Sentencia C-889 de 2002

C-889-02 PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA Sentencia C-889/02 COSA JUZGADA RELATIVA-Operancia UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Establecimiento legislativo de dependencia de un establecimiento público UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Objeto UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Entidades que tienen este carácter UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Aplicación dada por el legislador UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Evolución de la jurisprudencia constitucional UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL-No referencia expresa en la Constitución UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Regulación legislativa UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Referencias normativas y jurisprudenciales ENTIDAD PUBLICA-Régimen de autonomía/ENTIDAD DESCENTRALIZADA-Autonomía DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA-Modalidades DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA-Mecanismos de articulación DESCENTRALIZACION POR SERVICIOS-Vínculos que se presentan AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES Y DESCENTRALIZACION TERRITORIAL-Distinción Mientras que la descentralización se refiere al contenido material, a las competencias y recursos asignados por la Constitución y la ley a los entes territoriales, la autonomía consiste en el grado de autodeterminación y de gestión que el constituyente y el legislador garantizan a las entidades territoriales y a la población para que participen, planeen, programen, dirijan, organicen, coordinen y controlen sus actividades, en aras del cumplimiento de las funciones y fines del Estado. AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites mínimos y máximos La autonomía representa un rango variable, que cuenta con límites mínimos y máximos fijados por la Constitución Política, dentro de los cuales actúan los entes territoriales. En tal virtud, el límite mínimo de la autonomía territorial, garantizado por la Constitución, constituye su núcleo esencial y está integrado por el conjunto de derechos, atribuciones y facultades reconocidas en la Carta Política a las entidades territoriales y a sus autoridades, para el eficiente cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo. El límite máximo de la autonomía territorial tiene una frontera política entendida como aquel extremo que al ser superado rompe los principios de organización del Estado para convertirse en independiente, en algo diferente de aquella unidad a la cual pertenecen las entidades territoriales. En nuestro medio, el límite máximo lo señala el artículo 1° de la Constitución al establecer que Colombia es una república unitaria. AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Fijación de alcance por legislador AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES Y ORGANO AUTONOMO E INDEPENDIENTE-Garantía constitucional ENTIDAD DESCENTRALIZADA POR SERVICIOS-Régimen jurídico/ENTIDAD DESCENTRALIZADA POR SERVICIOS-Establecimiento legislativo de régimen jurídico ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Competencia para determinación DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance de la informalidad La informalidad no se traduce en la inexistencia absoluta de parámetros para su ejercicio ya que a la Corte Constitucional no le corresponde construir el escenario de la confrontación jurídica pues, en tales circunstancias, estaría ejerciendo una revisión oficiosa de constitucionalidad, la cual no está permitida por la Carta Política. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia de cargo concreto PENITENCIARIAS Y COLONIAS AGRICOLAS COMO UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL ENTIDAD DESCENTRALIZADA POR SERVICIOS-No aplicación de autonomía PENITENCIARIAS Y COLONIAS AGRICOLAS COMO UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Pertenencia a la Rama ejecutiva UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Creación legal UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Potestad nominadora de directores SISTEMA PENITENCIARIO NACIONAL-Regulación legislativa ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Modificación ENTIDAD DESCENTRALIZADA POR SERVICIOS-Vinculación o adscripción de personas jurídicas UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Subordinación a una entidad descentralizada ESTABLECIMIENTO PUBLICO Y UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Vínculos administrativos MINISTRO-Dirección, formulación de políticas y ejecución de ley pueden cumplirse por diferentes tipos de sociedades CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia de juicio de una ley por vulneración de norma de igual jerarquía AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Aplicación a la descentralización territorial y no por servicios Referencia: expediente D-3995 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 165 de la Ley 65 de 1993. Actor: William Orlando Zambrano Rojas Magistrado Ponente: Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Bogotá, D. C., veintidós (22) de octubre de dos mil dos (2002). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA en relación con la demanda de inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político, presentó el ciudadano William Orlando Zambrano Rojas contra el artículo 165 de la Ley 65 de 1993. I. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS A continuación se transcribe el texto de la disposición objeto de proceso, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial No. 40.999 del 20 de agosto de 1993: LEY 65 DE 1993 (agosto 19) Por medio de la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario. El Congreso de Colombia, DECRETA: (…) ARTICULO 165-. Unidades administrativas especiales. Las penitenciarías y las colonias agrícolas serán unidades administrativas especiales. Contarán con una junta directiva integrada por el Director General del INPEC o su delegado, por dos delegados del Ministro de Justicia y del Derecho, por el Gobernador o su delegado en cuya jurisdicción esté la sede de la penitenciaría o la colonia y por un delegado de la Sociedad de Economía Mixta "Renacimiento". El Director de cada centro hará las veces de secretario. Estas unidades administrativas especiales gozarán de personería jurídica, pero dependerán para todos los efectos de la Dirección del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario. II. LA DEMANDA Mediante Auto del 18 de abril de 2002, el Magistrado Sustanciador inadmitió la demanda y concedió al actor el término de 3 días para que señalara los cargos o razones que invocaba para solicitar la declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada. Se surtió la inadmisión en cuanto el escrito no cumplía con la carga argumentativa mínima, además de hacer referencia a una serie de normas constitucionales que consideraba vulneradas, pero sin exponer las razones por las cuales estimaba que se configuraba la violación[1]. Así pues, en su escrito de corrección de la demanda el actor reitera su solicitud para que se declare la inexequibilidad del Artículo 165 de la Ley 65 de 1993 por vulneración del Preámbulo y de los artículos 1, 113, 115, 121, 136.1, 150.7, 189.16, 208, 209 y 210 de la Carta Fundamental. Sus nuevos planteamientos son los siguientes: 1. La norma demandada vulnera el Preámbulo de la Carta, que dispone que el fortalecimiento de la unidad de la Nación y el aseguramiento a sus integrantes de los valores, principios y derechos debe hacerse dentro de un marco jurídico que garantice un orden justo. Sin embargo, el legislador convierte las penitenciarias y colonias agrícolas en unidades administrativas especiales sin atender los requisitos y principios propios de la descentralización y autonomía administrativa y sin adscribirlas a algún ministerio o departamento administrativo. 