Sentencia C-882 de 2014

C-882-14 Sentencia C-882/14 NORMA SOBRE ACCESO AL CREDITO Y GARANTIAS MOBILIARIAS-Solvencia obligatoria para las empresas de factoring DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD, IDENTIDAD FLEXIBLE Y UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional TRAMITE LEGISLATIVO-Determinación de qué constituye “asunto nuevo" Para la determinación de qué constituye ‘asunto nuevo’ la Corte ha definido algunos criterios de orden material, no formal: (i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición esté comprendida dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico; (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema. COMISIONES DE CONCILIACION PREVISTAS EN EL ARTICULO 161 DE LA CONSTITUCION POLÍTICA-Competencia limitada INFRACCION AL PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD POR ELUSION DE DEBATE O VOTACION-Jurisprudencia constitucional/TRAMITE DE PROYECTO DE LEY-Omisión de debate parlamentario y votación como supuesto de infracción al principio de consecutividad LIBERTAD ECONOMICA-Límites constitucionales LIBERTAD DE EMPRESA-Concepto LIBERTAD DE COMPETENCIA-Concepto LIBERTAD ECONOMICA-No es absoluta/LIBERTAD DE EMPRESA Y COMPETENCIA-Límites y responsabilidades/LIBERTAD ECONOMICA-Imposición de límites no puede ser arbitraria/LIMITACION A LA LIBERTAD ECONOMICA Y DE EMPRESA-Requisitos Reiterada jurisprudencia constitucional ha establecido que la libertad económica no es absoluta, y que tanto la libertad de empresa como de competencia tienen límites y responsabilidades, emanadas directamente de la Carta Política. Así por ejemplo, se ha sostenido, entre otros, que el ejercicio de la libertad de empresa no puede interferir irrazonablemente en el goce efectivo de los derechos fundamentales de los ciudadanos; el orden y/o el interés público; y el ambiente o el patrimonio cultural de la nación. Y que la libertad de competencia debe ejercerse dentro de un marco de prevalencia del bien común, el interés público y la protección de los usuarios. Esta gama de restricciones tiene como objeto armonizar las garantías de la iniciativa privada con los demás propósitos y finalidades de la Carta, que a su vez protegen los intereses públicos e individuales de los ciudadanos. Teniendo presente, además, que a los empresarios se les asegura el acceso a los mercados en condiciones de igualdad, no solo para que obtengan utilidades, sino también a fin de que satisfagan las necesidades de toda la población en el consumo de bienes y servicios. Por lo que la dinámica mercantil tiene involucrado un claro interés general, y el Estado debe intervenir para promover el desarrollo económico y social con equidad. Ahora bien, la imposición de esos límites no puede ser arbitraria, sino que, por el contrario, debe seguir una serie de condicionamientos que garanticen el contenido mínimo del derecho a la libertad económica. Los requisitos para que la intervención sea constitucional y no desborde las garantías superiores son: (i) que los aspectos elementales de la intervención sean determinados por el Legislador, en tanto el artículo 333 superior dispone expresamente que para el ejercicio de las libertades económicas “nadie podrá exigir permisos previos o requisitos, sin autorización de la ley” y que “la ley delimitará el alcance de la libertad económica”; (ii) que no anule los contenidos esenciales de la libertad económica, y (iii) que responda a criterios de razonabilidad y proporcionalidad. CONTRATO DE FACTORING-Características/CONTRATO DE FACTORING-Concepto CONTRATO DE FACTORING-Finalidades económicas CONTRATO DE FACTORING-Personas que pueden efectuar dichas operaciones LIBERTAD ECONOMICA-Restricciones resultan admisibles siempre y cuando estén determinadas en la ley y el límite impuesto responda a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad MARGENES DE SOLVENCIA OBLIGATORIA DESTINADOS A RESPALDAR LA SUSCRIPCION DE MANDATOS ESPECIFICOS DE INVERSION-Propósitos/SUSCRIPCION DE MANDATOS ESPECIFICOS DE INVERSION-Alcance LIMITE PARA SUSCRIPCION DE MANDATOS ESPECIFICOS DE INVERSION PARA COMPRA DE FACTURAS-Rige para todas las sociedades y demás empresas legalmente constituidas e inscritas ante la Cámara de Comercio, autorizadas para realizar actividades de factoring y no sometidas a la vigilancia administrativa de la Superintendencia Financiera o de Economía Solidaria Referencia: Expedientes acumulados D-10049 y D-10050 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 89 de la Ley 1676 de 2013, ‘Por la cual se promueve el acceso al crédito y se dictan normas sobre garantías mobiliarias’. Demandantes: José Miguel Calderón López (D-10049) y Andrea del Pilar Pisco Salazar (D-10050) Magistrada Ponente: María Victoria Calle Correa Bogotá, D.C., diecinueve (19) de noviembre de dos mil catorce (2014). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. Los ciudadanos José Miguel Calderón López (D-10049) y Andrea del Pilar Pisco Salazar (D-10050), instauraron acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 89 de la Ley 1676 de 2013, ‘Por la cual se promueve el acceso al crédito y se dictan normas sobre garantías mobiliarias’. En la primera demanda, el actor señala que el contenido de esta disposición infringe los artículos 26, 58, 333 y 334 de la Carta Política. En la segunda, la demandante sostiene que durante su trámite en el Congreso existió una vulneración del principio de consecutividad, con la consiguiente infracción de los artículos 157, 158 y 159 Superiores. 2. La Sala Plena de esta Corporación, en sesión llevada a cabo el once (11) de diciembre de 2013, resolvió acumular el expediente D-10050 a la demanda D-10049. 3. Mediante auto del veintiuno (21) de enero de dos mil catorce (2014), se admitió la demanda del expediente D-10050; se dispuso comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso, a los Ministerios de Comercio, Industria y Turismo, y de Hacienda y Crédito Público; correr traslado al Procurador General de la Nación y oficiar a los Secretarios Generales y de las Comisiones Terceras Constitucionales de Senado y Cámara de Representantes, para que remitiesen la información relacionada con el trámite de aprobación de la norma demandada. En la misma providencia se inadmitió la demanda del expediente D-10049, por encontrar que no satisfacía algunos de los requerimientos del artículo 2°, Decreto 2067 de 1991, tal y como han sido interpretados por la jurisprudencia de esta Corte; en particular, por no cumplir a cabalidad con las exigencias de certeza, especificidad y suficiencia que debe reunir toda acusación de inconstitucionalidad. Por tanto, concedió al actor un término de tres (3) días para suplir las falencias de la demanda, dentro del cual el ciudadano Calderón López presentó un memorial orientado a corregir las deficiencias de su escrito inicial. 