Sentencia C-891 de 2012

C-891-12 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-891/12 REGLAMENTACION DEL CARACTER DE SUJETOS PASIVOS Y BASE IMPOSITIVA POR PARTE DEL MINISTERIO DEL INTERIOR EN MATERIA DE APORTES VOLUNTARIOS A FONDOS CUENTA TERRITORIALES-Vulneración del principio de legalidad tributaria REGLAMENTACION DEL CARACTER DE SUJETOS PASIVOS Y BASE IMPOSITIVA POR PARTE DEL MINISTERIO DEL INTERIOR-Legislador no puede conferir dicha facultad PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Contenido y alcance El principio de legalidad en materia tributaria se encuentra consagrado en el numeral 12 del artículo 150 y en el artículo 338 de la Constitución Política: el primero consagra una reserva en el Congreso para “establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”, mientras que el segundo exige a la Ley, en algunos casos en concurrencia con las ordenanzas y los acuerdos, la determinación de los elementos de los tributos. Este principio se funda en el aforismo “nullum tributum sine lege” que exige un acto del legislador para la creación de gravámenes, el cual se deriva a su vez de la máxima según la cual no hay tributo sin representación, en virtud del carácter democrático del sistema constitucional colombiano e implica que solo los organismos de representación popular podrán imponer tributos. Históricamente este principio surgió a la vida jurídica como garantía política con la inclusión en la Carta Magna inglesa de 1215 del principio "no taxation without representation", el cual es universalmente reconocido y constituye uno de los pilares del Estado democrático. PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Objetivo El principio de legalidad tiene como objetivo primordial fortalecer la seguridad jurídica y evitar los abusos impositivos de los gobernantes, puesto que el acto jurídico que impone la contribución debe establecer previamente, y con base en una discusión democrática, sus elementos esenciales para ser válido. En este sentido, el principio de legalidad, como requisito para la creación de un tributo, tiene diversas funciones dentro de las cuales se destacan las siguientes: (i) materializa la exigencia de representación popular, (ii) corresponde a la necesidad de garantizar un reducto mínimo de seguridad a los ciudadanos frente a sus obligaciones, y (iii) representa la importancia de un diseño coherente en la política fiscal de un Estado. PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Elementos mínimos PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Características La Corte Constitucional ha señalado que el principio de legalidad del tributo tiene las siguientes características: (i) Es expresión del principio de representación popular y del principio democrático, derivado en últimas de los postulados del Estado Liberal. (ii) Materializa el principio de predeterminación del tributo, “según el cual una lex previa y certa debe señalar los elementos de la obligación fiscal”. (iii) Brinda seguridad a los ciudadanos frente a sus obligaciones fiscales, con lo cual “se otorga una debida protección a la garantía fundamental del debido proceso”. (iv) Responde a la necesidad de promover una política fiscal coherente e inspirada en el principio de “unidad económica”, especialmente cuando existen competencias concurrentes donde confluye la voluntad del Congreso y la de las asambleas departamentales o de los concejos municipales. (v) No se predica únicamente de los impuestos, sino que es exigible también frente a cualquier tributo o contribución (en sentido amplio). No obstante, de la naturaleza del gravamen depende el rigor con el que la Ley debe señalar sus componentes. Así, frente a tributos de carácter nacional, el Congreso está obligado a definir todos los elementos en forma “clara e inequívoca”, esto es, el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho generador, la base impositiva y la tarifa. Por el contrario, tratándose de gravámenes territoriales, especialmente cuando la ley solamente autoriza su creación, ésta debe señalar los aspectos básicos, pero existe una competencia concurrente de las asambleas departamentales o de los concejos municipales según el caso. (vi) De conformidad con el mandato constitucional contenido en el artículo 338, no sólo el legislador, sino también las asambleas y los concejos están facultados para fijar los elementos constitutivos del tributo. (vii) La ley, las ordenanzas y los acuerdos, sin resignar sus atribuciones constitucionales, pueden autorizar a las autoridades de los distintos niveles territoriales, dentro de los límites debidamente señalados en ellas, para fijar las tarifas de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes; empero, el sistema y el método para definir tales costos y beneficios y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados, obligatoriamente, por la ley, las ordenanzas o los acuerdos, como así se deduce del texto del artículo 338 de la Constitución. Por otro lado, esta Corporación ha señalado una serie de reglas derivadas del principio de legalidad: “(i) Son los órganos de elección popular quienes directamente deben señalar los sujetos activo y pasivo, el hecho y la base gravable y la tarifa de las obligaciones tributarias, pues esta exigencia emana de lo prescrito por el artículo 338 superior; (ii) al establecer los elementos del tributo, es menester que la ley, las ordenanzas o los acuerdos determinen con suficiente claridad y precisión todos y cada uno de los elementos esenciales del mismo; (iii) sólo cuando la falta de claridad sea insuperable, se origina la inconstitucionalidad de la norma que determina los elementos de la obligación tributaria; (iv) el requisito de precisión y claridad las normas que señalan los elementos de la obligación tributaria no se opone al carácter general de dichas normas; (v) no se violan los principios de legalidad y certeza del tributo cuando uno de los elementos del mismo no está determinado expresamente en la norma, pero es determinable a partir de ella.” PRINCIPIO DE CERTEZA EN MATERIA TRIBUTARIA-Jurisprudencia constitucional POTESTAD REGLAMENTARIA EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Desconocimiento PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-No señalamiento claro y preciso de elementos esenciales/POTESTAD REGLAMENTARIA-No establecimiento de elementos esenciales de la obligación tributaria Se desconoce el principio de legalidad en sentido material cuando la ley, la ordenanza o el acuerdo no señale directa y claramente los elementos de la relación tributaria; en tal caso, la administración no es la llamada a solventar esa carencia por medio de su facultad reglamentaria, puesto que de llegar a establecer tales elementos invadiría órbitas de competencia específicamente establecidas en el ordenamiento superior para otras autoridades, en la medida en que estaría facultando para la determinación de la fuente esencial del impuesto, es decir para la creación misma del tributo. POTESTAD REGLAMENTARIA-Límites PRINCIPIO DE AUTONOMIA FISCAL-Contenido y alcance/PRINCIPIO DE AUTONOMIA FISCAL-Manifestaciones El artículo 287 de la Constitución señala que “las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses”, la