2. Vulnera los artículos 1, 113, 150.7 y 210 porque, al transformar las penitenciarías y las colonias agrícolas en unidades administrativas especiales, el legislador debió tener en cuenta la existencia de una actividad especial digna de autonomía; dotarla de autonomía presupuestal, financiera y administrativa; designarle autoridades propias y someterla al control del poder central. Sin embargo, sólo le dio personería jurídica y le designó una junta directiva y no tuvo en cuenta que para ejercer la actividad especializada con la materia carcelaria existe ya el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario. 3. Contraría los artículos 115, 189.13, 208 y 209 de la Carta porque al haber sido creadas irregularmente tales unidades administrativas, no tienen el carácter de entidades del orden descentralizado y por ende el Presidente no puede ejercer sobre ellas la función de control ni la potestad nominadora que la Constitución le otorga. Y los artículos 136.1 y 189.16 porque el Congreso, al reestructurar el INPEC, invadió competencias que el constituyente atribuyó al ejecutivo. III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación solicita que se declare la inexequibilidad de la norma demandada, para lo cual expone los siguientes argumentos: 1. Las unidades administrativas especiales constituyen una modalidad de la descentralización propia del Estado Unitario: la descentralización especializada o por servicios. Estas entidades pueden ser creadas por la ley y deben tener claramente definida su estructura y objeto, contar con autonomía administrativa y financiera, tener autoridades propias y estar adscritas, para efectos del control de tutela, a un ministerio o departamento administrativo. 2. Ya que el Congreso de la República ha expedido bajo la vigencia de la Carta de 1991 la Ley 65 de 1993, creadora de las unidades administrativas especiales cuestionadas, y la Ley 489 de 1998, que regula la creación de esas instituciones, debe realizarse una comparación entre el artículo 165 demandado y los artículos 67 y 82 de la Ley 489 de 1998. De esa comparación se infiere que la norma demandada le resta autonomía a las unidades administrativas especializadas por ella creadas ya que las somete al INPEC y con ese proceder les impide acceder a las prerrogativas y derechos consagrados en la Ley 489. En virtud de ello se hace nugatoria la descentralización por servicios. 3. Las unidades administrativas especiales creadas por la norma demandada no pueden desarrollar su objeto ya que para ese mismo fin -el cumplimiento de las medidas de aseguramiento, penas y medidas de seguridad- fue creado el INPEC, establecimiento público adscrito al Ministerio de Justicia. Así, la norma cuestionada está descentralizando funciones propias de un ministerio que ya se hallan descentralizadas en un establecimiento público. 4. Como ni la Ley 65 de 1993, ni ninguna norma posterior, han determinado el régimen jurídico de las unidades administrativas especiales, a ellas les sería aplicable el régimen vigente para los establecimientos públicos. No obstante, ello es imposible dada la sujeción de esas unidades a las políticas y directrices del INPEC dispuesta por la norma demandada. 5. Con la expedición del artículo 165 de la Ley 65 de 1993 el legislador desvirtúa el principio de descentralización por servicios pues los entes creados no gozan de los elementos esenciales para el cumplimiento de su objeto y por ello se vulneran el principio unitario del Estado y las normas constitucionales en que se funda la descentralización por servicios. IV. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN Cuestión previa: inexistencia de cosa juzgada 1. Esta Corporación ya se pronunció acerca de la constitucionalidad de las expresiones “colonias agrícolas” y “colonia” contenidas en la norma demandada, artículo 165 de la Ley 65 de 1993. De acuerdo con el argumento expuesto entonces por el accionante, tales expresiones vulneran los artículos 13, 28 y 29 de la Carta Política, puesto que “permiten tratos diferenciales y penas diferentes a las establecidas en la ley preexistente”. La Corte Constitucional las declaró exequibles con base en las siguientes consideraciones: “Con la puesta en funcionamiento de colonias agrícolas que cumplan los fines punitivos ya reseñados, y más claramente: con el específico señalamiento de las condiciones de trabajo y las características de los condenados que podrían ser remitidos a estos lugares, no se discrimina a la población carcelaria, ni se viola el derecho a la igualdad –artículo 13 de la Constitución-, que inclusive en su especial circunstancia de reclusión, les reconoce y garantiza la Carta Fundamental a todos los internos. Simplemente se trata del cumplimiento, en la forma más adecuada, de los objetivos de reeducación que aparecen en la base de todo el sistema carcelario y de la tarea de protección social que se impone a las autoridades en el cumplimiento de sus funciones. No existe, pues, razón que haga pensar que las normas en los apartes acusados violan el ordenamiento constitucional estableciendo tratos preferenciales o penas ilegales entre los condenados; bien porque de lo que tratan las normas comentadas es de un lugar de reclusión –y no de una sanción, instituido para procurar los loables fines de prevención, corrección y resocialización de ciertas personas de acuerdo con sus capacidades o condiciones; bien porque en todos los casos, la internación en las colonias también debe ser el resultado de un proceso en que tienen que aplicarse los principios de legalidad, y respeto a la dignidad humana que orientan el juicio penal, y las garantías de igualdad y trato considerado que sustentan el sistema carcelario. Las normas parcialmente demandadas serán declaradas exequibles”[2]. Así entonces, al operar el fenómeno de la cosa juzgada relativa frente a la norma acusada, procede ahora la Corte a pronunciarse en relación con los nuevos cargos de inconstitucionalidad. Problema jurídico 2. El problema jurídico a resolver en esta ocasión consiste en determinar si el legislador está facultado o no para establecer que una Unidad Administrativa Especial, con personería jurídica, dependa de otra entidad descentralizada, en particular de un establecimiento público. Con tal propósito y en atención a los reparos de constitucionalidad formulados contra el artículo 165 de la Ley 65 de 1993, se expondrán algunas consideraciones sobre la génesis y evolución de las Unidades Administrativas Especiales, sobre los principios de organización del Estado en Colombia y de las entidades descentralizadas por servicios, para luego responder cada uno de los cargos formulados contra la norma demandada. Las unidades administrativas especiales 3. Las Unidades Administrativas Especiales fueron instituidas por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 