Sentencia C-889 de 2012

C-889-12 Sentencia C-_______ Sentencia C-889/12 REGLAMENTO NACIONAL TAURINO-Requisitos para la celebración de espectáculos taurinos ESPECTACULOS TAURINOS-Ambito de reglamentación y ejercicio del poder y función de policía de las autoridades locales en relación con espectáculos taurinos pero sometidos al principio de legalidad estricta REQUISITOS PARA LA CELEBRACION DE ESPECTACULOS TAURINOS-Documentación AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Papel que cumplen respecto de la autorización para el uso o destinación de bienes públicos en la celebración de espectáculos AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Jurisprudencia constitucional UNIDAD NACIONAL Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites recíprocos/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites MODELO DE ESTADO/NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-Distribución de competencias AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Núcleo esencial/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Respeto del núcleo esencial por legislador El núcleo esencial de la autonomía está constituido en primer término, por aquellos elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses. En segundo lugar encontramos, la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe protegerse el derecho de cada entidad territorial a autodirigirse en sus particularidades a través del respeto de la facultad de dirección política que ostentan. DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS EN DISTINTOS NIVELES TERRITORIALES-Aplicación de principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad/PRINCIPIO DE COORDINACION, CONCURRENCIA Y SUBSIDIARIEDAD DE ENTIDADES TERRITORIALES-Presupuestos PRINCIPIO DE ESTADO UNITARIO Y GRADO DE AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Tensión respecto del reconocimiento de expresiones culturales RECONOCIMIENTO DE LA DIVERSIDAD CULTURAL-Vínculo inescindible con los distintos ámbitos regionales y comunitarios IDENTIDAD CULTURAL-Alcance RECONOCIMIENTO LEGISLATIVO DE DETERMINADA EXPRESION ARTISTICA SIN QUE CON ELLO SE AFECTE EL PLURALISMO CULTURAL, NI AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Jurisprudencia constitucional/FACULTAD LEGISLATIVA PARA RECONOCIMIENTO DE DETERMINADA TRADICION CULTURAL-Restricciones LIMITES Y RESERVA DE LEY FRENTE A LA FUNCION DE POLICIA ADMINISTRATIVA-Jurisprudencia constitucional AUTORIZACION QUE ADELANTAN LAS AUTORIDADES DE LOS ENTES TERRITORIALES PARA CELEBRACION DE ESPECTACULOS PUBLICOS-Función de policía administrativa PODER DE POLICIA, FUNCION DE POLICIA Y ACTIVIDAD DE POLICIA-Distinción/PODER DE POLICIA-Contenido y alcance/FUNCION DE POLICIA-Contenido y alcance/ACTIVIDAD DE POLICIA-Contenido y alcance ACTIVIDAD TAURINA-Límites a su ejercicio/ACTIVIDAD TAURINA-Restricciones PLAZAS DE TOROS-Clasificación/PLAZAS DE TOROS PERMANENTES-Concepto/PLAZAS DE TOROS NO PERMANENTES-Concepto/PLAZAS DE TOROS PORTATILES-Concepto La Ley 916/04 prevé una clasificación de las plazas en permanentes, no permanentes y portátiles. En los términos del artículo 4° de esa normativa, tienen la condición de plazas permanentes “aquellos edificios o recintos específica o preferentemente construidos para la celebración de espectáculos taurinos”. En ese sentido, los artículos 5° y 6° ejusdem regulan tanto las dimensiones, como los servicios propios del espectáculo y el tratamiento de los animales que participan en él, tanto toros de lidia como caballos. El artículo 7° define a las plazas de toros no permanentes, para los efectos del Reglamento Nacional Taurino, a aquellos “edificios o recintos que, no teniendo como fin principal la celebración de espectáculos taurinos, sean habilitados y autorizados singular o temporalmente para ello.” En lo que respecta a la autorización para estos inmuebles, el mismo artículo dispone que (i) la solicitud deberá ir acompañada del “correspondiente proyecto de habilitación del recinto, que reunirá en todo caso las medidas de seguridad e higiene precisas para garantizar la realización del espectáculo taurino, así como la posterior utilización del recinto para sus fines propios sin riesgo alguno para las personas y las cosas” (ii) la competencia para conceder dicha autorización corresponder al “Alcalde del municipio, previo informe favorable del Secretario de Obras Públicas o de la persona que desempeñe sus funciones”; y (iii) la autorización de las plazas de toros no permanentes será denegada “si el proyecto de habilitación del recinto no ofreciese las garantías de seguridad e higiene que requiere en todo caso este tipo de espectáculos”. Finalmente, el artículo 8° del Reglamento Nacional Taurino determina que las plazas de toros portátiles son aquellas “construidas con elementos desmontables y trasladables, de estructura metálica o de madera con la solidez debida para la celebración de espectáculos taurinos.” Estas instalaciones deberán cumplir con las dimensiones que prevé la misma norma. De otro lado, el artículo 11 determina que para cada una de estas modalidades de plazas de toros, los “organizadores de los espectáculos taurinos deberán garantizar a los profesionales participantes en los espectáculos taurinos la asistencia médica que fuere precisa frente a los accidentes que puedan sufrir con ocasión de la celebración de los mismos y únicamente durante los mismos. A tal efecto la alcaldía dictará las normas a las que habrán de ajustarse los servicios médico-quirúrgicos, estableciendo los requisitos, condiciones y exigencias mínimas de tales servicios, así como las disposiciones, de este orden, que habrán de observarse para la organización y celebración de espectáculos taurinos”. INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Reiteración de jurisprudencia/INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Procedencia/INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Condiciones para su procedencia/INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Configuración ACTIVIDAD TAURINA-Espectáculo avalado por normas legales, pero sometida a restricciones estrictas y específicas, en aras de hacerlo compatible con las prescripciones constitucionales relacionadas con la protección del medio ambiente/ACTIVIDAD TAURINA-Exigencias ESPECTACULO TAURINO-Condiciones exigibles por autoridad territorial para su ejecución ESPECTACULOS TAURINOS-Distinción de las expresiones “comunicación” y “autorización” contenidas en normas acusadas FUNCION DE POLICIA-Alcance en el ámbito de actividades taurinas El ejercicio de la función de policía es, ante todo, un mecanismo institucional para limitar, de manera particular y específica, el ejercicio de determinados derechos o posiciones jurídicas, con el fin de asegurar el orden público, comprendido como las distintas condiciones fácticas necesarias para dar eficacia a los derechos a la seguridad, salubridad y convivencia social. Cuando una autoridad administrativa determina requisitos habilitantes para la celebración de espectáculos taurinos, esa conducta es constitucionalmente admisible a condición que se encauce dentro de los límites propios de la función de policía. Lo contrario llevaría a concluir que las entidades locales pueden imponer tales requisitos por su simple condición de