cual se define como “la capacidad de que gozan las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley” y tiene fundamentalmente cuatro (4) manifestaciones: (i) “Autonomía política, en virtud de la cual se confiere a cada uno de los niveles territoriales la capacidad para elegir a los propios gobernantes, como fuente directa de legitimidad democrática (por ejemplo, alcaldes, concejales, gobernadores y asambleístas). (ii) Autonomía administrativa, en virtud de la cual se confiere a cada uno de los niveles territoriales las competencias para manejar de manera independiente los asuntos que se encuentren bajo su jurisdicción. (iii) Autonomía fiscal, en virtud de la cual se confiere a cada uno de los niveles territoriales para fijar tributos, participar en las rentas nacionales y administrar de manera independiente los propios recursos. (iv) Autonomía normativa, en virtud de la cual se confiere a cada uno de los niveles territoriales la capacidad para auto-regularse en aquellas materias específicas que no trasciendan o desborden el interés exclusivamente local o regional ENTIDADES TERRITORIALES-Autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la Ley, pudiendo administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones TRIBUTOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención legislativa/TRIBUTO TERRITORIAL-Reglas jurisprudenciales sobre intervención del legislador en la regulación Las facultades tributarias se encuentran jerarquizadas entre los órganos de representación política a nivel nacional y local y se contempla la protección especial de los derechos mínimos de las entidades territoriales, lo cual ha llevado a la jurisprudencia de esta Corporación a plantear reglas precisas sobre el grado constitucionalmente admisible de intervención del legislador en la regulación de los tributos territoriales fundadas en tres (3) aspectos: (i) la distinción entre fuentes endógenas y exógenas de financiación de las entidades territoriales; (ii) la identificación de eventos concretos en los que resulta ajustado a la Carta que el legislador intervenga, excepcionalmente, en el régimen jurídico de los tributos de propiedad de las entidades territoriales; y (iii) la determinación de los criterios formal, orgánico y material para la identificación de la naturaleza de un tributo en particular. REGLAMENTACION DEL CARACTER DE SUJETOS PASIVOS Y BASE IMPOSITIVA POR PARTE DEL MINISTERIO DEL INTERIOR EN MATERIA DE APORTES VOLUNTARIOS A FONDOS CUENTA TERRITORIALES-Desconoce que los órganos de elección popular son quienes directamente deben señalar los sujetos activo y pasivo, el hecho y la base gravable y la tarifa de las obligaciones tributarias IMPUESTOS, TASAS Y CONTRIBUCIONES-Diferencia TASAS-Características esenciales que las diferencian de los impuestos y las contribuciones En jurisprudencia reciente, la Sentencia C-287 de 2009 expresó las características esenciales de las tasas que las diferencian de los impuestos y las contribuciones: “Estas consideraciones han llevado a la Corte a identificar las características básicas de las tasas, las cuales las diferencian de los demás ingresos tributarios, como las contribuciones y los impuestos. De este modo, ha previsto que (i) su finalidad es la de recuperar el costo de lo ofrecido y el precio que paga el usuario, por lo que guarda una relación directa con los beneficios derivados de ese bien o servicio; y (ii) ocasionalmente caben criterios distributivos como las tarifas diferenciales. Igualmente, la jurisprudencia ha diferenciado las tasas de los impuestos y las contribuciones parafiscales, para lo cual ha considerado que “constituyen una contraprestación directa por parte de los ciudadanos a un beneficio otorgado por el Estado, hacen parte del presupuesto estatal y, en principio, no son obligatorias, toda vez que queda a discrecionalidad del interesado en el bien o servicio que preste el Estado; en tanto que las contribuciones parafiscales no generan una contraprestación directa, motivo por el cual su tarifa se fija con criterios distintos, son obligatorias, son pagadas por un grupo determinado de personas, y los beneficios obtenidos van también destinados al mismo grupo y no entran en las arcas del Estado. También suele explicarse que las tasas se diferencian de los impuestos en cuanto contrariamente a estos no guardan relación directa e inmediata con un servicio prestado al contribuyente, su pago es opcional pues quienes las pagan tienen la posibilidad de decidir si adquieren o no un bien o servicio y se destinan a un servicio público específico y no a las arcas generales como en el caso de los impuestos. AUTONOMIA FISCAL DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Reconocimiento TRIBUTO NACIONAL-Señalamiento legislativo de componentes/TRIBUTO TERRITORIAL-Hipótesis de autorización legislativa de creación/TRIBUTO NACIONAL Y TRIBUTO TERRITORIAL-Distinción Esta Corporación ha señalado que cuando el legislador establece tributos de carácter nacional tiene la obligación de señalar todos sus componentes, de manera clara e inequívoca. Empero, no sucede lo propio respecto de los impuestos de carácter territorial donde, aunque siempre deberá mediar la intervención del legislador, éste puede autorizar su creación bajo una de dos hipótesis: en primer lugar, puede ocurrir que la propia ley agote los elementos del tributo, caso en el cual las entidades territoriales tendrán la suficiente autonomía para decidir si adoptan o no el impuesto y, en segundo lugar, puede tratarse simplemente de una ley de autorizaciones, donde serán las correspondientes corporaciones de representación popular, en el ámbito territorial, las encargadas de desarrollar el tributo autorizado por la ley. LEGISLADOR-En virtud del principio de autonomía no puede exigirse que defina todos los elementos del tributo, pues ello también corresponde a los órganos de las entidades territoriales En virtud del principio de autonomía no puede exigirse al legislador que defina todos los elementos del tributo, pues ello también corresponde a los órganos de las entidades territoriales: “Dentro de ese contexto, la referencia a la obligación de señalar en el acto creador del impuesto los elementos esenciales de la obligación tributaria ha de entenderse hecha, según el tipo de gravamen, por el nivel territorial al que corresponda, de lo cual se infiere que si el legislador, como puede hacerlo (artículos 295, 300-4 y 313-4), decide regular o establecer normas generales sobre tributos del orden departamental, municipal o distrital, no se le puede exigir, ni debe permitírsele, que en la ley respectiva incluya directamente todos los componentes del tributo (hecho gravable, base gravable, sujetos activos, sujetos pasivos y tarifas) o, en los casos de tasas y contribuciones, el método y el sistema para recuperación de costos o la participación en beneficios -como sí está obligado a hacerlo tratándose de tributos nacionales-, pues su función no es, ni puede ser, según las reglas de la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales, la de sustituir a los órganos de éstas en el ejercicio de la competencia que les ha sido asignada por la Constitución”. Referencia: expediente D - 9063 Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso cuarto del parágrafo del artículo 8º de la Ley 1421 de 2010. Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Bogotá D. C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil doce (2012) La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo –quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alexei Egor Julio Estrada, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Luís Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes, 1. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Alba Betty Cardona Duque demandó la constitucionalidad del inciso cuarto del parágrafo del artículo 8º de la Ley 1421 de 2010, porque considera que desconoce el artículo 338 de la Constitución Política. Mediante auto del dos (02) de mayo de dos mil doce (2012), el Despacho del Magistrado Sustanciador admitió la demanda presentada, por cuanto cumplía con los requisitos que exige el Decreto 2060 de 1991 y la jurisprudencia de la Corporación. 1.1. NORMA DEMANDADA El texto de la norma demandada es el siguiente (se subraya lo acusado): “LEY 1421 DE 2010 Por medio de la cual se prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006. Artículo 8°. Aportes voluntarios a los Fondos-cuenta territoriales. Los departamentos y municipios podrán aportar recursos propios o recibir donaciones de particulares destinadas a propiciar y garantizar la seguridad y la convivencia ciudadana, cuando así se haya previsto en el presupuesto del departamento o municipio. Los departamentos y municipios podrán imponer tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana. Parágrafo. Los comités territoriales de orden público aprobarán y efectuarán el seguimiento a la destinación de los recursos que se reciban por concepto de aportes de particulares para proyectos y programas específicos de seguridad y convivencia ciudadana, así como las partidas especiales que destinen a estos los gobernadores y alcaldes. Los Alcaldes y Gobernadores deberán presentar al Ministerio del Interior y de Justicia informes anuales con la ejecución presupuestal de los respectivos fondos-cuentas territoriales de seguridad. El inciso segundo del presente artículo no estará sometido a la vigencia de la prórroga establecida mediante la presente ley, sino que conservará un carácter permanente. El carácter de los sujetos pasivos y la base impositiva del tributo serán reglamentados por el Ministerio del Interior y de Justicia”. 1.2. DEMANDA En criterio de la ciudadana Alba Betty Cardona Duque, el inciso cuarto del parágrafo del artículo 8º de la Ley 1421 de 2010, desconoce lo dispuesto por el artículo 338 de la Constitución Política por las siguientes razones: 1.2.1. Señala que la norma demandada vulnera el principio de legalidad en materia tributaria, de acuerdo con el cual la Constitución decantó en los organismos de representación popular de los diferentes niveles la facultad de determinar los elementos del tributo. 1.2.2. Afirma que a través del inciso cuarto del parágrafo del artículo 8º de la Ley 1421 de 2010, el Congreso de la República se desprendió de la facultad de imponer tributos y la delegó en una autoridad administrativa sin establecer en mínima parte el método o el sistema de recuperación de la tarifa: “El Congreso de la República a través de la norma en cita se desprendió por completo de la facultad para imponer tributos y la delegó en cabeza de una autoridad administrativa, sin establecer al menos en mínima parte el método o el sistema de la recuperación de la tarifa, expresión por cierto asimilable a base impositiva utilizada por la norma en entredicho. Por otro lado, la excesiva entrega de funciones al Ejecutivo es tal, que inclusive se le delegó la facultad de determinar los sujetos pasivos del tributo, asunto jamás contemplado por la Constitución Política”[1]. 1.2.3. Manifiesta que la simple lectura de la norma permite concluir que delegó en el Ministerio del Interior y de Justicia la facultad omnímoda y absoluta de reglamentar una tasa o sobretasa cuya imposición y determinación corresponde realmente a las corporaciones de elección popular territoriales: “De la sola lectura del texto normativo demandado se observa que Ministerio del Interior y de Justicia quedó con la facultd omnímoda y absoluta de reglamentar una tasa o sobre tasa a imponer por las corporaciones de elección popular territoriales, sin que la norma delegataria se refiera a qué tributo, o en qué condiciones o características”[2]. 1.2.4. Considera que la norma es inconstitucional, pues pese que asignó a las asambleas y a los consejos la facultad de imponer y determinar la tasa o sobretasa posteriormente delegó en el ejecutivo nacional la posibilidad de determinar dos elementos fundamentales de dichos tributos de manera abierta. 1.2.5. Por lo anterior, considera que al ser una delegación de competencias abierta y excesivamente indeterminada, la facultad conferida por el inciso cuarto del parágrafo del artículo 8º de la ley 1421 de 2010 es inconstitucional y por ello debe ser retirada del ordenamiento jurídico. 1.3. INTERVENCIONES 1.3.1. Intervención del Ministerio del Interior Dentro del término concedido, el apoderado del Ministerio del Interior, intervino en el proceso y solicitó que se declare la exequibilidad de la disposición demandada, por las siguientes razones: 1.3.1.1. Señala que el inciso cuarto del parágrafo artículo 8º de la Ley 1421 de 2010 no le atribuyó al ejecutivo la facultad de establecer los sujetos pasivos, la base impositiva, ni la tarifa de las tasas o contribuciones, por cuanto en el inciso anterior se otorgó a las Corporaciones de elección popular la facultad de imponer tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos cuenta territoriales para fomentar la seguridad ciudadana. 1.3.1.2. Afirma que la autorización al Gobierno Nacional para reglamentar el carácter de los sujetos pasivos y la base impositiva se deriva de la facultad reglamentaria contemplada en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, la cual no puede desconocer ni exceder las competencias de otras autoridades y corporaciones. 1.3.1.3. Manifiesta que con base en las facultades otorgadas en la norma el Gobierno Nacional expidió el Decreto 399 de 2011, cuyo artículo 12 se señala: “Para efectos de la imposición de tasas o sobretasas destinadas a la seguridad y la convivencia ciudadana, el recaudo de los recursos que tengan ocurrencia en un hecho generador de origen distrital o municipal será destinado exclusivamente al Fondo Territorial de Seguridad Distrital o Municipal correspondiente. En el evento en que la asamblea departamental imponga un gravamen sobre un hecho generador del nivel distrital o municipal, estos recursos serán destinados al fondo cuenta distrital o municipal donde se causen. En ningún caso podrá haber duplicidad del mismo gravamen, es decir, no podrá gravarse por más de un ente territorial un mismo hecho generador, a cargo de un mismo sujeto pasivo". 1.3.2. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario En el término previsto, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario solicitó a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad de la norma demandada por las siguientes razones: 1.3.2.1. Señala que la facultad que le otorga la Ley 1421 de 2010 al Ministerio del Interior y de Justicia para establecer los sujetos pasivos y la base impositiva rebasa los límites de lo prescrito en el artículo 338 de la Constitución: “La determinación de la ley demandada en el sentido de que “El carácter de los sujetos y la base impositiva del tributo serán reglamentados por el Ministerio del Interior y de Justicia”, en cambio, rebasa los límites de lo prescrito en la segunda parte del inciso primero y en el inciso segundo del Art. 338 Constitucional, porque delega en el ministerio del interior y de justicia, órgano perteneciente a la Rama ejecutiva, la reglamentación de elementos del tributo tan fundamentales como son los sujetos pasivos y la base para su determinación, elementos que junto con el hecho generador, según el mandato constitucional, hacen parte de la reserva legal propia de los entes de representación popular, elementos éstos que, por ende, sólo el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Consejos Municipales pueden señalar”[3]. 1.3.2.2. Manifiesta que según la Constitución los sujetos pasivos y la base impositiva hacen parte de la reserva legal propia de los entes de representación popular. 1.3.2.3. Afirma que la potestad reglamentaria consagrada en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política solamente puede corresponder a nivel nacional al Presidente de la República y a nivel territorial a los gobernadores y alcaldes, pero no a otras entidades como el Ministerio del Interior: “Aún bajo este entendido, la delegación de la facultad reglamentaria en cabeza del Ministerio del Interior y de Justicia, seguiría siendo contraria a los postulados constitucionales, si se tiene en cuenta que la facultad reglamentaria es propia del Gobierno en cabeza del Presidente de la República, en lo nacional, según el numeral 11 del Art. 189 de la Carta Política y, en lo territorial, de los gobernadores y alcaldes”[4]. 1.3.2.4. Teniendo en cuenta lo anterior, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario concluye que “el inciso demandado del Art. 8º de la Ley 1421 de 2010 es violatorio de la Constitución Nacional”[5]. 1.3.3. Federación Colombiana de Municipios El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios, una vez realizado el recuento de la norma acusada, considera que la Corte Constitucional debe declarar la inexequibilidad de esta disposición, por las siguientes razones: 1.3.3.1. Señala que no se puede trasladar a las autoridades de la rama ejecutiva la potestad de señalar los elementos esenciales de los tributos como son la tarifa, la base impositiva, el sujeto activo y los sujetos pasivos, tal como ha señalado la Corte Constitucional en las sentencias C - 155 de 2003, C - 134 de 2009 y C - 704 de 2010. 1.3.3.2. Manifiesta que la norma demandada vulnera el principio fundamental de autonomía de las entidades territoriales en la medida en que al otorgarse al Ministerio del Interior la facultad de determinar los elementos esenciales del tributo se despojó de esa potestad a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales. 1.3.3.3. Afirma que la Corte Constitucional y recientemente el Consejo de Estado en sentencia del 26 de enero de 2012 han reconocido la posibilidad de que los acuerdos municipales establezcan los elementos del tributo que no ha señalado la ley. 1.3.4. Departamento Nacional de Planeación El apoderado del Departamento Nacional de Planeación solicita que se declare la exequibilidad de la norma demandada por las siguientes razones: 1.3.4.1. Señala que la norma dispone la autorización a las entidades territoriales para aportar recursos a los fondos cuenta territoriales obligando a su presupuestación, tal como señala la exposición de motivos. 1.3.4.2. Manifiesta que las tasas a las cuales alude el inciso segundo del artículo séptimo de la ley 1421 se relacionan con la contribución especial señalada en el artículo 120 de la ley 418 de 1997 cuyos elementos se encuentran plenamente definidos: el sujeto pasivo son “todas personas naturales o jurídicas que suscriban contratos de obra pública , con entidades de derecho público o celebren contratos de adición al valor de los existentes”[6] y la base de la contribución es el valor total del contrato o su adición[7]. En este sentido, el inciso demandado solamente comporta un aspecto aclaratorio que no afecta su esencia tributaria. 1.3.4.3. Considera que la Corte debe reiterar su criterio en virtud del cual las leyes que autorizan la creación de tributos por las entidades territoriales pueden ser generales para fortalecer la autonomía de las entidades territoriales, tal como se ha reconocido en las sentencias C – 894 de 2003, C – 535 de 1996 C – 937 de 2010, C – 227 de 2010 y C 318 de 2010, entre otras. 1.3.5. Intervención de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales La apoderada de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales solicita que se declare la exequibilidad de la norma demandada por las siguientes razones: 1.3.5.1. Señala que debe tenerse en cuenta que desde su creación la norma demandada tuvo como finalidad prorrogar la ley 418 de 1997 mediante la cual se consagran instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictaron otras disposiciones. 1.3.5.2. Afirma que el inciso cuarto del parágrafo del artículo 8º de la Ley 1421 de 2010 crea unos tributos destinados a financiar los fondos para la seguridad ciudadana y a su vez faculta a los entes territoriales para la regulación de los mismos atendiendo a la facultad originaria que tiene el legislador para imponer tributos, tasas o contribuciones, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 338 de la Constitución Política. 1.3.5.3. Manifiesta que la ley definió los elementos esenciales del tributo al mismo tiempo que autorizó a los entes territoriales para que los desarrollara y al Gobierno Nacional para que precise el carácter de los sujetos pasivos y de la base impositiva, lo cual permitiría que el gobierno le imprima un matiz que le permita facilitar su aplicación como tributo del orden nacional para la obtención de recursos para la seguridad ciudadana. 1.3.5.4. Destaca que el principio de certeza tributaria no se opone al carácter general y abstracto de la norma que lo regula, por lo cual señala que la norma demandada no ha desbordado el principio de legalidad previsto en la norma superior, sino que por el contrario se ha sujetado al mismo en lo relacionado en el poder originario del Congreso de la República en la creación de tributos. 1.3.6. Intervención de la Universidad Externado de Colombia El Director del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia Julio Roberto Piza Rodríguez solicitó a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad de la norma demandada con base en los siguientes argumentos 1.3.6.1. Solicita que se realice una integración de la unidad normativa con el inciso segundo y el inciso tercero del parágrafo del artículo 8º de la ley 1421 de 2010, por cuanto la facultad conferida al Ministerio del Interior y de Justicia es tan poco elaborada por el legislador que ni siquiera se ocupa de establecer con precisión a qué tributo hace referencia; pese a lo cual considera que este tributo es el indicado en el inciso cuarto del parágrafo, es decir, las tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos – cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana. 1.3.6.2. Manifiesta que las normas objeto de análisis vulneran el principio de reserva de ley en materia tributaria, pues no es posible que el legislador se despoje de su potestad de configuración de los elementos del tributo delegándoselas al Gobierno Nacional a través de la expedición de un decreto reglamentario. 