65 de 1997. La finalidad buscada con su incorporación institucional fue disponer de un mecanismo jurídico para garantizar que recursos económicos provenientes de la cooperación internacional se aplicaran exclusivamente a los programas especiales a los cuales estaban dirigidos, en áreas socio-económicas sensibles como la salud o la asistencia agropecuaria. En esa medida, el objeto de las Unidades Administrativas lo constituyó la más adecuada atención de programas a cargo de Ministerios o Departamentos Administrativos que, por la naturaleza del programa o por los recursos utilizados, estarían sujetos a un régimen administrativo especial, que permitiera una mayor autonomía frente a la administración de los demás recursos públicos, sin que ello implicara la separación orgánica del Ministerio o Departamento Administrativo del cual harían parte. La norma que las incorporó -artículo 1º del Decreto-ley 1050 de 1968-[3], disponía lo siguiente: Artículo 1° De la integración de la Rama Ejecutiva. La Rama Ejecutiva del Poder Público, en lo nacional, se integra con los siguientes organismos: a) Presidencia de la República b) Ministerios y Departamentos Administrativos c) Superintendencias: y d) Establecimientos Públicos. La Presidencia de la República y los Ministerios y Departamentos Administrativos son los organismos principales de la Administración; los demás les están adscritos y cumplen sus funciones en los términos que señale la ley, bajo la orientación y control de aquellos. Además, el Gobierno, previa autorización legal, podrá organizar unidades administrativas especiales para la más adecuada atención de ciertos programas propios ordinariamente de un Ministerio o Departamento Administrativo, pero que, por su naturaleza, o por el origen de los recursos que utilicen, no deban estar sometidos al régimen administrativo ordinario. Como organismos consultivos o coordinadores, para toda la Administración o parte de ella, funcionarán con carácter permanente o temporal, y con representantes de varias entidades estatales y, si fuere el caso, del sector privado, los que la ley o el Gobierno determinen. En el acto de constitución se indicará a cuál de los entes administrativos ordinarios quedarán adscritos tales organismos. Parágrafo. Las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta están vinculadas a la Administración y sujetas a su orientación, coordinación y control, en los términos de las leyes y estatutos que las rijan. El artículo 1º del Decreto-ley 1050 de 1968, en lo referente a las Unidades Administrativas Especiales, fue demandado ante la Corte Suprema de Justicia por considerarlo contrario al artículo 76-9 de la Constitución[4]. Según el actor, “la norma acusada crea un nuevo tipo de repartimiento administrativo denominado Unidad Administrativa Especial que ni es parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público, en el sentido constitucional anotado, ni puede calificarse como empresa o instituto descentralizado dentro de la clasificación legal”[5]. La Corte, en sentencia No. 16, del 28 de abril de 1981, lo declaró exequible, en atención a las siguientes consideraciones: 1ª. La Administración Pública, cuya suprema autoridad dentro del sistema constitucional colombiano de marcada inclinación presidencialista es el Presidente de la República, proyecta su actividad, ora en forma centralizada, a través de dependencias directas, ya través de organismos descentralizados, por servicios o regionalmente. En tales condiciones se evidencian en el orden aludido los fenómenos conocidos como la desconcentración y la descentralización del poder, en el marco de los cuales realiza el Estado moderno, la hipertrófica multiplicidad de funciones, que exige el cumplimiento de sus fines progresivos. La letra y el espíritu de tales reformas, apuntó dentro del citado propósito de modernización de la Administración Pública, a la estructuración de dos niveles de instituciones dentro de aquélla. De una parte unos organismos o instituciones principales u ordinarios, constituidos por la Presidencia de la República, los Ministerios y los Departamentos Administrativos; y de otra, unos organismos secundarios o especiales, constituidos a su turno, por los establecimientos públicos, las corporaciones autónomas regionales, las sociedades de economía mixta y las empresas industriales o comerciales del Estado, previstos todos ellos en los ordinales noveno y décimo del artículo 76 de la Carta Fundamental. 2ª. Estos organismos previstos por la Constitución, se complementan hoy por las superintendencias y por los llamados Fondos Rotatorios o simplemente Fondos, y finalmente por las Unidades Administrativas Especiales, dentro de la estructura final adoptada por la citada reforma administrativa de mil novecientos sesenta y ocho, la cual como es bien sabido, tuvo su origen en la Ley 65 de 1967, cuyo artículo 1º otorgó al Presidente de la República facultades extraordinarias a fin de: “Suprimir, fusionar y crear dependencias y empleos en la Rama Ejecutiva del Poder Público, y en los institutos y empresas oficiales y acordar autonomía y descentralizar el funcionamiento de las oficinas de la administración que así lo requieran para el mejor cumplimiento de sus fines”. En desarrollo de tales facultades se dictaron entre otros el Decreto 1050 de 1968, por el cual se adoptaron “normas generales para la organización y el funcionamiento de la Administración Nacional”. Con el propósito consiguiente de “lograr la ordenación racional de los distintos servicios y preservar su unidad técnica”, según reza el único considerando del mismo. Fue así como el artículo primero de este Decreto dispuso lo siguiente: (...) Es conveniente tener en cuenta que, la adscripción y la vinculación en el contexto actual de la doctrina administrativa, expresiones empleadas en varias oportunidades por el citado artículo 1°. del Decreto 1050 de 1968, destacan el hecho de que ciertos entes administrativos deben estar unidos por una especie de eslabón indispensable, con los órganos principales de la administración, lo cual evidencia la preocupación del legislador, a fin de evitar la existencia de entidades independientes, sometiéndolas siempre a la estructura fundamental ya mencionada y dándose a ésta por lo tanto una vertebración sólida y coherente. De este mismo criterio es dable deducir que la creación de las unidades administrativas especiales como partes, como verdaderas dependencias de un Ministerio o de un Departamento Administrativo, se concibió con el propósito de evitar en el futuro la existencia de piezas sueltas dentro del engranaje de la administración y cuya actividad corresponde a necesidades sobrevinientes dentro de la problemática que debe afrontar dinámicamente la administración moderna. Lo anterior permite concluir en forma diáfana, que las Unidades Administrativas Especiales, tanto desde el punto de vista de las funciones a ellas atribuidas, como el punto de vista de su organización y régimen, forman parte de la estructura, bien de los Ministerios, ora de los Departamentos Administrativos, en calidad de simples dependencias. Las entidades cuestionadas, no están pues ni adscritas ni vinculadas a la administración central, son la administración misma. Como consecuencia de lo anterior encuentra la Corte que, previstos los Ministerios y los Departamentos Administrativos, como instituciones