Sentencia C-893 de 2001

C-893-01 Sentencia C-833/01 Sentencia C-893/01 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Contenido de norma sustancialmente diferente ADMINISTRACION DE JUSTICIA POR PARTICULARES-Términos que determine la ley/ADMINISTRACION DE JUSTICIA POR PARTICULARES-Reserva de ley CENTROS DE CONCILIACION EN MATERIA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Incompetencia del Gobierno para reglamentar requisitos PRINCIPIO DEMOCRATICO-Reserva de ley GOBIERNO-Incompetencia de reglamentación por reserva de ley POTESTAD REGLAMENTARIA-Límites por reserva de ley ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Competencia general ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Competencia permanente y ordinaria/ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Función pública estatal de naturaleza esencial DERECHO DE LIBRE ACCESO A LA JURISDICCION-Alcance En virtud del derecho constitucional del libre acceso a la jurisdicción, las personas tienen derecho a ser parte en un proceso promoviendo la actividad jurisdiccional que desemboque en una decisión judicial sobre las pretensiones que se le formulen. El artículo 229 Superior reconoce a todas las personas el derecho a obtener tutela judicial efectiva por parte de los jueces y tribunales que integran la administración de justicia, garantía que entraña la posibilidad de acudir libremente a la jurisdicción siendo parte en un proceso promoviendo la actividad jurisdiccional que concluya con una decisión final motivada, razonable y fundada en el sistema de fuentes. También implica obviamente la existencia de pretensiones legítimas en cabeza de quienes accionan el aparato de la justicia. ADMINISTRACION DE JUSTICIA POR AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Función excepcional ADMINISTRACION DE JUSTICIA POR PARTICULARES-Función transitoria habilitada por las partes MECANISMOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCION DE CONFLICTOS-Transitoriedad y alternatividad MECANISMOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCION DE CONFLICTOS-Participación de la sociedad civil en asuntos que los afectan Los mecanismos alternativos de solución de conflictos no deben ser interpretados solamente como una manera de descongestionar el aparato de justicia sino también, y principalmente, como una forma de participación de la sociedad civil en los asuntos que los afectan. En este sentido, es incuestionable su estirpe democrática, en la medida en que generan espacios de intervención de la comunidad en el desarrollo de la función jurisdiccional evitando la conflictivización de la sociedad y logrando, por ende, el fortalecimiento de la legitimidad del aparato de justicia estatal en la medida en que éste puede dedicarse a resolver aquellos asuntos que son de verdadera trascendencia social. Desde esta perspectiva, se ha considerado que el presupuesto básico para la efectividad de la justicia consensual es la existencia de una sociedad civil organizada, integrada cultural, valorativa y normativamente, pues al decir Auerbach “sólo cuando existe congruencia entre los individuos y su comunidad, con valores y deberes compartidos, existe la posibilidad de justicia sin derecho”. MECANISMOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCION DE CONFLICTOS-Problemas que presenta/JUSTICIA INFORMAL-Problemas que presenta MECANISMOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCION DE CONFLICTOS-Complementarios de la justicia formal/JUSTICIA INFORMAL-Complementaria de la formal La justicia informal proveniente de la aplicación de los mecanismos alternativos de solución de conflictos no es sustitutiva sino complementaria de la justicia estatal formal. De ahí la necesidad de que sea desarrollada gradualmente por el legislador, como expresión de una política de Estado tendiente a propiciar la vinculación de la sociedad civil en la construcción de su propio destino. MECANISMOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS-No imposición unilateral por el Estado/ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Problemas estructurales Estas alternativas privadas para la solución de conflictos no deban ser impuestas unilateralmente por el Estado con el fin de solucionar los problemas estructurales que aquejan a la administración de justicia, porque en vez de propender por la eficacia de ésta función pública se estarían generando serios problemas prácticos producto del resquebrajamiento de la autonomía privada y la consecuente desconfianza de las partes en los árbitros y conciliadores. En verdad, esta clase de soluciones parciales pueden ser dañinas y contraproducentes cuando se las concibe como remedios absolutos y unilaterales. SISTEMA JUDICIAL-Eficiencia/JUSTICIA-Alcance MECANISMOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCION DE CONFLICTOS-Regulación legal de conformidad con la Constitución MECANISMOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCION DE CONFLICTOS-Libertad de regulación legislativa CONCILIACION-Opción alterna para resolución de conflictos jurídicos CONCILIACION-Objeto Busca involucrar a la comunidad en la resolución de sus propios conflictos, mediante la utilización de instrumentos flexibles, ágiles, efectivos y económicos que conduzcan al saneamiento de las controversias sociales y contribuyan a la realización de valores que inspiran un Estado social de derecho, como son la paz, la tranquilidad, el orden justo y la armonía de las relaciones sociales; además de que persigue la descongestión de los despachos judiciales, reservando la actividad judicial para los casos en que sea necesaria una verdadera intervención del Estado. La conciliación es un procedimiento por el cual un número determinado de individuos, trabados entre sí por causa de una controversia jurídica, se reúnen para componerla con la intervención de un tercero neutral -conciliador- quién, además de proponer fórmulas de acuerdo, da fe de la decisión de arreglo y el imparte su aprobación. El convenio al que se llega como resultado del acuerdo es obligatorio y definitivo para las partes que concilian. CONCILIACION-Origen CONCILIACION EN MATERIA LABORAL-Voluntariedad ADMINISTRACION DE JUSTICIA POR PARTICULARES-Función transitoria/ADMINISTRACION DE JUSTICIA POR PARTICULARES-Inconstitucionalidad por delegación permanente CONCILIACION EXTRAJUDICIAL EN ASUNTOS DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Inconstitucionalidad por delegación permanente/CONCILIACION EXTRAJUDICIAL EN MATERIA LABORAL-Inconstitucionalidad por delegación permanente CONCILIACION-Voluntariedad Por mandato del artículo 116 Superior la conciliación tiene un carácter esencialmente voluntario, porque son las partes las que, en cada caso en concreto, seleccionan en forma espontánea al particular que habrá de hacer las veces de conciliador, lo cual impide que, desde este punto de vista, se establezca una suerte de permanencia en el ejercicio de dicha función. NOTARIO-Función conciliadora transitoria CONCILIACION-Inconstitucionalidad por permanencia y onerosidad IGUALDAD DE OPORTUNIDADES EN ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Vulneración por onerosidad/ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA-Gratuidad CONCILIACION EN MATERIA LABORAL-Inconstitucionalidad por onerosidad