entes investidos de autoridad. Esta visión, como es apenas obvio, es inadmisible en tanto se opone a cualquier idea de Estado de Derecho. PROTECCION ANIMAL-Jurisprudencia constitucional/FUNCION DE POLICIA CUANDO LAS AUTORIDADES LOCALES AUTORIZAN LA CELEBRACION DE ESPECTACULOS PUBLICOS-No se amplía ni se desconoce las estrictas restricciones que para la actividad taurina fueron impuestas por la sentencia C-666 de 2010 LEGISLADOR-Se encuentra habilitado para identificar determinadas expresiones culturales y artísticas, materiales o inmateriales como objeto de protección estatal LEGISLADOR-Está habilitado para prohibir definifitivamente el toreo en Colombia AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES EN LA PROTECCION DEL MEDIO AMBIENTE-Alcance y límites AUTORIDADES LOCALES-Ejercen competencias propias de la función de policía administrativa cuando imponen condiciones para celebración de espectáculos públicos AUTORIDADES LOCALES-Cuando exigen condiciones para la celebración de espectáculos públicos, carecen de un margen de discrecionalidad fundado en evaluaciones personales sobre la convivencia de la actividad de que se trate ACTIVIDAD TAURINA-Es una manifestación cultural que, por ese carácter, no es objeto de actual prohibición general CORRIDAS DE TOROS-Ponderación del reconocimiento cultural y necesidad de satisfacer el mandato de bienestar animal La jurisprudencia de la Corte contenida en la sentencia C-666/10 ha ponderado, de un lado, el reconocimiento cultural aludido y, del otro, la necesidad de satisfacer el mandato de bienestar animal en el ámbito de las corridas de toros. Para ello ha concluido que la excepción del reproche jurídico al maltrato infringido a los toros de lidia, depende del cumplimiento de estrictos requisitos, referidos a (i) el arraigo social de la práctica taurina en determinados y precisos sectores del territorio nacional, razón por la cual la validez de la práctica también depende que se realicen en una localización particular y específica, en donde se compruebe dicho arraigo; (ii) la celebración del espectáculo taurino en una oportunidad específica, propia de esa tradición identificable; y (iii) el carácter excepcional de la actividad taurina, que impide que se extienda a otras zonas diferentes a las que actualmente cumple con los criterios de arraigo y localización. PRINCIPIO DE LOCALIZACION-Definición EXTENSION DE LOS PODERES DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS EN LA REGULACION DE ACTIVIDADES CIUDADANAS-Puede traducirse en amenaza de derechos fundamentales ACTIVIDAD TAURINA-Si bien el Estado la reconoce como cultural, no puede promover dicha actividad ni destinar recursos públicos para su financiación/ACTIVIDAD TAURINA-Desincentivación por el Estado CELEBRACION DE ESPECTACULOS TAURINOS-Cuando se trate de plazas de propiedad de las entidades territoriales, su arrendamiento se regula por las disposiciones propias del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública ACTIVIDAD TAURINA-Exigencia de requisitos al margen de la naturaleza del inmueble en que se lleve a cabo CELEBRACION DE ESPECTACULOS TAURINOS-Inexequibilidad de la expresión “que requieran autorización previa” contenida en los artículos 17 y 18 de la ley 916 de 2004 Referencia: expediente D-9027 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 14 y 15 (parciales) de la Ley 916 de 2004 “por la cual se establece el Reglamento Nacional Taurino.” Actor: Jonathan Ramírez Nieves Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil doce (2012) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia. I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Jonathan Ramírez Nieves solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de algunas expresiones normativas contenidas en los artículos 14 y 15 de la Ley 916 de 2004 “por la cual se establece el Reglamento Nacional Taurino.”. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcriben las normas demandadas, publicadas en el Diario Oficial 45.744 de 26 de noviembre de 2004, y se subrayan los apartes acusados “Ley 916 de 2004 Noviembre 26 “por la cual se establece el Reglamento Nacional Taurino.” (…) Artículo 14. Requisitos para la celebración de espectáculos taurinos. La celebración de espectáculos taurinos requerirá la previa comunicación al órgano administrativo competente o, en su caso, la previa autorización del mismo en los términos previstos en este reglamento. Para la celebración de espectáculos taurinos en plazas permanentes bastará únicamente, en todo caso, con la mera comunicación por escrito. En las plazas no permanentes será necesaria la autorización previa del órgano administrativo competente. La comunicación o la solicitud de autorización podrán referirse a un espectáculo aislado o a una serie de ellos que pretendan anunciarse simultáneamente para su celebración en fechas determinadas. Artículo 15. Documentación. Las solicitudes de autorización o las comunicaciones a que hacen referencia los artículos anteriores se presentarán por los organizadores con una antelación mínima de ocho días y en ella deberá expresarse lo siguiente: a) Datos personales del solicitante; b) Empresa organizadora; c) Clase de espectáculo; d) Lugar, día y hora de celebración; e) Procedencia de las reses a lidiar; f) Nombre de los lidiadores; g) Clase y precio de las localidades; h) Lugar, días y horas de venta al público; i) Condiciones del abono si lo hubiere; Junto con las solicitudes o comunicación se acompañará por el interesado los siguientes documentos: a) Certificación de arquitecto o ingeniero, en la que se haga constar que la plaza, cualquiera que sea la categoría, reúne las condiciones de seguridad para la celebración del espectáculo de que se trate; b) Certificación del Jefe de Equipos Quirúrgicos de la plaza de que la enfermería reúne las condiciones mínimas necesarias para el fin a que está dedicada y dotada de los elementos materiales y personales reglamentariamente establecidos y contrato de servicio de ambulancia; c) Certificación veterinaria de que los corrales y chiqueros reúnen las condiciones higiénico-sanitarias adecuadas. Las certificaciones anteriores se presentarán únicamente al comunicar el primer festejo del año en las plazas permanentes, sin perjuicio de la inspección que la administración pueda realizar en el transcurso de la temporada; d) Certificación de la Unión de Toreros de Colombia, tanto de la sección de matadores como de la sección subalternos, donde conste que tanto la empresa organizadora como los matadores y subalternos actuantes se encuentran a paz y salvo con esas entidades; e) Constancia sobre la solicitud del servicio de policía; f) Constancia de arrendamiento de la plaza; g) Póliza de responsabilidad civil extracontractual, para cubrir cualquier riesgo de accidente, que con motivo del festejo pueda producirse y para responder por los impuestos que el espectáculo cause a favor del fisco municipal. III. LA DEMANDA El actor considera que las expresiones acusadas vulneran los artículos 1°, 7° 136, 287, 311 y 313 de la Constitución, todos ellos relacionados con el grado de autonomía que la Carta Política reconoce a las entidades territoriales. El demandante parte de advertir que, de acuerdo con las normas acusadas, en aquellos municipios y distritos que