1.3.6.3. Señala que por medio de la norma demandada el legislador le entregó al Gobierno Nacional, sin limitación alguna la determinación de los elementos de un tributo que ni siquiera se ocupo de determinar ni de establecer por qué se hace mención a tasa o sobretasa: “El desarrollo conceptual anterior tiene como propósito poner de presente que sólo cuando el legislador ha definido el tributo y sus elementos, entra a cumplir un papel protagónico en el desarrollo de la ley y siempre subordinado a ésta, el Consejo o la Asamblea en los casos de tributos del orden local, mediante acuerdos y ordenanzas o el gobierno nacional mediante su facultad reglamentaria cuando haya lugar. De esta forma, y poniéndolo en otros términos, no es posible que el legislador se despoje de su potestad de configuración de los elementos del tributo delegándolas en el Gobierno Nacional a través de un decreto reglamentario. En la norma demandada es evidente que el legislador entregó, sin limitación alguna, la determinación de los elementos de un tributo del que ni siquiera se ocupó de determinarlo, ni de establecer las características de por qué se hace mención a tasa o sobre tasa”[8]. 1.3.6.4. Afirma que el legislador tampoco determinó cuál sería el servicio remunerado por administrados a los departamentos y municipios, por lo cual no es posible establecer frente a cuál o cuáles tributos se autoriza a los departamentos y a los distritos adicionarles una sobretasa. 1.3.6.5. Manifiesta que la norma también es inconstitucional porque el legislador no fijó un criterio para el desarrollo de la autorización otorgada a las entidades territoriales para definir los elementos del tributo. 1.3.7. Intervención de la Superintendencia Financiera La Superintendencia Financiera presentó escrito señalando que la norma no tiene relación directa con sus funciones y por ello no consideró pertinente intervenir dentro del trámite de la demanda que se estudia. 1.3.8. Intervención de la Universidad del Sinú La Universidad del Sinú solicita que se declare la constitucionalidad de la norma demandada por las siguientes razones: 1.3.8.1. Considera que el actor confunde la reglamentación de los tributos, que puede estar, como lo señala el artículo 8º de la Ley 1421 de 2010, en cabeza del ejecutivo, con la fijación directa de los elementos del tributo que como señala el artículo 338 de la Constitución debe quedar en cabeza del Congreso de la República, las asambleas departamentales y los consejos: “Con fundamento en la exposición brevemente realizada consideramos que el artículo 8 de la ley 1421 acusado es exequible debido a que el actor comete la flagrante confusión entre los conceptos de definición o fijación directa de los sujetos pasivos y activos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos, los cuales deben estar regulados por la Ley (congreso), las ordenanzas (asambleas departamentales) y los acuerdos (consejos departamentales) y del concepto de reglamentación del carácter de sujetos pasivos y la base impositiva del tributo de la cual es competente el ministerio del interior y de justicia”[9]. 1.3.8.2. Manifiesta que la norma simplemente autoriza al Ministerio del Interior y de Justicia para reglamentar el carácter de los sujetos pasivos y de la base impositiva, por lo cual no vulnera ninguna norma de la Constitución Política. 1.3.9. Universidad del Rosario La profesora Clara Viviana Plazas Gómez en representación de la Universidad del Rosario solicita que se declare la inconstitucionalidad de la norma demandada por las siguientes razones: 1.3.9.1. Señala que el artículo 338 de la Constitución Política establece que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar los elementos de la obligación tributaria de manera directa (sujetos, hechos, bases impositivas y tarifas) y puede permitir que las autoridades fijen las tarifas de las tasas y contribuciones, pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios y la forma de hacer su reparto debe estar determinados claramente por la ley. 1.3.9.2. Manifiesta que so pretexto de ejercer la potestad reglamentaria residual, el Congreso le trasladó la facultad de fijar los sujetos pasivos y la base impositiva del tributo al Ministerio del Interior y de Justicia, violando de manera ostensible el artículo 338 de la Constitución Política. 1.3.9.3. Afirma que el principio de legalidad va de la mano con el principio de certeza tributaria en virtud del cual toda norma tributaria debe ser proferida de manera clara, sin que se adviertan ambigüedades o confusión en los elementos de la obligación tributaria, lo cual lleva a pensar que no solo presenta la vulneración del principio de legalidad sino también del principio de certeza en la medida que la norma demandada no es clara y resulta imposible establecer su sentido: “Por otro lado no hay que perder de vista que el Principio de Legalidad va de la mano con el Principio de Certeza tributaria, en virtud del cual, toda norma tributaria debe ser proferida de manera clara, sin que se adviertan ambigüedades o confusión en los elementos de la obligación tributaria, lo cual nos conduce a pensar, en el caso en mención, que no solo se advierte la vulneración del principio de legalidad, sino también la vulneración del Principio de Certeza en la medida que la norma demandada no es clara y resulta imposible establecer el sentido y alcance que el legislador le quiso dar”[10]. 2. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, dentro del término legalmente previsto, emitió el concepto de su competencia, en el cual solicitó a la Corte que declare la inexequibilidad de la norma demandada con base en las siguientes consideraciones: 2.1. Señala que la norma no define todos los elementos relevantes de las tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar fondos cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana, sino que facultó al Ministerio del Interior y de Justicia para determinar por medio de reglamento el carácter de los sujetos pasivos y su base impositiva. 2.2. En este sentido, afirma que la ley crea tributos y deja su imposición a cargo de las autoridades territoriales sin precisar el sujeto pasivo ni la base impositiva de los mismos, sino que confía esta función al Ministerio del Interior por medio de reglamento, lo cual vulnera el principio de legalidad. 2.3. Manifiesta que en virtud del principio de legalidad solamente el Congreso de la República tiene la competencia general para crear e imponer cualquier tipo de tributos, para lo cual debe señalar directamente sus elementos esenciales, dentro de los cuales se encuentran los sujetos pasivos y la base impositiva de la obligación tributaria para preservar la seguridad jurídica a partir de la máxima de acuerdo con la cual ni pueden imponerse impuestos sin representación. 