4. En auto del once (11) de febrero de dos mil catorce (2014), el Despacho admitió la demanda D-10049, por considerar que, tras la presentación del escrito de corrección, la acusación cumplía con la carga argumentativa exigida y lograba generar una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma. En la misma providencia se ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación y comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso, a los Ministerios de Comercio, Industria y Turismo, y de Hacienda y Crédito Público, a la Superintendencia de Sociedades, a la Superintendencia Financiera, a las Universidades del Rosario, Javeriana, Nacional, Externado de Colombia y de los Andes; asimismo, fijar en lista la norma acusada para efectos de intervención ciudadana, según lo estipulado en el artículo 7o del Decreto 2067 de 1991. 5. Una vez recibidas y evaluadas las pruebas remitidas por las Secretarías Generales del Senado de la República, de la Cámara de Representantes y de las Comisiones Terceras constitucionales de ambas corporaciones, sobre el trámite surtido por la norma acusada, mediante auto del veintiocho (28) de mayo de dos mil catorce (2014) se dispuso dar continuidad al trámite del proceso. 6. Cumplidos los trámites constitucionales y legales, propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. NORMA DEMANDADA 7. La disposición acusada se transcribe a continuación: “LEY 1676 DE 2013 (Agosto 20) Diario Oficial No. 48.888 de 20 de agosto de 2013 Por la cual se promueve el acceso al crédito y se dictan normas sobre garantías mobiliarias. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: […] ARTÍCULO 89. SOLVENCIA OBLIGATORIA PARA LAS EMPRESAS DE FACTORING. Las sociedades cuya actividad exclusiva sea el factoring o descuento de cartera podrán realizar contratos de “mandatos específicos” con terceras personas para la adquisición de facturas hasta por un monto equivalente al 10% del patrimonio que tenga registrado la sociedad. Para los mandatos de “libre inversión” deberán sujetarse a los límites consagrados en el numeral 2 del artículo 1o Decreto número 1981 de 1988. […]”. III. DEMANDAS Expediente D-10049 8. Luego de la corrección de que fue objeto la demanda inicialmente presentada[1], la acusación que presenta el ciudadano José Miguel Calderón López contra el contenido del artículo 89 de la Ley 1676 de 2013[2], parte de afirmar que dicho precepto “viola las normas constitucionales que configuran la economía social de mercado y que fundamentan la libertad económica, particularmente los artículos 26, 58 y 333”. Adicionalmente, “dispone una intervención en la economía que resulta violatoria del artículo 334 de la Constitución Nacional”. Luego de proponer una interpretación de las normas que fundamentan la garantía constitucional de la libertad económica, y de señalar que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, toda restricción a la misma debe superar, entre otros, los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, el actor sostiene que “la norma cuestionada afecta de manera desproporcionada e irrazonable la libertad de empresa y la libre competencia, porque dificulta de manera significativa la actividad económica de las sociedades que deseen dedicarse de manera exclusiva a la actividad de factoring mediante la realización de contratos específicos con terceras personas para la adquisición de facturas”. Para sustentar esta conclusión, el demandante desarrolla varios argumentos, que pueden sintetizarse del siguiente modo: 9. El límite establecido en la norma acusada, de acuerdo con la cual las sociedades “cuya actividad exclusiva sea el factoring o descuento de cartera podrán realizar contratos de ‘mandatos específicos’ con terceras personas para la adquisición de facturas hasta por un monto equivalente al 10% del patrimonio que tenga registrado”, constituye una restricción innecesaria de la libertad de empresa y, con ello, de los artículos 26, 58, 333 y 334 superiores, al someter a las mencionadas sociedades a un límite que sólo se justifica para el caso de entidades que realizan captaciones habituales y masivas de dinero público. El actor respalda este argumento en tres premisas principales: (i) el límite al monto de las operaciones previsto en la norma acusada sólo se justifica en relación con los establecimientos bancarios, por cuanto estos realizan captaciones masivas y habituales de recursos del público y, por tal razón, deben ser objeto de medidas que “salvaguarden” el ahorro del público; (ii) a las empresas de factoring les está prohibido, por expreso mandato legal[3], realizar captaciones de dinero del público de manera masiva y habitual, razón por la cual la señalada limitación carece de sustento; (iii) la realización de contratos de mandatos específicos no constituye, por definición, una actividad que recaude de manera masiva y habitual recursos de terceros, todo lo cual convierte la previsión contenida en la disposición cuestionada en una restricción innecesaria de las mencionadas normas. 10. La disposición impone una restricción a la libertad económica que es manifiestamente irrazonable y desproporcionada, por cuanto impide o dificulta innecesariamente el desarrollo del factoring. El ciudadano explica que el precepto acusado exige a las sociedades que se dedican de manera exclusiva a esta actividad “mantener un patrimonio equivalente a 10 veces el monto de las operaciones de mandato que pretende desarrollar”.[4] Lo anterior es para el demandante irrazonable y desproporcionado por cuanto desconoce el consenso universal que puede identificarse en el derecho comparado acerca de los márgenes de solvencia exigible a quienes prestan servicios de financiamiento con recursos de terceros. A este respecto sostiene que lo usual es, por el contario, exigir que el patrimonio de estas sociedades corresponda a “un porcentaje de las operaciones realizadas, ponderadas técnicamente para establecer el nivel de riesgo”.[5] Señala, además, que la limitación contenida en la norma cuestionada contrasta de manera “arbitrariamente caprichosa” e irrazonable con los márgenes de solvencia exigidos por el Decreto Reglamentario 2555 de 2010 a los empresarios que prestan servicios de financiamiento, tales como establecimientos de crédito, sociedades fiduciarias que administran patrimonios autónomos, sociedades administradoras de fondos de pensiones y cesantías y comisionistas de bolsa. En estos casos el patrimonio técnico exigido es un porcentaje del valor de riesgo ponderado de las operaciones del respectivo empresario, que actualmente es del 9%, es decir, “se requieren $9 de capital para realizar operaciones cuyo valor ponderado de riesgo sea de $100”, mientras que la norma acusada exige a los factores “$100 de capital para realizar operaciones totales de factoring por $10”. Sostiene que “la consecuencia de la norma es la desaparición de la actividad de factoring financiada con mandatos específicos”, porque condena a la ociosidad, y por ende a la destrucción del valor, “$90 de cada $100” del patrimonio de las sociedades dedicadas a esa actividad. 