CONCILIACION-Carácter potestativo y voluntario/FACULTADES PARA TRANSIGIR Y CONCILIAR SOBRE DERECHOS INCIERTOS Y DISCUTIBLES-Libertad CONCERTACION LABORAL-Promoción y no obligación CONCILIACION EN CONVENCION COLECTIVA O LAUDO ARBITRAL-Inconstitucionalidad de deber de incorporación/CONCILIACION PARA CONTROVERSIAS LABORALES-Inconstitucionalidad de deber de incorporación MECANISMOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS-Reserva de ley CONCILIADOR Y ARBITRO-Reserva de ley CONCILIADOR Y ARBITRO-Libertad de habilitación es de rango constitucional Debe reiterarse que el amparo concedido por la Constitución al derecho de las partes de habilitar a los conciliadores y a los árbitros, es de rango constitucional y, en consecuencia, tal potestad debe ser respetada, incluso por la Ley que defina los lineamientos generales para su ejercicio. De este modo, no obstante la regulación legal que se expida para definir la forma y el modo de la habilitación no puede disminuir, en manera alguna, la libertad de habilitación o escogencia de los individuos, frente al conciliador que consideran más apto para adelantar la audiencia. CONCILIACION EN CONVENCION COLECTIVA O LAUDO ARBITRAL-Inconstitucionalidad de obligatoriedad por potenciales beneficiarios La Corte no encuentra válida la razón por la que el legislador quiso hacer obligatoria la incorporación de una cláusula para escoger conciliadores únicamente en los casos en que la convención colectiva o el laudo arbitral beneficie a más de trescientos trabajadores, toda vez que la cantidad de potenciales beneficiarios no es un motivo que justifique objetivamente la exclusión para otros trabajadores de la posibilidad de acceder a un acuerdo conciliatorio a bajo costo y ante personas que pueden inspirar confianza a la partes. MECANISMOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCION DE CONFLICTOS-Voluntariedad CONCILIACION EXTRAJUDICIAL EN MATERIA LABORAL-Inconstitucionalidad de requisito obligatorio de procedibilidad CONCILIACION EXTRAJUDICIAL EN DERECHO-Inconstitucionalidad del requisito obligatorio de procedibilidad ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-No puede ser diferido ni obstaculizado por condición de procedibilidad Referencia: expediente D-3399 Acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 12, 23, 28, 30, 35 y 39 (parciales) de la Ley 640 de 2001 “Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones” Actor: Andrés De Zubiría Samper Magistrada Ponente: Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Bogotá D.C., veintidós (22) de agosto de dos mil uno (2001) La Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución y previo el cumplimiento de los trámites señalados en la Carta Política y en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes, I. ANTECEDENTES El ciudadano Andrés de Zubiría Samper, actuando en nombre propio y en ejercicio del derecho consagrado en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Carta Política, demandó ante esta Corporación la inconstitucionalidad de algunas expresiones contenidas en los artículos 12, 23, 28, 30, 35 y 39 de la Ley 640 de 2001. Mediante auto del 15 de febrero de 2001, se admitió la demanda, se ordenó su fijación en lista y se dispuso correr traslado de la misma al Presidente de la República, al Congreso de la república, al Ministerio de Justicia y del derecho, al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, ala Cámara de Comercio de Bogotá, a los Centros de Conciliación de la Universidad Nacional y de la Universidad de los Andes, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia. Debe precisarse que según determinación adoptada por la Sala Plena de esta Corporación, la presente sentencia se aprobó con fundamento en un nuevo proyecto redactado por la suscrita Magistrada Sustanciadora, debido a que en el proceso de la referencia se configuró la situación descrita en el artículo 34 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional. No obstante, se conservan algunos de los apartes de la ponencia original presentada por el Magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y oído el concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda de la referencia. II. LAS NORMAS DEMANDADAS Se transcribe a continuación el texto de las disposiciones acusadas, con la advertencia de que se subraya lo demandado: “LEY 640 DE 2001 (enero 5) “por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones. “Artículo 12. Centros de conciliación autorizados para conciliar en materia de lo contencioso administrativo. El Gobierno Nacional expedirá el reglamento mediante el cual se determinen los requisitos que deberán cumplir los centros para que puedan conciliar en materia de lo contencioso administrativo. “(…) “Artículo 23. Conciliación extrajudicial en materia de lo contencioso administrativo. Las conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso administrativo sólo podrán ser adelantadas ante los Agentes del Ministerio Público asignados a esta jurisdicción y ante los conciliadores de los centros de conciliación autorizados para conciliar en esta materia. “(…) “CAPITULO VII “De la conciliación extrajudicial en materia laboral “Artículo 28. Conciliación extrajudicial en materia laboral. La conciliación extrajudicial en derecho en materia laboral podrá ser adelantada ante conciliadores de los centros de conciliación, ante los inspectores de trabajo, los delegados regionales y seccionales de la Defensoría del Pueblo, los agentes del Ministerio Público en materia laboral y ante los notarios. A falta de todos los anteriores en el respectivo municipio, esta conciliación podrá ser adelantada por los personeros y por los jueces civiles o promiscuos municipales. “Artículo 30. Del mecanismo conciliatorio especial para resolver controversias laborales. Cuando una convención colectiva de trabajo o un laudo arbitral beneficie a más de trescientos (300) trabajadores, deberá incorporarse en ellos un mecanismo para escoger uno o varios conciliadores a los cuales se podrá acudir para resolver los conflictos de los trabajadores beneficiarios, de acuerdo con las normas legales que rigen la conciliación. Los costos del servicio serán compartidos entre la empresa, el sindicato y el trabajador. A cada uno de estos dos últimos no se le podrá asignar en caso alguno porcentaje superior al diez por ciento (10%) de ese valor. “De no insertarse este mecanismo, se entiende incorporado en ellos el modelo oficial que expida el Gobierno Nacional, siguiendo los mismos criterios. “CAPITULO X “Requisito de procedibilidad “Artículo 35. Requisito de procedibilidad. En los asuntos susceptibles de conciliación, la conciliación extrajudicial en derecho es requisito de procedibilidad para acudir ante las jurisdicciones civil, contencioso administrativa, laboral y de familia, de conformidad con lo previsto en la presente ley para cada una de estas áreas. “Realizada la audiencia sin que se haya logrado acuerdo conciliatorio total o parcial, se prescindirá de la conciliación prevista en el artículo 101 del Código de Procedimiento Civil o de la oportunidad de conciliación que las normas aplicables contemplen como obligatoria en el trámite del proceso, salvo cuando el demandante solicite su celebración. “El requisito de procedibilidad se entenderá cumplido cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre el acuerdo, o cuando vencido el término previsto en el inciso 1° del artículo 20 de esta ley la audiencia no se hubiere celebrado por cualquier causa; en este último evento se podrá acudir directamente a la jurisdicción con la sola presentación de la solicitud de conciliación. “Con todo, podrá acudirse directamente a la jurisdicción cuando bajo la gravedad del juramento, que se entenderá prestado con la presentación de la demanda, se manifieste que se ignora el domicilio, el lugar de habitación y el lugar de trabajo del demandado, o que este se encuentra ausente y no se conoce su paradero. “Cuando en el proceso de que se trate, y se quiera solicitar el decreto y la práctica de medidas cautelares, se podrá acudir directamente a la jurisdicción. De lo contrario, tendrá que intentarse la conciliación extrajudicial en derecho como requisito de procedibilidad, de conformidad con lo previsto en la presente ley. “Parágrafo. Cuando la conciliación extrajudicial en derecho sea requisito de procedibilidad y se instaure la demanda judicial, sin perjuicio de lo previsto en los artículos 22 y 29 de esta ley el juez impondrá multa a la parte que no haya justificado su inasistencia a la audiencia. Esta multa se impondrá hasta por valor de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes en favor del Consejo Superior de la Judicatura. “Artículo 39. Requisito de procedibilidad en asuntos laborales. Si la materia de que se trate es conciliable, la conciliación extrajudicial en derecho deberá intentarse antes de acudir a la jurisdicción laboral en los asuntos que se tramiten por el procedimiento ordinario. “La conciliación extrajudicial en derecho como requisito de procedibilidad suplirá la vía gubernativa cuando la ley la exija.” III. LA DEMANDA El primer cargo de la demanda se refiere a la supuesta violación de la función pública transitoria de los conciliadores. El actor sostiene que siendo transitoria la atribución de administrar justicia por los particulares, por expresa disposición del canon 116 constitucional, resultan inconstitucionales las disposiciones acusadas que la conceden dicha facultad de manera permanente a los conciliadores, a los centros de conciliación y a los notarios. El segundo reproche consiste en la presunta infracción del artículo 53 constitucional. Según el impugnador, mientras la norma superior le atribuye carácter facultativo a la conciliación en materia laboral, los artículos 35 y 39 de la Ley 640 de 2001 la convierten en obligatoria al establecerla como requisito general de procedibilidad de las acciones laborales. Tal defecto, en su sentir, se predica también del artículo 30 de la ley demandada, en la medida en que hace imperativa la conciliación en las convenciones colectivas o laudos arbitrales que involucren más de 300 trabajadores. Finalmente en parecer del demandante las normas censuradas de la Ley 640 de 2001 quebrantan el principio de la cosa juzgada constitucional, por cuanto reproducen el contenido material de dos normas de la Ley 446 de 1998, que fueron declaradas inexequibles por la Corte Constitucional y según las cuales, la conciliación se imponía como requisito de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción laboral. IV. INTERVENCIONES · Intervención de Luz Angélica Cáceres Fernández La ciudadana de la referencia intervino dentro de la oportunidad prevista para coadyuvar a la demanda en cuanto a la inexequibilidad de los artículos 35 y 39 de la Ley 640 de 2001. Según la interviniente, con la expedición de las normas demandadas el legislador desconoció los criterios sentados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-160 de 1999, por virtud de la cual se declaró la inexequibilidad de otras normas que establecían la conciliación como requisito de procedibilidad en materia laboral, pues dicha providencia afirma que no podrá acudirse a la conciliación como etapa previa obligatoria mientras no estén dadas las condiciones materiales y personales para garantizar un acceso efectivo a la administración de justicia, y la interviniente señala que la infraestructura real de la conciliación en Colombia no es aún la adecuada para asumir esta responsabilidad. · Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho El ciudadano José Camilo Guzmán Santos, en representación del Ministerio de la referencia, solicitó a la Corte Constitucional declarar exequibles las normas demandadas de la Ley 640 de 2001, con fundamento en los siguientes argumentos. El representante del Ministerio manifiesta que, por un lado, el aparte demandado del artículo 12 de la Ley 640/01 no tiene conexión con el primer cargo de la demanda, relativo a la transitoriedad de la atribución constitucional de administrar justicia. En efecto, el interviniente sostiene que la orden impartida al Gobierno por el artículo 12 para que reglamente los centros de conciliación de lo contencioso administrativo, no concede per se una atribución permanente para administrar justicia, pues los que concilian son los conciliadores, no los centros de conciliación, unidades dispuestos apenas para servir de apoyo logístico a las audiencias. Adicionalmente -sostiene-, la norma constituye en ejemplo del ejercicio legítimo de la facultad configurativa del legislador y en nada quebranta los cánones constitucionales invocados. De otra parte -dice-, los artículos 23 y 28 conceden a los particulares funciones jurisdiccionales transitorias, no permanentes como lo sostiene la demanda, pues la actividad del conciliador se inicia cuando las partes en conflicto formulan la solicitud de conciliación y termina cuando se llega a un acuerdo o este fracasa. Sobre el particular, considera aplicables los argumentos expuestos por la Corte Constitucional respecto de la exequibilidad de la atribución de la función jurisdiccional a los árbitros en la sentencia C-431 de 1995 pues a los árbitros, como a los conciliadores, se les predica competencia únicamente del negocio puesto a su consideración. Frente al cargo que descalifica la conciliación como requisito obligatorio de procedibilidad de la acción laboral, el interviniente sostiene que las normas acusadas no imponen a los trabajadores la obligación de transigir o conciliar los conflictos surgidos sobre derechos inciertos y discutibles. Lo que la norma exige es el agotamiento de una etapa pre-procesal que busca el acercamiento de las partes en conflicto, mas no exige que el acuerdo se realice. El principio constitucional de la cosa juzgada no se altera por virtud de las normas demandadas, dice finalmente el Ministerio, pues aunque es cierto que la Corte Constitucional se pronunció sobre la inexequibilidad de algunas disposiciones que establecían la conciliación como requisito de procedibilidad en materia laboral, dicha inexequibilidad no devino de una contradicción directa entre dicha institución y la Constitución Política, sino de una incompatibilidad entre la obligatoriedad del recurso y una realidad material que hacía imposible su aplicación efectiva, pues el Estado no contaba con la infraestructura ni con la normatividad necesarias para asumir ese compromiso. El Ministerio sostiene que, conforme a lo dicho por la Corte Constitucional en la Sentencia C-160 de 1999, la conciliación laboral prejudicial