2.4. Aduce que la creación de tributos y la regulación de sus elementos son materias de reserva de ley que es tan estricta que ni siquiera en situaciones especiales el Congreso de la República puede otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República para regular estas materias por medio de decretos leyes en virtud de los señalado en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política. 2.5. Considera que solamente al Congreso de la República “le compete definir por medio de la ley, de manera directa, clara e inequívoca los elementos esenciales de los tributos, entre ellos su sujeto pasivo y su base gravable. En el caso sub examine, el Congreso de la República no sólo omite definir estos elementos esenciales de los tributos, sino que se descarga de su responsabilidad y de su competencia, para facultar de manera contraria a la Carta a un Ministerio, para que haga esta definición por la vía del reglamento”[11]. 2.6. Por lo anterior concluye solicitando a la Corte Constitucional que “declare inexequible la expresión “El carácter de los sujetos pasivos y la base impositiva del tributo serán reglamentados por el Ministerio del Interior y de Justicia”, contenida en el artículo 8 de la Ley 1421 de 2010”[12]. 3. CONSIDERACIONES 3.1. COMPETENCIA La Corte Constitucional es competente, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución, para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada contra el inciso cuarto del parágrafo del artículo 8º de la ley 1421 de 2010 3.2. PROBLEMA JURÍDICO La ciudadana Alba Betty Cardona Duque considera que el inciso cuarto del artículo 8º de la Ley 1421 de 2010, desconoce lo dispuesto por el artículo 338 de la Constitución Política y vulnera el principio de legalidad en materia tributaria, por cuanto delega en una autoridad administrativa como el Ministerio del Interior la facultad de determinar los elementos de un tributo cuya imposición asigna a las entidades territoriales. Para resolver este problema jurídico se estudiarán los siguientes temas: (i) El principio de legalidad en materia tributaria, (ii) El principio de autonomía fiscal, (iii) El alcance de la potestad reglamentaria en materia tributaria y finalmente se realizará el (iv) Análisis de la norma demandada. 3.3. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA El principio de legalidad en materia tributaria se encuentra consagrado en el numeral 12 del artículo 150 y en el artículo 338 de la Constitución Política[13]: el primero consagra una reserva en el Congreso para “establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”, mientras que el segundo exige a la Ley, en algunos casos en concurrencia con las ordenanzas y los acuerdos, la determinación de los elementos de los tributos[14]. Este principio se funda en el aforismo “nullum tributum sine lege” que exige un acto del legislador para la creación de gravámenes[15], el cual se deriva a su vez de la máxima según la cual no hay tributo sin representación, en virtud del carácter democrático del sistema constitucional colombiano[16] e implica que solo los organismos de representación popular podrán imponer tributos[17]. Históricamente este principio surgió a la vida jurídica como garantía política con la inclusión en la Carta Magna inglesa de 1215 del principio "no taxation without representation", el cual es universalmente reconocido y constituye uno de los pilares del Estado democrático[18]. El principio de legalidad tiene como objetivo primordial fortalecer la seguridad jurídica y evitar los abusos impositivos de los gobernantes, puesto que el acto jurídico que impone la contribución debe establecer previamente, y con base en una discusión democrática, sus elementos esenciales para ser válido[19]. En este sentido, el principio de legalidad, como requisito para la creación de un tributo, tiene diversas funciones dentro de las cuales se destacan las siguientes: (i) materializa la exigencia de representación popular, (ii) corresponde a la necesidad de garantizar un reducto mínimo de seguridad a los ciudadanos frente a sus obligaciones, y (iii) representa la importancia de un diseño coherente en la política fiscal de un Estado[20]. En virtud del principio de legalidad todo tributo requiere de una ley previa que lo establezca expedida por el Congreso, las asambleas departamentales o los concejos municipales como órganos de representación popular[21]. Por lo anterior, en sentido material, la ley, al establecer una obligación tributaria, debe suministrar con certeza los elementos mínimos que la definan[22]: “La Corte advierte, en primer término, que conforme al principio de legalidad en materia tributaria, previsto en el artículo 338 C.P., en tiempo de paz solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. De esta manera, como lo prevé el mismo precepto superior, la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores y las bases gravables, al igual que la tarifa de los impuestos”[23]. En este sentido, la Corte Constitucional ha establecido que el principio de legalidad en materia tributaria comprende tres (3) aspectos[24]: el primero, referido al principio de representación popular[25] determina que no es posible establecer un impuesto sin la representación de los afectados en los órganos que los imponen; en segundo lugar, el principio de la predeterminación de los tributos, que se relaciona con la necesidad de fijar los elementos mínimos del acto jurídico que impone la contribución; por último, comprende la posibilidad de que las entidades territoriales puedan establecer tributos y contribuciones en el marco de la Ley y de la Constitución[26]. De esta manera, la Corte Constitucional ha señalado que el principio de legalidad del tributo tiene las siguientes características[27]: - Es expresión del principio de representación popular y del principio democrático, derivado en últimas de los postulados del Estado Liberal[28]. - Materializa el principio de predeterminación del tributo, “según el cual una lex previa y certa debe señalar los elementos de la obligación fiscal”[29]. - Brinda seguridad a los ciudadanos frente a sus obligaciones fiscales, con lo cual “se otorga una debida protección a la garantía fundamental del debido proceso”.