11. La norma acusada no cumple con el fin buscado por el legislador: lejos de permitir mayor acceso a los mecanismos de financiación los restringe. El demandante sostiene que, siendo el objetivo de la Ley 1676 de 2013 facilitar el acceso al crédito y a la financiación de las actividades económicas, el precepto objeto de controversia se opone al logro de dicha finalidad. Explica que “la actividad de factoring ha sido reconocida como un instrumento de financiación de la actividad económica, mediante el cual pequeñas y medianas empresas pueden contar con un flujo de caja anticipado de las obligaciones a su favor, pudiendo obtener mayor rentabilidad de recursos disponibles a un menor costo financiero”. Entretanto, la relación de solvencia impuesta por la norma demandada impide que otros actores económicos, distintos de las instituciones financieras, puedan participar de dicha actividad, lo que a su vez termina por limitar el acceso a un instrumento de financiación, en clara contradicción con el espíritu de la ley. Expediente D-10050 12. La ciudadana Andrea del Pilar Pisco Salazar considera que la disposición demandada desconoce los artículos 157, 158 y 160 superiores, por cuanto existió una vulneración del principio de consecutividad, aplicable a los trámites legislativos[6]. 13. Para fundamentar su acusación, la actora explica que el proyecto de ley en el que se inserta la disposición demandada (identificado como Proyecto de Ley 200 de 2012 Senado y 143 de 2012 Cámara) inició su trámite en el Senado y, luego de ser aprobado en esta Corporación, pasó a consideración de la Cámara de Representantes. La demandante sostiene que el artículo acusado, relativo a la solvencia obligatoria para las empresas de factoring, nunca fue debatido ni aprobado por el Senado de la República: ni en primer debate en la Comisión Tercera del Senado, donde no fue incluido el texto de la norma demandada, ni en segundo debate en la Plenaria de la misma Corporación, donde “ni en el informe de ponencia para el segundo debate, ni en el texto aprobado en el segundo debate se hace referencia a la norma demandada”. Una disposición en tal sentido sólo fue incorporada en la ponencia presentada para primer debate en la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, identificada como el artículo 90, según el cual: “Las sociedades cuya actividad exclusiva sea el factoring o descuento de cartera podrán realizar contratos de mandatos específicos con terceras personas para la adquisición de facturas hasta por un monto equivalente a cinco veces el capital pagado que tenga registrado la sociedad. Para los mandatos de libre inversión deberán sujetarse a los límites consagrados en el numeral 2 del artículo 1º Decreto número 1981 de 1988”. El texto anterior fue aprobado en esos términos tanto en la Comisión Tercera como en la Plenaria de la Cámara de Representantes. La demandante precisó que en los informes de conciliación al mencionado proyecto de ley se indica que fue “durante el primer y segundo debate en la Cámara de Representantes los días 5 de diciembre de 2012 y 14 de mayo de 2013 donde se introdujo al proyecto de ley el texto de la norma demandada”, señalando que “es sólo en esos informes de conciliación donde figura el texto final de la norma demandada, que difiere del texto presentado para primer debate en la Cámara de Representantes”. 14. Sobre esta base, la ciudadana concretiza la vulneración del principio de consecutividad en los siguientes términos, “[E]l artículo 89 del texto aprobado con base en el informe de la Comisión de Conciliación corresponde al art. 90 del texto aprobado en la Plenaria de la Honorable Cámara de Representantes, el cual modificó el texto originalmente aprobado en Primer Debate en la misma corporación sobre ‘solvencia obligatoria’ para las empresas de factoring. Nótese sin embargo que como se concluye del anterior análisis, ni este artículo en particular, ni el tema de la solvencia de los factores fue debatido jamás en el Honorable Senado de la República, por lo cual se incurrió en una violación ostensible del principio de consecutividad […]” Señala además que: “De manera general, el título IX del articulado no cumple con el principio de consecutividad, puesto que la regulación allí contenida sobre actividad de factoring no tiene una relación de conexidad clara, específica, estrecha, necesaria y evidente con las garantías mobiliarias y el acceso al crédito, que constituye el tema del proyecto de ley aprobado […]”. 15. Por las razones señaladas, concluye que la norma demandada no cumplió con el trámite previsto en el artículo 159 de la Constitución y su introducción al proyecto de ley se realizó con infracción de los artículos 157, 158 y 160 inciso 2º , por infracción del principio de consecutividad. IV. INTERVENCIONES Ministerio de Comercio, Industria y Turismo 16. El apoderado especial del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo interviene en representación de esta entidad para solicitar a la Corte que declare la constitucionalidad de la norma demandada.[7] 17. Argumenta que la disposición acusada no constituye una vulneración de la libertad de empresa. Para sustentar esta afirmación, el interviniente explica que las operaciones de factoring pueden ser desarrolladas por un amplio número de entidades, y no sólo por las sociedades comerciales que tengan por objeto exclusivo dicha actividad. Así las cosas, sostiene que la imposición de un margen de solvencia a sociedades que tengan como objeto exclusivo el desarrollo de actividades de factoring genere una imposibilidad material de desarrollar empresa. Señala además que la restricción establecida en la norma acusada no impide que las sociedades dedicadas de manera exclusiva al factoring puedan desarrollar el amplio elenco de operaciones que, de acuerdo a lo señalado en el artículo 2º del Decreto 2669 de 2012, quedan comprendidas dentro de la actividad de factoring. Dice que la restricción impuesta por el artículo 89 de la Ley 1676 de 2013 se encuentra dentro de los límites constitucionalmente admisibles a la libertad de empresa. Al respecto señala que dicha regulación “no es producto de una decisión caprichosa del legislador”, sino que se incluyó “en atención a la necesidad que se tenía de evitar que antecedentes como los casos de Proyectar Valores y Factor Group se repitieran”. 18. Finalmente, discrepa de la acusación formulada por infracción al principio de consecutividad, dado que el proyecto de ley fue tramitado de acuerdo con las prescripciones legales del caso. Además, precisa que no existe contravención de los principios de identidad flexible y unidad de materia, en la medida que era necesario incluir la norma, pues la actividad que en ella se regula es un instrumento para promover el acceso al crédito, objetivo perseguido por la ley de la que forma parte. Universidad Externado de Colombia 19. El Departamento de Derecho Comercial de la Universidad Externado de Colombia remitió un concepto[8] en el que solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciarse respecto de la constitucionalidad de la norma demandada y, de manera subsidiaria, declarar su exequibilidad. 