Sentencia C-892 de 2006

C-892-06 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-892/06 PRETENSIONES EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos que deben cumplir ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Debe contener una directa e inequívoca pretensión de inconstitucionalidad INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Solicitud de exequibilidad condicionada/PRETENSION DE EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia La pretensión de exequibilidad sujeta a condicionamientos conlleva al ejercicio indebido de la acción de inconstitucionalidad, “pues es la Corte Constitucional…la que soberanamente determina cuales son los efectos de sus decisiones tomando en consideración los cargos formulados por quienes hacen uso del derecho previsto en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, desarrollados por el Decreto 2067 de 1991” y no resulta de recibo la pretensión de adicionar un contenido normativo en sentido contrario al previsto en la disposición acusada. Tal es el caso que ocupa la atención de la Corte por cuanto el actor no pretende la inexequibilidad de la disposición acusada, sino que por el contrario, al solicitar que se declare la exequibilidad de manera condicionada de la norma acusada, orienta el análisis de constitucionalidad hacia su personal interpretación del artículo acusado, según el cual, se echa de menos los supuestos que considera debió prever al no haber diferenciado ni morigerado los casos concedidos de los negados respecto al amparo de los derechos e intereses colectivos. Pretensión que no se acompasa con el objeto de la acción de inexequibilidad y que, por ende, escapa al control abstracto de constitucionalidad. PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No aplicación Referencia: expediente D-6301 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 35 de la Ley 472 de 1998, “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.” Actor: Santiago Guijó Santamaría. Magistrada Ponente: Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Bogotá D.C., primero (1) de noviembre de dos mil seis (2006). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Santiago Guijó Santamaría demandó el artículo 35 de la Ley 472 de 1998, “por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.” Mediante auto del veintitrés (23) de mayo de 2006, se admitió la demanda y dispuso correr traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor; así mismo, se ordenó fijar en lista la norma acusada para efectos de la intervención ciudadana y comunicar la iniciación de este asunto al Presidente de la República y al Presidente del Congreso, como también al Ministro del Interior y de Justicia, para que, de considerarlo oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de la disposición acusada. De igual forma, se invitó a participar al Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia. Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. Debe advertirse que el presente asunto fue inicialmente repartido al magistrado Alvaro Tafur Galvis, cuya ponencia no fue aprobada por la mayoría de la Sala Plena, por lo que se designó como nuevo ponente a la magistrada Clara Inés Vargas Hernández, según consta en Acta de 1 de noviembre de 2006. En atención a lo anterior, se recoge en esta decisión casi la totalidad de los antecedentes del proyecto de sentencia originalmente presentado por el magistrado Alvaro Tafur Galvis. II. NORMA DEMANDADA A continuación, se transcribe el texto de la disposición demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 43.357 del seis (6) de agosto de 1998. “LEY 472 DE 1998 (agosto 5) Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. El Congreso de Colombia DECRETA: TITULO II DE LAS ACCIONES POPULARES CAPITULO IX. Sentencia. Artículo 35. Efectos de la sentencia. La sentencia tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público en general.” III. LA DEMANDA El demandante solicita a la Corte “que declare la constitucionalidad condicionada del artículo 35 de la Ley 472 de 1998, bajo el entendido de que la sentencia que conceda el amparo de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda hace tránsito a cosa juzgada absoluta y tiene efectos ‘erga omnes’, mientras que las sentencias que nieguen el amparo de los derechos colectivos invocados en la demanda hacen tránsito a cosa juzgada relativa, es decir siempre y cuando no surjan nuevos hechos o circunstancias que los amenacen o vulneren, o que se presenten pruebas que demuestren que real y efectivamente se amenazan o vulneran los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda inicial y a las cuales no tuvo acceso el juez al momento de decidir la demanda de acción popular.” La demanda empieza por aclarar los estudios adelantados en esta materia por la Fundación Ombudsman Colombia, que dirige el actor lo cual no se opone a la presentación de la acción de inconstitucionalidad en calidad de ciudadano en ejercicio. Adicionalmente, manifiesta que el objetivo particular de la demanda “es ajustar la ley (general y abstracta) de acciones populares a la Constitución Nacional”, indicando que dicha Fundación como el actor representan los intereses de la señora Laura Díaz Herrera dentro de la acción popular 2002-2018, que se tramita en la Sección Segunda del Consejo de Estado, cuyas pretensiones fueron negadas en primera instancia por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, en virtud “de la excepción de cosa juzgada. Esta declaración con el objetivo de darle la seriedad que le corresponde al asunto”. Inicia su exposición de la demanda refiriendo a la jurisprudencia constitucional sobre la cosa juzgada en materia de acciones populares, para lo cual trae a colación la sentencia C-215 de 1999. Señala que en dicha oportunidad se declaró la exequibilidad condicionada del artículo 27 de la Ley 472 de 1998, en el entendido que “la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento hace tránsito a cosa juzgada, salvo que se presenten hechos nuevos y causas distintas a las alegadas en el respectivo proceso, así como informaciones de carácter técnico que no fueron apreciadas por el juez y las partes al momento de celebrarse dicho pacto, evento en el cual la sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa.” Indica que la Corte ha debido extender el alcance de dicho fallo de exequibilidad condicionada al artículo que ahora se demanda, en virtud del principio de unidad normativa, pues, el efecto de cosa juzgada de la sentencia que se profiere en las acciones populares no se predica sólo de aquélla que aprueba el pacto de cumplimiento, sino de cualquiera otra que pone fin al proceso, en especial cuando se deniegan las pretensiones de la demanda. Aduce que “como dicho pronunciamiento no se produjo, se hace necesario demandar la inconstitucionalidad del artículo 35 de la Ley 472 de 1998”. Y agrega que “si de acuerdo con la sentencia mencionada en un pacto de cumplimiento en el que se acuerda la protección de determinado derecho colectivo el carácter de cosa juzgada de la sentencia que lo aprueba es relativo con