eliminar- el riesgo de interferencia en el ejercicio de unas y otras en la entidad administrativa correspondiente, la disposición que atribuye las funciones jurisdiccionales será inconstitucional. (iii) En el evento en que las funciones administrativas y jurisdiccionales impliquen un riesgo de confusión o interferencia pero sea posible, desde el punto de vista jurídico y práctico, superar tales riesgos de confusión o interferencia, la disposición que atribuye las funciones será constitucional bajo la condición de que se eliminen tales riesgos. COMPETENCIA INDETERMINADA DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Desconocimiento del debido proceso Revisada cuidadosamente la expresión “respecto de todos los asuntos en que la ley haya permitido o permita a otras autoridades administrativas el ejercicio de funciones jurisdiccionales”, la Corte concluye que ella también desconoce los artículos 29 y 116 de la Constitución. El aparte referido establece una competencia indeterminada que se define a partir de todas las disposiciones en el ordenamiento jurídico, vigentes o que entren en vigencia posteriormente, en las que se atribuya algún tipo de competencia judicial a las autoridades administrativas. Esta apertura competencial, además de desconocer el mandato de definición precisa o puntual de las atribuciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas -CP, art 116- adscrito al principio de legalidad, tiene como efecto el desconocimiento de la naturaleza excepcional de la asignación de estas atribuciones -CP, art 116- en tanto su resultado consiste en radicar, en una autoridad administrativa, la totalidad de funciones jurisdiccionales previa o posteriormente asignadas a otras autoridades del mismo tipo, así sea a modo de competencias a prevención. Esta forma de asignación de funciones carece de la puntualidad que en un asunto de tanta relevancia, como lo es la atribución excepcional de facultades jurisdiccionales a las autoridades administrativas, cabe exigir. La competencia del Ministerio se completa a partir de una general remisión a todas las disposiciones del ordenamiento que puedan estar vigentes en esta materia y, adicionalmente, a todas aquellas que puedan irse adoptando. El modo de regulación adoptado por el legislador impide a los ciudadanos identificar claramente y de manera concurrente a la creación de la competencia genérica, los asuntos de los que podrá ocuparse el Ministerio. LEY-Conexidad material, teleológica, causal, metodológica o sistemática ATRIBUCION AL MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA DE FUNCIONES JURISDICCIONALES EN ASUNTOS PRESENTES Y FUTUROS QUE OTRAS AUTORIDADES LAS TENGAN O PUEDAN TENERLAS-Comprende un extendido conjunto de materias que impide identificar cualquier conexión con la médula o núcleo temático de la ley 1480 de 2011 ASIGNACION GENERICA E INDETERMINADA DE FUNCIONES JURISDICCIONALES AL MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA-Impide realizar un cotejo jurídico adecuado para determinar si existe o no un riesgo de confusión o interferencia que afecte la imparcialidad e independencia de la autoridad administrativa Demanda de inconstitucionalidad: en contra del artículo 80 de la ley 1480 de 2011 “Por medio de la cual se expide el Estatuto del Consumidor y se dictan otras disposiciones”. Referencia: Expediente D-9079. Actor: Ramiro Rodríguez López Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO I. ANTECEDENTES 1. Texto normativo demandado El ciudadano Ramiro Rodríguez López demandó la inconstitucionalidad del artículo 80 de la ley 1480 de 2011. El texto demandado es el siguiente: LEY 1480 DE 2011 (Octubre 12) “Por medio de la cual se expide el Estatuto del Consumidor y se dictan otras disposiciones” Artículo 80. Con el fin de contribuir al acceso eficaz a la justicia y a la descongestión judicial, el Ministerio del Interior y de Justicia, o quien haga sus veces, a través de la dependencia que para tales efectos determine la estructura interna, podrá operar servicios de justicia en asuntos de protección al consumidor, saneamiento de la propiedad, insolvencia de personas naturales no comerciantes y controversias entre copropietarios relacionadas con violaciones al régimen de propiedad horizontal en normas de convivencia, así como en todos los asuntos en que la ley haya permitido o permita a otras autoridades administrativas el ejercicio de funciones jurisdiccionales, siempre y cuando las controversias sean susceptibles de transacción o conciliación y se apliquen las normas procesales vigentes. Los servicios de justicia aquí regulados generan competencia a prevención y por ende no excluyen la competencia otorgada por la ley a las autoridades judiciales y a autoridades administrativas en determinados asuntos. La operación de los referidos servicios de justicia debe garantizar la independencia, la especialidad y el control jurisdiccional a las decisiones que pongan fin a la actuación, tal y como está regulada la materia en cuanto al ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de autoridades administrativas. El Gobierno Nacional reglamentará la forma en que se haga efectiva la operación de estos servicios de justicia. 2. Demanda: pretensión y razones de inconstitucionalidad El demandante solicita sea declarada la inexequibilidad del artículo 80 de la ley 1480 de 2011. Invoca como violados los artículos 29 y 158 de la Constitución - derecho al debido proceso y unidad de materia, respectivamente-. 2.1. Vulneración del artículo 29 de la Constitución Es inconstitucional la cláusula de asignación de competencia indeterminada, que le permite al Ministerio conocer, con carácter y atribuciones judiciales, cualquier controversia en que haya existido o llegue a existir una asignación de funciones jurisdiccionales en cabeza de autoridades administrativas diferentes al Ministerio, esto es, “asuntos en que la ley haya permitido o permita a otras autoridades administrativas el ejercicio de funciones jurisdiccionales”. El carácter excepcional del ejercicio de funciones jurisdiccionales por la administración, implica que los asuntos asignados estén determinados con precisión en la ley. De no ser así, se están violando reglas del debido proceso. 