puede ser regulada por el legislador siempre y cuando se den las condiciones materiales, personales y jurídicas para garantizar el efectivo acceso a la administración de justicia en materia laboral. Como la Corte impuso al Estado la carga de probar que tales condiciones estuvieran dadas con el fin de instalar nuevamente el sistema de conciliación prejudicial, el representante del Ministerio se encarga de demostrar cómo en el término de un año, lapso en el cual empezarán a regir las disposiciones de la Ley 640 de 2001, las condiciones materiales y personales de los centros de conciliación serán óptimas para atender las peticiones de quienes están interesados en poner fin a un conflicto laboral. Así mismo, en cumplimiento de las exigencias contenidas en la Sentencia C-160/99, la Ley 640 definió los conflictos susceptibles de ser conciliados y los que están por fuera de dicho procedimiento; se esclareció que la conciliación suple la vía gubernativa cuando la ley lo exige, se determinó que la petición de conciliación interrumpe la prescripción y se instituyó el lapso después del cual, si los intentos por conciliar resultan fallidos, las partes quedan en libertad de acudir a la jurisdicción laboral. Así las cosas, el interviniente reconoce que el nuevo panorama de la conciliación cumple con los requisitos establecidos por la Corte Constitucional para que dicha institución se avenga a los preceptos superiores. · Intervención de Alexander Marín Ruiz El ciudadano de la referencia intervino en el proceso para solicitar la declaración de exequibilidad de las normas acusadas. A su juicio, la conciliación no es un escenario en el que se administre justicia en sentido estricto: las partes se reúnen en presencia del conciliador, quien vela por el cumplimiento de la ley, y deciden el conflicto conforme a su voluntad. Así, gracias a este sistema, se efectivizan los principios de la administración de justicia consagrados en la Constitución Política. En el mismo sentido, las normas acusadas no consagran la conciliación como una obligación, traducida en términos de requisito de procedibilidad de la acción judicial: no deben confundirse -a su juicio- la conciliación como mecanismo y la conciliación como facultad de disposición de los derechos subjetivos. Finalmente, para el ciudadano de la referencia no existe violación de la cosa juzgada constitucional pues la razón que llevó a la Corte a declarar inexequible el artículo 68 de la Ley 446 de 1998 en la Sentencia C-160/99, tuvo que ver con la incapacidad del Ministerio de Trabajo de asumir efectivamente el volumen de solicitudes de conciliación previstas para la época. Desde esa fecha -dice- el Estado ha implantado las instituciones y la normatividad necesarias para robustecer el sistema de solución alternativa de conflictos. Para ilustrar dicha evolución, trae como ejemplo los Decretos 1818 de 1998, 1890 de 1999, 1908 de 2000, 1214 de 2000. · Intervención de la ciudadana Patricia Miranda Gómez En ejercicio de su derecho constitucional, la citada ciudadana presentó ante la Corte solicitud para que se declare la inexequibilidad de las normas acusadas porque, a su juicio, reproducen el contenido material de los artículos 68 y 82 de la Ley 446 de 1998, que fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-160 de 1999. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN Dentro de la oportunidad procesal prevista en la ley, el señor Procurador General de la Nación, Eduardo Maya Villazón, solicitó la declaración de exequibilidad de las normas demandadas. Luego de un estudio preliminar sobre los mecanismos alternos de solución de conflictos, el señor Procurador aduce que la transitoriedad de la atribución de administrar justicia por parte de los conciliadores se reduce únicamente a los casos sub judice y, dentro de éstos, a la tarea de proponer fórmulas de acuerdo durante la respectiva audiencia para el levantamiento posterior de las actas. Las normas que el legislador expida para regular los mecanismos alternos de solución de conflictos no cobijan, por tanto, la atribución transitoria de que está investido el conciliador. De allí que no pueda deducirse una concesión permanente de administrar justicia por parte de los artículos 12, 23 y 28 de la Ley 640 de 2001. Por otra parte, no encuentra la Vista Fiscal que se haya quebrantado el principio de la cosa juzgada constitucional visto que la declaración de inexequibilidad hecha en la Sentencia C-160 de 1999, se adoptó con base en las dificultades operativas y normativas con que se enfrentaban las autoridades del Estado para aplicar las normas que establecieron la conciliación como requisito de procedibilidad de la acción laboral. Como el contenido normativo de los preceptos que regulan la conciliación en la Ley 640/01, son diferentes a los que fueron retirados del ordenamiento jurídico mediante la Sentencia C-160/99, no puede decirse que, respecto de ellos, hayan operado los efectos de la cosa juzgada. Más aún, dice, la Corte reconoció al final de la providencia que la conciliación laboral prejudicial no era por sí misma contraria a la Carta Política. Finalmente, el Ministerio Público se adentra en el tema de si la nueva legislación, adoptó las medidas operativas y normativas que fueron echadas de menos por la Corte cuando en la pluricitada Sentencia C-160/99, se decidió declarar inexequibles los artículos de la Ley 446 de 1998 que regulaban la materia. La conclusión de la Procuraduría, luego de analizar el cuerpo normativo en cuestión, es que la nueva legislación sí acogió las previsiones de la sentencia de la Corte y, por tanto, debe considerarse superada la inexequibilidad que declaró esta Corporación en aquella oportunidad. Para el Procurador, “la obligatoriedad del uso del mecanismo alternativo de la conciliación en asuntos laborales como lo disponen las normas acusadas no entraba este derecho fundamental; por el contrario, lo privilegia, en la medida que descongestiona el aparato judicial del Estado en procura de una pronta y cumplida justicia como lo exige la Carta Política, para aquellos asuntos en los que la conciliación fracasó o no es procedente.” Además -dice-, el artículo 53 de la Carta Política no debe ser interpretado de manera restringida, entendiendo que la facultad de transigir o conciliar se ve menguada por las normas demandadas. Como estos mecanismos de autocomposición, son voluntarios -continúa- porque son las partes las que “habilitan al particular para resolver la controversia y como su objetivo es llegar a un acuerdo pronto y oportuno sobre el conflicto, qué mejor para las partes en conflicto que sea requisito agotar esta vía antes de acudir al aparato judicial estatal en donde indefectiblemente tendrán que asumir unos costos económicos y prolongar en el tiempo la definición de su conflicto”. Finalmente, en relación con el artículo 30 de la Ley 640/01, la vista fiscal pide la inhibición por parte de la Corte Constitucional por falta de nexo entre el contenido normativo de la norma y el cargo formulado en su contra, visto que la disposición en comento no impone la conciliación como mecanismo obligatorio para resolver los conflictos laborales que involucren a más de 300 trabajadores, cual es el reproche del demandante, sino que ordena, en las convenciones colectivas o laudos arbitrales que beneficien a dicha cantidad, se incluya un mecanismo para escoger uno o varios conciliadores a los cuales se puede acudir en caso de controversia. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia De acuerdo con el numeral del artículo 241-4 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para resolver la demanda de la referencia, toda vez que las normas acusadas hacen parte de una Ley de la República 2. Lo que se debate La demanda que suscita la presente causa plantea los siguientes problemas jurídicos que deben ser resueltos por esta Corporación a efecto de establecer la validez constitucional de las disposiciones censuradas: · Si es inconstitucional la norma que habilita al Gobierno para expedir el reglamento de los centros de conciliación en materia de lo contencioso administrativo. · Si es inconstitucional la norma que autoriza a los conciliadores de los centros de conciliación para adelantar conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso administrativo. · Si es inconstitucional la norma que habilita a los centros de conciliación y a los notarios para adelantar la conciliación extrajudicial en materia laboral. · Si es inconstitucional la norma que establece la inclusión obligatoria del mecanismo de la conciliación en las convenciones colectivas o laudos arbitrales que beneficien a más de 300 trabajadores. · Si es inconstitucional la norma que consagra la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad en asuntos laborales. 3. Asunto previo: inexistencia de cosa juzgada constitucional Antes de abordar el fondo del asunto es indispensable establecer si con relación a las normas que en esta oportunidad se revisan ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional previsto en el artículo 243 de la Carta, toda vez que para el actor tales disposiciones reproducen el texto normativo de los artículos 68, 82, 85 y 87 de la Ley 446 de 1998, que fueron declarados inexequibles en la sentencia C-160 de 1999. Contrariamente a lo que piensa el demandante, para la Corte no se cumplen los presupuestos para que en este caso se configure la cosa juzgada constitucional, por cuanto el contenido de las normas acusadas de la Ley 640 de 2000 es sustancialmente diferente del texto de las disposiciones de la Ley 446 de 1998, que fueron retiradas del ordenamiento legal por medio de la citada providencia. En particular, la norma de la Ley 446 de 1998 que establecía la conciliación como requisito de procedibilidad fue declarada inexequible, porque en criterio de la Corporación al momento del pronunciamiento no existían las condiciones materiales que aseguraran la efectividad de esta determinación legal. Por lo tanto, la Corte considera que no existe obstáculo que le impida proceder a examinar de fondo la constitucionalidad de los artículos impugnados de la Ley 640 de 2000. 4. Incompetencia del Gobierno Nacional para reglamentar los requisitos de los centros de conciliación en materia de lo contencioso administrativo De conformidad con el artículo 12 de la Ley 640 de 2001, demandado en su totalidad, al Gobierno Nacional le compete expedir el reglamento mediante el cual se determinen los requisitos que deberán cumplir los centros para que puedan conciliar en materia de lo contencioso administrativo. La norma transcrita contiene dos elementos fundamentales: el primero refrenda la institucionalización de la conciliación en materia contencioso administrativa; y el segundo autoriza al Ejecutivo para que dicte el reglamento que establezca los requisitos que deben cumplir los centros de conciliación en este campo. En efecto, la norma reafirma la conciliación en materia contencioso administrativa, la cual fue prevista en el capítulo V de la Ley 23 de 1991, reglamentado en el Decreto 173 de 1993 y fue hallada conforme a los cánones constitucionales de 1991 mediante Sentencia N° 143 del 12 de diciembre de 1991 de la Corte Suprema de Justicia.[1] Ahora bien, en lo que hace referencia a la orden impartida al Ejecutivo para que proceda a reglamentar los requisitos de los centros de conciliación en materia contencioso administrativa, esta Corte considera que el artículo 12 bajo análisis es inconstitucional por las razones que pasan a explicarse. Conforme a lo dispuesto en el tercer inciso del artículo 116 de la Constitución Política, los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, “en los términos que determine la ley”, lo cual significa que para la regulación de estas materias el Constituyente instituyó una reserva legal dada la trascendencia social que implica el traslado a los particulares de la función pública de impartir justicia. En consecuencia, mal hace el legislador en autorizar al Gobierno a través del artículo 12, bajo examen, con el objeto de reglamentar los requisitos que deberán cumplir los centros de conciliación para que puedan conciliar en materia de lo contencioso administrativo, toda vez que con esta medida está desconociendo de manera flagrante la competencia constitucional del Congreso de la República para determinar estos asuntos. Conviene reiterar que en virtud de la denominada reserva legal el órgano legislativo -en su condición de garante del principio democrático- ha recibido del Constituyente el encargo de desarrollar determinados mandatos superiores, tal como lo ha expresado la jurisprudencia constitucional: “La reserva de ley es una institución jurídica, de raigambre constitucional, que protege el principio democrático, al obligar al legislador a regular aquellas materias que el constituyente decidió que fueran desarrolladas en una ley. Es una institución que impone un límite tanto al poder legislativo como al ejecutivo. A aquél, impidiendo que delegue sus potestades en otro órgano, y a éste, evitando que se pronuncie sobre materias que, como se dijo, deben ser materia de ley”.[2] Por lo tanto, es claro que al Gobierno está vedado reglamentar las materias respecto de las cuales opera la reserva de ley. Así lo ha precisado la jurisprudencia: “La potestad reglamentaria, o el poder reglamentario, es un derecho propio constitucionalmente otorgado al Presidente de la República como autoridad administrativa, para dictar las normas de carácter general que son necesarias para la correcta ejecución de la ley. Por consiguiente, esta atribución no necesita de norma legal expresa que la conceda, pero su ejercicio se amplía o restringe en la medida en que el Congreso utilice en mayor o menor grado sus poderes jurídicos. “(..) “Ahora bien, la potestad reglamentaria se caracteriza por ser una atribución constitucional inalienable, intransferible, inagotable, pues no tiene plazo y puede ejercerse en cualquier tiempo y, es irrenunciable, por cuanto es un atributo indispensable para que la Administración cumpla con su función de ejecución de la ley. Sin embargo, esta facultad no es absoluta pues encuentra su límite y radio de acción en la Constitución y en la Ley, es por ello que no puede alterar o modificar el contenido y el espíritu de la ley, ni puede dirigirse a reglamentar leyes que no ejecuta la Administración, así como tampoco puede reglamentar materias cuyo contenido está reservado al legislador. Por lo tanto, si un Reglamento rebosa su campo de aplicación y desconoce sus presupuestos de existencia, deberá ser declarado nulo por inconstitucional por la autoridad judicial competente (El Consejo de Estado, de acuerdo con el artículo 237-2 de la Constitución)”.