más veras lo será el de una sentencia que niega su protección.” Luego de citar algunos apartes de la sentencia C-215 de 1999, el actor pasa a referirse a la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la cosa juzgada en las acciones populares. Señala que los precedentes más importantes sobre dicho tema están contenidos en las sentencias del 7 de noviembre de 2002 (expediente 2002-0002) y del 11 de septiembre de 2003 (expediente 2001-09257), los cuales son reiterados en otros fallos del 11 de diciembre de 2003 (expediente 2002-9257), 12 de febrero de 2004 (expediente 2002-1700) y 2 de junio de 2005 (expediente 2004-00814), proferidas por la Sección Tercera de dicha corporación. Añade que como estos fallos no son obligatorios para otros jueces conforme al artículo 230 superior, se han proferido decisiones en los cuales se ha aplicado literalmente el artículo 35 de la Ley 472 de 1998, en clara violación de la Constitución, “sin que necesariamente se tenga que dar una interpretación de la misma, ya que la norma es clara”. A continuación, cita apartes de las sentencias del 7 de noviembre de 2002, 11 de septiembre de 2003 y 12 de febrero de 2004, proferidas por la Sección Tercera del Consejo de Estado, para referir a la sensibilidad de la cosa juzgada en las acciones populares y que uno de los especiales lineamientos trazados es la identidad de los demandados en uno y otro proceso, para así significar que “aunque no se exige identidad de los demandantes o actores populares, sí se requiere que exista una identidad en los accionados, es decir que no habrá cosa juzgada si los demandados son diferentes”. En relación con las normas constitucionales consideradas violadas, el demandante indica que la norma acusada desconoce el artículo 2 de la Constitución, en cuanto al principio de efectividad de los derechos, pues, establece que la sentencia hace tránsito a cosa juzgada absoluta, sin diferenciar los casos concedidos de los que niegan las pretensiones de la demanda en los cuales sólo debería producirse la cosa juzgada relativa al no protegerse los derechos e intereses colectivos. Considera así que la sentencia desestimatoria de las pretensiones de la demanda no puede tener efecto de cosa juzgada absoluta, ya que es posible que el interés colectivo continúe afectado, sólo que quizá en el proceso no se pudo probar dicha circunstancia. Se harían intangibles los fallos que niegan la protección del interés colectivo, así aparezcan pruebas que permitan demostrar su quebrantamiento o “porque se vea enfrentada a una nueva vulneración de los derechos colectivos sobre los que versó la sentencia, ya sea por causas distintas o hechos nuevos”, por lo que se “despoja a la comunidad de ejercer una nueva acción popular para corregir una nueva situación de vulneración de esos derechos colectivos o para demostrar que en efecto existió y ha existido una vulneración a sus derechos.” Respecto al desconocimiento del artículo 29 de la Constitución, anota que la titularidad de la acción popular es difusa y, en esa medida, puede darse que el demandante no pertenezca a la comunidad afectada, no cuente con la idoneidad suficiente para demandar, no tenga acceso a la información relevante para sacar avante la acción, no cuente con el apoyo técnico que el caso requiere, no solicite pruebas o, simplemente, obre de mala fe a partir de una demanda que de antemano quiere llevar a su fracaso. Por tanto, en tales casos, el artículo 35 de la Ley 472 de 1998 vulnera el derecho al debido proceso “tanto de la comunidad como de un posterior actor que quiera demandar la protección de determinado derecho colectivo, después de que ya había cursado sin éxito un proceso con el mismo objeto.” En esa medida “la norma acusada priva a potenciales actores populares y a la comunidad misma del ejercicio de una nueva acción popular en virtud de un anterior pronunciamiento desfavorable impidiendo que hagan ejercicio del derecho de defensa y por lo tanto desconociéndoseles el derecho al debido proceso”, por lo que resultan aplicables los mismos lineamientos que sentó la Corte en la sentencia C-215 de 1999, en relación con la providencia que aprueba el pacto de cumplimiento. En cuanto a la vulneración del artículo 229 de la Constitución, el demandante recogiendo lo expuesto anteriormente señala que teniendo en cuenta el carácter permanente de los derechos e intereses colectivos en cabeza de la comunidad cuya protección no se agota ni se satisface con un solo pronunciamiento judicial especialmente cuando niega el amparo solicitado, así como el carácter difuso de su titularidad, no se puede limitar el acceso a la administración de justicia de la comunidad cuando persiga defenderlos de nuevos hechos que lo amenacen o vulneren o de situaciones anteriores prolongadas en el tiempo que no pudieron demostrarse en el proceso que concluyó con fallo negativo. Indica que la disposición acusada “limita el acceso a la justicia de la comunidad afectada y se aparta de los elementos de permanencia del derecho colectivo, de su titularidad difusa y de la legitimación popular para demandar su protección y establece la cosa juzgada de manera absoluta, inclusive para los fallos de acción popular en los que se niega la protección del interés colectivo…”. Señala que el quebrantamiento del artículo 229 superior, también se presenta por “darle prevalencia a las formalidades sobre el derecho sustancial”, en la medida que se establece un formalismo excesivo “en detrimento de la realización material y efectiva de los derechos e intereses colectivos”, ya que todos los fallos se protegen con el efecto de intangibilidad, sin importar si se ha resguardado o no el interés de la comunidad. IV. INTERVENCIONES 1. Ministerio del Interior y de Justicia El Ministerio del Interior y de Justicia interviene en el proceso a través de apoderado judicial, para solicitar en primer lugar que la Corte se inhiba de pronunciarse de fondo por ineptitud sustancial de la demanda, ya que el actor parte de una errada concepción de la acción de inconstitucionalidad al pretender no la inexequibilidad de la disposición acusada sino la exequibilidad de manera condicionada o la adición de un contenido de regulación distinto al previsto. Cita para tal efecto, las sentencias C-806 de 2001, C-937 de 2003 y C-508 de 2004. Expone que en caso de que la Corte decida estudiar la norma acusada, se debe declarar su exequibilidad. Para tal efecto, empieza por señalar que el objetivo de las acciones populares es proteger los derechos e intereses colectivos, o evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio que recae sobre ellos y restituir las cosas al estado anterior, tal como se señaló en la sentencia C-215 de 1999. Manifiesta que en ese sentido la legitimación es amplia y los efectos de la sentencia se extienden a toda la colectividad, lo que cambia la concepción tradicional de “parte” que existe en la generalidad de los procesos. Con base en lo anterior, considera que el actor interpreta indebidamente la norma demandada, pues, ella no impide iniciar una nueva acción cuando se trata de “hechos o