[30] - Responde a la necesidad de promover una política fiscal coherente e inspirada en el principio de “unidad económica”, especialmente cuando existen competencias concurrentes donde confluye la voluntad del Congreso y la de las asambleas departamentales o de los concejos municipales[31]. - No se predica únicamente de los impuestos, sino que es exigible también frente a cualquier tributo o contribución (en sentido amplio). No obstante, de la naturaleza del gravamen depende el rigor con el que la Ley debe señalar sus componentes. Así, frente a tributos de carácter nacional, el Congreso está obligado a definir todos los elementos en forma “clara e inequívoca”, esto es, el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho generador, la base impositiva y la tarifa[32]. Por el contrario, tratándose de gravámenes territoriales, especialmente cuando la ley solamente autoriza su creación, ésta debe señalar los aspectos básicos, pero existe una competencia concurrente de las asambleas departamentales o de los concejos municipales según el caso[33]. - De conformidad con el mandato constitucional contenido en el artículo 338, no sólo el legislador, sino también las asambleas y los concejos están facultados para fijar los elementos constitutivos del tributo[34]. - La ley, las ordenanzas y los acuerdos, sin resignar sus atribuciones constitucionales, pueden autorizar a las autoridades de los distintos niveles territoriales, dentro de los límites debidamente señalados en ellas, para fijar las tarifas de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes; empero, el sistema y el método para definir tales costos y beneficios y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados, obligatoriamente, por la ley, las ordenanzas o los acuerdos, como así se deduce del texto del artículo 338 de la Constitución[35]. Por otro lado, esta Corporación ha señalado una serie de reglas derivadas del principio de legalidad: “(i) Son los órganos de elección popular quienes directamente deben señalar los sujetos activo y pasivo, el hecho y la base gravable y la tarifa de las obligaciones tributarias, pues esta exigencia emana de lo prescrito por el artículo 338 superior; (ii) al establecer los elementos del tributo, es menester que la ley, las ordenanzas o los acuerdos determinen con suficiente claridad y precisión todos y cada uno de los elementos esenciales del mismo; (iii) sólo cuando la falta de claridad sea insuperable, se origina la inconstitucionalidad de la norma que determina los elementos de la obligación tributaria; (iv) el requisito de precisión y claridad las normas que señalan los elementos de la obligación tributaria no se opone al carácter general de dichas normas; (v) no se violan los principios de legalidad y certeza del tributo cuando uno de los elementos del mismo no está determinado expresamente en la norma, pero es determinable a partir de ella.” [36] Por lo anterior, cuando el Legislador establece tributos del orden nacional debe señalar todos los componentes, de manera clara e inequívoca[37]. No obstante, no opera la misma exigencia para los del orden territorial, frente a los cuales el Congreso deberá crearlos o autorizar su creación, pudiendo asumir además esa Corporación Legislativa una de tres alternativas para la determinación de los elementos constitutivos del tributo: i) que señale los elementos del tributo; ii) que fije algunos de los elementos del tributo y permita que asambleas y concejos señalen los restantes, y iii) que deje a las corporaciones públicas territoriales la fijación de los elementos del tributo que aquel ha creado[38]. La existencia de ese principio de legalidad, no implica, sin embargo, que el legislador deba agotar la regulación de todas las materias hasta el detalle, puesto que, como lo ha señalado la Corte, cuando la regulación de determinada materia corresponda primariamente al Legislador, en virtud de la cláusula general de competencia, “... la ley no tiene que desarrollar integralmente la materia, pues puede delimitar el tema y permitir su concreción por medio de reglamentos administrativos.”[39] Así, solo la determinación política de los elementos del tributo estaría sujeta al rigorismo propio del principio de legalidad, al paso que las variables económicas que inciden sobre los mismos, son susceptibles de un tratamiento menos restringido[40]. Derivado del principio de legalidad de los tributos se encuentra el principio de certeza[41], conforme al cual los órganos de representación popular están obligados a determinar, de manera clara y suficiente, los elementos estructurales del impuesto, a fin de garantizar tanto la seguridad jurídica a favor de las personas sujetas al deber fiscal, como la eficacia en el recaudo del tributo[42]: “En virtud del principio de certeza, la norma que establece el impuesto debe fijar el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa”[43]. El principio de certeza en materia tributaria, que surge como consecuencia lógica del de legalidad, tiene, según lo expuesto, la finalidad de garantizar que todos los elementos del vínculo impositivo entre los administrados y el Estado estén consagrados inequivocamente en la ley, bien porque las normas que crean el tributo los expresan con claridad, o porque en el evento en que una disposición remite a otra para su integración, es posible identificar dentro del texto remitido el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho gravable, la base gravable y la tarifa del gravamen[44]. Sin embargo, no siempre resulta exigible que la determinación de los elementos del tributo sea expresa, y no se viola el principio de legalidad tributaria cuando uno de tales elementos no está determinado en la ley, pero es determinable a partir de ella[45]. Según la jurisprudencia constitucional, el principio de certeza tributaria se vulnera no solamente con la omisión en la determinación de los elementos esenciales del tributo, sino también cuando en su definición se acude a expresiones ambiguas o confusas. No obstante, ha precisado esta Corporación, que en tales eventos, la declaratoria de inexequibilidad solo es posible cuando la falta de claridad sea insuperable, es decir, cuando no sea posible establecer el sentido y alcance de las disposiciones, de conformidad con las reglas generales de hermenéutica jurídica.[46] 3.4. El alcance de la potestad reglamentaria en materia tributaria Como ya se vio, en virtud del principio de legalidad sólo la ley puede imponer gravámenes, limitaciones o restricciones a las personas[47], por lo cual, el reglamento no puede ser fuente autónoma de obligaciones o restricciones para las personas.[48] Por lo anterior, se desconoce el principio de legalidad en sentido material cuando la ley, la ordenanza o el acuerdo no señalen directa y claramente los elementos de la relación tributaria; en tal caso, la administración no es la llamada a solventar esa carencia por medio de su facultad reglamentaria[49]: “En consecuencia, se desconoce el principio de legalidad en sentido material cuando la ley, la ordenanza o el acuerdo no señale directa y claramente los elementos de la relación tributaria; en tal caso, la administración no es la llamada a solventar esa carencia por medio de su facultad reglamentaria[50], puesto que de llegar a establecer tales elementos invadiría órbitas de competencia específicamente establecidas en el ordenamiento superior para otras autoridades, en la medida en que estaría facultando para la determinación de la fuente esencial del impuesto, es decir para la creación misma del tributo”[51]. Sin embargo, la exigencia de que sea la ley y no el reglamento la que defina los elementos esenciales del tributo no impide determinadas remisiones al reglamento en las leyes que crean tributos[52]. El rigor del principio de legalidad se aplica a la determinación política de los elementos del tributo, y que de tal rigor escapan ciertas variables técnicas o económicas cuya concreción no es posible realizar en la misma ley.