cuenten con plazas de toros permanentes, esas entidades territoriales están obligadas, por mandato del legislador, a permitir la actividad taurina en esos escenarios. Esta situación usurpa y desconoce la competencia de los concejos para ejercer el control del patrimonio cultural del municipio o distrito, pues los convierte a las autoridades locales en simples agentes de la imposición del legislador, puesto que “… al no poder intervenir en la decisión de permitir o prohibir la celebración taurina, son meros tramitadores de la comunicación para celebración de dichos espectáculos, retirándoles cualquier forma de participación activa, vulnerando adicionalmente el principio constitucional de autonomía de las entidades territoriales, establecido en el artículo 1° de la Constitución, principio que además está ligado a la soberanía popular y a la democracia participativa, quitando esa pieza angular del desarrollo de la autonomía como es el poder de dirección que gozan las entidades territoriales, que le permite como expresión del principio democrático, que la comunidad pueda elegir una opción distinta a la del poder central, sin atentar contra el principio de unidad, pues cada entidad territorial hace parte de un todo que reconoce la diversidad”. Agrega que si existe un mandato constitucional definido de descentralización administrativa, se opone a la Constitución que la ley imponga a los entes territoriales determinadas líneas de acción respecto de asuntos que, como la celebración de espectáculos públicos y la destinación del patrimonio cultural, hacen parte de dichas competencias objeto de descentralización. Para el actor, los derechos de las entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias y ejercer las competencias que les corresponden (Art. 288 C.P.), son desconocidos cuando el legislador compele a dichas entes a adoptar decisiones particulares y específicas sobre la autorización para la ejecución de espectáculos taurinos, excluyéndose toda posibilidad que la entidad territorial adopte una solución diferente a la autorización de esas actividades. Esto más aún cuando se trata de una actividad intrínsecamente controvertida, como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, al analizar la exequibilidad de la Ley 916/04. El actor pone de presente que las normas acusadas imponen tratamientos que se muestran incluso inverosímiles. Así, el artículo 17 de la Ley 916/04, en concordancia con el principio de autonomía de las entidades territoriales, permite que el órgano competente en aquellos municipios que no cuentan con plazas de toros permanentes, pueda de manera motivada negar la autorización del espectáculo taurino. En ese sentido, contar con una plaza de toros permanente es razón suficiente para limitar el grado de autonomía, pues en esos casos los municipios y distritos no cuentan con esa opción de decisión. Para el actor, esta circunstancia en modo alguno puede servir de base para irrogar un tratamiento diferenciado, en detrimento de claras disposiciones superiores que reconocen ese grado de autonomía y derivan derechos específicos a favor de las entidades territoriales. Determina que las expresiones acusadas también desconocen la diversidad cultural de la Nación, pues imponen una visión particular y específica para todos los habitantes, fundada en el acuerdo sobre la práctica taurina, que es controvertida en razón de basarse en el maltrato animal. Esto al punto que la jurisprudencia constitucional ha considerado que los espectáculos taurinos pueden ser válidamente desestimulados en razón de esa circunstancia, lo que justificaría a su vez que las autoridades locales puedan adoptar decisiones que autoricen o denieguen esa práctica. Del mismo modo, se contraviene el artículo 136-1 C.P., pues el Congreso, en virtud de los preceptos demandados, terminaría inmiscuyéndose en asuntos de competencia privativa de otras autoridades, en este caso los entes territoriales, como se ha explicado en precedencia. IV. INTERVENCIONES Intervenciones oficiales 4.1. Intervención del Ministerio de Cultura A través de escrito formulado por apoderada especial, el Ministerio de Cultura solicita a la Corte que declare la exequibilidad de las disposiciones acusadas. Indica que, de acuerdo con los artículos 287 y 288 C.P., la autonomía de las entidades territoriales está limitada por las disposiciones legales. En el caso planteado, el legislador ha previsto una actividad de “interés nacional” y en ese sentido, ha fijado regulaciones particulares para esta, en específico, que las plazas de toros permanentes sean utilizadas para el espectáculo taurino. Esta previsión, a su vez, en nada desconoce o interfiere la función que tienen los concejos para preservar y defender el patrimonio cultural del municipio. Solo que tal facultad opera en concordancia con los principios constitucionales de coordinación, concurrencia y subsidiariedad entre las competencias nacionales y locales. Para el Ministerio, esa modalidad de regulación nacional sobre el patrimonio cultural no es extraña al ordenamiento jurídico, como se evidencia del contenido de las Leyes 99/93, 397/97 y 1185/08. Previsiones de esta naturaleza no afectan “… las funciones, obligaciones, competencias y autonomía de los entes territoriales en materia cultural, pues a través de mecanismos como las declaratorias de bienes de interés cultural del ámbito municipal, los planes de ordenamiento territorial, entre otros, los municipios desarrollan y ejercen su autonomía en estos asuntos dentro del ámbito municipal. || No puede concluirse entonces que la expedición de una Ley conlleve desconocimiento de las competencias propias de los entes territoriales.” Tampoco puede concluirse válidamente que los preceptos acusados desconozcan la diversidad étnica y cultural. Ello debido a que el alcance de estas disposiciones está circunscrito a la fijación de los requisitos para la celebración del espectáculo taurino, por lo que se restringe al establecimiento de un marco para actividades administrativas, que a su vez están dirigidas a garantizar la seguridad y la salubridad para las personas que participan y asisten a ese espectáculo. 4.2. Intervención del Distrito Capital de Bogotá El Director Jurídico del Distrito Capital presentó escrito justificativo de la inexequibilidad de las normas demandadas. Para ello, parte de exponer varias decisiones de la Corte en materia de autonomía territorial, con el objeto de concluir que el margen de configuración legislativa sobre esa materia tiene restringido fijar previsiones que constituyan intervención en asuntos locales. Esta extralimitación concurre en el caso analizado, pues la norma introduce una regulación invasiva tanto en la planificación del uso del suelo y de los inmuebles públicos, como respecto de la autorización a particulares para la utilización de esos bienes. Para el interviniente, “[e]n lo que se refiere con la normatividad propia de los escenarios que hacen parte de una entidad territorial, es importante señalar que el legislador no tiene competencia ni facultad discrecional al momento de reglamentar los parámetros y condiciones para el préstamo de inmuebles de una determinada entidad territorial, como en efecto sucede con establecer, como lo señala el demandante, al Municipio como un mero