ordinarias de la administración pública en el artículo 76.9 de la Constitución, no resultaba por lo tanto ni técnico ni conveniente, contemplar expresamente en su texto organismos especiales o secundarios, engastados, como ya se dijo, por su organización y las funciones a ellos atribuidas, dentro de las ya citadas instituciones principales u ordinarias. Determinada en esta forma la verdadera naturaleza de la Unidades Administrativas Especiales, lo mismo que su ubicación en la estructura general de la Administración Nacional, la actividad del Ejecutivo en el presente caso, no desbordó en ningún momento las facultades a él trasladadas por el Congreso. El Congreso en consecuencia dentro de sus atribuciones o el Presidente de la República supuestas las facultades extraordinarias otorgadas por el primero, pueden crear, sin que ello conlleve agravio alguno de la Constitución, las tantas veces citadas Unidades Administrativas Especiales. Desde el punto de observación, no resulta aceptable el cargo de inconstitucionalidad formulado por la demanda, por lo cual la Corte declarará la exequibilidad de la norma.[6] (resaltado fuera de texto) Así entonces, las características de las Unidades Administrativas Especiales, según la norma que las estableció, son las siguientes: a) Fueron incorporadas institucionalmente por el Gobierno en ejercicio de delegación legislativa. b) Su organización corresponde al Gobierno, previa autorización legal b) Tienen como finalidad la más adecuada atención de programas propios de un Ministerio o de un Departamento Administrativo c) En razón de la naturaleza de los programas o por el origen de los recursos que utilicen, estarán sujetas a un régimen administrativo especial, y d) El acto que las cree debe determinar los entes administrativos ordinarios de los cuales harán parte. A partir de entonces, las Unidades Administrativas Especiales han formado parte de la organización de la Rama Ejecutiva del Poder Público, en ocasiones con criterios o alcances diferentes a los que orientaron su concepción en 1968. 4. En vigencia de la anterior Constitución el Congreso y el Gobierno dieron el carácter de Unidad Administrativa Especial a entidades y organismos de diferente naturaleza: a) Se empleó para fijar la naturaleza jurídica de Superintendencias, con personería jurídica y adscritas a un Ministerio. Por ejemplo, el Gobierno Nacional, mediante el Decreto-ley 1569 de 1978, art. 1º, establece que la Superintendencia de Notariado y Registro, teniendo en cuenta la naturaleza de sus funciones y el origen de sus recursos, continuará funcionado como unidad administrativa especial, con personería jurídica y patrimonio autónomo.[7] En este caso se mezcla otro tipo de entidad adscrita: el establecimiento público, puesto que el decreto en referencia agrega que el régimen presupuestal, de administración de personal y de contratos de la Superintendencia, que es a su vez Unidad Administrativa Especial, será el que rige para aquel tipo de entidad descentralizada. La Ley 25 de 1981, art. 1º, crea la Superintendencia del Subsidio Familiar, como Unidad Administrativa Especial, con personería jurídica y patrimonio autónomo y señala que en su organización y funcionamiento se someten a las normas de la propia ley de creación.[8] b) Se asignó el carácter de Unidad Administrativa Especial a entidades vinculadas a un Ministerio. El Decreto-ley 831 de 1980, art. 1º, prescribe que la Comisión Nacional de Valores es una Unidad Administrativa Especial vinculada al Ministerio de Desarrollo Económico, con autonomía administrativa y financiera, cuyo objeto es organizar y regular el mercado público de valores.[9] c) Se otorgó el carácter de Unidad Administrativa Especial a entidades con o sin personería jurídica y dependientes de una entidad descentralizada. El artículo 2º de la Ley 49 de 1983 señala que las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes, son Unidades Administrativas Especiales del orden nacional, dotadas de personería jurídica y con patrimonio propio, subordinadas a los planes y controles del Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte, de acuerdo con las normas contenidas en la misma ley. Por su parte, el artículo 3º de la Ley 4ª de 1987 organiza el Instituto Tecnológico de Electrónica y Comunicaciones, ITEC, como una Unidad Administrativa Especial, con carácter de institución pública de educación superior, adscrita a la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom. 5. La Constitución de 1991 no se refiere expresamente a las Unidades Administrativas Especiales. Han sido el Congreso de la República y el Gobierno Nacional los que con posterioridad han dado aplicación en diferentes sectores a esta figura jurídica: a) En establecimientos de educación superior. La Ley 30 de 1992, art. 137, señala que el ITEC continuará adscrito a Telecom, funcionará de acuerdo con su naturaleza jurídica y su régimen académico se ajustará conforme a lo dispuesto en dicha ley; la Ley 105 de 1994, art. 57, establece que el Centro de Estudios Aeronáuticos –CEA- funcionará de acuerdo con la naturaleza jurídica de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil y su régimen académico se ajustará a lo previsto en el artículo 137 de la Ley 30 de 1992 para el otorgamiento de títulos técnicos, universitarios y de especialización; b) En funciones relativas al transporte aéreo. La Ley 115 de 1994, art. 47, señala que dichas funciones serán ejercidas por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil como entidad especializada adscrita al Ministerio de Transporte. c) En el control y vigilancia de la utilización de los recursos provenientes de las regalías y compensaciones por la explotación de recursos naturales no renovables. La Ley 141 de 1994, art. 47, crea la Comisión Nacional de Regalías, como una Unidad Administrativa Especial, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Minas y Energía. d) En la regulación de servicios públicos domiciliarios. La Ley 142 de 1994, art. 69, creó las Comisiones de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico; de Telecomunicaciones, y de Energía y Gas, como Unidades Administrativas Especiales, con independencia administrativa, técnica y patrimonial y adscritas a los Ministerios de Desarrollo Económico; Comunicaciones, y Minas y Energía, respectivamente. e) Para llevar la contabilidad general de la Nación. La Ley 298 de 1996, art. 1º, creó la Contaduría General de la Nación como una Unidad Administrativa Especial, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía presupuestal, técnica, administrativa y regímenes especiales en materia de administración de personal, nomenclatura, clasificación, salarios y prestaciones. f) Para la administración de aduanas e impuestos nacionales. El Decreto 2117 de 1992, art. 1º, fusiona la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos Nacionales, creada por el Decreto 1643 de 1991, con la Unidad Administrativa Especial Dirección de Aduanas Nacionales, creada por la Ley 6ª de 1992, en la Unidad Administrativa Especial denominada Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, como una entidad de carácter técnico, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la cual cuenta con regímenes especiales en materia de administración de personal, nomenclatura, clasificación, carrera administrativa especial, salarios, prestaciones, presupuesto y contratación administrativa. g) El Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –Ley 80 de 1993-, reconoce expresamente a las Unidades Administrativas Especiales, el carácter de entidad pública para efectos de celebración de contratos estatales (art. 2º, nl. 1º, lit b). 