causas distintas” a las alegadas en el proceso inicial, de forma que en estos casos la sentencia definitiva tendría efecto de cosa juzgada relativa, tal como ya se dijo para aquella que aprueba el pacto de cumplimiento. Agrega que en esa medida no es necesario declarar la constitucionalidad condicionada de la norma demandada, pues la ratio decidendi de la sentencia C-215 de 1999, constituye doctrina constitucional que permite interpretar que la sentencia denegatoria de una acción popular produce efectos erga omnes “siempre y cuando no se presenten nuevos hechos o causas que legitimen la interposición de una nueva acción”. Cita el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, para referir que la sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo asunto verse sobre el mismo objeto y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. Al respecto, transcribe apartes de la sentencia del 18 de enero de 1983 de la Corte Suprema de Justicia (M.P. José María Esguerra Samper). Y añade que en la acción popular “la cosa juzgada opera como posibilidad de doble efecto dependiendo de si se presentan o no hechos nuevos o causas distintas de las que fundamentaron la acción inicial”, lo cual no representa una ruptura de la cosa juzgada sino su lectura armónica con el artículo 88 de la Constitución y la Ley 472 de 1998. Considera que el objeto decidido en materia de acciones populares siempre va a ser la protección o no de derechos e intereses colectivos que “transcienden el ámbito de la mera individualidad para constituirse en entidades indispensables para la satisfacción de las necesidades colectivas de la sociedad, y que por tanto, un fallo denegatorio de las pretensiones de una acción de este tipo, generará efectos de cosa juzgada relativa cuando se alegue que existen hechos y circunstancias que presuntamente los vulneren o pongan en peligro, por cuanto ello es consecuencia de las características propias de tales derechos, tales como: el hecho de que son difusos y que su titularidad esté en cabeza de toda la sociedad y cada uno de sus integrantes, en que son derechos de solidaridad, en que son derechos que para su efectividad y protección necesariamente requieren de la existencia y permanencia en el tiempo de los mecanismos participativos que garanticen la exigibilidad…”. Concluye, entonces, que las características especiales de las acciones populares llevan a que la institución de la cosa juzgada tenga efectos erga omnes, “siempre y cuando no se presenten hechos o circunstancias que –aun cuando resulten idénticos a los que dieron pie a la denegación de pretensiones en una acción anterior- evidencien que realmente si están siendo vulnerados o puestos en peligro en el momento en que nuevamente se alegan y por ende hagan devenir de la misma efectos relativos que resultan indispensables para que se evite que, so pretexto de la intangibilidad de una fallo determinado, se deje atada de manos a la Administración de Justicia para defender tales derechos”. 2. Intervención ciudadana de Darío Alberto Múnera Toro El ciudadano Darío Alberto Múnera Toro interviene para defender la exequibilidad de la norma acusada. Sostiene, en primer lugar, que conforme al artículo 88 de la Constitución, el legislador tiene un amplio margen de discrecionalidad en la regulación de las acciones populares, de manera que los efectos de la cosa juzgada serán los que aquél determine y no “el que un persona considere que emanan de la voluntad del constituyente”. Considera que para estudiar la norma acusada es preciso referir a los artículos 332 del Código de Procedimiento Civil y 175 del Código Contencioso Administrativo, aplicables por remisión del artículo 44 de la Ley 472 de 1998, ya que aquéllos fijan pautas para establecer el significado y las características de la institución de la cosa juzgada en el caso de las acciones populares. Por tanto, no es posible hacer abstracción de dichas disposiciones para estructurar los cargos de inconstitucionalidad contra el artículo 35 de la Ley 472 de 1998, tal como lo hace equivocadamente el demandante. A continuación, refiere a la relación que tiene la cosa juzgada y el recurso extraordinario de revisión, entre otras razones, porque el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, dispone que “la cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión”. Con base en lo anterior, considera que la solicitud de declaratoria de exequibilidad condicionada del demandante merece algunos comentarios: i) la institución de la cosa juzgada deber mirarse también bajo los artículos 332 del C. de P.C. y 175 del C.C.A, y ii) se ignora el régimen del recurso extraordinario de revisión tanto en el procedimiento civil como en el contencioso administrativo -aplicables a las acciones populares-, una de cuyas causales es la relativa a las pruebas que el actor no pudo aportar durante el proceso “por fuerza mayor, caso fortuito o por obra de la parte contraria”. Sobre este último punto, hace énfasis en que no puede premiarse con el recurso extraordinario de revisión la negligencia o impericia de la parte que acude al proceso y no aporta las pruebas que tiene en su poder, pues, ello atentaría contra la lealtad procesal. Además, en las acciones populares cualquier tercero o el Ministerio Público pueden solicitar la práctica de pruebas, fuera de la facultad oficiosa del juez en esa materia, por lo que señala su desacuerdo “con la pretensión del demandante de obviar la cosa juzgada de las sentencias que niegan el amparo de un derecho o interés colectivo por la mera presentación de documentos decisivos después de la sentencia, esto es, sin considerar que esa presentación de documentos debe ser calificada” . Finalmente, indica que se ignora “en los procesos derivados de la acción popular: el juez tiene amplias facultades para solicitar pruebas de oficio, hay participación del Ministerio Público, y cualquier persona puede acudir al proceso para coadyuvar la demanda…En otras palabras, hay que partir de la base de la idoneidad y seriedad de los elementos probatorios tomados en cuenta por al proferir una sentencia en los procesos derivados del ejercicio de las acciones populares; incluso cuando esa sentencia niega el amparo del derecho o interés colectivo. No partir de esa base implica asumir que o el demandante, o el juez, o el Ministerio Público, o los terceros, o todos ellos carecen de las condiciones requeridas para intervenir en un proceso o para dirigirlo. La capacidad de las personas y la buena fe se presumen”. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, allegó concepto número 4136, en el cual solicita que la Corte se declare inhibida para fallar la presente acción por omitir el actor expresar una pretensión específica y clara de vulneración del ordenamiento constitucional, lo cual en correspondencia con las sentencias C-806 de 2001 y C-508 de 2004, “constituye un ejercicio indebido de la acción de inconstitucionalidad; de tal manera, se configura una ineptitud sustantiva de la demanda que determinaría la declaración de inhibición de la Corte para pronunciarse de fondo”. Agrega que no obstante lo señalado en virtud del principio pro actione solicita que la Corte efectúe una interpretación de la demanda que permita el estudio de la norma acusada. En dicho evento de pronunciarse de fondo sobre la norma acusada, concluye que debe declararse exequible “en el entendido de que la sentencia que pone fin a la acción popular hace tránsito a cosa juzgada, salvo que se obtengan pruebas que no fueron apreciadas por el juez o por las partes al momento de producirse el respectivo fallo, evento en el cual la sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa.” Como fundamento, luego de referir a las acciones populares como mecanismo judicial de defensa de los derechos e intereses colectivos en el ordenamiento jurídico colombiano y a la cosa juzgada, señala que para que una decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere identidad de causa petendi, luego, cuando surjan hechos nuevos “es perfectamente posible que cualquiera de las partes del proceso anterior o cualquier persona solicite al aparato judicial que se pronuncie sobre tal asunto, pues la sentencia que ha puesto fin a una acción popular no puede tener efectos de cosa juzgada absoluta ni relativa frente a situaciones que no fueron propuestas y, por lo tanto, no fueron valoradas ni debatidas en el proceso; en otros términos, no puede hablarse de cosa juzgada frente a cuestiones sobre las cuales no se ha decidido en la medida en que eran desconocidas al momento del fallo (hechos nuevos)”. Por tanto, considera que resulta innecesario condicionar la disposición acusada en el sentido manifestado por el actor puesto que en dicho evento no se configura la cosa juzgada y, por ende, cualquier persona puede iniciar una acción popular cuando considere que esos sucesos amenazan o causan un perjuicio a los derechos e intereses colectivos. Situación diferente se presenta cuando se obtienen informaciones técnicas que no fueron valoradas por el juez y las partes al momento de dictarse sentencia. Ello ocurre cuando existen derechos colectivos sometidos a riesgos de daños graves que no son sólo difíciles de probar sino que en determinado momento no se cuenta con los conocimientos científicos y técnicos que permitan demostrarlos, lo cual puede llevar al juez de la acción popular a dictar una sentencia desestimatoria de las pretensiones, por lo que es constitucionalmente viable permitir a las partes o personas titulares de esos derechos promover una nueva acción. La duda y la falta o insuficiencia de pruebas sobre los riesgos o amenazas a que pueden estar sometidos derechos colectivos muchas veces es de tal magnitud que hace necesario la aplicación de principios que permitan adoptar las medidas adelantándose a la certidumbre científica. Por consiguiente, no sería lógico ni jurídico que “ante la dificultad de aportar durante el trámite de una acción popular las pruebas para demostrar los riesgos o los daños a los que pueden verse expuestos los recursos naturales renovables y el medio ambiente, la sentencia desestimatoria de las pretensiones de protección de tales intereses haga tránsito a cosa juzgada absoluta, impidiendo que en otro juicio puedan alegarse las pruebas pertinentes y conducentes para determinar las amenazas o perjuicios contra estos derechos colectivos”. Sostiene que la misma situación puede presentarse respecto de las conductas que atentan contra la moralidad administrativa, donde la dificultad de probar no puede hacer nugatorio el derecho de la colectividad a obtener las pruebas pertinentes, conducentes y suficientes para demostrar actos de corrupción. Concluye que no puede producirse el efecto de cosa juzgada si la reclamación colectiva se estima sin fundamento debido a pruebas insuficientes de manera que “si en cualquier tiempo después de la sentencia se descubren pruebas suficientemente fuertes para cambiar el resultado del proceso, esto es, para justificar una solución diferente de la controversia, es razonable que la acción popular pueda volver a proponerse”. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues, la disposición jurídica demandada forma parte de una ley de la República. 2. Planteamientos de la demanda y procedencia de inhibición constitucional en el caso concreto Tanto el Procurador General de la Nación como el Ministerio del Interior y de Justicia, coinciden en solicitar a la Corte que se declare inhibida para pronunciarse de fondo ya que se está ante el ejercicio indebido de la acción de inconstitucionalidad al no pretenderse la inexequibilidad de la norma acusada sino su exequibilidad bajo determinado condicionamiento. Por ende, la Corte debe entrar previamente a resolver dichas solicitudes. De la demanda presentada se observa, que si bien el actor renunció a presentar una “DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD”, la petición que concreta la solicitud que hace a la Corte, es que se declare “la constitucionalidad condicionada del artículo 35 de la Ley 472 de 1998, bajo el entendido de que la sentencia que conceda el amparo de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda hace tránsito a cosa juzgada absoluta y tiene efectos ‘erga omnes’, mientras que las sentencias que nieguen el amparo de los derechos colectivos invocados en la demanda hacen tránsito a cosa juzgada relativa, es decir siempre y cuando no surjan nuevos hechos o circunstancias que los amenacen o vulneren, o que se presenten pruebas que demuestren que real y efectivamente se amenazan o vulneran los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda inicial y a las cuales no tuvo acceso el juez al momento de decidir la demanda de acción popular.”. Como soporte de su petición indica, que la norma acusada al establecer que los efectos de la cosa juzgada se predica de las partes y el público en general, está instituyendo la cosa juzgada absoluta “sin hacer ninguna diferenciación y sin morigerar su efecto con las sentencias que niegan el amparo”. Conforme a ello, extrae diversas consecuencias respecto de las hipótesis planteadas que le permiten señalar la vulneración de los artículos 2, 29 y 229 de la Constitución[1]. Considera también que resulta extensible a la disposición demandada la exequibilidad condicionada señalada en la sentencia C-215 de 1999, respecto del artículo 27 de la ley acusada. Además, indica que debe tenerse en cuenta el carácter permanente de los derechos e intereses colectivos, el carácter difuso de su titularidad, la legitimación pública para demandar y la forma organizativa de Estado social de derecho. Finalmente, aclara que el objetivo particular de la demanda es “ajustar la ley (general y abstracta) de acciones populares a la Constitución”. Al respecto de al anterior demanda, la Corte encuentra que no cumple las exigencias mínimas requeridas por la ley para que esta corporación entre a proferir un fallo de fondo. Debe recordarse, en primer lugar, que el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, establece los requisitos formales que deben cumplir “las acciones públicas de inconstitucionalidad”, como condición necesaria para su admisión o pronunciamiento