tramitador de documentos, sin la posibilidad de determinar la destinación específica de un determinado equipamiento.” El Distrito Capital insiste en que la afectación de la autonomía territorial no solo se da por las normas acusadas, sino también por el artículo 4° de la Ley 916/06, el cual fijó un uso particular y obligatorio a las plazas de toros permanentes, excluyéndose con ello toda oportunidad que las autoridades administrativas locales adopten decisión al respecto, distinta a autorizar el espectáculo taurino cuando se cumplen requisitos de índole exclusivamente administrativa. Sobre este particular hace énfasis en que la decisión acerca del uso de los inmuebles públicos debe recaer en las autoridades del municipio o distrito correspondiente, pues esta limitación es corolario de la prescripción constitucional que confiere a las entidades territoriales la competencia privativa en la definición del uso del suelo. Así, “… se comparte el criterio del demandante en cuanto a la violación del principio de la autonomía territorial, teniendo en cuenta que lo pretendido por el legislador en los artículos demandados, fue sustraer la competencia constitucional de los concejos de determinar el uso de un establecimiento local o distrital, como lo son las plazas de toros permanentes, al dejar sujeta la celebración de los espectáculos taurinos o cualquier manifestación cultural en dichas plazas, con el simple cumplimiento de los requisitos formales requeridos por la ley, por parte de los particulares, dejando sin competencia alguna al órgano administrativo competente, el cual no tiene poder de decisión sobre esa documentación, en el sentido de permitir o no el uso de la misma, es decir, que con el puro cumplimiento de esas formalidades, los particulares podrán hacer uso sí o sí de la plaza, sin objeción alguna.” Finalmente, indica que una previsión de esa naturaleza, que en su criterio elimina el margen de decisión sobre el uso de las plazas de toros permanentes, incluso impediría que los municipios y distritos adopten las medidas de limitación a tratos crueles contra los animales usados en la actividad taurina, mandato que el interviniente infiere de lo decidido en la sentencia C-666/10. 4.3. Intervención del Municipio de Santiago de Cali El Jefe de la Oficina de Dirección Jurídica de la Alcaldía de Santiago de Cali intervino en la presente acción de inconstitucionalidad, con el fin de defender la exequibilidad de las normas acusadas. Para sustentar esta conclusión, señala que con base en la jurisprudencia constitucional, en especial aquella contenida en la sentencia C-1192/05, se tiene que la actividad taurina hace parte de las tradiciones culturales del país, por lo que es receptora de reconocimiento jurídico. Por ende, la regulación demandada no hace nada distinto que reconocer esa tradición. Además, contrario a como lo plantea el actor, los preceptos acusados, en tanto imponen determinados requisitos y plazos de antelación, sí confieren facultades a los municipios y distritos para evaluar las condiciones de “seguridad, tranquilidad, salubridad y moralidad pública” que deben cumplirse para los espectáculos públicos. Por ende, el propósito del precepto es constitucional, pues no es otro que eliminar exigencias innecesarias para el préstamo de las plazas de toros permanentes. Así, se impone la constitucionalidad de dichas disposiciones. Intervenciones institucionales y académicas 4.4. Intervención de la Federación Colombiana de Municipios El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios presentó ante la Corte solicitud de inexequibilidad de los preceptos demandados. Para ello, parte de indicar que la norma no distingue entre las plazas de toros permanentes de propiedad oficial y aquellas privadas. En ese orden de ideas, el mandato legislativo obliga a las entidades territoriales a autorizar el uso de ambos inmuebles para la actividad taurina, lo que lesiona desproporcionadamente el grado de autonomía de las entidades territoriales, pues les impone un criterio particular sobre el asunto. El interviniente aclara que en el caso analizado no se discute si los entes locales puedan prohibir la práctica taurina, sino su grado de incidencia en las decisiones sobre los asuntos propios de los entes territoriales. En ese sentido, advierte que “[s]on las autoridades locales las llamadas a analizar las diversas circunstancias que se presenten en cada caso concreto, para determinar si se autoriza o no la celebración de un espectáculo, y el legislador no puede relegarlas a meras inertes e inermes receptoras de las comunicaciones que los particulares les remitan en las cuales les impongan espectáculos, sean taurinos o de cualquier otro orden. || El segundo, y todavía más grave es, como arriba se anotó, la intromisión del legislador en el patrimonio público local pues si la plaza de toros, como parece ocurrir, es propiedad pública municipal en todos los casos, es absolutamente inconstitucional que el legislador autorice su utilización por el particular que determine realizar un espectáculo taurino sin que ni siquiera esté obligado a solicitar la autorización formal de la Alcaldía Municipal.” 4.5. Corporación Taurina de Bogotá Mediante escrito suscrito por apoderado especial, la Corporación Taurina de Bogotá presenta intervención en el presente proceso, en la que solicita que la Corte que declare la exequibilidad de los apartes normativos cuestionados. A partir de la cita de varias decisiones de la Corte acerca de la relación entre el principio de Estado unitario y el grado de autonomía de las entidades territoriales, la interviniente indica que la jurisprudencia constitucional ha admitido que la ley puede fijar válidas intervenciones respecto de asuntos que atañen a los entes locales, siempre y cuando se mantengan ciertos límites, entre ellos la imposibilidad de despojar a las entidades territoriales de las competencias que les son propias y exclusivas. Llevados esos argumentos al caso analizado, se tiene que los preceptos acusados carecen de ese efecto de usurpación de la competencia. En contrario, la medida acusada “[s]implemente contempló un diseño normativo que, al ser analizado en detalle, se enmarca en los lineamientos que la propia Corte Constitucional ha determinado para resolver el asunto de la exequibilidad de las prácticas taurinas, en particular la sentencia C-666 de 2010, que consiste en lo siguiente: en aquellos lugares donde se encuentra afincada la “tradición taurina” se respeta su ejercicio, y en aquellos eventos donde no es así, se proscribe su promoción y realización. (…) Bajo el mismo criterio señalado, a pesar de ser anterior a la sentencia, las disposiciones acusadas en este asunto contemplan un diseño normativo en virtud del cual en aquellos casos donde existen plazas permanentes, únicamente, se requiere que los organizadores ‘comuniquen’ previamente la realización del espectáculo taurino a las autoridades municipales y/o distritales. Y en aquellos donde no existen estas plazas permanentes queda a disposición de las autoridades competentes hacer uso de la facultad de autorizar o no la realización del espectáculo taurino.” Por ende, la interviniente considera que el cargo planteado no explica, bajo condiciones de suficiencia, la razón por la cual el precepto