6. El régimen jurídico actual, dado por la Ley 489 de 1998, admite la creación de Unidades Administrativas Especiales como órganos del sector central del orden nacional, sin personería jurídica, o como entidades descentralizadas por servicios, con personería jurídica propia. En ambos casos, serán organismos creados por la ley, con la autonomía administrativa y financiera que aquella les señale, cumplen funciones administrativas para desarrollar o ejecutar programas propios de un Ministerio o Departamento Administrativo (arts. 67 y 82) y estarán adscritas a un Ministerio o un Departamento Administrativo (art. 50). Si carecen de personería jurídica, pertenecen al sector central del orden nacional en la rama ejecutiva del poder público (art. 38). Cuando el legislador les asigne personería jurídica, son entidades descentralizadas (arts. 38, 68 y 82), se sujetan al régimen jurídico contenido en la ley que las crea y en lo no previsto por ella, al de los establecimientos públicos (art. 82).[10] 7. La descripción normativa efectuada en precedencia tiene un carácter meramente ilustrativo acerca de la aplicación que el legislador ordinario y el legislador extraordinario han dado a la figura de las Unidades Administrativas Especiales, tanto en vigencia de la anterior Constitución, como de la actual. De esta descripción se deduce lo siguiente: 1) Aún son parciales los desarrollos legislativos dados en aras de la consolidación de un régimen jurídico que les otorgue identidad propia en la organización administrativa del poder público en el país; 2) Han tenido una aplicación diversa, en sectores y entidades de diferente naturaleza jurídica. Es decir, entidades con o sin personería jurídica; entidades adscritas o vinculadas; integrantes de un Ministerio o subordinadas a una entidad descentralizada por servicios; como tipo autónomo de entidad o fusionada con otro tipo de entidades públicas, y con el régimen jurídico dado por la norma que las organiza o por remisión al régimen general de los establecimientos públicos, entre otras de sus características. 8. De otro lado, la evolución de la jurisprudencia constitucional en esta materia se ha dado en dos etapas: la primera, en la cual se preserva y realza el carácter autónomo de las Unidades Administrativas Especiales frente a otras categorías de órganos o entidades públicas, en especial de las superintendencias y de los establecimientos públicos. La segunda etapa, privilegia la libertad de configuración del legislador, expresada en cada caso concreto, y admite la mezcla de varios tipos de entidades, incluido el carácter de Unidad Administrativa Especial. La primera etapa se aprecia en los fallos de la Corte Suprema de Justicia hasta 1982, y la segunda, en las sentencias de la Corte Suprema de Justicia a partir de 1984 y de la Corte Constitucional a partir de 1992. 9. En relación con la primera etapa de la evolución jurisprudencial, en la sentencia No. 17, del 30 de abril de 1981, en que conoció de la demanda interpuesta contra el artículo 1º del Decreto 831 de 1980[11], la Corte Suprema de Justicia declaró inexequible la expresión “es una unidad administrativa especial” que la norma le asignaba a la Comisión Nacional de Valores. Dijo la Corporación: En ninguna parte de la ley –de facultades- se evidencia el propósito del Congreso, su voluntad inequívoca de que a la Comisión Nacional de Valores se le diera la fisonomía jurídica que el Ejecutivo resolvió darle en el Decreto materia en la actualidad del juicio respectivo de constitucionalidad. Pero es más, no resulta inusitado deducir que, por el contrario, lo que el Congreso pretendió fue que a la Comisión de Valores no se le diera el carácter de Unidad Administrativa Especial, toda vez que el artículo 1º de la Ley 32 de 1979 fue singularmente claro al disponer que la creación de la citada Comisión Nacional de Valores se hace como “organismo vinculado al Ministerio de Desarrollo Económico” y ya se ha visto según la trascripción arriba realizada que las Unidades Administrativas Especiales, no se concibieron como adscritas o vinculadas a un Ministerio o a un Departamento Administrativo, sino como parte de los mismos. Pero es más, el propio Ejecutivo reconoce en el artículo demandado “la autonomía administrativa y financiera” de la Comisión Nacional de Valores, con lo cual tampoco se está aludiendo a una característica de las Unidades Administrativas Especiales; todo lo cual hace ostensible de una parte la separación del Ejecutivo de las exigencias técnicas por él mismo plateadas en el Decreto 1050 de 1968 y por otra, la imposibilidad de aceptar que “del contexto de la ley se desprende la naturaleza jurídico-administrativa del ente por crearse”, según el pensamiento de la Procuraduría General de la Nación. Concluye por lo tanto la Corte que es inconstitucional, la expresión contenida en la primera parte del artículo 1º del Decreto acusado, que expresa “es una unidad administrativa especial”, como calificación dada a la Comisión Nacional de Valores.[12] Luego, en la sentencia No. 33, del 27 de mayo de 1982, la Corte Suprema declaró inexequible, del artículo 1º de la Ley 25 de 1981[13], la frase “como unidad administrativa especial, esto es, con personería jurídica y patrimonio autónomo” asignado por el legislador a la Superintendencia de Subsidio Familiar. En esta sentencia se resalta la connotación que se asigna al Decreto-ley 1050 de 1968 como la norma que orientó el ejercicio de la función legislativa en esta materia. Al respecto expresó: No ignora la Corte los diversos criterios de interpretación que pueden adoptarse para calificar la constitucionalidad de la estructura y naturaleza jurídica señalada en el artículo 1º de la Ley acusada para la Superintendencia del Subsidio Familiar. “Aunque es indiferente la catalogación que el artículo 1º de la Ley 25 de 1981 hace de la Superintendencia en mención, como unidad administrativa especial, con personería jurídica y patrimonio, ya que la Carta en ninguna de sus disposiciones le restringe al legislador su facultad de determinar y variar su estructura y naturaleza pública, sin embargo, predomina en la Corte el criterio de que resulta inconstitucional mezclarle a dicho organismo ingredientes que corresponden a otro tipo de entes administrativos, que según la organización legal marco vigente, no son propios de ella, y por consiguiente debe evitarse esa innecesaria y caótica confusión, por estimar que el artículo 76-9 de la carta autoriza al legislador para “determinar la estructura de la Administración Nacional ...”, y no para contribuir a su desorganización o indeterminación. Es así como la Corte considera que resulta incompatible organizar como entidad adscrita a un Ministerio, con el carácter de Superintendencia, una institución que al mismo tiempo participe de la naturaleza jurídica de los establecimientos públicos, que según la ley, por desarrollo de la Constitución, son entidades descentralizadas y no dependientes de la Administración nacional, por lo cual es ilógico jurídicamente otorgarle a ella “personería jurídica” y, más que autonomía