2.2. Cosa juzgada No puede omitirse que la asignación de competencias a autoridades no judiciales, a efectos de realizar procesos de saneamiento de propiedades, fue declarada inexequible por la Corte en la sentencia C-1159 de 2008. De esta manera, se está ante la figura de cosa juzgada constitucional. 2.3. Vulneración del artículo 158 de la Constitución 2.3.1. El deber de respetar el principio de unidad de materia reclama que el contenido y articulado de una ley guarde relación de conexidad objetiva y razonable de naturaleza causal, temática, sistemática o teleológica. 2.3.2. No existe “ninguna relación de conexidad” entre una ley que consagra el estatuto del Consumidor y un artículo de la misma que faculta a un Ministerio para administrar justicia en temas tales como “saneamiento de la propiedad, insolvencia de personas naturales no comerciantes y controversias entre copropietarios relacionadas con violaciones al régimen de propiedad horizontal en normas de convivencia, así como en todos los asuntos en que la ley haya permitido o permita a otras autoridades administrativas el ejercicio de funciones jurisdiccionales”[1]. Estos contenidos son ajenas a la regulación de situaciones jurídicas o conflictos relativos al ciudadano como consumidor, y no guardan relación alguna con la materia propia de tal estatuto. 3. Intervenciones 3.1. Vulneración del artículo 29 de la Constitución 3.1.1. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo: exequibilidad El Congreso de la República, atendiendo lo dispuesto por la Constitución en el numeral 2 del artículo 150, en el artículo 116 de la Constitución y en el numeral 2 del artículo 13 de la ley 270 de 1996 -modificada por la ley 1285 de 2009-, puede adoptar medidas que tengan como efecto la atribución de funciones jurisdiccionales a las diferentes autoridades administrativas. 3.1.2. Departamento de Derecho de la Universidad del Norte: exequibilidad Bajo la condición consistente en que se establezca de manera precisa la autoridad administrativa encargada de cumplir la función judicial respectiva y se garantice la independencia e imparcialidad del funcionario correspondiente, resulta posible asignar funciones judiciales a las autoridades administrativas. Adicionalmente, las funciones judiciales no pueden ser atribuidas con el propósito de adelantar la instrucción de sumarios o el juzgamiento de delitos. La lectura del artículo 80 de la ley 1480 de 2010 permite constatar el cumplimiento de los límites establecidos por la Constitución y precisados por la jurisprudencia constitucional, para asignar funciones judiciales a las autoridades administrativas. 3.1.3. Departamento de Derecho Procesal de la Universidad Externado de Colombia: exequibilidad No es suficiente la argumentación del demandante en relación con la violación del artículo 29 para concluir en la inconstitucionalidad. La disposición demandada no implica que la atribución de funciones judiciales a autoridades administrativas tenga como efecto la actuación arbitraria de las autoridades correspondientes quienes deberán aplicar las disposiciones legales vigentes. Adicionalmente, la competencia atribuida en la disposición demandada es a prevención; ello supone que resultan aplicables también las normas que hubieren establecido competencias a cargo de otras autoridades judiciales o administrativas en esta materia. 3.2. Vulneración del artículo 158 de la Constitución 3.2.1. Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho: exequibilidad El artículo 80 acusado tiene como propósito favorecer el acceso efectivo a la administración de justicia así como la descongestión judicial y, para ello, prevé la aplicación de lo allí señalado a disputas propias del derecho del consumo o suscitadas entre comerciantes. De acuerdo con la jurisprudencia los requisitos para plantear una objeción por desconocimiento de tal principio no se satisfacen en la presente oportunidad, ya que es indispensable que el demandante indique (1) el contenido material o temático de la ley demandada, (2) las disposiciones de la ley que carecen de conexidad con la materia identificada y (3) las razones por las cuales no existe la conexidad exigida por el artículo 158. El demandante no logró demostrar la ausencia de conexidad entre el artículo 80 y la materia de la que se ocupa la ley 1480 de 2010. 3.2.2. Intervención del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo: exequibilidad La disposición demandada reúne el principio constitucional de unidad de materia. Tal afirmación se sustenta en el hecho consistente en que los diferentes apartes del artículo demandado se encuentran relacionados. 3.2.3. Intervención del Departamento de Derecho de la Universidad del Norte Las expresiones “saneamiento de la propiedad, insolvencia de personas naturales no comerciantes y controversias entre copropietarios relacionadas con violaciones al régimen de propiedad horizontal en normas de convivencia, así como en todos los asuntos en que la ley haya permitido o permita a otras autoridades administrativas el ejercicio de funciones jurisdiccionales” del artículo 80 demandado, desconocen el principio de unidad de materia dado que, en primer lugar, no guardan relación con el objeto de la ley de la que hacen parte; y, en segundo lugar, algunas de ellas tienen una amplitud excesiva que hace imposible establecer la conexión con el objeto de la ley impidiendo, además, la identificación por parte del ciudadano de la forma como se materializarán tales facultades. 