de fondo, entre los cuales se contempla el exponer las razones por las cuales los textos constitucionales se estiman violados (numeral 3). Sobre dicha exigencia, esta corporación ha venido reiterando, a partir de la sentencia C-1052 de 2001[2], que las razones de inconstitucionalidad deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. En efecto, el actor debe formular al menos un cargo concreto de inconstitucionalidad con los requisitos citados, los que se constituyen en condiciones mínimas para entablar el debate constitucional, juicio que se soporta en la necesidad de establecer si realmente existe una contradicción objetiva y verificable entre la disposición demandada y el texto de la Constitución. Particularmente, en sentencias C-621 de 1998[3], C-362 de 2001[4], C-806 de 2001[5], C-937 de 2003[6], C-508 de 2004[7] y C-1299 de 2005[8], la Corte señaló que cuando la demanda no contiene de manera concreta una pretensión de inconstitucionalidad sino que lo buscado por el actor es que la Corte declare la constitucionalidad de la disposición acusada pero condicionada en el sentido que el actor considera ajustada a la Constitución, procede una decisión inhibitoira. Ello por cuanto i) del texto constitucional (arts. 40-6 y 241-4) se aprecia que se está ante el ejercicio de una acción con “una pretensión clara y directa de inconstitucionalidad contra una disposición legal…cuyo contenido material se opone a los dictados superiores”, ii) la pretensión de exequibilidad sujeta a condicionamientos conlleva al ejercicio indebido de la acción de inconstitucionalidad, “pues es la Corte Constitucional…la que soberanamente determina cuales son los efectos de sus decisiones tomando en consideración los cargos formulados por quienes hacen uso del derecho previsto en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, desarrollados por el Decreto 2067 de 1991[9]” y iii) no resulta de recibo la pretensión de adicionar un contenido normativo en sentido contrario al previsto en la disposición acusada. Tal es el caso que ocupa la atención de la Corte por cuanto el actor no pretende la inexequibilidad de la disposición acusada, y por ello del texto de la no resulta que confronta el artículo acusado con las disposiciones constitucionales consideradas violadas (arts. 2, 29 y 229), sino que por el contrario, al solicitar que se declare la exequibilidad de manera condicionada de la norma acusada, orienta el análisis de constitucionalidad hacia su personal interpretación del artículo acusado, según el cual, se echa de menos los supuestos que considera debió prever al no haber diferenciado ni morigerado los casos concedidos de los negados respecto al amparo de los derechos e intereses colectivos. Pretensión que no se acompasa con el objeto de la acción de inexequibilidad y que, por ende, escapa al control abstracto de constitucionalidad, pues en realidad, con esta demanda se persigue adicionar el contenido normativo legal demandado en orden a obtener una constitucionalidad condicionada para ajustar la norma al caso particular que tramita ante la Sección Segunda del Consejo de Estado. De igual forma, se está ante el ejercicio indebido de la acción de inconstitucionalidad ya que es a la Corte Constitucional a la que le corresponde determinar los efectos de sus fallos, luego del control abstracto de constitucionalidad. Pero, independientemente de la pretensión que se plantea en este caso, de la demanda que nos ocupa no se aprecian las condiciones mínimas exigidas por la ley para proferir un fallo de fondo, por lo que no es posible aplicar el principio pro actione. En efecto, no se identifica la existencia, al menos, de un cargo concreto de inconstitucionalidad, que hiciera procedente realizar el control abstracto de constitucionalidad en aras de verificar la contradicción material de la disposición legal con el texto constitucional. La simple manifestación de vulneración de disposiciones constitucionales -sin reproches de naturaleza constitucional-, no puede constituirse en argumento suficiente para que la Corte inicie y culmine el examen de constitucionalidad. Por lo anterior, a la Corte no le queda otra alternativa que declararse inhibida para proferir un fallo de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda. VII. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: INHIBIRSE de proferir un fallo de fondo respecto del artículo 35 de la Ley 472 de 1998, por ineptitud sustantiva de la demanda. Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. JAIME CORDOBA TRIVIÑO Presidente JAIME ARAUJO RENTERIA Magistrado MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA Magistrado RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado MARCO GERARDO MONROY CABRA Magistrado NILSON PINILLA PINILLA Magistrado HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Magistrado ALVARO TAFUR GALVIS Magistrado CON SALVAMENTO DE VOTO CLARA INES VARGAS HERNANDEZ Magistrada MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ÁLVARO TAFUR GALVIS A LA SENTENCIA C-892 DE 2006 Referencia: expediente D-6301 Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 35 de la Ley 472 de 1998, “por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. Magistrada Ponente: Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, reitero mi salvamento de voto a la sentencia de la referencia. Las razones de la procedencia de un pronunciamiento no inhibitorio estaban señaladas en la ponencia original a mi cargo, la cual no fue acogida por la Sala. Por ello considera necesario transcribir a continuación las consideraciones pertinentes, que complementan el contexto dentro del cual se adoptó la decisión de inhibición y se propuso por el suscrito magistrado la exequibilidad de la disposición acusada. “VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición jurídica demandada forma parte de una ley de la República. 2. La materia sujeta a examen El demandante solicita a la Corte declarar la constitucionalidad condicionada del artículo 35 de la Ley 472 de 1998, “bajo el entendido de que la sentencia que conceda el amparo de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda hace tránsito a cosa juzgada absoluta y tiene efectos ‘erga omnes’, mientras que las sentencias que nieguen el amparo de los derechos colectivos invocados en la demanda hacen tránsito a cosa juzgada relativa, es decir siempre y cuando no surjan nuevos hechos o circunstancias que los amenacen o vulneren, o que se presenten pruebas que demuestren que real y efectivamente se amenazan o vulneran los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda inicial y a las cuales no tuvo acceso el juez al momento de decidir la demanda de acción popular”. Considera que la disposición acusada, especialmente con relación a las decisiones absolutorias, debe tener el mismo alcance condicionado que la Corte le dio al artículo 27 de la Ley 472 de 1998 en la Sentencia C-215 de 1999, en la que se decidió que el fallo que aprueba el pacto de cumplimiento hace tránsito a cosa juzgada, salvo que se presenten hechos nuevos y causas distintas a las alegadas en el respectivo