20. Para sustentar la solicitud de un fallo inhibitorio, sostiene que la demanda no cumple con el requisito de pertinencia, dado que la censura se sustenta en consideraciones relativas a un problema particular, como es el margen de solvencia exigido a las empresas de factoring. Tampoco cumple con el requisito de certeza, pues la supuesta dificultad para el desarrollo de la actividad de factoring tan sólo resulta de una equivocada interpretación del artículo 12 del Decreto 2669 de 2012[9], que regula las fuentes de financiamiento a las que pueden acudir las sociedades comerciales cuyo objeto social exclusivo sea tal actividad. A este respecto, sostiene que “el demandante predica su acusación de lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 12 del Decreto Reglamentario 2669 de 2012 como quiera que es a partir de este precepto que explica o pretende explicar la razón por la cual considera que la aplicación práctica de la norma demandada ‘[…] impide o dificulta innecesariamente el desarrollo […]’ de la actividad de factoring, ‘[…] cuando por su naturaleza no es de aquellas que deba ser restringida[…]”. 21. Entretanto, para respaldar la exequibilidad de la norma, en el evento que la Corte se pronuncie de fondo, el interviniente, en primer lugar, establece que en Colombia están autorizados para realizar operaciones de factoring: (i) los establecimientos de crédito vigilados por la Superintendencia Financiera de Colombia; (ii) las cooperativas de ahorro y crédito y las secciones de ahorro y crédito de las cooperativas multiactivas o integrales vigiladas por la Superintendencia de Economía Solidaria; (iii) las sociedades comerciales cuyo objeto social exclusivo sea la realización de operaciones de factoring, vigiladas por la Superintendencia de Sociedades, siempre que se cumpla con lo previsto en el Decreto 4350 de 2006[10]; y, en general, (iv) las empresas legalmente organizadas e inscritas en la Cámara de Comercio, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 8º de la Ley 1231 de 2008.[11] En segundo lugar, señala que como en Colombia el contrato de factoring es atípico, debe acudirse a las tendencias y regulaciones establecidas en el derecho comparado, a efectos de establecer si la calificación jurídica que se hace del factoring en la práctica colombiana corresponde a la estructura y a la función económica de este tipo de negocios jurídicos. A este respecto, señala que la doctrina comparada distingue tres tipos de funciones que desarrollan las empresas de factoring: (i) función administrativa o de gestión, limitada a la gestión del cobro de un crédito, a cambio de una comisión, sin que implique cesión o cambio en la titularidad del mismo; (ii) función de garantía, en la cual la empresa de factoring, a cambio de un precio, asume los riesgos de insolvencia, demora o falta de pago de los créditos objeto del contrato; y (iii) función de financiación, que es la que predomina en este tipo de negocios, en virtud de la cual la empresa de factoring le anticipa al empresario un porcentaje del importe de los créditos objeto del contrato, permitiéndole mejorar su flujo de caja y reducir las necesidades de financiamiento que se derivan del ejercicio de su actividad empresarial, sin asumir el riesgo de insolvencia, demora o falta de pago; a cambio de esta disponibilidad inmediata de fondos, el empresario se obliga a pagar intereses, y la cesión de crédito opera en este caso como una garantía y fuente de pago de la obligación de restitución del capital y de los intereses. Sobre esta base, el interviniente dice que la actividad de factoring llevada a cabo por las sociedades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia de Sociedades, no necesariamente implica la prestación de una función de financiamiento, como de manera equivocada se plantea en la demanda, pues bien puede limitarse a alguna de las dos modalidades restantes. Precisa además que sólo la modalidad de “factoring con financiación” queda cobijada por las disposiciones de la Ley 1676 de 2013[12], según se desprende de lo dispuesto en el inciso 2º de su artículo 3º, razón por la cual es en este contexto en el que debe ser examinada la validez de la relación de solvencia que la norma demandada impone a las sociedades vigiladas por la Superintendencia de Sociedades, cuyo objeto social consista exclusivamente en la realización de operaciones de factoring o descuento de cartera. Delimitado de este modo el objeto de controversia, el interviniente afirma que tal regulación no es arbitraria ni contraria a la Carta Política. Para ello explica que la relación jurídica que se establece como consecuencia de la celebración de un “contrato de mandato específico con terceras personas para la adquisición de facturas”, al que se refiere la norma acusada, se enmarca en la figura del mandato con representación. Esto implica que, cuando se celebran este tipo de contratos, “son los terceros mandantes los titulares de los derechos y las obligaciones nacidos de los contratos de adquisición de facturas celebrados por la sociedad de factoring actuando en calidad de mandatario con representación”. En ese orden de ideas, y dado que el artículo 8º de la Ley 1231 de 2008 restringió el acceso a la celebración de operaciones de factoring a las empresas legalmente organizadas e inscritas en la Cámara de Comercio, “el margen de solvencia consagrado por la norma demandada busca evitar que a través de interpuesta persona se lleven a cabo operaciones de factoring por sujetos no autorizados por la ley para la celebración de esta clase de negocios”. Se trata de un objetivo, además de legítimo, constitucionalmente valioso, por cuanto se orienta a impedir que una actividad económica reservada por la ley sólo a las empresas legalmente constituidas e inscritas en la Cámara de Comercio pueda ser ejercida por sujetos que no ostentan tal condición; adicionalmente, con ello se facilita el control del lavado de activos. Señala además que los recursos que la empresa de factoring obtiene de terceros, en virtud de la celebración de mandatos específicos de inversión, en rigor jurídico y financiero no constituyen una fuente de financiamiento de las empresas de factoring, pues en realidad tales recursos están destinados a celebrar una operación por cuenta, riesgo y en nombre del mandante. Desde esta perspectiva, no se advierte vicio alguno de constitucionalidad en la norma demandada. 22. Finalmente, el interviniente propone a la Corte desestimar el cargo por infracción del principio de consecutividad, al afirmar que la norma demandada guarda una relación temática importante con el objeto de la Ley 1676 de 2013.