acusado tiene el alcance que pretende asignársele, consistente en la indebida usurpación de competencias de las entidades territoriales. Además, si se aceptase que la norma prevé algún nivel de limitación de las competencias de esos entes, en cualquier caso no es irrazonable o desproporcionado. Al respecto, se plantea que “(i) el núcleo esencial de la autonomía, esto es, aquellos elementos indispensables con que cuentan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses, no se ven transgredidos; (ii) tampoco se presenta por parte del legislador, en las disposiciones acusadas, una medida que viole la facultad de las entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias, ni se da una afectación sensible de la facultad de dirección política de estas entidades.” La interviniente explica, además, que la expresión “comunicar” contenida en las normas acusadas no puede comprenderse como una eliminación de toda competencia territorial respecto del espectáculo taurino. Esto debido a que esa expresión debe comprenderse en el sentido que el control de la entidad territorial no es previo, sino posterior. Incluso, el mismo precepto es enteramente compatible con la facultad que tienen las autoridades locales para, a partir de las previsiones legales aplicables, exigir el cumplimiento de condiciones de seguridad para dicho espectáculo, al margen de si es desarrollado en plazas permanentes o no. Finaliza la Corporación interviniente señalando que la fijación de determinadas condiciones predicables del uso de plazas permanentes está en entera consonancia con lo dispuesto en la sentencia C-666/10. Esto debido a que en esa decisión se determinó que la práctica taurina, en aquellos lugares donde se encuentra arraigada, resulta plenamente admisible. Por ende, contrario a lo manifestado por el demandante, no existe un mandato constitucional de prohibición de la actividad taurina. En términos de la interviniente “… darle crédito al actor implicaría desvirtuar el contenido mismo de la decisión según el cual se deben permitir los espectáculos existentes – respetando el rito que contiene una regulación legal sobre la cual hay cosa juzgada – y se pueden proscribir las nuevas. Si la Corte hubiera querido reconsiderar el diseño normativo existente por considerarlo inconstitucional, hubiera declarado inexequible la práctica en su conjunto, pero como se advierte, ello no fue así. Implicaría también admitir que la Corte invadió con la regla jurisprudencial que definió en su decisión, las competencias de las entidades territoriales, cosa que tampoco ocurrió.” 4.6. Intervención de la Universidad de Ibagué La decana de la Facultad de Derecho de la Universidad de Ibagué presentó intervención dirigida a defender la exequibilidad de las previsiones acusadas. Para ello, recapituló varias decisiones de la Corte que, en su criterio, demuestran que la autonomía territorial puede ser válidamente limitada por el legislador, bajo determinados parámetros y condiciones, en especial el cumplimiento de criterios de razonabilidad y proporcionalidad, al igual que la limitación correspondiente se derive de la protección del interés general. En el caso planteado, las reglas fijadas por la Corte en la sentencia C-1192/05 permiten concluir que la práctica taurina, a pesar de mostrarse polémica, se ha considerado razonable en tanto expresa una tradición cultural de varias regiones del país. Así, lo que los preceptos acusados buscan es otorgar eficiencia administrativa a la concesión de autorizaciones para el espectáculo taurino en plazas de toros permanentes, que precisamente están construidas para cumplir ese propósito. Tales previsiones no se oponen a la autonomía territorial, pues los mismos preceptos imponen determinados requisitos para la autorización correspondiente, que de no ser acatados facultan a las autoridades locales a negar la concesión del respectivo permiso. De igual modo, se encuentran en los artículos 82, 84 y 85 de la Ley 916/04 varias disposiciones que se soportan en la posibilidad que las autoridades administrativas impongan sanciones a los empresarios y ganaderías involucradas en la actividad taurina. Con todo, la Universidad finaliza indicando que al margen de la constitucionalidad de las medidas acusadas, el espectáculo taurino es un acto de barbarie, basado en el maltrato animal. Por ende, debería ser objeto de abolición, como ha sucedido en diversos países que inicialmente participaron de esa pretendida tradición. Intervenciones ciudadanas 4.6. Intervención del ciudadano Santiago García Jaramillo El ciudadano Santiago García Jaramillo presenta escrito contentivo de distintos argumentos dirigidos a justificar la exequibilidad de los apartes normativos demandados. El interviniente parte de indicar que la jurisprudencia constitucional que se ha ocupado del análisis de normas legales sobre la actividad taurina es unívoca en señalar que ésta es una expresión cultural de la Nación. Por ende, el legislador está legítimamente investido de la autoridad para prever regulaciones sobre la misma, pues no se está ante un asunto cuya normatividad corresponda exclusivamente a las entidades territoriales. Antes bien, como se trata de una práctica extendida en diversas regiones del país, corresponde a un tópico propio del principio de Estado unitario. Señala que las normas acusadas, del mismo modo, son compatibles con las consideraciones que sobre la actividad taurina señaló la Corte en la sentencia C-666/10. A juicio del interviniente, esa decisión validó la práctica de la actividad taurina en aquellas localidades donde tenía arraigo cultural. Como precisamente son en esos municipios y distritos donde están ubicadas las plazas de toros permanentes, entonces no hay lugar a considerar que los preceptos cuestionados son contrarios a la protección de la diversidad cultural de la Nación. En términos del interviniente “[e]stas plazas de toros permanentes, la mayoría de ellas en funcionamiento desde la primera mitad del siglo pasado, demuestran sin lugar a dudas el arraigo cultural de la tauromaquia, como tradición, sin que sea necesario que una autoridad local así lo refrende. || Por otra parte el artículo 14 demandado, dispone que “En las plazas no permanentes será necesaria la autorización previa del órgano administrativo competente.” Aquí es aun más evidente la armonía entre la Ley 916 de 2004 y la sentencia C-666 de 2010, puesto que del hecho que una plaza de toros sea permanente, su construcción y uso para el espectáculo taurino durante un número prolongado de años permite inferir que las corridas son una tradición en dicho lugar, el hecho que no lo sean dificulta establecer si allí ha existido un arraigada tradición taurina, presupuesto de la sentencia C-666 de 2010, y por ello allí la ley ha establecido que sea la autoridad administrativa competente quien otorgue el permiso, atendiendo a las tradiciones propias del municipio y al principio de imparcialidad que deben cumplir las autoridades públicas”. 