proceso, así como informaciones de carácter técnico que no fueron apreciadas por el juez y las partes al momento de celebrarse dicho pacto, evento en el cual la sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa. Considera que la norma demandada vulnera los artículos 2, 29 y 229 de la Constitución Política, en la medida que no tiene en cuenta el carácter permanente de los derechos e intereses colectivos en cabeza de la comunidad, cuya protección no se agota ni se satisface con un solo pronunciamiento judicial, especialmente cuando éste niega el amparo solicitado. Que, por tanto, el artículo 35 de la Ley 472 de 1998 limita el acceso a la administración de justicia y desconoce la titularidad difusa y la legitimación popular para demandar la protección de los derechos e intereses colectivos, ya que establece la cosa juzgada absoluta, inclusive para los fallos de acción popular en los que se niega la protección del interés colectivo. Que la norma hace prevalecer “las formalidades sobre el derecho sustancial” a favor de la cosa juzgada, “en detrimento de la realización material y efectiva de los derechos e intereses colectivos”. El Ministerio de Interior y de Justicia solicita a la Corte que se declare inhibida para pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda, en la medida que considera impropio de este tipo de acciones pedir la constitucionalidad condicionada de una norma, pues en tal caso, lo que se persigue no es su declaratoria de inexequibilidad sino la adopción de la interpretación que el actor tiene de la misma. Señala que en caso de que proceda un estudio de fondo, la norma debe ser declarada exequible, no obstante lo cual aclara que tratándose de acciones populares, la sentencia sólo tiene efecto de cosa juzgada relativa, ya que si se presentan hechos y circunstancias que evidencian la violación o el riesgo de derechos o intereses colectivos, la comunidad tiene derecho a protegerlos a través de una nueva acción, sin importar que el asunto ya se hubiere discutido en el proceso inicial. Con base en argumentos similares a los anteriores, la intervención ciudadana defiende igualmente la constitucionalidad de la norma acusada, pero indica que se opone a lo solicitado por el demandante cuando se trata de documentos no tenidos en cuenta en el primer proceso, pues en tal caso, se debe aplicar la regla derivada del recurso extraordinario de revisión, en cuanto que sólo sería posible iniciar una nueva acción si se está en presencia de pruebas no aportadas por fuerza mayor o caso fortuito, o por obra de la parte contraria. El Ministerio Público también solicita un fallo inhibitorio, con base en las mismas razones expuestas por el Ministerio de Interior y de Justicia, respecto a la imposibilidad de solicitar la constitucionalidad condicionada de una ley. Igualmente, considera que en caso de hacerse un pronunciamiento de fondo, debe declararse la exequibilidad condicionada de la norma demandada, en el entendido que la sentencia “hace tránsito a cosa juzgada, salvo que se obtengan pruebas que no fueron apreciadas por el juez y por las partes al momento de producirse el respectivo fallo, evento en el cual la sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa”. Considera que si existen pruebas nuevas que demuestran el riesgo o la violación del derecho o interés colectivo, no puede haber cosa juzgada absoluta y debe permitirse nuevamente la revisión judicial del asunto. Aclara que si se trata de hechos y causas nuevas, no existe realmente cosa juzgada (al no haber identidad de causa petendi) y, en esa medida, sería innecesario declarar para estos eventos la constitucionalidad condicionada que pide el actor. Con base en lo anterior, la Corte debe resolver en primer lugar las solicitudes de inhibición presentadas por el Ministerio del Interior y de Justicia y por el Ministerio Público, para determinar si es posible o no hacer un estudio de fondo de la norma acusada. En caso de que dichas solicitudes sean despachadas desfavorablemente, la Corte tendría que determinar el alcance de la cosa juzgada dentro de las acciones populares, para decidir si la norma demandada debe o no ser declarada inexequible, o exequible pero de manera condicionada. Para ello deberá estudiar: (i) El alcance de la cosa juzgada dentro del marco de la Constitución y de las garantías propias del debido proceso; (ii) La naturaleza de las acciones populares y el tipo de derechos protegido con ellas; y, finalmente, (iii) la constitucionalidad de la norma acusada. 3. Petición de inhibición Tanto el Ministerio Público como el Ministerio del Interior y de Justicia solicitan que la Corte se declare inhibida para decidir de fondo el asunto por ineptitud sustantiva de la demanda, en la medida que consideran impropio de este tipo de acción pedir la constitucionalidad condicionada de la norma demandada. Indican que así lo ha señalado la Corte Constitucional en diversos fallos, tales como las sentencias C-806 de 2001, C-937 de 2003 y C-508 de 2004. Al respecto, le asiste razón a los citados intervinientes cuando señalan que la acción de inconstitucionalidad debe dirigirse directamente a la declaratoria de inexequibilidad de la norma demandada, a partir de su confrontación vertical con el ordenamiento superior, de manera que el actor no puede encauzar la decisión de la Corte Constitucional al simple aval de una interpretación personal de la disposición acusada. Por eso, como se expresó en la Sentencia C-806 de 2001, “el juicio constitucional es de naturaleza objetiva, puesto que el control abstracto que ejerce la Corte versa sobre la norma jurídica en sí misma considerada, tanto desde el punto de vista de su contenido material como desde el punto de vista del procedimiento seguido para su expedición”[10], de forma que la comparación que procede es entre la Constitución y la ley, pero no entre aquélla y las interpretaciones del actor. Cuando el demandante pide que se declare que una norma es exequible en la forma precisa en que él la condiciona, desplaza de antemano el juicio hacia ese condicionamiento y lo aleja del contenido abstracto de la ley. En estos casos, la pretensión del actor estaría dirigida a integrar su interpretación a la norma acusada y no a que ésta se retire del ordenamiento jurídico por inconstitucional, lo cual desdibuja el sentido de la acción. Por ello, la Corte ha señalado que este tipo de solicitudes “cae dentro del ámbito de configuración legislativa, sin que resulte de recibo la pretensión de que por la vía de la acción pública de inconstitucionalidad, la Corte adicione un contenido normativo en sentido diverso del planteado por la disposición acusada.”[11] Igualmente, la Corporación ha entendido que tratándose de una acción pública, prima el principio pro actione, que obliga a la Corte a no proceder con excesivo rigor al examinar los requisitos formales de la demanda y, en la medida en que ésta lo permita, a proferir una decisión de fondo antes que una inhibitoria, pues esta última podría frustrar el derecho al recurso judicial efectivo, “dando lugar a una suerte de denegación de justicia constitucional”.