[13] Para ello argumenta que en la modalidad de factoring con financiación a la que se refiere la disposición acusada, la cesión de los créditos se verifica con carácter de garantía y fuente de pago de la obligación de restitución del capital y los intereses, razón por la cual dicha modalidad de factoring se encuentra sometida a las disposiciones de la citada ley en lo que atañe a su constitución, oponibilidad, prelación y ejecución. Así las cosas, se constata la conexidad temática cuya ausencia reclama la demandante. Intervención del ciudadano Juan David Gómez Pérez 23. Dentro del término de fijación en lista previsto en el artículo 7º, inciso 2º del Decreto 2067 de 1991, el abogado Juan David Gómez Pérez presentó un escrito en el que, de un lado, argumenta que “la demanda es inepta, y no puede estar llamada a prosperar”, a la vez que defiende la constitucionalidad de la norma acusada y solicita a la Corte declararla exequible.[14] El ciudadano se opone a las pretensiones de la demanda por considerar que está orientada a “eliminar una disposición legal que busca proteger a los ahorradores e inversionistas colombianos, exigiendo niveles adecuados de patrimonio a una nueva clase de empresas (las de factoring) que administran, invierten y custodian ahorro del público”. En relación con este aspecto, afirma que la norma acusada forma parte de las regulaciones promulgadas para facilitar el acceso al crédito y en defensa de los ahorradores, “luego de los descalabros que sufrieron millones de colombianos a finales del 2008, con las conocidas entidades que, con disfraz de legalidad, prestan ilegítimos servicios financieros”. 24. A continuación, para sustentar la ineptitud de la demanda D-10049, examina los elementos del contrato de factoring y sobre esta base concluye que el cargo de fondo se edifica sobre una interpretación equivocada de la norma acusada, toda vez que, a juicio del ciudadano Gómez Pérez, los “mandatos específicos de inversión”, a los que se refiere la norma objeto de controversia, “no constituyen una modalidad de factoring”. En respaldo de este punto de vista, explica que mientras en los mandatos de “destinación específica” el propio inversionista (mandante) expresa de manera inequívoca los bienes en los que deben invertirse los recursos y asume directamente la administración del riesgo, en los mandatos de “libre inversión”, en cambio, el mandante no determina la manera en que deben ser empleados los recursos sino, a lo sumo, la clase o característica de los títulos que deben adquirirse, dejando en manos del mandatario la decisión final sobre el destino de los dineros que se le confían. Por tal razón, señala que frente a los mandatos específicos de inversión, “la sociedad dedicada a actividades de factoring no se desempeña como factor, sino – simplemente – como un mandatario del titular del crédito”; un mandatario que presta un servicio especializado y deriva su contraprestación económica de la remuneración que recibe por las labores desempeñadas, pero no de la entrega de liquidez inmediata al titular del crédito, “como indefectiblemente ocurre en el factoring”. En ese orden de ideas, el interviniente concluye que el demandante incurre en “un insubsanable error de indeterminación de los cargos de inconstitucionalidad que plantea”, en tanto la norma acusada “en ningún momento limita, regula o impone obligaciones patrimoniales a las sociedades dedicadas al factoring, para el desarrollo de esta actividad”. En otra parte de su escrito enfatiza esta idea, señalando que “la exigencia patrimonial que hace el artículo 89, no se refiere a la actividad de factoring, sino a los mandatos específicos de inversión, lo que es sustancialmente divergente de la posición adoptada por el actor […] puesto que en estos mandatos existe compromiso de derechos de terceras personas, respecto de las que el Estado debe brindar la garantía, máxime cuando los déficits de las sociedades financieras, como lo ha vivido el país en el pasado, ha generado movimientos y perjuicios sociales que afectan el orden económico”. 25. En segundo lugar, para sustentar la solicitud de exequibilidad, el interviniente argumenta que si bien los mandatos específicos de inversión a los que se refiere el límite establecido en el precepto acusado, no son considerados como una modalidad de captación masiva y habitual de dineros del público, en todo caso llevan ínsitos riesgos que pueden afectar la confianza pública en el sistema económico, asociados a las obligaciones que asume el factor de custodiar los títulos, invertirlos conforme a las instrucciones recibidas, recaudar los rendimientos y el capital, para ponerlo a disposición del mandante. En tal sentido, la norma objeto de controversia establece “una regla de precaución” para que las empresas de factoring, al llevar a cabo esta clase de mandatos de inversión, no asuman riesgos que puedan ir más allá del 10% de su patrimonio. A continuación, sostiene que la modalidad de control pertinente en este caso sería el “juicio o test débil de razonabilidad”, por recaer sobre una medida de intervención estatal en la economía, y concluye que la norma enjuiciada claramente supera dicho estándar de control, por cuanto la exigencia que en ella se establece es plenamente compatible con los requerimientos constitucionales respecto del ejercicio de la actividad financiera. Señala además que, “en el caso específico del factoring y, en particular, la administración de ahorro de terceros bajo la modalidad de ‘mandatos específicos de inversión’, lejos de ser carente de racionalidad, es imperativo que el regulador imponga reglas prudenciales a los agentes económicos que administran el ahorro del público, para impedir que tomen riesgos desmedidos que puedan alterar la confianza colectiva en el sistema de ahorro y crédito”. Asimismo, argumenta que el precepto examinado no establece un tratamiento contrario al principio de igualdad. A este respecto advierte la improcedencia de efectuar un test de proporcionalidad, dado que ni siquiera el demandante adujo la violación del artículo 13 de la Carta y en el presente caso no está comprometida la afectación de ningún derecho fundamental. En todo caso, sostuvo que, de ser procedente la aplicación de este estándar de control, por cuanto la exigencia en ella prevista persigue una finalidad constitucionalmente legítima, es proporcional en sentido estricto, necesaria e idónea. Señala además que el artículo 89 de la Ley 1676 de 2013 no infringe ninguna norma constitucional, pues se limita a regular un aspecto sobre el cual “el legislador cuenta con total libertad de configuración legislativa”. 