3.2.4. Intervención de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario: inexequibilidad parcial Considerando los destinatarios de la protección ofrecida por la ley 1480 de 2011 y establecida en su artículo segundo, resulta claro que la disposición desconoce el principio de unidad de materia previsto en el artículo 158 de la Constitución al atribuir al Ministerio del Interior y de Justicia competencia para resolver problemas relativos a: (i) saneamiento de la propiedad, (ii) a la insolvencia de personas naturales no comerciantes y a (iii) controversias entre copropietarios relacionadas con violaciones al régimen de propiedad horizontal en normas de convivencia. Estas materias no guardan relación alguna con el objeto de la ley. 3.2.5. Intervención del Departamento de Derecho Procesal de la Universidad Externado de Colombia: inexequibilidad parcial Atendiendo lo dispuesto en los artículos 1 y 2 de la ley 1480 de 2011, puede afirmarse que dicho estatuto tiene como finalidad garantizar los derechos de los consumidores. A pesar de ello existen apartes de la disposición demandada que se refieren a materias que no guardan relación alguna con tal propósito tal y como ocurre, por ejemplo: con los asuntos relativos al (i) saneamiento de la propiedad, (ii) a la insolvencia de personas naturales no comerciantes o a (iii) las controversias entre copropietarios. Conforme a lo anterior es procedente que se declare inexequible parcialmente la disposición acusada en el sentido que otorgarle funciones jurisdiccionales al Ministerio en asuntos diferentes a los que tratan en la ley devienen en inconstitucionales por violación del principio de unidad de materia. En cualquier caso, señala que dicha disposición deberá declararse exequible por encontrarse (…) en concordancia y coherencia con la Norma Superior. 4. Intervención del Procurador General de la Nación 4.1. Resulta inconstitucional la atribución al Ministerio del Interior y de Justicia de competencias judiciales respecto de (i) todos los asuntos en que la ley haya permitido o permita a otras autoridades administrativas el ejercicio de funciones jurisdiccionales, siempre y cuando las controversias sean susceptibles de transacción o conciliación y se apliquen las normas procesales vigentes, dado que, al no referirse a cuestiones relativas al estatuto del consumidor-ya mencionadas en la disposición demandada-, desbordan el objeto de la ley y, en consecuencia, desconocen el principio de unidad de materia. 4.2. Desconocen el principio de unidad de materia establecido en el artículo 158 de la Constitución, las expresiones del artículo 80 de la ley 1480 de 2011 que prevén la atribución de competencias jurisdiccionales al Ministerio del Interior y de Justicia en los asuntos relativos al (ii) saneamiento de la propiedad, (iii) a la insolvencia de personas naturales no comerciantes y (iv) a controversias entre copropietarios relacionadas con violaciones al régimen de propiedad horizontal en normas de convivencia. Estas materias son ajenas al régimen de protección del consumidor y se encuentran reguladas en otras leyes. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Corte es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 80 de la ley 1480 de 2011 atendiendo lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política. 2. Conflicto normativo-constitucional objeto de decisión Pese a que se demanda la totalidad del artículo 80 de la Ley 1480/11, el accionante dirige los cargos de inconstitucionalidad contra expresiones de la disposición que asignan funciones jurisdiccionales al Ministerio de Justicia, en materias diferentes de la protección del consumidor. Así, la Corte emprenderá el examen de dos problemas constitucionales específicos: 2.1. Si la competencia dada al Ministerio del Interior y de Justicia -o a quien haga sus veces-[2] para el ejercicio de funciones jurisdiccionales en materias transables o conciliables relativas a (i) el saneamiento de la propiedad, (ii) el régimen de insolvencia de personas naturales no comerciantes, (iii) las controversias entre copropietarios relacionadas con violaciones al régimen de propiedad horizontal en normas de convivencia y, finalmente, (v) todas las materias en que la ley hubiere permitido a otras autoridades administrativas ejercer funciones jurisdiccionales, desconoce o no las exigencias derivadas del artículo 158 de la Constitución conforme al cual “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia siendo inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella” (CP, 158). 2.2. Si la asignación al Ministerio allí referido, de una competencia para administrar justicia en todos los asuntos conciliables o transables en que la ley haya permitido o permita a otras autoridades administrativas el ejercicio de funciones jurisdiccionales, constituye una infracción de las condiciones constitucionales que deben satisfacerse para la atribución de funciones jurisdiccionales en cabeza de autoridades administrativas (CP, 116, 29). El abordaje de esta última cuestión resulta relevante en esta oportunidad con independencia de la conclusión a la que se arribe al abordar el cargo por violación del principio de unidad de materia. En efecto, aun aceptando que esta atribución general fuese contraria a dicho principio, debe examinarse su constitucionalidad desde la perspectiva del artículo 116 en tanto existe la posibilidad de que la competencia prevista en el artículo 80 de la ley 1480 de 2011 llegue a comprender materias que no desconozcan el artículo 158 de la Constitución por vincularse, de alguna manera, con el régimen de protección al consumidor. 3. Cuestiones previas 3.1 Vigencia de la norma demandada 3.1.1. La Ley 1564 de 2012 -Código General del Proceso-, en el artículo 626, literal c -corregido por el artículo 17 del Decreto 1736/12-, dispuso que a partir de la entrada en vigencia de la ley quedaría derogado el artículo 80 de la Ley 1480 de 2011, en los términos del numeral 6 del artículo 627. A su vez, el referido numeral 6 del artículo 627 estableció que los demás artículos de la presente ley entrarán en vigencia a partir del primero (1º) de enero de dos mil catorce (2014). Conforme a lo señalado si bien la ley 1564 de 2012 dispuso la derogación del artículo 1480 determinó, en virtud de la remisión que se hizo al numeral 6 del artículo 627, que los efectos de la misma se producirán a partir del 1 de enero de 2014. En consecuencia el artículo demandado continúa vigente y, en esa medida, la disposición acusada aún hace parte del ordenamiento jurídico. 