[12] En esa medida, el juez constitucional está habilitado para interpretar la demanda y determinar la finalidad que el actor persigue con ella, para que, más allá de los errores formales que pueda tener, se haga un estudio de fondo de la norma acusada, siempre que sea posible identificar al menos un cargo de inconstitucionalidad claro y preciso a partir del cual la Corte pueda confrontar su contenido con el Estatuto Superior.[13] Por tanto, lo fundamental será determinar si la demanda plantea realmente un problema constitucional que pueda estudiarse a partir de la norma demandada y de los cargos presentados contra ésta, de manera que, más allá de la forma en que se haya estructurado la pretensión, exista una acusación de inconstitucionalidad objetiva y abstracta contra la disposición atacada. Cuestión distinta será lo relativo al alcance del fallo (exequibilidad, inexequibilidad o exequibilidad condicionada), pues ello no dependerá del actor y de su pretensión, sino de la conformidad o no de la ley acusada con el ordenamiento superior, frente a lo cual la Corte actúa con la independencia propia del juez constitucional. Fue así como en la misma Sentencia C-806 de 2001 antes citada, la Corte concluyó que no se inhibiría para fallar el asunto planteado en esa oportunidad, “pues si bien la demanda presentada por el ciudadano Rafael Bravo Arteaga adolece de los anotados defectos en la formulación de los cargos, al interpretarse su contenido se observa que contiene una acusación de índole constitucional contra el precepto censurado, lo cual constituye un presupuesto indispensable para proferir un pronunciamiento de fondo (…) Así, pues, identificada la pretensión de inconstitucionalidad que presenta el actor procede la Corte a fallar de mérito el presente asunto.[14]” En el presente caso, el demandante transcribe la norma acusada, además de aportar el Diario Oficial donde fue publicada, y plantea la inconstitucionalidad de la misma a partir de los artículos 2, 29 y 229 de la Constitución Política, en la medida que, a su juicio, el artículo 35 de la Ley 472 de 1998 limita el acceso a la justicia y desconoce la titularidad difusa y la legitimación popular para demandar la protección de los derechos e intereses colectivos, pues al establecer de manera general que las sentencias proferidas en desarrollo de las acciones populares hacen tránsito a cosa juzgada, impide a la colectividad presentar una nueva demanda cuando ha habido un fallo que niega la protección solicitada, a pesar de que puedan existir hechos o pruebas distintas que no se tuvieron en cuenta en el proceso inicial y que acreditarían la vulneración o el riesgo al que está expuesto el derecho colectivo. A juicio de la Corte este cargo por inconstitucionalidad es suficiente para estudiar la acusación planteada por el actor, con independencia del condicionamiento solicitado, el cual sólo se declarará de ser necesario desde el punto de vista constitucional. Por tanto, no se accederá a las solicitudes de inhibición y se procederá a resolver el problema planteado por el actor con relación al alcance de la cosa juzgada de las sentencias proferidas en desarrollo de las acciones populares previstas en el artículo 88 de la Constitución Política, de acuerdo con lo que dispone el artículo 35 de la Ley 472 de 1998. Para ello se seguirá el siguiente orden, de acuerdo con lo expuesto en el planteamiento inicial de la parte considerativa de esta sentencia: (i) El alcance de la cosa juzgada en el marco de la Constitución y de las garantías propias del debido proceso; (ii) La naturaleza de las acciones populares y el tipo de derechos protegido con ellas; y, finalmente, (iii) La constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma acusada. 4. La cosa juzgada en el marco de las garantías constitucionales. El principio de seguridad jurídica del que se deriva la institución de la cosa juzgada, se cimienta en la necesidad de decidir con carácter definitivo las controversias llevadas ante los jueces, como mecanismo concluyente de pacificación de los conflictos[15], que le permite a las personas ordenar sus expectativas de vida, en el entendido que aquéllos derechos reconocidos en la sentencia lo serán con carácter definitivo, en cuanto atribución de un bien jurídico que le es debido a quien triunfa en el proceso. En tal sentido, se ha señalado que la cosa juzgada no mira tanto el proceso en que se dicta la sentencia, como los futuros que puedan intentarse, pues evita decisiones contradictorias sobre situaciones jurídicas ya definidas y desgastes innecesarios de la jurisdicción del Estado.[16] Tradicionalmente la cosa juzgada se ha estructurado alrededor de la triple identidad sujetos (partes), objeto (pretensiones) y causa (hechos), que permite determinar en que eventos la jurisdicción debe rechazar aquellas acciones dirigidas contra un asunto ya resuelto, pues de permitirse un nuevo juzgamiento se dejaría sin respaldo la confianza de quienes participaron en el proceso, así como la depositada por la colectividad en sus autoridades judiciales para la solución regular, eficaz y definitiva de los conflictos sometidos a su consideración y decisión.[17] Pero, como lo indica el Ministerio Público, si alguno de estos tres elementos varía (por ejemplo si los hechos son distintos, las pretensiones cambian o el conflicto se da entre sujetos diferentes), la autoridad de la cosa juzgada no afectará el nuevo proceso y, en esa medida, la jurisdicción del Estado no se habrá agotado para decidir de fondo la controversia que este último plantea. Esa triple identidad que estructura la cosa juzgada y que excluye nuevos procesos sobre situaciones jurídicas ya definidas, ha sido entendida por la Corte Constitucional de la siguiente manera: “Para que una decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere: - Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada. Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente; - Identidad de causa petendi (eadem causa petendi), es decir, la demanda y la decisión que hizo transito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. Cuando además de los mismos hechos, la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual, el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa; - Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada.”[18] Ahora bien, la seguridad jurídica que se deriva de la sentencia no constituye un valor absoluto, ya que a la sociedad le interesa igualmente la defensa de la justicia material y la protección real y efectiva de ciertos derechos constitucionales de rango superior, como garantías que también son debidas a la persona y a la colectividad, en la medida que forman parte de los elementos esenciales del Estado Social de Derecho previsto en la Constitución. Por tanto, si bien la cosa juzgada se ha integrado a las garantías propias del debido proceso[19], no lo ha sido como un poder absoluto, en tanto que el carácter definitivo e irrevisable de las sentencias puede tener límite en valores, principios o derechos constitucionales de superior jerarquía que hacen ceder el interés individual de quien se ve protegido por ella. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-252 de 2001, al revisar la constitucionalidad de algunos aspectos del recurso extraordinario de casación, la Corte señaló que “ese principio no es absoluto pues el legislador está facultado para remover la cosa juzgada, en algunos casos extraordinarios y excepcionales, como sucede por ejemplo, con la acción de tutela por vía de hecho o la acción de revisión en materia penal.” [20] En armonía con lo anterior, si bien “existe un derecho constitucional fundamental a la sentencia firme y, por tanto, a la autoridad de la cosa juzgada”[21], ello no obsta para que bajo precisas circunstancias y en presencia de valores y derechos constitucionales de mayor entidad, el interés individual que subyace a esta institución deba ceder y se puedan revisar situaciones que formalmente estarían cobijadas por ella, para permitir la “efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución” (art.2 C.P).[22] Así, por ejemplo, la Corte ha marcado un límite a las sentencias que constituyen vías de hecho y que, por tanto, representan un atentado contra los derechos fundamentales de las personas, frente a las cuales ha señalado que si bien “la seguridad jurídica y la autonomía e independencia judiciales son principios fundantes de los Estados democráticos”, éstos no pueden “ser empleados para blindar decisiones exclusivamente basadas en el capricho, en la saliente negligencia o en la arbitrariedad de los jueces.”[23] Igualmente, la necesidad de proteger el valor de la justicia material, inherente a la escala de valores constitucionales, ha justificado en las diferentes jurisdicciones la existencia de la acción o recurso extraordinario de revisión contra sentencias ejecutoriadas, de manera que “A pesar de la importancia de la cosa juzgada, es claro que esa figura no puede ser absoluta pues puede entrar a veces en colisión con la justicia material del caso concreto. Para ello basta suponer la existencia de una sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada, pero contiene una clara injusticia. Precisamente para enfrentar estas situaciones, la mayoría de los ordenamientos prevén la acción de revisión, que permite, en casos excepcionales, dejar sin valor una sentencia ejecutoriada, cuando hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial permiten concluir que ésta es injusta. Esta acción, al privar de efecto la cosa juzgada que ampara la sentencia, permite que pueda repetirse el proceso y pueda llegarse a una decisión acorde al ordenamiento.”[24] Por ello, acierta la intervención ciudadana al recordar que, como establece por ejemplo el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, la cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión. Así mismo, en materia penal, la garantía de no ser juzgado dos veces por el mismo hecho resulta inoponible frente a los derechos de las víctimas de delitos de lesa humanidad, pues existe una protección especial y reforzada en la Constitución Política y en los tratados internacionales de derechos humanos, que se imponen sobre categorías jurídicas tradicionales que impedirían la revisión de las sentencias absolutorias proferidas a favor de los autores de dichas conductas. La razón, ha precisado la Corte, “es que una prohibición absoluta de reiniciar esas investigaciones obstaculiza la realización de un orden justo e implica un sacrificio en extremo oneroso de los derechos de las víctimas”, de manera que en los casos de violaciones a los derechos humanos o al derecho internacional humanitario, “la búsqueda de un orden justo y los derechos de las víctimas desplazan la protección de la seguridad jurídica y la garantía del non bis in ídem, y por ello la existencia de una decisión absolutoria con fuerza de cosa juzgada no debe impedir una reapertura de la investigación de esos comportamientos, si aparecen hechos o pruebas nuevas no conocidas al tiempo de los debates.”[25] Por ello, aún en el campo penal, donde la seguridad jurídica de la cosa juzgada se refuerza con la garantía constitucional del principio non bis in idem[26], la intangibilidad de las sentencias debe ceder ante valores superiores, pues “lo cierto es que el principio de non bis in ídem no es absoluto, y puede ser limitado (…) el principio del non bis in idem supone la inmutabilidad e irrevocabilidad de la cosa juzgada en beneficio del procesado, pero ‘esto no significa de modo alguno que este postulado tenga carácter absoluto, puesto que la efectividad de los valores superiores de la justicia material y de la seguridad jurídica hacen necesaria la existencia de excepciones a la cosa juzgada.[27]’”[28] En consecuencia, para el caso que se somete a estudio en esta oportunidad, habrá de partirse del fundamento constitucional de la cosa juzgada en materia de garantías judiciales derivadas del debido proceso (art.29 C.P), pero, adicionalmente, también de su relatividad y de la posibilidad de que sea afectada o modulada en favor de derechos de mayor entidad dentro del mismo marco constitucional, especialmente cuando existe un deber especial del Estado en su protección. Por ello, será necesario determinar si la protección constitucional de los derechos colectivos impone alguna cesión o limitación a la regla general de la cosa juzgada de las sentencias, aún con el sacrificio que pueda representar para los demandados por el hecho de ser llevados a juicio en más de una oportunidad, siempre que persista una vulneración o riesgo de amenaza de un derecho o interés colectivo. Además, deberá tenerse en cuenta que la cosa juzgada no tiene necesariamente la misma proyección en todos los ámbitos del derecho procesal, pues en cada uno de ellos su regulación dependerá del tipo de derechos en discusión (públicos o estrictamente privados), así como del compromiso que el Estado tenga frente a cada uno de ellos. Por ejemplo, tratándose de acciones públicas como la de nulidad de los actos administrativos, el Código Contencioso Administrativo advierte que las sentencias denegatorias apenas tienen efecto de cosa juzgada relativa, esto es, “en relación a la cusa petendi juzgada”. Este mismo efecto se presenta, en ciertas condiciones, en las acciones públicas de inconstitucionalidad, frente a las cuales se ha indicado que “en principio debe entenderse que toda sentencia de constitucionalidad hace tránsito a cosa juzgada absoluta, salvo que la propia Corporación, bien de manera explicita en la parte resolutiva, o bien de manera implícita en la parte motiva, restrinja el alcance de su decisión a los cargos analizados en la sentencia”[29], en cuyo caso se admite que la norma sea nuevamente demandada por cualquier persona, incluso por quien actuó como demandante en el proceso inicial.[30] Por su parte, en materia penal la figura de la cosa juzgada debe tener en cuenta que está en juego la libertad de la persona y que existe un refuerzo adicional derivado del principio non bis in idem, de forma que “El principio de la cosa juzgada se proyecta, complementa y realiza en materia sancionatoria en un postulado...