26. Finalmente, en relación con el cargo formulado en la demanda D-10050, precisa que el escrito de acusación no menciona las razones por las cuáles considera violentado el artículo 157 constitucional, ni los motivos que expresa para sustentar la infracción del artículo 158 no guardan ninguna relación con el contenido de esta norma superior. Por ello, al no estar satisfecha la carga argumentativa, la Corte, como en ocasiones similares, debería inhibirse de pronunciarse sobre este punto. Sostiene que, a lo sumo, los argumentos de la demanda podrían encaminarse a señalar una infracción del artículo 161 de la Carta, único que, a juicio del interviniente, se ocupa del principio de consecutividad. Al respecto, pone de manifiesto que la exigencia de un monto máximo al valor de los mandatos específicos para las sociedades dedicadas al factoring ya había sido introducido en el tercer debate del proyecto, surtido ante la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, aunque previendo un límite diferente al que fue finalmente aprobado. Por tal razón, asevera que no es cierta la afirmación contenida en la demanda, según la cual el precepto controvertido sólo fue introducido por la Comisión Accidental de Conciliación creada para integrar el texto disímil aprobado por las dos Cámaras. Afirma que tal modificación es válida a la luz de lo dispuesto en los artículos 160 y 161 de la Carta, así como en el artículo 178 del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992). V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 27. El Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 5797 del diez (10) de julio de 2014[15], solicitó a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de la disposición demandada, por constatar la existencia de un vicio de trámite, toda vez que el tema correspondiente a la disposición demandada solo fue introducido en el tercer debate y no guarda conexión con lo debatido y aprobado anteriormente. Debido a esto, la disposición no podía ser adoptada por la comisión de conciliación como fórmula para resolver una diferencia entre los textos aprobados por ambas cámaras. 28. En primer término, el representante del Ministerio Público sostiene que, por tratarse de un vicio formal en el trámite de la ley, debe examinarse si ha operado la caducidad de la acción, conforme a lo previsto en el artículo 242 numeral 3º de la Constitución, donde se establece que “las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto”. Al respecto, sostiene que la demanda se presentó de manera oportuna, por cuanto la ley en la que se inserta la norma acusada fue publicada el 20 de agosto de 2013 y la acusación fue radicada en la Corte Constitucional el 6 de diciembre del mismo año. 29. A continuación, para respaldar la solicitud de inexequibilidad, la Vista Fiscal afirma, como punto de partida, que “los principios de identidad flexible y de consecutividad poseen como exigencia nuclear que todos los temas que conforman un proyecto de Ley sean aprobados en cuatro debates, aunque las particularizaciones relativas a los mismos puedan modificarse en el curso de la deliberación parlamentaria”. Sostiene además que el trámite de la conciliación debe sujetarse a estos principios, de modo tal que la competencia de la Comisión de Conciliación no es ilimitada, pues “esta únicamente puede solventar las diferencias que se refieran a temas que, siendo objeto de desacuerdos, hayan estado presentes en el trámite legislativo en las dos Corporaciones”. [16] Considera entonces que el problema jurídico que debe abordar la Corte en el presente caso es determinar “si el tema del que trata el artículo 89 demandado, estuvo presente en la totalidad del trámite legislativo, esto es, desde el primer debate, o si efectivamente fue un tema nuevo que resultó adicionado en forma inadecuada”. 30. Al respecto señala que el asunto tratado en la norma objeto de controversia se refiere a “la obligación de poseer un capital mínimo para poder operar como factor”. Los demás aspectos de los que se ocupa la norma son, a juicio de la Vista Fiscal, asuntos conexos sin incidencia para evaluar el cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible. Sobre esta base, el Ministerio Público afirma que “el tema tratado por el texto correspondiente al artículo 89 de la Ley 1676 de 2013 fue introducido a la discusión en el tercer debate del proceso legislativo”, razón por la cual se verifica la existencia de un vicio de inconstitucionalidad en su trámite. En respaldo de esta tesis se explica que durante el trámite del proyecto en primer debate en la Comisión Tercera del Senado de la República, el ponente adicionó un artículo referido, entre otros temas, al capital mínimo propio exigible a los factores. Sin embargo, al final se determinó excluir dicho artículo de la votación, por iniciativa del propio senador ponente quien, tras explicar la finalidad perseguida con tal regulación, y atendiendo a las objeciones formuladas durante el debate, decidiera retirarlo de la votación. Con fundamento en lo anterior, concluye que “a pesar que el tema en cuestión existía en la ponencia para primer debate, el mismo nunca fue votado en tal sesión”, lo que a su juicio genera una infracción del principio de consecutividad por cuanto el Congreso no cumplió con la obligación de dar debate y votar todos los temas y artículos que sean sometidos a su consideración. El Ministerio Público advierte que si bien el retiro del artículo que contenía el tema de debate antes de ser sometido a votación es una conducta admisible a la luz del artículo 111 de la Ley 5ª de 1992, en el presente caso tal proceder tiene consecuencias directas para el análisis de la consecutividad. En tal sentido argumenta que, de acuerdo a lo establecido por la jurisprudencia constitucional, dicho análisis debe hacerse, “con los textos discutidos y aprobados y no con textos que hayan sido retirados de la discusión”.[17] Sobre esta base concluye que, “como la disposición retirada era la única relativa al tema de capital mínimo obligatorio para los factores, su exclusión de la votación implicó también la eliminación de dicho tema del primer debate legislativo”. Establece que el tema tampoco estuvo presente en el segundo debate, surtido en la Plenaria del Senado, pues aunque se votaron algunas disposiciones relativas a la regulación del contrato de factoring, en ellas no se incluía regulación alguna destinada a exigir un capital mínimo a las personas dedicadas a dicha actividad. Dicha temática, según la Vista Fiscal, sólo se introdujo en el tercer debate, en la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, y en el cuarto debate en la Plenaria de la misma Corporación. 31. En ese orden de ideas, “dado que el tema correspondiente al artículo demandado fue inexistente en el trámite del Senado y, por el contrario, únicamente fue introducido en el debate surtido en la Cámara de Representantes, esta diferencia de contenidos en los textos aprobados no podía ser subsanada a través del trámite de la conciliación, por constituir un asunto nuevo que no guardaba relación con lo discutido y aprobado en ambas Corporaciones Legislativas”. Al hacerlo, la Comisión de Conciliación usurpó una competencia exclusiva de las comisiones constitucionales permanentes y de las cámaras en pleno[18], generando así una violación de los principios de consecutividad y de identidad flexible, que debe llevar a declarar inexequible la norma demandada. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda. Cuestión preliminar. Aptitud sustantiva de la demanda. 