3.1.2. No obstante lo anterior podría argumentarse que el numeral 4 del artículo 24 de la ley 1564 de 2012 habría derogado tácitamente -desde la promulgación de la ley 1564- el artículo 80 en esta oportunidad demandado. La señalada disposición estableció lo siguiente: “El Ministerio de Justicia y del Derecho, o quien haga sus veces, a través de la dependencia que para tales efectos determine la estructura interna, podrá, bajo el principio de gradualidad en la oferta, operar servicios de justicia en todos los asuntos jurisdiccionales que de conformidad con lo establecido en la Ley 446 de 1998 sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia han sido atribuidos a la Superintendencia de Industria y Comercio, Superintendencia Financiera y Superintendencia de Sociedades, así como en los asuntos jurisdiccionales relacionados con el trámite de insolvencia de personas naturales no comerciantes y los asuntos previstos en la Ley 1098 de 2006 de conocimiento de los defensores y comisarios de familia. También podrá asesorar y ejercer la representación judicial de las personas que inicien procesos judiciales de declaración de pertenencia con miras al saneamiento de sus propiedades.” Conforme a tal texto cabría plantearse si la disposición transcrita, al regular de manera general las competencias jurisdiccionales del Ministerio de Justicia y del Derecho, habría sustituido la regulación comprendida en el artículo 80 de la ley 1480. Derogatoria que se remontaría a la promulgación de la ley 1564 de 2012, si se considera que el artículo 627 de la citada ley estableció que el artículo 24 entraría en vigencia a partir de la promulgación de la ley. Esta interpretación, sin embargo, no resulta de recibo. En efecto, de admitirse, se desconocería el principio hermenéutico del efecto útil, en tanto a la regla que difiere la aplicación del literal c del artículo 626 -establecida en el numeral 6 del artículo 627- le habría sido negado todo efecto. De otra forma dicho, no sería posible comprender que la ley 1564 de 2012, de manera precisa y especial hubiera establecido que los efectos de la derogatoria expresa se producirían a partir del 1 de enero de 2014 y que, al mismo tiempo, hubiese derogado tácitamente y de manera inmediata la misma disposición. No es factible entonces, a partir de una interpretación sistemática de las normas derogatorias de la ley 1564 de 2012 y del principio de interpretación del efecto útil reconocido por esta Corporación[3], concluir la perdida de vigencia inmediata del artículo 80 de la ley 1480 de 2011 que, en consecuencia, tendría una vigencia temporal hasta el 31 de diciembre del año 2013. 3.2. Inexistencia de cosa juzgada El demandante sugiere que la asignación de funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas en materia de saneamiento de la propiedad, desconoce el precedente fijado en la sentencia C-1159 de 2008. En esa oportunidad la Corte se ocupó de determinar si atribuir a los notarios la función de declarar la prescripción adquisitiva del derecho de dominio sobre inmuebles urbanos considerados como vivienda de interés social desconocía el artículo 116 de la Constitución. La Corte concluyó que se oponía al artículo 116 de la Constitución tal atribución dado que la competencia otorgada era de naturaleza claramente jurisdiccional y su asignación a los notarios no caía comprendida en ninguna de las autorizaciones excepcionales previstas en el referido artículo constitucional. Así, de una parte, los notarios no ostentaban la condición de autoridades administrativas –se trataba de particulares encargados de la prestación de un servicio público- y, de otra, la competencia asignada no implicaba su actuación como árbitros, conciliadores o jurados en causas criminales. Así las cosas, la Corte no estableció como regla la prohibición de asignar facultades jurisdiccionales en materia de saneamiento de propiedad a las autoridades administrativas sino, en otra dirección, la prohibición de asignarla a particulares. Se trata entonces de una regla de decisión irrelevante en esta oportunidad debido a que se trataba de un problema jurídico diferente al que se sigue del artículo demandado en esta oportunidad. De esta manera el asunto ahora evaluado no ha sido juzgado por esta Corporación. 4. Cargo 1º: violación de la regla de unidad de materia -CP, artículo 158-, por expresiones normativas del artículo 80 de la Ley 1480/11 4.1. Concepto de inconstitucionalidad 4.1.1. Se deriva de la demanda del artículo 80 de la Ley 1480/11, que la asignación de funciones jurisdiccionales al Ministerio de Justicia, en materias diferentes a la protección del consumidor, resulta inconstitucional, por faltar a la regla del trámite de las leyes que impone la unidad de materia entre las disposiciones normativas y el cuerpo legal que las contiene (CP, 158). Así, a juicio del actor, los enunciados en tal sentido referidos al saneamiento de la propiedad, el régimen de insolvencia, las controversias en copropiedades y la cláusula de atribución indeterminada de competencias jurisdiccionales, al no guardar conexidad alguna con el tema de la ley, deben ser declarados contrarios a la Constitución. 4.1.2. Nótese que el demandante no cuestiona el otorgamiento de funciones jurisdiccionales a una dependencia administrativa como el Ministerio. Tampoco las restantes disposiciones relacionadas con la naturaleza transable o conciliable de los asuntos regulados, la aplicación en el procedimiento administrativo de las normas procesales vigentes, el carácter de competencia a prevención dada al Ministerio, la garantía de independencia y especialidad a cargo de la dependencia competente, o el control jurisdiccional de las decisiones administrativas correspondientes. 