financiera, “patrimonio autónomo”. Además, aumentase la confusión y la incompatibilidad referidas, al establecer la ley impugnada en el artículo 1º que se analiza, que la Superintendencia de Subsidio Familiar, fuera de serlo y de contener elementos propios de un establecimiento público, tenga también el carácter de “unidad administrativa especial”. La Corte estima entonces que además de confusa y antitécnica, es inconstitucional la frase del artículo 1º, que dice, “como unidad administrativa especial, esto es, con personería jurídica y patrimonio autónomo” Quedará por lo tanto el artículo 1º de la siguiente manera: “Artículo 1º. Créase adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social la Superintendencia del Subsidio Familiar ... cuya organización y funcionamiento se someten a las normas de la presente ley”[14]. Como se señala, la línea jurisprudencial elaborada por la Corte Suprema de Justicia en esta materia hasta 1982, postulaba que las Unidades Administrativas Especiales no se concibieron como organismos adscritos o vinculados a los Ministerios o Departamentos Administrativos, sino que hacían parte de ellos, como dependencias con un régimen administrativo especial, que les otorgaba cierto grado de autonomía en el manejo de sus recursos. Las sentencias se sustentaron en la finalidad con la que las Unidades Administrativas Especiales fueron concebidas en el Decreto-ley 1050 de 1968. 10. No obstante lo anterior, en 1984 la Corte modificó su pensamiento frente al tema que se examina. En adelante, la Corporación consideró que el legislador bien podría adscribir o vincular Unidades Administrativas Especiales a un Ministerio o Departamento Administrativo, otorgarles personería jurídica o asignarle a las Superintendencias el carácter de Unidad Administrativa Especial, sin que tales calidades fuesen contrarias a los preceptos superiores. Esta nueva consideración se expuso en las siguientes providencias: a) En la sentencia 39, del 24 de mayo de 1984, declaró exequible la expresión “quien será su representante legal” del artículo 6º de la Ley 49 de 1983 y el artículo 29 de la misma ley, ambas normas referentes a las Juntas Seccionales de Deportes. En esa sentencia la Corte puso de presente que “las superintendencias, las unidades administrativas especiales y los organismos consultores o coordinadores, no son de origen constitucional sino apenas de creación legal ordinaria o extraordinaria”. Señaló, en síntesis, que corresponde a la ley no sólo determinar la estructura administrativa de esas entidades, sino variarla en la forma que estime aconsejable, dentro del marco de la Constitución. Condiciones como la adscripción o la vinculación a un Ministerio y el reconocimiento de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, bien pueden ser asignadas por el legislador, pues hace parte de su potestad de configuración legislativa. En aquel fallo, la Corporación manifestó que en la sentencia del 27 de mayo de 1982 “se había dejado también señalada nítidamente la siguiente afirmación que ahora recuerda y reitera la Corte, rectificando lo que se haya interpretado de ella en contrario: ‘... es indiferente la catalogación que el artículo 1º de la Ley 25 de 1981 hace de la Superintendencia en mención, como unidad administrativa especial, con personería jurídica y patrimonio autónomo, ya que la Carta en ninguna de sus disposiciones le restringe al legislador su facultad de determinar y variar su estructura y naturaleza ...’. b) Posteriormente, en la sentencia 45, del 24 de junio de 1984, la Corte Suprema declaró exequible el artículo 2º de la Ley 49 de 1983[15]. En esta sentencia expresó: Se ha dicho que la norma acusada es contraria a la Carta porque no se acomoda a la estructura que de la administración nacional diseña ésta, debido a la personería jurídica que el artículo 2º demandado concede a las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes, a tiempo que las define como unidades administrativas especiales. No es, en verdad, muy consecuente con sus propios esquemas que de la organización administrativa ha hecho el legislador, y ello ha ocurrido en otros casos con detrimento de la estructura unitaria que en ella debería haber, pero tales casos singulares y excepcionales encajan, según lo ya expresado, dentro de las facultades ordinarias que la Carta concede de manera permanente al Congreso. El asunto en más de conveniencia, o de inconveniencia, que otra cosa, pero no de constitucionalidad. Y en cuanto a la personería jurídica a que alude el artículo 2º que se examina, también la Corte, en el citado fallo sobre los artículos 6º y 29 de la Ley 49 de 1983, llegó a pronunciarse así, con motivo de la personería que el primero de éstos otorga al Director Ejecutivo de las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes: “Ciertamente, disponer por ley, como se hace en la parte final demandada del artículo 6º de la Ley 49 de 1983, que el Director Ejecutivo de las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes ‘será su representante legal’, deja suponer personería jurídica de aquellas entidades. Pero ello no vicia de inconstitucionalidad el aparte acusado. Por el contrario, como ninguna norma constitucional empece que sea la ley, sino que precisamente en el artículo 12 se ordena que se ella la que otorgue personalidad jurídica, el resultado es la exequibilidad”[16]. c) En el año siguiente, en la sentencia 8, del 14 de febrero de 1985, fundada en las sentencias 39 y 45 del 24 de mayo y del 24 de junio de 1984, respectivamente, la Corte declaró exequibles las expresiones “unidad administrativa especial”, “personería jurídica” y “patrimonio autónomo”, contenidas en el artículo 1º del Decreto 1569 de 1978, por el cual se establecen la estructura, organización y atribuciones de la Superintendencia de Notariado y Registro[17]. En esta sentencia dijo la Corporación: El criterio de la Corte con respecto al artículo 1º del Decreto 1659 de 1978 no es hoy el que la indujo –en la sentencia número 33, del 27 de mayo de 1982, según ya se indicó- a declarar inexequible la expresión “como unidad administrativa especial, esto es, con personería jurídica y patrimonio autónomo”, del artículo 1º de la Ley 25 de 1981, relativa a la Superintendencia de Subsidio Familiar. En las sentencias 39 y 45 de 1984 ... acogió orientaciones que la inducen a estimar exequible el referido artículo 1º del Decreto 1659. Si expresó en tales fallos que no es contrario a la Carta que la ley determine y modifique como a bien tenga la estructura de las Superintendencias y de las demás entidades administrativas, cuyo origen no se halla en la Constitución sino en la ley, ha de aceptar las disposiciones conforme a las cuales la Superintendencia de Notariado y Registro “continuará funcionado como unidad administrativa especial, adscrita al Ministerio de Justicia, con personería jurídica y patrimonio autónomo” y su régimen presupuestal, de administración de personal y de contrarios será el mismo que rige para los establecimientos públicos. Tales disposiciones dan a la mencionada Superintendencia carácter híbrido, integrado por elementos que conforme al Decreto 1050 de 1968 serían contradictorios, puesto que algunos corresponden a las entidades adscritas a Ministerios, otros a las “unidades administrativas especiales” y otros a los establecimientos públicos. Cualquiera que sea el mérito de