[3] Se subraya Por lo anterior, la norma acusada desconoce abiertamente el principio consagrado en el artículo 113 de la Constitución Política que prescribe que “los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas…”, así como el establecido en el canon 121 Superior en virtud del cual “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la Ley”. Basten estas razones para que la Corte declare inexequible el artículo 12 de la Ley 640 de 2001. 5. Perfil constitucional de los mecanismos alternativos de resolución de conflictos Con el objeto de dilucidar los restantes cuestionamientos de la demanda, la Corte considera indispensable fijar un marco teórico en el cual se precise cuál es el perfil constitucional de los mecanismos alternativos de resolución de conflictos, de los cuales forma parte el de la conciliación. El artículo 116 de la Carta preceptúa: La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los Jueces, administran justicia. También lo hace la justicia penal militar. El Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales. Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos. Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley. De la norma superior se desprende que por regla general la función de administrar justicia está confiada a la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales, los Jueces y la justicia penal militar. El Congreso también ejerce determinadas funciones judiciales (arts. 174 y 175 de la C.P.).[4] Corresponde a estas instituciones satisfacer en forma permanente y ordinaria la demanda social de tutela judicial efectiva. En este sentido, es claro que la administración de justicia es una función pública estatal de naturaleza esencial[5], porque aparte de ser una actividad estatal continua e ininterrumpida “...configura unos de los pilares fundamentales del Estado democrático social de derecho, al garantizar que una persona investida de autoridad pública y con el poder del Estado para hacer cumplir sus decisiones, resuelva, de manera responsable, imparcial, independiente, autónoma, ágil, eficiente y eficaz, los conflictos que surjan entre las personas en general, en virtud de los cuales se discute la titularidad y la manera de ejercer un específico derecho, consagrado por el ordenamiento jurídico vigente”. [6] La función pública de administrar justicia puede ser concebida desde este enfoque como la contrapartida del derecho constitucional del libre acceso a la jurisdicción, en virtud del cual las personas tienen derecho a ser parte en un proceso promoviendo la actividad jurisdiccional que desemboque en una decisión judicial sobre las pretensiones que se le formulen. Ciertamente, el artículo 229 Superior reconoce a todas las personas el derecho a obtener tutela judicial efectiva por parte de los jueces y tribunales que integran la administración de justicia, garantía que entraña la posibilidad de acudir libremente a la jurisdicción siendo parte en un proceso promoviendo la actividad jurisdiccional que concluya con una decisión final motivada, razonable y fundada en el sistema de fuentes (art. 230 de la C.P). También implica obviamente la existencia de pretensiones legítimas en cabeza de quienes accionan el aparato de la justicia. [7] Retomando el texto del artículo 116 de la Ley Fundamental, se tiene que excepcionalmente las autoridades administrativas pueden ser investidas legalmente de la función de administrar justicia en las materias específicamente previstas en la Ley, siempre y cuando ésta habilitación no implique la instrucción de sumarios y el juzgamiento de delitos. Así mismo, la Carta Política permite extender transitoriamente la potestad de administrar justicia a los particulares en calidad de conciliadores o árbitros[8] habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad. En este mandato está el origen de los denominados mecanismos alternos de resolución de conflictos, en virtud de los cuales los ciudadanos son investidos ocasionalmente por la ley de la función de impartir justicia, en condición de árbitros o conciliadores. Tal como lo ha reconocido la jurisprudencia, esta facultad es esencialmente ocasional o transitoria y es además de carácter voluntario o espontáneo, por cuanto al tenor de la norma superior en comento son las partes quienes habilitan al particular para resolver su controversia.[9] La transitoriedad y alternatividad de estos instrumentos deriva del hecho de que constituyen una forma de colaboración de los particulares para el buen suceso de la administración de justicia (art. 95-7 de la C.P.). De ahí que por razones de orden público no sea concebible el traslado permanente de la función jurisdiccional a los particulares. En torno a este aspecto, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática: “La coercibilidad, elemento que acompaña al derecho, requiere de la existencia permanente de un aparato institucionalizado que administre la coacción de conformidad con la Constitución y la ley, las que a su turno le imprimen a su ejercicio, en razón del contenido y valores que defienden, el sello indeleble de la legitimidad democrática. Sólo así, el empleo de las medidas de coacción por las instituciones permanentes del Estado, no se identifica con la violencia o el terror organizado. “El ordenamiento jurídico no se limita a diseñar y establecer el aparato de fuerza y las condiciones para su ejercicio, sino que, adicionalmente, indica el método de su actuación y las formas procesales que deben observarse cuando se viola una norma jurídica y se hace entonces necesario poner en marcha sus dispositivos de constreñimiento o de reparación. En este orden de ideas, el uso de la coacción resulta inseparable de sus condiciones de ejercicio y de las formas procesales que deben agotarse para su correcto empleo, fijadas en el derecho objetivo. (...) “Según el artículo 116 de la CP., la ley puede transitoriamente atribuir la función jurisdiccional a particulares que obren como árbitros o conciliadores. En el Estado social de derecho, los particulares colaboran de variadas maneras en el desarrollo de las funciones y fines estatales. Dicha colaboración, en el ámbito jurisdiccional, no obstante, tiene carácter transitorio y excepcional. En primer término, la conciliación y el arbitraje sólo pueden tener por objeto asuntos que por su naturaleza sean susceptibles de dicho trámite, y es evidente que no todos lo son. En segundo término, la paz y el orden público, se ponen en peligro si a los particulares, así obren como conciliadores o árbitros, se les atribuye directamente la facultad de disponer del poder coactivo. No es concebible que el ejercicio de la jurisdicción, como función estatal, se desplace de manera permanente y general a los árbitros y conciliadores ( CP art 113). [10] Se resalta Sin embargo, los mecanismos alternativos de solución de conflictos a que se hace mención no deben ser interpretados solamente como una manera de descongestionar el aparato de justicia sino también, y principalmente, como una forma de participación de la sociedad civil en los asuntos que los afectan (Preámbulo y arts. 1 y 2 de la C.P.). En este sentido, es incuestionable