4.2. La regla de unidad de materia en el proceso de formación de las leyes: límite a la actividad legislativa 4.2.1. Normatividad constitucional y orgánica (artículo 158 de la Constitución y artículo 148 de la Ley 5 de 1992) 4.2.1.1. El artículo 158 constitucional, dice: Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas. (Subrayas fuera del original) A su vez el artículo 148 de la ley 5 de 1992, en desarrollo de lo dispuesto por la anterior disposición constitucional, prevé lo siguiente al ocuparse de los debates en las comisiones: Rechazo de disposiciones. Cuando un proyecto haya pasado al estudio de una Comisión Permanente, el Presidente de la misma deberá rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia. Sus decisiones serán apelables ante la Comisión. (Subrayas fuera del original) 4.2.1.2. Cabe afirmar que la Constitución establece, esencialmente: (i) una regla del trámite aplicable a los proyectos de ley; (ii) la exigencia de un contenido común a las disposiciones de tales proyectos; (iii) y una prohibición de incorporación de materias extrañas al contenido común, que implica la inadmisibilidad de la iniciativa durante su trámite o la inexequibilidad de la disposición una vez convertida en ley. 4.2.1.3. Los objetivos que busca realizar esta norma constitucional y que se desprenden directamente de ella, pueden cifrarse en dos: (i) la coherencia legislativa y la (ii) transparencia en la formación de la legislación. La coherencia legislativa, hace referencia a que las disposiciones de un proyecto de ley deben conformar un contenido temático común, para que las leyes expedidas tengan una ubicación lógica dentro del sistema normativo que facilite su interpretación y aplicación. Y la transparencia en la formación de la legislación, alude al seguimiento y control del proceso de la deliberación legislativa que fluye de mejor manera cuando recae en contenidos normativos ordenados, así como a la prevención de aprobación de enunciados subrepticiamente introducidos -aunque los ‘micos’ legislativos se controlan propiamente con la exigencia de ‘consecutividad’ en los proyectos de ley-. 4.2.2. Jurisprudencia constitucional sobre unidad de materia En la noción de unidad de materia se han agrupado reglas que se derivan del artículo transcrito. La Corte se referirá a algunos de pronunciamientos de este Tribunal: 4.2.2.1. Desde sus primeros pronunciamientos la Corte ha querido evitar que la comprensión del artículo 158 constitucional implique una limitación drástica del principio democrático o de la libertad de configuración del Legislador. Así, en la sentencia C-025 de 1993 precisó que la interpretación del mandato establecido en tal disposición “no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano”. Este punto de partida derivó en la fijación de una regla de interpretación, reiterada desde ese momento por esta Corporación, de acuerdo con la cual “[s]olamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley.”[4] En esa oportunidad la Corte consideró que no resultaban constitucionales, por desconocer el principio de unidad de materia, algunas disposiciones de la ley 5 de 1992, que fijaban reglas relativas a los denominados auxilios prohibidos por el artículo 355 de la Constitución de 1991. La Corte sostuvo que “los artículos 273 y 5º transitorio, se refieren al tema de los auxilios cuya conexidad con la materia del reglamento del Congreso es inexistente. Su prohibición constitucional no permite plantear el ejercicio de una actividad legislativa que, bajo la perspectiva del reglamento del Congreso, sea necesario regular orgánicamente.”[5] 4.2.2.2. Meses después la sentencia C-070 de 1994, al enfrentar un cargo que por violación de unidad de materia se formuló en contra del parágrafo del artículo 16 de la ley 31 de 1992, señaló que el legislador había desconocido lo dispuesto en el artículo 158. El referido parágrafo confería a los Distritos y Municipios la posibilidad de hacer uso de la facultad de cobrar una sobretasa a la gasolina para financiar directamente las obras y adquisiciones que dicha ley mencionaba. Para esta Corporación “no hay nexo ontológico, temático o teleológico del cual pudieran derivar una articulación lógica que, desde el punto de vista de su contenido y materia, las dotara de la unidad requerida por el texto constitucional”, en tanto la ley 31 de 1992 se ocupaba de asuntos[6] que no guardaban relación alguna con lo establecido en el segmento demandado. 4.2.2.3. Posteriormente, en la sentencia C-523 de 1995, la Corte afirmó que no vulneraba el principio de unidad de materia la ley 66 de 1989 que confería al Presidente de la República facultades extraordinarias para expedir disposiciones en diversas materias. Advirtió esta Corporación que el principio de unidad de materia no resultaba aplicable a leyes que otorgaban facultades extraordinarias y dejó señalado que la exigencia de respeto al principio de unidad de materia podía extenderse, por analogía, a los decretos que se expidieran en desarrollo de tales facultades[7]. En todo caso, al definir la finalidad que tenía el principio de unidad de materia la Corte señaló: “En relación con dicho principio, es importante señalar que la razón de su exigencia constitucional tiene como único propósito evitar las incongruencias legislativas que aparecen en forma súbita, a veces inadvertida e incluso anónima, en los proyectos de ley, las cuales no guardan relación directa con la materia específica de dichos proyectos. Estas incongruencias pueden ser, entonces, el resultado de conductas deliberadas que desconocen el riguroso trámite señalado en la Constitución para convertir en ley las iniciativas legislativas. Así, su intención es la de racionalizar o tecnificar el proceso de formación