esa mezcla a la luz de la técnica administrativa y de la coherencia de las normas legales, no cabe, por las razones expuestas en las dos indicadas sentencias de 1984, rechazarla en el plano constitucional. Frente a estas razones son infundadas las argumentaciones del actor, conforme a las cuales el artículo 1º violaría los numerales 9º y 10 del artículo 76 de la Constitución. Como se expresó en la reseña de la demandada, tales argumentaciones se basan en considerar inaceptable la mezcla de “dos categorías de unidades administrativas correspondientes a los llamados sectores central y descentralizado de la rama ejecutiva y del poder público”, mezcla que por pertenecer a la órbita legal no puede vulnerar, según la convicción a que como resultado de difícil y gradual esclarecimiento ha llegado la Corte, dichos preceptos. No halla la Corte que el artículo 1º infrinja alguna otra norma del Estatuto Fundamental. Consecuente con lo expuesto en las sentencias 39 y 45 de 1984 y avanzando en la rectificación de las conclusiones de la número 33 de 1982, procederá la corporación a declarar exequible el artículo 1º del Decreto acusado. Por primera vez reconocerá así la constitucionalidad de los atributos de “unidad administrativa especial”, “personería jurídica” y “patrimonio autónomo”, como asignables a una Superintendencia.[18] 11. En vigencia de la nueva Constitución, el legislador ha creado varias entidades y organismos a los cuales ha asignado el carácter de Unidad Administrativa Especial, en ocasiones mezclándolo con otro tipo de entidad, como se hizo en vigencia de la Constitución del 86. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha considerado, al igual que la adoptada por la Corte Suprema de Justicia a partir de 1984, que la determinación de la estructura de la Administración nacional pertenece a la libertad de configuración del legislador y, en esa medida, son admisibles las decisiones que adopte en relación con la naturaleza jurídica de las entidades públicas. Esta línea jurisprudencial se encuentra, por ejemplo, en la sentencia C-722 de 1999, en la cual la Corte Constitucional determinó que era exequible la expresión “sin personería jurídica”, contenida en el artículo 7º de la Ley 141[19]. Como fundamento de su decisión señaló lo siguiente: Ahora bien, sin que la mencionada categoría jurídica de “unidades administrativas especiales” emane directamente de los textos constitucionales, es claro que ella constituye un desarrollo legislativo del principio administrativo de la desconcentración de funciones, recogido por el artículo 209 superior. (...) C. La Comisión Nacional de Regalías fue definida por el propio legislador como una unidad administrativa especial, lo cual significa que responde a todas la notas que definen esta figura, y que busca cumplir con los objetivos constitucionales de la desconcentración de funciones. Cabe preguntarse entonces si esta categorización legal desconoce los preceptos superiores, y en especial el principio al debido proceso que el demandante estima vulnerado. Para la Corte la ratio legis de la creación de la referida Comisión como unidad administrativa especial es bien clara. Obedeció a la necesidad de manejar los recursos que conforman el Fondo Nacional de Regalías con independencia del régimen administrativo ordinario, en razón de los especiales fines, de rango constitucional, que se persiguen con el mismo. La facultad del legislador para darle esta configuración a la Comisión Nacional de Regalías, también tiene un soporte constitucional adecuado, toda vez que el artículo 361 superior indica que los recursos que conforman el Fondo Nacional de Regalías se destinarán a las entidades territoriales “en los términos que señale la ley”. Así pues, el legislador gozaba de libertad configurativa expresa atribuida por el propio constituyente, para determinar la forma de destinar y administrar los referidos recursos. Y si en ejercicio de dicha atribución estimó que la administración de los mismos correspondía a una unidad administrativa especial, adscrita a Ministerio de Minas y Energía, esta determinación estaba dentro de sus facultades. (...) Para el caso que ocupa la atención de la Corte, toda vez que la personalidad jurídica de la entidad que administra los recursos del Fondo Nacional de Regalías no es requerida directamente por la Constitución, la ley bien podía definir que esta institución careciera de ella sin que por eso sus actuaciones resulten contrarías ni a la ley misma, ni al principio fundamental que consagra el artículo 29 de la Carta, pues como se dijera arriba, la personalidad jurídica de esta clase de entes, es de estirpe puramente legal y puede concederse o no, sin violar por ello la Constitución. La manera como operan en el mundo jurídico, es definida por distintas disposiciones legales, de manera que su actuar conforme a tales reglas en nada contraviene la garantía de los asociados ni el debido proceso. En particular, no se desconocen tampoco los principios que señala el artículo 210 de la Carta, y que el actor estima vulnerados, toda vez que dicha disposición se refiere a entidades descentralizadas y la Comisión Nacional de Regalías, no lo es.[20] En síntesis, la Constitución de 1991 no contiene referencia expresa alguna a las unidades administrativas especiales. Por consiguiente, su regulación como órgano o entidad dentro de la estructura de la administración nacional pertenece, tal como lo ha sido desde su incorporación en 1968, al ámbito de configuración legislativa, en cuyo ejercicio deberán tenerse en cuenta tanto los principios constitucionales de la organización del Estado como los criterios de razonabilidad de las medidas que se adopten. Esta apreciación coincide con la posición asumida a partir de 1984 por la Corte Suprema de Justicia. 12. Ahora bien, de acuerdo con las referencias normativas y jurisprudenciales sobre las Unidades Administrativas Especiales, se observa lo siguiente: 1) su determinación institucional, creación y fijación del régimen jurídico es de ámbito legislativo, no constitucional; 2) en 1968, la organización correspondía al Gobierno, previa autorización legal, y en 1998, la creación corresponde al legislativo; 3) se conserva la naturaleza del objeto, asignado desde 1968, referente al desarrollo o ejecución de programas propios de un ministerio o departamento administrativo; 4) contarán con la autonomía administrativa y financiera que les señale la ley de creación; 5) pueden tener o no personería jurídica propia; 6) cuando tengan personería jurídica, se sujetarán al régimen jurídico contenido en la ley que las crea y en lo no previsto por ella, al de los establecimientos públicos, y 7) siendo su régimen de carácter legal, el legislador dispone de un amplio margen de configuración y organización para las Unidades Administrativas Especiales. Expuesto lo anterior y en atención a la naturaleza de los cargos de inconstitucionalidad endilgados a la norma demandada, se efectuaran ahora algunas precisiones en relación con la autonomía constitucional de las entidades descentralizadas. La autonomía de las entidades descentralizadas 13. La Constitución de 1991 acude a tres fórmulas de consagración del régimen de autonomía de los órganos y entidades públicas. Una, la autonomía de las entidades territoriales, la cual es objeto de desarrollo en la propia Carta Política (C.P., arts. 