su estirpe democrática, en la medida en que generan espacios de intervención de la comunidad en el desarrollo de la función jurisdiccional evitando la conflictivización de la sociedad y logrando, por ende, el fortalecimiento de la legitimidad del aparato de justicia estatal en la medida en que éste puede dedicarse a resolver aquellos asuntos que son de verdadera trascendencia social. [11] Desde esta perspectiva, se ha considerado que el presupuesto básico para la efectividad de la justicia consensual es la existencia de una sociedad civil organizada, integrada cultural, valorativa y normativamente, pues al decir Auerbach “sólo cuando existe congruencia entre los individuos y su comunidad, con valores y deberes compartidos, existe la posibilidad de justicia sin derecho”. [12] Con todo se han identificado algunos de los peligros que encierra la puesta en práctica de la justicia informal: las profundas desigualdades materiales entre las partes, que inclinaría la balanza a favor del más poderoso; la existencia de una justicia comunitaria de tipo sancionador; la trivialización de las demandas ciudadanas de cambio social; la desactivación de los movimientos de organización comunitaria mediante la judialización de la participación social y la legitimación de una descarga de trabajo para la administración de justicia. En este contexto resulta, pues, claro que la justicia informal proveniente de la aplicación de los mecanismos alternativos de solución de conflictos no es sustitutiva sino complementaria de la justicia estatal formal. De ahí la necesidad de que sea desarrollada gradualmente por el legislador, como expresión de una política de Estado tendiente a propiciar la vinculación de la sociedad civil en la construcción de su propio destino. Por las mismas razones, estas alternativas privadas para la solución de conflictos no deban ser impuestas unilateralmente por el Estado con el fin de solucionar los problemas estructurales que aquejan a la administración de justicia, porque en vez de propender por la eficacia de ésta función pública se estarían generando serios problemas prácticos producto del resquebrajamiento de la autonomía privada y la consecuente desconfianza de las partes en los árbitros y conciliadores. [13] En verdad, esta clase de soluciones parciales pueden ser dañinas y contraproducentes cuando se las concibe como remedios absolutos y unilaterales. Por ello, en este campo se impone la necesidad de que el Estado y la sociedad civil aúnen esfuerzos para construir un sistema judicial eficiente, porque “la necesidad de justicia no es independiente de otras necesidades sociales. La justicia no es un agregado social autónomo, ni una fórmula milagrosa capaz de resolver todos los conflictos sociales. En este sentido, los esfuerzos, no solo estatales sino también comunitarios, destinados a crear mecanismos judiciales o extrajudiciales para la solución de conflictos, deben ir de la mano con esfuerzos destinados al fortalecimiento de la integración social. La justicia es una tarea que no se logra, de manera concomitante, sin la realización de otras tareas, tan complejas o aún más complejas que ella, que a falta de términos más específicos denominamos aquí como construcción social e institucional”.[14] Aparte de ser reconocidos por la Constitución Política, los mecanismos alternativos fueron recogidos por la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (LEAJ) del siguiente modo: “ARTICULO 8º. ALTERNATIVIDAD. La ley podrá establecer mecanismos diferentes al proceso judicial para solucionar los conflictos que se presenten entre los asociados y señalará los casos en los cuales habrá lugar al cobro de honorarios por estos servicios” Sobre este particular, la Corte dijo: “Para esta Corporación, las formas alternativas de solución de conflictos no sólo responden a los postulados constitucionales anteriormente descritos, sino que adicionalmente se constituyen en instrumentos de trascendental significado para la descongestión de los despachos judiciales, problema éste que desafortunadamente aqueja en forma grave y preocupante a la administración de justicia en el país. Adicionalmente, debe insistirse en que con los mecanismos descritos se logra cumplir con los deberes fundamentales de que trata el artículo 95 superior, como es el caso de colaborar con el funcionamiento de la justicia (Num 5o.) y propender al logro y el mantenimiento de la paz (Num. 6o). Con todo, conviene puntualizar que el término “asociados” que hace parte de la norma bajo examen, incluye, además de los particulares, también a las entidades públicas" (Sentencia C-037 de 1996) En este sentido, tal como lo sentó la Sentencia C-037 de 1996, por la cual se efectuó la revisión de constitucionalidad de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, la Ley está facultada para regular los aspectos sustanciales y procedimentales de estos instrumentos jurídicos, sin perjuicio de que los particulares, en aquellos casos “no previstos por el legislador, puedan fijar sus propias reglas para el ejercicio de su labor de impartir justicia, siempre y cuando se ajusten a los parámetros establecidos en la Constitución y en la ley”. En relación con este punto conviene citar el siguiente aparte del fallo en cuestión: “En conclusión, las formas alternativas de resolver conflictos pueden ser reguladas por la ley, de acuerdo con los lineamientos constitucionales. A través de ellas, no sólo no se desconoce el artículo 116 superior sino que se interpretan y se desarrollan los principios y valores que regulan a toda la Constitución, como es la búsqueda de la paz, la convivencia y el orden justo.”(Sentencia C-037 de 1996, subrayas fuera del original) Se subraya Debe decirse, finalmente, que cuando la Carta Política facultó al Congreso para regular los aspectos atinentes a los mecanismos alternativos de solución de conflictos, también le confirió una libertad de regulación que aquella potestad implica, de modo que el legislador es libre de establecer, dentro de los parámetros que le impone el Ordenamiento Superior, los requisitos, las exigencias y, en general, las características sustanciales a este tipo de mecanismos de administración de justicia. 