de la ley por parte del Congreso y erradicar de la práctica legislativa colombiana, lo que se ha conocido en el lenguaje vulgar como "micos", término éste que busca significar, como ya se dijo, el hecho de introducir en los proyectos de ley preceptos que resultan contrarios o ajenos a la materia que se trata de regular.” Una vez identificados los objetivos del principio de unidad de materia la Corte se ocupó de señalar la necesidad de no hacer del principio de unidad de materia una exigencia absoluta. En esa dirección dicho principio “no puede sobrepasar su finalidad, pues solamente se trata de suprimir aquellas expresiones, segmentos, artículos, parágrafos o simples palabras, sobre los cuales en una forma objetiva no se logre encontrar una relación de conexidad, con la materia principal o determinante del texto legal”. Esta interpretación condujo a la Corte a advertir que “para estos efectos debe entenderse el término "materia" desde una óptica amplia, global, que permita comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley.” 4.2.2.4. En la sentencia C-531 de 1995 este Tribunal consideró violatorio del principio de unidad de materia el artículo 116 de la ley 6 de 1992. Dicho artículo dispuso -al referirse a la necesidad de efectuar ajustes a las pensiones del sector público nacional- que con el propósito de compensar las diferencias de los aumentos de salarios y de las pensiones de jubilación del sector público nacional, efectuados con anterioridad al año 1989, el Gobierno Nacional dispondría gradualmente el ajuste de dichas pensiones, siempre que se hayan reconocido con anterioridad al 1º de enero de 1989. Apoyándose en algunos de sus pronunciamientos previos, esta Corporación sostuvo (i) que el Congreso viola la unidad de materia cuando un determinado artículo o contenido normativo no tiene ninguna relación objetiva o razonable con la temática general y la materia dominante de la ley de la cual hace parte, (ii) que el desconocimiento del principio de unidad de materia no es un vicio puramente formal, puesto que tiene que ver con el contenido material de la norma acusada y, adicionalmente, constituye un defecto competencial y (iii) que el respeto del principio de unidad de materia pretende no solo racionalizar el proceso legislativo sino también depurar el producto del mismo de manera tal que los debates parlamentarios tengan un eje preciso para adelantar la discusión. Ello garantiza una mayor transparencia en la aprobación de las leyes y, adicionalmente, promueve la coherencia interna de los proyectos y, en esa medida optimiza la garantía de seguridad jurídica y facilita el cumplimento de las normas. Al explicar las razones particulares que demostraban la ausencia de conexidad entre el artículo demandado y la materia de la ley, explicó la Corte: “Es pues indudable que el tema de la Ley 6 de 1992 es tributario. En cambio, el artículo 116 regula un asunto prestacional pues ordena un ajuste a las pensiones de jubilación del sector público nacional, siempre que su reconocimiento se haya realizado con anterioridad al 1º de enero de 1989, con el fin de corregir desequilibrios y desigualdades que habían sido provocados por la existencia, en el pasado, de diferentes sistemas de reajuste pensional. El interrogante que se plantea es entonces si existe una relación razonable entres estas dos temáticas. Y para esta Corporación es claro que no es posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica del artículo acusado con la materia dominante de la ley. En efecto, por más de que el término "materia" debe tomarse, como esta Corte lo ha señalado, "en una acepción amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente", es claro que la Ley 6° de 1992 se refiere a un tema totalmente distinto del tratado por el artículo 116. En efecto, la ley regula aspectos relacionados con la manera cómo el Estado obtiene recursos para desarrollar sus distintos cometidos, mientras que el artículo acusado está modificando el régimen salarial y pensional de ciertos servidores públicos, pues consagra un mandato de nivelación pensional en el sector público nacional. La ley está entonces relacionada con la Hacienda Pública, mientras que el artículo está referido al derecho sustantivo del trabajo, lo cual muestra la falta de conexidad entre sus temáticas.” 4.2.2.5. En la sentencia C-390 de 1996 esta Corte sostuvo que no desconocía el principio de unidad de materia el artículo 224 de la ley 100, que disponía la creación de un impuesto de armas de fuego y municiones cuyo recaudo se destinaría al Fondo de Solidaridad regulado en el artículo 221 de la misma ley. Explicó este Tribunal en esa oportunidad: “A nadie se oculta, entonces, que si bien la seguridad social -materia prevaleciente en la Ley 100 de 1993- se presenta como objeto de labor legislativa fácilmente separable de la que implica el poder de imposición del Estado, pueden vincularse desde el punto de vista material cuando, como en el proceso presente, se aprecia que, para el adecuado e integral cumplimiento de los cometidos sociales subyacentes a esa normatividad, son indispensables la canalización de recursos y el arbitrio rentístico, lo que, dentro de un sistema ordenado y previamente concebido por el legislador, aconseja el uso de las atribuciones constitucionales del Congreso para incorporar, en un solo haz normativo, las reglas que, a su juicio, son aptas para la finalidad propuesta, como ocurre con el Fondo de Solidaridad creado y con la necesaria referencia a las fuentes que lo alimentan, una de las cuales son los tributos objeto de demanda. No sobra advertir que la unión sustancial que puede establecer el legislador, cobijando elementos aparentemente diversos en un solo conjunto legislativo, debe fundarse en razones objetivas y que, por tanto, las reglas constitucionales sobre unidad de materia no son transgredidas cuando la relación entre los varios asuntos tratados en la ley puede ser establecida de manera fehaciente y clara, como a todas luces se muestra en este caso. Los mandatos constitucionales al respecto son vulnerados, en cambio, cuando el vínculo invocado es apenas subjetivo o si, pese a cualquier esfuerzo dialéctico, aparece como indudable la diversidad de las materias tratadas en la ley respecto del conjunto normativo que integra. Así acontece con los denominados "micos" o proposiciones normativas artificialmente agregadas a un estatuto con el que no guardan la más mínima relación.” 