2. En atención a que algunos de los intervinientes solicitaron a la Corte proferir un fallo inhibitorio, por ineptitud sustantiva de la demanda, la Corte estima necesario examinar si el escrito de acusaciones cumple con los requisitos que habilitan a este Tribunal para emitir un pronunciamiento de fondo. 3. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece que las demandas que presenten los ciudadanos en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad deberán contener: (i) el señalamiento y transcripción de las normas acusadas; (ii) la indicación de las normas constitucionales que se consideran infringidas y de (iii) las razones por las cuales se estiman violadas. Adicionalmente, deberá indicarse (iv) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda y, cuando la norma se impugne por vicios de forma (iv) el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado. El tercero de los requisitos antes indicados, conocido como concepto de violación, requiere que el demandante despliegue una labor argumentativa que permita a la Corte fijar de manera adecuada los cargos respecto de los cuales debe pronunciarse para, de este modo, respetar el carácter rogado del control de constitucionalidad. En ese orden de ideas, esta Corporación ha consolidado una doctrina sobre los requisitos básicos para examinar la aptitud de la demanda, expuestos de manera canónica en la sentencia C-1052 de 2001[19], en los siguientes términos: Claridad: exige que cada uno de los cargos de la demanda tenga un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa. Certeza: Esto significa que (i) la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita”; (ii) que los cargos de la demanda se dirijan efectivamente contra las normas impugnadas y no sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda. Especificidad: Las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada”, que permita verificar una oposición objetiva entre el contenido de las normas demandadas y la Constitución. De acuerdo con este requisito, no son admisibles los argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Pertinencia: El reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia, calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa” a partir de una valoración parcial de sus efectos. Suficiencia: Se requiere la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto de la norma demandada. La suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional. Finalmente, la Corte ha establecido que la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione, de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo. 4. Respecto de demanda D-10049, dos de los intervinientes cuestionan la certeza de la acusación allí formulada: de un lado, el concepto presentado por el Departamento de Derecho Comercial de la Universidad Externado de Colombia sostiene que el cargo no es cierto, por cuanto la dificultad para el desarrollo del factoring que argumenta el actor, en realidad no se deriva del contenido de la norma acusada sino de una equivocada interpretación del artículo 12 del Decreto 2669 de 2012[20]. Por su parte, el ciudadano Juan David Gómez Pérez argumenta que la acusación se edifica sobre una interpretación equivocada de la norma demandada, por cuanto, en su opinión, los mandatos específicos de inversión no constituyen una modalidad de factoring, razón por la cual no es cierto que en el precepto acusado se establezcan limitaciones para el desarrollo de dicha actividad. Adicionalmente, en la intervención presentada por el Departamento de Derecho Comercial de la Universidad Externado de Colombia se cuestiona la pertinencia de la acusación, por considerar que se sustenta en consideraciones relativas a un problema particular como es el margen de solvencia exigido a las empresas de factoring. Entretanto, el ciudadano Gómez Pérez cuestiona la aptitud global de la demanda D-10050, señalando diversos argumentos orientados a mostrar que, en su opinión, la demandante no satisfizo la carga de argumentar la infracción al principio de consecutividad. 5. La Sala considera que los cargos formulados en las dos demandas acumuladas en este proceso satisfacen los mínimos que la habilitan para emitir un pronunciamiento de fondo respecto de la norma acusada. 5.1. Así, en la demanda D-10049 el actor formula una acusación clara en contra del artículo 89 de la Ley 1676 de 2013, al señalar que en ella se establece una medida de intervención económica, consistente en imponer un margen de solvencia obligatoria a las sociedades cuya actividad exclusiva sea el factoring, que además de no ser apta para alcanzar la finalidad perseguida, afecta de manera innecesaria y desproporcionada la libertad de empresa y la libre competencia, todo lo cual desconoce los límites constitucionales que se imponen a las normas que limitan la libertad económica. Es además una acusación cierta por cuanto, en efecto, la norma acusada establece un límite al monto de los contratos de mandatos de inversión específica que suscriban las sociedades dedicadas en exclusiva a la actividad de factoring, según el cual no deben exceder el 10% del patrimonio que tenga registrado la sociedad. La certeza del cargo no queda desvirtuada por las razones expuestas por algunos intervinientes en tanto: (i) la medida que el actor estima inconstitucional es el establecimiento de un límite al monto de los mandatos específicos de inversión que contraten las sociedades dedicadas de manera exclusiva al factoring, la cual viene impuesta por la norma legal demandada; la alusión que hace el demandante al numeral 3º del artículo 12 del Decreto 2669 de 2012[21], se limita a señalar que, con el margen de solvencia obligatoria que fija el precepto acusado, se restringe el acceso a una de las fuentes de financiación de las actividades de factoring. Por lo tanto, no asiste razón a uno de los intervinientes cuando afirma que el contenido normativo acusado en realidad vendría expresado por una disposición distinta a la demandada. (ii) Por otra parte, la controversia en torno a si los mandatos específicos de inversión constituyen o no una modalidad de factoring, planteada por otro interviniente, tampoco lleva a desvirtuar la certeza del cargo formulado por el actor en contra del artículo 89 de la Ley 1676 de 2013, toda vez que, se trate o no propiamente de una modalidad de factoring, la norma acusada ciertamente establece un límite al monto de un tipo de operaciones, los mandatos específicos de inversión, los cuales forman parte de las actividades que realizan las sociedades dedicadas al factoring y, como quedó expuesto, está expresamente contemplada como una de las fuentes de financiación de dicha actividad comercial. Las razones dadas por el demandante son pertinentes pues además de las consideraciones que plantea el actor en torno a la conveniencia de adoptar un modelo distinto de regulación de los márgenes de solvencia obligatoria para las empresas de factoring, la demanda presenta una serie de argumentos orientados a mostrar la oposición entre la norma acusada y los límites constitucionales a las normas que restringen la libertad económica. Este grupo de argumentos satisfacen la exigencia de especificidad, en tanto logran definir un cargo de inconstitucionalidad discernible y dirigido en concreto contra la norma demandada, a la que se acusa de establecer una restricción ilegítima a las libertades de empresa y competencia, a través de la fijación de márgenes de solvencia obligatoria para los mandatos específicos de inversión que realizan las sociedades dedicadas de manera exclusiva a actividades de factoring. Finalmente, en tanto alcanzan a suscitar una duda sobre la constitucionalidad del precepto acusado, también satisfacen el requisito de suficiencia. 