6. La conciliación. Génesis y características La conciliación es una de las herramientas ofrecidas por el aparato jurisdiccional del Estado como opción alternativa para la resolución de los conflictos jurídicos. La filosofía que soporta este tipo de alternativas pretende que los particulares resuelvan las contiendas que comprometen sus derechos disponibles, por fuera de los estrados judiciales, apelando a la búsqueda del acuerdo antes que al proceso formalmente entablado[15]. Con ello se busca involucrar a la comunidad en la resolución de sus propios conflictos, mediante la utilización de instrumentos flexibles, ágiles, efectivos y económicos que conduzcan al saneamiento de las controversias sociales y contribuyan a la realización de valores que inspiran un Estado social de derecho, como son la paz, la tranquilidad, el orden justo y la armonía de las relaciones sociales (Cfr. Preámbulo, arts. 1° y 2° C.P.); además de que persigue la descongestión de los despachos judiciales, reservando la actividad judicial para los casos en que sea necesaria una verdadera intervención del Estado[16]. La conciliación es un procedimiento por el cual un número determinado de individuos, trabados entre sí por causa de una controversia jurídica, se reúnen para componerla con la intervención de un tercero neutral -conciliador- quién, además de proponer fórmulas de acuerdo, da fe de la decisión de arreglo y el imparte su aprobación. El convenio al que se llega como resultado del acuerdo es obligatorio y definitivo para las partes que concilian[17]. El origen de la conciliación se remonta a los sistemas jurídicos de las primeras sociedades, al tiempo que fue desarrollado por los regímenes legales más evolucionados, como el romano. Su importancia como herramienta de control social y pacificación de la comunidad ha sido reconocida por casi todas las culturas en todos los tiempos. La Ley de las XII tablas, por ejemplo, otorgaba fuerza obligatoria a lo que convinieran las partes al ir a juicio. En el régimen judicial de la antigua China, la mediación era considerada como el principal recurso para resolver las desavenencias, tal como lo planteaba Confucio al sostener que la resolución óptima de las discrepancias se lograba mediante la persuasión moral y el acuerdo, pero no bajo coacción[18]. En algunas regiones del África, la asamblea de vecinos constituye el órgano de mediación cooperativo para solucionar contiendas comunitarias, al igual que en la religión judía el Beth Din actúa como consejo de rabinos para mediar en la solución de los conflictos. La iglesia católica también ha facilitado la solución concertada de las disputas al disponer a los párrocos como mediadores. Rastros de instituciones semejantes se hallan en el medioevo, para conciliar los asuntos que enfrentaban intereses de gremios, mercaderes y gitanos[19]; a la vez que en la legislación portuguesa, en el Código Manuelino de 1521, se ordena acudir a la conciliación como requisito previo antes de presentar la demanda. En la Constitución Política de la Monarquía Española, que rigió en Guatemala antes de la independencia, se dispuso por expresa voluntad del artículo 282 que el alcalde municipal debía ejercer funciones de conciliador entre quienes pretendiesen demandar por negocios civiles o por injurias, mientras que en el artículo 284 se impedía entablar pleito alguno si no se demostraba haber intentado el arreglo previamente[20]. En épocas más recientes, estatutos legales de gran incidencia para el desarrollo jurídico moderno han reconocido la importancia de incluir la conciliación en su sistema judicial. Tal es el caso del Código de Procedimiento Civil francés de 1806, en el que se conservó la institucionalización de la conciliación como procedimiento obligatorio que había sido adoptada a la legislación francesa mediante la Ley del 24 de agosto de 1790. Por su parte, el derecho canónico la adopta en el Codex Iuris Canonici de 1917, como la reproduce en la versión de 1983, al señalar que: “Al comenzar el litigio, y en cualquier otro momento siempre que se abrigue alguna esperanza de éxito, el juez no dejará de exhortar y ayudar a las partes para que procuren de común acuerdo buscar una solución equitativa de su controversia, y les indicará los medios oportunos para lograr este fin, recurriendo incluso a personas serias como mediadoras.” (Cánon 1446) En los Estados Unidos, diferentes comunidades han integrado sistemas de resolución de conflictos a partir de la decisión de autoridades locales. Tal es el caso de la Chinese Benevolent Association, establecida por los inmigrantes chinos; el Jewish Conciliation Board, fundado en Nueva York en 1920 como foro de mediación y arbitraje para la comunidad judía; el Community Relations Service del Departamento de Justicia, fundado en 1964 para ayudar en la conciliación de desavenencias raciales, y el Federal Mediation and Conciliation Service (FMCS), creado en 1947 para resolver controversias laborales e industriales, entre otros. A este respecto debe anotarse que en Estados Unidos la conciliación no sólo es un sistema privado de solución de conflictos, sino un proceso fundamentalmente voluntario. En la legislación colombiana, la conciliación se remonta al Decreto 2158 de 1948, adoptado como legislación permanente por el Decreto 4133 de 1948, por el cual se dicta el Código Procesal del Trabajo. El artículo 19 del estatuto (que corresponde al artículo 41 del Decreto compilatorio 1818 de 1998), establece que “la conciliación podrá intentarse en cualquier tiempo, antes o después de presentarse la demanda”. La institución se encuentra regulada además en los artículos 20 al 24 del mismo estatuto. El artículo 15 del Código Sustantivo del Trabajo también incluyó la transacción, advirtiendo que no es válida cuando se trate de derechos ciertos e indiscutibles. Con posterioridad, fue la Ley 23 de 1991 en su capítulo tercero dictó el régimen atinente a la conciliación laboral, pero la misma no entró a regir debido a que nunca se expidió el decreto que pretendía modificar la estructura del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para garantizar el adecuado funcionamiento del sistema de conciliación obligatoria, cual era la condición de vigencia impuesta por el artículo 46 de la propia Ley 23.[21] La Ley 446 de 1998, expedida con el fin de regular íntegramente la materia, define la conciliación como “un mecanismo de resolución de conflictos a través del cual, dos o más personas gestionan por sí mismas la solución de sus diferencias, con la ayuda de un tercero neutral y calificado, denominado conciliador.” (Art. 64 Ley 446 de 1998, correspondiente al artículo 1º del Decreto 1818 de 1998, por medio del cual se expide el Estatuto de los mecanismos alternativos de solución de conflictos). La conciliación se ha extendido a otros campos del derecho. Así en la jurisdicción de familia existe dos clases: la procesal, que se verifica en el curso del proceso y la extraprocesal que se puede surtir ante el defensor de familia, ante el juez de familia o ante un centro de conciliación (art. 101 de la Ley 446 de 1998). En materia agraria el Decreto 2303 de 1989, en su artículo 31 dispone que en los procesos ordinarios y en el especial de deslinde y amojonamiento, habrá lugar a una audiencia preliminar de conciliación. En todos los procesos declarativos de índole agraria habrá, igualmente una audiencia de conciliación (art. 35). Así mismo, en materia civil, la regla general respecto de la audiencia prevista por el artículo 101 del Código de Procedimiento Civil consiste en que se limita a los procesos ordinarios y abreviados, salvo disposición en contrario, lo cual significa que se excluyen los que ella expresamente mencione. No se incluyen los verbales, porque en ellos tiene aplicación sin excepción alguna (artículos 432 y 439 del C.P.C.). Entre los ordinarios de mayor cuantía donde no procede la audiencia preliminar está únicamente el de pertenencia (art.407-12 del C.P.C.). En los abreviados se excluye en la entrega de la cosa por el tradente al adquirente (art. 417 inc.4°); rendición provocada de cuentas (art.418 num.6°); pago por consignación (art.420. num 2° inc. 4°); declaración de bienes vacantes y mostrencos (art.422 inc.6°); patronatos y capellanías laicos (art.423 inc.3°) y restitución del inmueble arrendado (art. 424 par.6°). Finalmente, esta institución jurídica fue...