4.2.2.6. En la sentencia C-428 de 1997 consideró esta Corporación que una disposición que se ocupaba de regular el régimen de cesantías de las personas que se vincularan al Estado y que había sido incluida en la ley 344 de 1996 -por la cual se dictaban normas tendientes a la racionalización del gasto público, se concedían unas facultades extraordinarias y se expedían otras disposiciones-, no desconocía el principio de unidad de materia dado que se asociaba con la finalidad de la referida ley consistente en racionalizar el gasto. Señaló entonces: “De conformidad con la jurisprudencia de esta Corte sobre el alcance del principio constitucional de unidad de materia -que aquí se reitera-, no se encuentra motivo de inconstitucionalidad por ese aspecto en la norma del artículo 13 recién estudiado, ni en los demás de la Ley, pues resulta ostensible que la liquidación anual de cesantías y las reglas que se establecen sobre pagos parciales o anticipos de dicha prestación y en torno a la contratación preferente de I.P.S. oficiales, así como las disposiciones sobre encargos y acerca del cumplimiento de sentencias judiciales, confluyen al objetivo básico de la ley -la reducción del gasto- y repercuten en la disminución de cargas laborales en cabeza de la administración.” 4.2.2.7. Posteriormente, en la sentencia C-256 de 1998, la Corte señaló que el principio de unidad de materia no era aplicable a disposiciones expedidas con anterioridad a 1968, dado que solo a partir de ese año tal principio fue vinculante en el desarrollo de la actividad legislativa[8]. 4.2.2.8. En otra oportunidad -sentencia C-352 de 1998- la Corte examinó algunas disposiciones de la ley 401 de 1997 acusadas por violación del principio de unidad de materia. En opinión del demandante la referida ley sólo podía ocuparse de los asuntos relativos a ECOGAS y no de materias referidas, por ejemplo, al establecimiento de un Centro de Coordinación de Transporte de Gas Natural o a la creación de un Viceministerio de Hidrocarburos. La Corte concluyó que el cargo formulado no podría prosperar atendiendo la conexidad de las disposiciones acusadas y en consecuencia procedió a declarar su constitucionalidad[9]. Sostuvo lo siguiente al referirse a la importancia de interpretar de manera flexible el principio de unidad de materia: “En repetidas oportunidades la Corte ha señalado que el concepto de unidad de materia (…) a que se refiere el artículo 158 de la Constitución no puede entenderse dentro de un sentido estrecho y rígido al punto que se desconozcan o ignoren las relaciones sustanciales entre las diferentes normas que surgen en virtud de las finalidades que persiguen y que, por lo mismo, razonablemente se integran o resultan ser complementarias para lograr el diseño de la cuestión de fondo del proyecto legal. Además, que dicha unidad sólo se rompe cuando existe absoluta falta de conexión o incongruencia causal, temática, sistemática y teleológica entre las distintas aspectos que regula la ley y la materia dominante de la misma.” 4.2.2.9. Ese mismo año, en la sentencia C-1185 de 2000, esta Corporación consideró que la regla incorporada en la ley 550 de 1999 conforme a la cual para participar en una licitación pública, presentación de ofertas o adjudicación de contratos con alguna entidad del Estado, el licitante deberá estar al día en sus obligaciones tributarias nacionales, desconocía el principio de unidad de materia, dado que no guardaba conexidad alguna con el propósito de dicha ley cuyo objeto consistía en la regulación de los denominados acuerdos de restructuración. Al explicar el alcance del principio de unidad de materia expuso este tribunal que “siempre que las distintas disposiciones conserven una relación razonable con la ley, relación que puede consistir en la conexidad de los asuntos o materias que se regulan (conexidad temática), en la identidad o correspondencia de las causas que dan origen a las distintas disposiciones, o de los efectos que con ellas se busca conseguir (conexidad causal o teleológica, respectivamente), o en razones de método o de técnica legislativa que aconsejan traer a determinada ley cierta regulación (conexidad sistemática), debe considerarse que el legislador respetó los dictados constitucionales referentes al respeto al principio de unidad de materia”. Afirmado ello, indicó lo siguiente respecto de la expresión acusada: “(…) La Corte no encuentra en esta disposición la relación de conexidad que se exige para no violentar el principio de unidad de materia: en efecto, la disposición acusada es una norma tributaria aislada dentro del contexto en el que está inscrita, en cuanto su redacción general la hace referente no sólo a aquellas empresas que son objeto de la ley bajo examen, sino en general a toda persona que pretenda participar en una licitación pública, presentación de ofertas o adjudicación de contratos con alguna entidad del Estado. Con lo cual, como lo afirma la demanda, se rebasa la materia propia de que trata la Ley 550 de 1993. De otro lado, la disposición que se examina ahora parece contradecir la filosofía de la Ley a la que pertenece, que busca ayudar a las empresas en crisis con miras a lograr su reestructuración económica. En efecto, lo apropiado a estos objetivos, sería facilitar la contratación pública con dichas empresas, lo cual contribuiría a su reactivación económica. La finalidad perseguida por la norma contradice entonces los propósitos de la ley, por lo cual no acusa conexidad teleológica con ella.” 4.2.2.10. En la sentencia C-006 de 2001, este Tribunal señaló que el artículo 57 de la ley 80 de 1993 en el que se ajustaban las penas para aquellas conductas que constituyeran una infracción a la contratación, no desconocía el principio de unidad de materia en tanto “el aumento de las sanciones para los delitos cometidos con ocasión de la celebración de contratos públicos, corresponde a la política criminal legislativa que busca desarrollar los principios de transparencia y moralidad en la administración pública (artículos 24 y siguientes de la Ley 80 de 1993).” De acuerdo con ello podía afirmarse que “existe conexidad objetiva y razonable entre la norma cuestionada y la materia de que trata la ley”[10]. 