4.7. Intervención de la ciudadana Luisa Fernanda Bautista Conde La ciudadana Luis Fernanda Bautista Conde solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de las disposiciones acusadas, al igual que “que todas aquellas disposiciones legales que permitan, en particular, la muerte del animal en el marco de los espectáculos taurinos.” La interviniente sustenta esta premisa en la necesidad de realizar la integración normativa de todas aquellas normas, en razón de los inconvenientes que plantea el condicionamiento fijado por la Corte en la sentencia C-666/10. De acuerdo con ese fallo, el artículo 7° de la Ley 84 de 1989 – Estatuto Nacional de Protección Animal, que prevé la excepción para la imposición de sanciones por maltrato animal a, entre otras actividades, las corridas de toros, es constitucional en el entendido (i) que la excepción allí planteada permite, hasta determinación legislativa en contrario, si ello llegare a ocurrir, la práctica de las actividades de entretenimiento y de expresión cultural con animales allí descritas, siempre y cuando se entienda que los animales deben, en todo caso, recibir protección especial contra el sufrimiento y el dolor durante el transcurso de esas actividades. En particular, la excepción del artículo 7° de la Ley 84 de 1989 permite la continuación de expresiones humanas culturales y de entretenimiento con animales, siempre y cuando se eliminen o morigeren en el futuro las conductas especialmente crueles contra ellos en un proceso de adecuación entre expresiones culturales y deberes de protección a la fauna; (ii) que únicamente podrán desarrollarse en aquellos municipios en los que las mismas sean manifestación de una tradición regular, periódica e ininterrumpida y que por tanto su realización responda a cierta periodicidad; (iii) que solo podrán desarrollarse en aquellas ocasiones en las que usualmente se han realizado en los respectivos municipios en que estén autorizadas; (iv) que sean estas las únicas actividades que pueden ser excepcionadas del cumplimiento del deber constitucional de protección a los animales; y (v) que las autoridades municipales en ningún caso podrán destinar dinero público a la construcción de instalaciones para la realización exclusiva de estas actividades. En criterio de la interviniente, aunque el primer condicionamiento obliga a que la actividad taurina pueda seguirse desarrollando, bajo la condición que se elimine o morigere el maltrato animal que le es consustancial, los demás numerales validan la celebración de espectáculos taurinos en aquellas localidades donde esa actividad hace parte de la tradición cultural, generándose con ello una contradicción evidente. Esto porque de un lado se exige la eliminación o reducción del daño al animal y, del otro, se obliga a las autoridades locales a permitir la actividad taurina, en el modo en que tradicionalmente se ha efectuado. Para la interviniente “… no existe certeza en el país acerca de si las autoridades de las entidades territoriales pueden autorizar la práctica de manera íntegra, tal y como se viene desarrollando –entre otras porque la reglamentación de dicha práctica tiene un rango legal y dichas disposiciones han sido declaradas exequibles -, o si por el contrario, la Corte le impuso una obligación a las autoridades de las entidades territoriales de permitir la práctica siempre y cuando se respetaran en estricto sentido los condicionamientos subrayados en el párrafo anterior consignados en el numeral 1°. Ello significaría que la aplicación de los numerales 2, 3 y 4 de la sentencia, está supeditada al respeto de lo dicho en el numeral 1. (…) perdería todo sentido la posibilidad de que los espectáculos que se realizan en plazas permanentes, solo requieran que los organizadores comuniquen de manera previa y escrita a las autoridades administrativas competentes (distritales y/o municipales) la fecha determinada de su celebración, como indica el actor en su demanda. ¿Por qué? Porque si la Corte ordena a las autoridades administrativas ejercer funciones de supervisión y vigilancia, y estas no cuentan con la posibilidad de no autorizar (…) la realización del espectáculo taurino a menos que tenga las garantías por parte de los organizadores del cumplimiento de los condicionamientos, pues la orden carece de sentido y utilidad práctica. El problema está, del otro lado, en que el ‘rito taurino’ cuenta con respaldo legal”. Esta contradicción, a juicio de la interviniente, se soluciona a partir de la prohibición del espectáculo taurino, que en cualquier caso contrae el maltrato animal, objetivo que se logra mediante la declaratoria de inexequibilidad de las normas legales que autorizan esa práctica. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN Mediante escrito radicado en esta Corporación en la oportunidad procesal correspondiente, el Procurador General de la Nación presentó el concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, en el que solicita a la Corte que declare exequibles las expresiones demandadas, por los cargos propuestos por el ciudadano Ramírez Nieves. 5.1. El Ministerio Público parte de advertir que la distinción que hacen los preceptos acusados entre plazas de toros permanentes y aquellas que no tienen esa condición responde a parámetros objetivos, relacionados con las características físicas de esos inmuebles, cuya conformación privilegia la ejecución del espectáculo taurino. Así, la Ley 916/04 define una serie de condiciones objetivas para las plazas de toros permanentes, relativas a su diseño arquitectónico, con precisión de dimensiones y dependencias, propias para la tauromaquia. A su vez, establece las categorías aplicables a estas plazas y reconoce las plazas permanentes que existen en el país. Si una edificación no ha sido diseñada y construida para estos fines, sino para otros, como puede ser el caso de coliseos y polideportivos, pero se habilita y acondiciona de manera temporal y esporádica para celebrar espectáculos taurinos, puede afirmarse de manera objetiva que no es una plaza permanente. Siendo la existencia de una plaza permanente un hecho objetivo y verificable, para la Vista Fiscal resulta razonable que sobre esta base se prevea una serie de exigencias diferentes a aquellas previstas para los eventos en los cuales no existe una plaza permanente. Esto debido a que la configuración misma del inmueble hace que prima facie cumpla con los requisitos necesarios para la práctica taurina, pues fue diseñado con ese propósito. 5.2. El Procurador agrega que “[c]elebrar espectáculos taurinos es una actividad que se enmarca dentro de las manifestaciones culturales que conviven en el país, que debe ser reconocida y protegida por el Estado, al igual que otras manifestaciones culturales diversas, conforme a lo dispuesto de manera expresa en los artículos 7° y 10 Superiores. Esta actividad ocurre en diversas partes del territorio y en algunas goza de un especial arraigo, vinculada a la tradición hispánica. No se trata de un patrimonio cultural de un municipio determinado, sino de un patrimonio cultural común o compartido. Ante esta circunstancia evidente, la Ley 916 de 2004 reglamenta el ejercicio de esta actividad en todo el territorio de la República. || En este contexto, la ley se limita a reconocer la existencia de plazas de toros permanentes, que es un hecho anterior y ajeno a su mandato. La mera existencia de una plaza de toros revela que existe una tradición, que se manifiesta de manera frecuente, de celebrar espectáculos taurinos.” Sostiene, en ese mismo sentido, que la obligación de comunicar de manera