5.2. Finalmente, la Sala estima que también la demanda D-10050 formula un cargo apto que habilita a este Tribunal para pronunciarse de fondo. Se plantea de manera clara la existencia de un presunto vicio de trámite, consistente en la infracción de los principios de consecutividad e identidad flexible, que la actora sustenta indicando que durante los dos primeros debates en el Senado al proyecto de ley que, una vez aprobado, se convirtió en la Ley 1676 de 2013 no se abordó la discusión ni votación del contenido normativo hoy regulado en el artículo 89 de dicha ley, el cual sólo fue introducido a partir del tercer debate en la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes; por tal circunstancia, a juicio de la actora, la Comisión de Conciliación carecía de competencia para incluir dicho precepto en el articulado final del texto conciliado. Las razones que plantea en su acusación satisfacen además las exigencias de especificidad y pertinencia pues se dirigen a mostrar la oposición entre el trámite surtido en la aprobación de la norma demandada y lo preceptuado en los artículos 157, 158 y 160 inciso 2º, valiéndose para ello de los desarrollos jurisprudenciales en torno a los principios de consecutividad e identidad flexible. Los argumentos cumplen el requisito de suficiencia, prueba de lo cual es que la duda que plantean en torno al posible vicio de trámite en la aprobación del artículo 89 de la Ley 1676 de 2013 ha dado lugar a que el Ministerio Público rinda concepto solicitando la declaratoria de inexequibilidad por este motivo. Presentación del caso y formulación de los problemas jurídicos 6. En este proceso se acumulan dos acusaciones en contra del artículo 89 de la Ley 1676 de 2013, una por la existencia de un vicio de trámite y otra por razones de fondo. 6.1. El cargo por vicios de trámite (expediente D-10050) plantea que en la aprobación de la norma demandada se vulneraron los principios de consecutividad e identidad flexible, en tanto el contenido que en ella se regula – la imposición de un margen de solvencia obligatoria para las sociedades que se dedican de manera exclusiva a actividades de factoring, a través del establecimiento de límites al monto de los mandatos específicos de inversión que pueden suscribir dichas sociedades – no fue discutido ni aprobado durante los dos primeros debates en Senado al proyecto que luego se convirtió en la Ley 1676 de 2013. Tal contenido, a juicio de la demandante, sólo fue discutido y aprobado en los debates tercero y cuarto, adelantados en la Cámara de Representantes, razón por la cual la Comisión de Conciliación, al incluirlo dentro del texto final conciliado, infringió el principio de consecutividad y, ligado a éste, el de identidad flexible. La mayoría de los intervinientes desestiman esta acusación, argumentando que no existió la alegada infracción toda vez que el contenido de la norma acusada guarda plena identidad con el tema de la ley de la que forma parte, orientada a promover el acceso al crédito y a establecer normas sobre garantías mobiliarias. En tal sentido, el establecimiento de márgenes de solvencia obligatoria constituye una de tales garantías, por cuanto está orientada a respaldar la inversión de quienes, a través de la suscripción de mandatos específicos con empresas de factoring, suministran fondos para la realización de una actividad que, a su vez, por intermedio de los factores, facilita el acceso a recursos financieros a otros actores del mercado. Entretanto el Ministerio Público, acogiendo los planteamientos de la demanda, solicita a la Corte declarar inexequible el artículo 89 demandado. Para ello argumenta que el tema al que se refiere esta norma - que la Vista Fiscal identifica con la obligación de poseer un capital mínimo para poder operar como factor – si bien alcanzó a ser planteado en el primer debate en la Comisión Tercera del Senado, no llegó a ser votado toda vez que, por iniciativa del ponente, fue retirado antes de llevarse a cabo la respetiva votación. Tal proceder, a juicio de la Vista Fiscal, determina que el asunto objeto de controversia en realidad nunca estuvo presente en los dos debates adelantados en la Comisión Tercera y la Plenaria del Senado, con lo cual su inclusión dentro del texto final conciliado implica una vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible. 6.2. El cargo de fondo (expediente D-10049) sostiene que artículo 89 de la Ley 1676 de 2013, al imponer un margen de solvencia obligatoria a las sociedades cuya actividad exclusiva sea el factoring, a través del establecimiento de un límite al monto de los mandatos específicos de inversión que aquellas pueden llevar a cabo, desconoce los límites constitucionales que deben observar las normas que restringen la libertad económica y se traduce en una vulneración de los artículos 26, 58, 333 y 334 de la Constitución. En respaldo de esta tesis el actor argumenta que la norma acusada establece una medida de intervención económica que no es adecuada para alcanzar la finalidad perseguida, en tanto condena a la desaparición a las sociedades comerciales que se dedican al factoring de manera exclusiva. Adicionalmente, afecta de manera innecesaria y desproporcionada la libertad de empresa y la libre competencia, al imponer a aquellas empresas márgenes de solvencia superiores a los exigidos a las entidades financieras para realizar un tipo de operaciones que, como es el caso de los mandatos específicos de inversión, no constituyen una modalidad de captación masiva y habitual de dineros del público. El Ministerio Público se abstuvo de pronunciarse sobre la acusación de fondo, al concentrar su análisis en argumentar la existencia de un vicio de trámite. Entretanto, ninguno de los demás intervinientes respalda el cargo de fondo y, por el contrario, defienden la constitucionalidad de la norma señalando, entre otras razones, que: (i) el límite al monto de los mandatos específicos de inversión que pueden suscribir las sociedades comerciales que se dedican en exclusiva al factoring no restringe el desarrollo de dicha actividad comercial, por cuanto estas entidades pueden realizar los mandatos específicos de inv...