[53] En este sentido, resultaría contrario a la técnica del procedimiento tributario exigir que la ley, el acuerdo o el reglamento, más allá de la fijación de la base de cobro del gravamen, entren a detallar en cada caso concreto la suma sobre la cual el mismo habrá de liquidarse[54], ya que en esta operación deben tenerse en cuenta variables económicas que escapan al rigorismo propio de esos actos jurídicos y a la determinación política del tema, lo cual se encuadra dentro del principio de legalidad tributaria que establece el artículo 338 de la Carta Política[55]: “..El hecho de que sea una facultad restrictiva del Congreso lo referente a la obligación tributaria, no implica que el Presidente de la República no pueda ejercer su potestad reglamentaria, la cual no sólo es legítima sino necesaria para ajustar a las circunstancias reales de la nación, las disposiciones generales impuestas por el legislador... ... Si el legislador hace la ley, el ejecutivo tiene el derecho - deber de encauzarla hacia la operatividad efectiva en el plano de lo real. Ejercer esa potestad no implica que el gobierno esté legislando, pues el hecho de reglamentar una ley no equivale a legislar. Otra cosa es que el acto reglamentario produzca, como debe ser, efectos jurídicos, lo cual es apenas connatural a un Estado de derecho...”[56][57]. De este modo, la Corte ha admitido la remisión al reglamento o a la administración entre otros casos, en normas que tienen que ver con la certificación del precio de la panela[58], la fijación del precio de los productos agropecuarios como punto de partida para establecer la tarifa de las contribuciones parafiscales aplicables[59], las exenciones del IVA implícito para la importación de bienes cuando exista insuficiencia de oferta[60], la determinación de los parámetros para la fijación, y la fijación, del índice de bursatilidad de las acciones[61], la valoración de activos patrimoniales[62] y el avalúo catastral[63]. No obstante, la potestad reglamentaria encuentra claros límites en la ley, de tal manera que no puede modificar o cambiar su contenido esencial[64] ni tampoco puede deferirse el establecimiento de los elementos esenciales del tributo. En este sentido, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que la definición general del sujeto pasivo, del hecho generador y las bases gravables, elementos esenciales de la obligación tributaria, no puede ser deferida al reglamento: "La definición general del sujeto pasivo, del hecho generador y las bases gravables, elementos esenciales de la obligación tributaria, no puede ser deferida al reglamento, so pena de socavar el anotado principio democrático. Si la norma que pretende establecer un tributo, de cualquier especie, no los señala directamente, no hay gravamen. La garantía democrática se desvanecería si tales presupuestos de la obligación tributaria, se abandonaran a la función ejecutiva. La atribución del Congreso de establecer contribuciones fiscales y parafiscales (C.P., art. 150-12) es plena, y así habrá de ejercitarse”[65]. 3.5. EL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA FISCAL El artículo 287 de la Constitución señala que “las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses”, la cual se define como “la capacidad de que gozan las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley”[66] y tiene fundamentalmente cuatro (4) manifestaciones: “Autonomía política, en virtud de la cual se confiere a cada uno de los niveles territoriales la capacidad para elegir a los propios gobernantes, como fuente directa de legitimidad democrática (por ejemplo, alcaldes, concejales, gobernadores y asambleístas). Autonomía administrativa, en virtud de la cual se confiere a cada uno de los niveles territoriales las competencias para manejar de manera independiente los asuntos que se encuentren bajo su jurisdicción. Autonomía fiscal, en virtud de la cual se confiere a cada uno de los niveles territoriales para fijar tributos, participar en las rentas nacionales y administrar de manera independiente los propios recursos. Autonomía normativa, en virtud de la cual se confiere a cada uno de los niveles territoriales la capacidad para auto-regularse en aquellas materias específicas que no trasciendan o desborden el interés exclusivamente local o regional” [67]. En virtud del principio de autonomía fiscal, las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley, pudiendo administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones[68]. La autonomía fiscal fue una preocupación fundamental en los debates de la Asamblea Nacional Constituyente, en la cual se señaló que el proceso de descentralización no implicaba simplemente una mera distribución de funciones, sino también la entrega de los recursos necesarios para el cumplimiento de las mismas en el marco del reconocimiento de un grado de autonomía fiscal: “ (...) para irrigar sin mezquindad recursos que lleguen a las bases mismas de la organización social y dar voto de confianza a los ciudadanos comunes para que, en su propia sede, en el municipio, el corregimiento, la comuna, la provincia, dispongan con autonomía de los dineros públicos, que de hecho les pertenecen, para combatir la miseria, la desnutrición, la enfermedad, la ignorancia y el desempleo, y para construir así las bases de un auténtico y democrático desarrollo económico y social. El proceso de descentralización que viene adelantándose hace varios años, se ha inspirado en la errónea idea de que descentralizar es simplemente atribuir más funciones. Por esta razón, el municipio, institución terminal del proceso de descentralización, se ha visto abrumado, en breve plazo, con responsabilidades de servicio sin antecedentes en nuestra historia. Las nuevas funciones llegaron con presteza mas no así los recursos necesarios para poderlas cumplir. El Ejecutivo nacional se ha desembarazado de las competencias que “devolvió” al municipio, pero éste no logra desempeñarlas eficazmente, porque la nación quedó con los recursos, de tal manera que los problemas en vez de resolverse se agravan. Por el contrario, la verdadera descentralización es la que respalda financieramente las competencias que centro transfiere a la periferia. ”[69] El modelo actual de la organización del Estado colombiano responde a una concepción diferente a la del Estado unitario centralizado, fundado en la autonomía, que se atribuyó de manera explícita a las entidades territoriales, a través de las cuales se busca hacer efectivo el respeto a la identidad comunitaria local y a su capacidad de autodeterminarse, sin que se ignore por eso la necesidad de que ciertas actividades sean coordinadas y planeadas desde el poder central[70]. Si bien el principio de autonomía fiscal no significa una soberanía fiscal, sí exige el respeto por el respeto de las facultades que la Constitución les ha otorgado a las entidades territoriales[71]. En este diseño constitucional, las facultades tributarias se encuentran jerarquizadas entre los órganos de representación política a nivel nacional y local y se contempla la protección especial de los derechos mínimos de las entidades territoriales, lo cual ha llevado a la jurisprudencia de esta Corporación a plantear reglas precisas sobre el grado constitucionalmente admisible de intervención del legislador en la regu...