previa y por escrito, con una serie de documentos adjuntos y en un término perentorio, la celebración de un espectáculo taurino en una plaza permanente, responde al hecho objetivo de la existencia de una tradición cultural arraigada, a tal punto que se ha diseñado y construido un edificio para realizar el espectáculo. Y responde también a los derechos fundamentales que convergen en dicha actividad permanente, como son el derecho al libre desarrollo de la personalidad de los aficionados al espectáculo; el derecho al trabajo de toreros, cuadrillas y operarios de la plaza; a la libre actividad económica de los ganaderos de lidia y de los organizadores del espectáculo, que debe ejercerse sin exigir permisos o requisitos adicionales a los previstos en la ley. 5.3. En criterio de la Vista Fiscal, pretender que, pese a la existencia de dicha tradición cultural y de una plaza permanente, sea necesario someter la celebración de un espectáculo taurino a autorización, además de desconocer la realidad y los derechos fundamentales citados, abre la puerta a las autoridades administrativas para introducir trabas adicionales a las legales para el ejercicio de la actividad económica, con la carga de subjetividad que estas decisiones implican en cada caso concreto. Además, no resulta acertado asumir, como lo hace el demandante, que los entes administrativos deban limitarse a recibir la mera comunicación en comento. Por el contrario, estas autoridades tienen el deber de verificar de manera pronta y cumplida que dicha comunicación esté acompañada de los documentos que la ley exige y, si es del caso, requerir las correcciones que correspondan para el que espectáculo se pueda celebrar. Para que esta actividad administrativa pueda realizarse, la ley prevé que la comunicación debe presentarse con una antelación mínima de ocho días. Igualmente, dada la existencia de una plaza permanente, los entes administrativos deben velar por su adecuado mantenimiento y conservación, para garantizar condiciones adecuadas de seguridad y de salubridad en los espectáculos a realizarse en dicha plaza. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia 1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la referencia, de acuerdo con lo regulado por el artículo 241-4 C.P., por tratarse de una demanda de inconstitucionalidad contra el contenido material de una ley. Problema jurídico y metodología de la decisión 2. El ciudadano Ramírez Nieves considera que los apartes acusados, contenidos en los artículos 14 y 15 de la Ley 916/04 – Reglamento Nacional Taurino, desconocen la autonomía de las entidades territoriales. Esto debido a que imponen a las autoridades locales la obligación de autorizar la celebración de espectáculos taurinos en plazas de toros permanentes. Esta autorización depende, de acuerdo con los mismos preceptos, del cumplimiento de determinados requisitos formales, los cuales excluyen la posibilidad que la entidad territorial niegue la autorización basada en otro tipo de argumentos, como sería su inconformidad con el espectáculo en sí mismo considerado. Para el demandante, esta normativa convierte a las autoridades locales en simples tramitadoras, lo que les impide ejercer su autonomía en un asunto que, como sucede con la definición acerca de los bienes de uso público, es de su exclusiva competencia. Varios de los intervinientes apoyan la inexequibilidad de las expresiones acusadas. Además de reiterar los argumentos contenidos en la demanda, indican que la autorización para el uso de las plazas permanentes es una expresión de la facultad constitucional de las entidades territoriales de definir el uso del suelo y de los inmuebles públicos, razón por la cual el legislador no está habilitado para imponer a esas entidades un uso particular de tales plazas. Una de las intervinientes agrega que el carácter controversial de la actividad taurina, en tanto implica maltrato animal, debe permitir que se niegue la autorización del espectáculo cuando la autoridad competente verifique esa afectación. Otro grupo de intervinientes, al igual que el Procurador General, consideran que los preceptos son exequibles. Esto debido a que (i) la autonomía de las entidades territoriales, desde la Constitución, no es absoluta sino que debe ejerce dentro del marco que defina la ley; (ii) la práctica taurina ha sido avalada por la jurisprudencia constitucional, al menos en aquellas zonas del país en que esa actividad encuentra arraigo cultural, que corresponden precisamente a donde se ubican las plazas de toros permanentes; y en cualquier caso (iii) las normas acusadas carecen del alcance que el actor les plantea, puesto que no eliminan la competencia de las entidades territoriales para verificar que se cumplan las condiciones de seguridad y salubridad necesarias para la celebración de espectáculos públicos, entre ellos los festejos taurinos. En ese sentido, solo se está ante el reconocimiento, por parte del legislador, de determinada actividad cultural ampliamente extendida en la Nación, con la correlativa imposición de requisitos para su ejecución, como se observa de la lectura de las normas acusadas y de la integridad de la Ley 916/04. 3. Conforme a estos argumentos, corresponde a la Corte resolver el siguiente problema jurídico: ¿Las expresiones demandadas, en tanto sujetan la autorización para el uso de las plazas de toros permanentes a la comunicación del interesado a las autoridades administrativas correspondientes, vulneran la autonomía de las entidades territoriales, porque presuntamente les imponen la obligación de permitir el espectáculo taurino en dichos inmuebles? Para resolver esta controversia la Sala adoptará la siguiente metodología: En primer lugar, hará una exposición general sobre las reglas fijadas por la jurisprudencia de la Corte sobre el grado de autonomía de las entidades territoriales, etapa donde se enfatizará acerca del rol que cumplen respecto de la autorización para el uso o destinación de bienes públicos en la celebración de espectáculos, comprendida como expresión del ejercicio de la función de policía. En segundo término, se hará referencia al precedente constitucional acerca del reconocimiento de la actividad taurina como parte de la tradición cultural y las restricciones admisibles a la misma, dirigidas a la protección de los animales y del medio ambiente. Luego, se determinará el contenido y alcance de los preceptos acusados, a fin de definir el mandato legal específico sobre la materia, para en cuarto lugar definir si ese ámbito regulatorio es compatible con la autonomía de los entes territoriales, de conformidad con las reglas que se identifiquen en los análisis anteriores. El grado de autonomía de las entidades territoriales. Reiteración de jurisprudencia La jurisprudencia constitucional contiene un precedente prolijo y reiterado en materia de la definición del grado de autonomía de las entidades territoriales y su relación con la preservación del principio de Estado unitario. Por ende, este apartado se limitará a identificar las reglas jurisprudenciales centrales para la discusión y que son pertinentes para resolver el problema jurídico base de esta sentencia. 