4.2.2.11. En la sentencia C-501 de 2001 este Tribunal recapituló los aspectos básicos de su jurisprudencia en materia de control constitucional por violación del principio de unidad de materia al estudiar si vulneraba la Constitución una disposición, incluida en la ley 510 de 1999, que se ocupaba de regular una competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio para la liquidación de perjuicios en relación con conductas constitutivas de competencias desleal. La ley referida tenía como propósito adoptar disposiciones relativas al sistema financiero y asegurador, al mercado público de valores y a las Superintendencias Bancaria y de Valores. La Corte consideró que la disposición cuestionada se inscribía en el propósito de modificar algunos aspectos de la ley 446 de 1998 -relacionada con la descongestión judicial- y, en esa medida, regular allí lo relativo a las facultades jurisdiccionales de la Superintendencia de Industria y Comercio no desconocía la exigencia del artículo 158. Indicó que si bien resultaba cierto que entre la regulación referida a la Superintendencia de Industria y Comercio y la materia de la Ley 510 no existía una relación directa, era posible constatar la presencia de un vínculo suficiente dado que era común a las Superintendencias principalmente reguladas por la ley 510 y la Superintendencia de Industria y Comercio el ejercicio de funciones jurisdiccionales. Así entonces sostuvo que “[p]ara percatarse de tal relación, que niega la vulneración del principio de unidad de materia, basta con seguir el sendero trazado por la jurisprudencia de esta Corporación: Atenerse a un criterio objetivo y razonable para determinar la conexidad existente entre la materia de una ley y los temas en ella desarrollados.” Al margen de la solución específica del caso, este pronunciamiento afirmó que el principio de unidad de materia se expresaba en tres niveles diferenciados: (i) la exigencia constitucional del artículo 158 implicaba una regla aplicable al procedimiento legislativo que imponía a los Presidentes de las comisiones, desde el primer debate, el deber de controlar que los proyectos se refirieran a una misma materia; (ii) el principio de unidad de materia se expresaba como factor cualificador del debate democrático en tanto pretende asegurar el desarrollo ordenado del trámite de aprobación de las determinaciones legislativas; (iii) las tensiones que se producen entre la regla de unidad de materia y el principio democrático, demandaban que el control constitucional del cumplimiento de la primera no fuera especialmente exigente. Dicho esto, la Corte sostuvo que en el examen por violación del principio de unidad de materia resultaba indispensable identificar el núcleo temático de la ley en tanto es ese núcleo el que permite inferir si una disposición cualquiera vulnera o no el principio de unidad de materia. Así las cosas, enunció algunos de los elementos que resultaban pertinentes para delimitar tal eje: “En ese sentido resultan valiosos elementos como el contenido de la exposición de motivos en cuanto allí se exponen las razones por las cuales se promueve el ejercicio de la función legislativa y se determinan los espacios de las relaciones sociales que se pretenden interferir; el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las comisiones y en las plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre los textos originales y los textos definitivos; la producción de efectos jurídicos de las distintas esferas de una misma materia; su inclusión o exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; etc. La valoración conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el desarrollo de la materia de la ley de que hace parte.”[11] 4.2.2.12. En la sentencia C-714 de 2001 la Corte examinó un artículo de la ley 633 de 2000 en el que se estableció que la distribución de combustible importado se realizaría exclusivamente a través de Ecopetrol acorde con la reglamentación que expidiera el Gobierno Nacional. Se cuestionaba la disposición argumentando que no guardaba relación con el objetivo de la ley que se ocupaba de adoptar normas en materia tributaria, de dictar disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de interés social y de introducir normas para fortalecer las finanzas de la Rama Judicial. En la sentencia se expuso lo siguiente al fundamentar la constitucionalidad de la norma demandada: “Como puede observarse, la norma acusada constituye un instrumento eficaz para la lucha contra el contrabando, fenómeno que afecta la recaudación de tributos por parte del Estado, y cuya erradicación por elementales razones forma parte de la política tributaria del país, susceptible de ser desarrollada en las normas que hagan parte, de leyes en materia tributaria. (…) De lo anterior puede concluirse que la norma cuestionada guarda no sólo una conexidad temática con el título y las demás disposiciones de la ley, (referentes a materias tributarias), sino que comparte con la mismas una relación de conexidad teleológica, ya que lo que se busca a través de todo el articulado de la Ley 633 de 2000, es precisamente consagrar los medios e instrumentos para proveer al...