1, 287, 298 y aquellos que asignan competencias y recursos a los entes territoriales); otra, la autonomía asignada expresamente a ciertas entidades y organismos específicos, pero sin efectuar desarrollos adicionales (C.P., arts. 69, 76, 77, 103, 113, 1507, 228, 249, 267, 272, 306 y 371) y finalmente, la autonomía de las entidades descentralizadas, que aunque no está consagrada de manera explícita en la Constitución, si se desprende del concepto de descentralización incluido en los artículos Superiores 209 y 210. En concordancia con lo anterior, la Constitución consagra dos modalidades de descentralización para el cumplimiento de la función administrativa. Ellas son la descentralización territorial y la descentralización por servicios. La primera se expresa en las entidades territoriales y permite la configuración de los niveles del Estado -nivel nacional y nivel territorial- (C.P., arts. 1º y 286). La segunda da lugar a las entidades descentralizadas y constituye la fuente de los sectores administrativos -sector central y sector descentralizado- en cada uno de los niveles del Estado (C.P., arts. 209 y 210). Adicionalmente, la Constitución contempla, para cada modalidad de descentralización, una serie de mecanismos de articulación entre órganos centralizados y entidades descentralizadas, cuyo propósito es el de garantizar coherencia y armonía funcional entre ellos. Con esta finalidad, en la descentralización territorial se dispone, por ejemplo, de reglas como la distribución de competencias entre la Nación –persona jurídica[21]- y las entidades territoriales a través de ley orgánica de ordenamiento territorial (C.P., art. 288); los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad para ejercer las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales (C.P., art. 288);[22] la delegación de competencias de los órganos nacionales en los territoriales (C.P., arts. 211, 302, 305-3, 305-14 y 321); la integración, coordinación y concertación de los planes y programas de desarrollo nacional y territoriales (C.P., arts. 300 y 339); las funciones de intermediación del departamento en las relaciones entre la Nación y los municipios (C.P., art. 298); la dirección y coordinación, por parte del gobernador, de los servicios nacionales que se presten en el respectivo departamento (C.P., art. 305-3); la escogencia, por parte del gobernador, de los gerentes o jefes seccionales de los establecimientos públicos del orden nacional que operen en el departamento (C.P., art. 305-13) o las órdenes e instrucciones del Presidente de la República y del gobernador para la conservación del orden público en el municipio (C.P., arts. 189-4 y 315-2). Por su parte, los vínculos que se presentan en la descentralización por servicios está dada por reglas de derecho como las siguientes: la designación de los gerentes, directores o presidentes de establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado por el Presidente de la República, gobernador o alcalde, según el nivel del Estado (C.P., arts. 189-13, 305-5 y 315-3); la citación y la solicitud de informes a los representantes legales de las entidades descentralizadas por parte de la corporación pública del nivel del Estado al que pertenezcan (C.P., arts. 208 y 300-11); la función del gobernador de velar por la exacta recaudación de las rentas de las entidades descentralizadas (C.P., art. 305-11) o la delegación que se efectúe en los gerentes, directores o presidentes de entidades descentralizadas (C.P, art. 211). 14. Otro elemento del modelo de Estado en Colombia definido por el artículo 1° de la Carta Política es la autonomía de las entidades territoriales, la cual se distingue de la descentralización territorial. Mientras que la descentralización se refiere al contenido material, a las competencias y recursos asignados por la Constitución y la ley a los entes territoriales, la autonomía consiste en el grado de autodeterminación y de gestión que el constituyente y el legislador garantizan a las entidades territoriales y a la población para que participen, planeen, programen, dirijan, organicen, coordinen y controlen sus actividades, en aras del cumplimiento de las funciones y fines del Estado. [23] La autonomía representa un rango variable, que cuenta con límites mínimos y máximos fijados por la Constitución Política, dentro de los cuales actúan los entes territoriales. En tal virtud, el límite mínimo de la autonomía territorial, garantizado por la Constitución, constituye su núcleo esencial y está integrado por el conjunto de derechos, atribuciones y facultades reconocidas en la Carta Política a las entidades territoriales y a sus autoridades, para el eficiente cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo. Hacen parte de este elemento del Estado, por ejemplo, los derechos de las entidades territoriales consagrados en el artículo 287 de la Carta Política, las atribuciones asignadas a sus autoridades en los artículos 300, 305, 313 y 315[24] y los principios y sistemas específicos de articulación administrativa (planeación, coordinación, concurrencia y subsidiariedad, entre otros) El límite máximo de la autonomía territorial tiene una frontera política entendida como aquel extremo que al ser superado rompe los principios de organización del Estado para convertirse en independiente, en algo diferente de aquella unidad a la cual pertenecen las entidades territoriales. En nuestro medio, el límite máximo lo señala el artículo 1° de la Constitución al establecer que Colombia es una república unitaria. El legislador está autorizado para fijar los alcances de la autonomía territorial, dentro de los límites mínimos y máximos que señala la Constitución – en un extremo, el núcleo esencial, y el otro, el límite dado por el carácter unitario del Estado-, los cuales no podrá sobrepasar. Entre estos dos límites el legislador, en ejercicio de su potestad de configuración, se desplaza para fijar el grado de autonomía en cada materia o asunto a cargo de las entidades territoriales. Este es el significado de la expresión contenido en el artículo 287 de la Constitución Política, según la cual “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley”[25]. Es por estas características que “Estima la Corporación que la Carta Política no definió el grado de autonomía que le atribuyó a las entidades territoriales, delegando en el legislador tal competencia. Así las cosas, el grado de autonomía que tienen los entes territoriales en el Estado Colombiano, lo califica directamente la ley. Dicho en otros términos, la autonomía territorial es relativa, puesto que se concibe dentro de un estado unitario”.[26] 15. Como se indicó, la autonomía de las entidades territoriales y la de los órganos autónomos e independientes está garantizada expresamente en la Carta Política, no así la de las entidades descentralizadas. No obstante, de las normas constitucionales surgen dos elementos de la descentralización por servicios (C.P., arts. 209 y 210): la personalidad jurídica y la autonomía de las entidades descentralizadas, dado que es aceptable el reconocimiento de autonomía sin que haya descentralización[27], pero no es admisible la descentralización sin autonomía. En consecuencia, al hacer la Carta Política mención a las entidades descentralizadas, la autonomía se admite como una consecuencia de la naturaleza jurídica de tales entes.[28] Por ende,...