4. La Constitución Política, al definir el modelo de Estado (Art. 1° C.P.) parte de dos supuestos definidos. En primer término, se concibe a Colombia como un Estado organizado en forma de República unitaria, lo que de suyo excluye modalidades federales de ejercicio del poder político. Así, como lo ha señalado la jurisprudencia de la Corte, el principio de Estado unitario opera como factor de justificación y articulación de las políticas públicas de carácter nacional, siendo las más importantes las leyes que adopta el Congreso. En términos de este Tribunal, “…la naturaleza del Estado unitario presupone la centralización política, lo cual, por un lado, exige unidad en todos los ramos de la legislación, exigencia que se traduce en la existencia de parámetros uniformes del orden nacional y de unas competencias subordinadas a la ley en el nivel territorial y, por otro, la existencia de competencias centralizadas para la formulación de decisiones de política que tengan vigencia para todo el territorio nacional[1]. Del principio unitario también se desprende la posibilidad de intervenciones puntuales, que desplacen, incluso, a las entidades territoriales en asuntos que de ordinario se desenvuelven en la órbita de sus competencias, pero en relación con los cuales existe un interés nacional de superior entidad.”[2] Con todo, la misma definición de Estado reconoce que el modelo de organización política es descentralizado y con autonomía de sus entidades territoriales. En ese sentido, descartada la organización política federal, la Constitución ha optado por la asignación de un grado de autonomía a favor de las entidades territoriales, la cual define, a su vez, un arreglo institucional de competencias también específico. Por ende, concurren diversos instrumentos que, desde la Carta Política, están dirigidos a conciliar el principio de Estado unitario y el grado de autonomía mencionado. Tales mecanismos pueden agruparse en tres categorías, a saber, (i) los derechos de las entidades territoriales; (ii) la asignación de competencia al legislador para regular el grado de autonomía de las entidades territoriales; y (iii) los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad entre la Nación y los entes territoriales. 5. En cuanto al primer aspecto, se tiene que el artículo 287 C.P. reitera que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses. Sin embargo, el mismo texto señala que ese grado de autonomía está circunscrito a los límites previstos en la Constitución y la ley. Este grado de autonomía se expresa, entre otras facetas, en los derechos de las entidades territoriales a (i) gobernarse por autoridades propias; (ii) ejercer las competencias que les correspondan; (iii) administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y (iv) participar en las rentas nacionales. Nótese que la Carta Política refiere a derechos, como la categoría teórica que agrupa los anteriores ámbitos constitucionalmente protegidos de las entidades territoriales. A partir de esta consideración, la jurisprudencia de esta Corte ha considerado, tanto que esos derechos son exigibles judicialmente, entre otros mecanismos a través de la acción pública de inconstitucionalidad, como que los mismos conforman el núcleo esencial del grado de autonomía de los entes territoriales, el cual opera como límite a la actividad legislativa referida a la definición concreta de las competencias de esos entes. Al respecto, la Sala ha señalado que “el núcleo esencial de la autonomía está constituido en primer término, por aquellos elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses. En segundo lugar encontramos, la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe protegerse el derecho de cada entidad territorial a autodirigirse en sus particularidades a través del respeto de la facultad de dirección política que ostentan.”[3] 6. Se ha indicado que la Constitución confiere al legislador la competencia para regular el grado de autonomía de las entidades territoriales, esto a partir de la justificación que confiere el contenido y alcance del principio de Estado unitario. No obstante el carácter amplio de ese ámbito de producción normativa, concurren al menos dos clases de límite al ejercicio de dicha potestad. El primero, relativo a la prescripción misma de la autonomía territorial, que al hacer parte de la definición del Estado constitucional no puede ser sustituida por medidas amparadas exclusivamente en la total centralización del ejercicio del poder político. A este respecto, en la sentencia C-894/03,[4] el Pleno indicó: “… la autonomía actúa como un principio jurídico en materia de organización competencial, lo que significa que se debe realizar en la mayor medida posible, teniendo en cuenta la importancia de los bienes jurídicos que justifiquen su limitación en cada caso concreto. De tal modo, puntualizó la Corte, lo que le está vedado al Congreso es sujetar por completo a las entidades que gozan de autonomía, a los imperativos y determinaciones adoptados desde el centro. Dentro de esa línea jurisprudencial se ha fijado el criterio conforme al cual las limitaciones a la autonomía de las entidades territoriales y regionales en materias en las cuales exista concurrencia de competencias de entidades de distinto orden, deben estar justificadas en la existencia de un interés superior, y que la sola invocación del carácter unitario del Estado no justifica que se le otorgue a una autoridad nacional, el conocimiento de uno de tales asuntos en ámbitos que no trasciendan el contexto local o regional, según sea el caso. Para la Corte, ello equivale a decir que las limitaciones a la autonomía resultan constitucionalmente aceptables, cuando son razonables y proporcionadas.” A estos criterios, la jurisprudencia ha sumado la existencia de una razón suficiente para la medida que limita el grado de autonomía de la entidad territorial. En ese sentido, se tiene que la evaluación en sede judicial de las normas que inciden en los derechos de las entidades territoriales responde a una metodología similar a la utilizada por la Corte para determinar la validez constitucional de las restricciones de los derechos constitucionales. Así, deberá dilucidarse en cada caso concreto si la restricción (i) responde a un fin constitucionalmente legítimo, equivalente a un principio de razón suficiente; (ii) es admisible como instrumento para cumplir ese fin; y (iii) no afecta desproporcionadamente otros derechos, principios o valores constitucionales, lo que en el asunto analizado corresponde al núcleo esencial integrado por los derechos de las entidades territoriales. El segundo, que en realidad es un desarrollo particular del límite anterior, radica en la satisfacción de los derechos antes mencionados, de modo que el legislador tiene vedado, so pena de inconstitucionalidad, proferir mandatos que impidan el ejercicio efectivo de tales prerrogativas. Como lo ha señalado la Corte en su jurisprudencia, “el núcleo esencial de la autonomía es indisponible por parte del Legislador y que su preservación es necesaria para el mantenimiento de la identidad misma de la Carta, dado que es expresión de dos principios constitucionales de la mayor significación, como son la consagración del municipio como la entidad fundamental del ordenamiento territorial y el ejercicio de las competencias asignadas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad...