Sentencia C-880 de 2011

C-880-11 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-880/11 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Existencia Sentencia C-880/11 Referencia: Expedientes D-8504, D-8510, D-8513, D-8517 y D-8519 (acumulados). Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra de la Ley 1425 de 2010, “por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo”. Demandantes: Jairo Enrique Vásquez Mojica, Víctor Hugo Moreno Hurtado, Eduardo Quijano Aponte, John Máximo Muñoz Telles y Alfonso Jiménez Cuesta. Magistrado Ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Bogotá D.C., veintidós (22) de noviembre de dos mil once (2011) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y el trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Jairo Enrique Vásquez Mojica, Víctor Hugo Moreno Hurtado, Eduardo Quijano Aponte, John Máximo Muñoz Telles y Alfonso Jiménez Cuesta demandaron la Ley 1425 de 2010, “por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo”. En sesión del veintisiete (27) de abril de dos mil once (2011), la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió acumular las demandas radicadas bajo los números D-8510, D-8513, D-8517 y D-8519 a la demanda D-8504 con el fin de que se tramitaran conjuntamente y se resolvieran en la misma sentencia. Mediante Auto de trece (13) de mayo de dos mil once (2011), el Magistrado Sustanciador decidió admitir las demandas, oficiar por la Secretaria General de esta Corporación a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, para que remitieran, con destino al proceso de la referencia, copia del expediente legislativo que contiene el trámite y aprobación del proyecto que se convirtió en la Ley 1425 de 2010, así mismo ofició a los Secretarios de las Comisiones Primeras de las citadas corporaciones, para que allegaran las certificaciones de los debates y votaciones correspondientes al trámite y aprobación del mencionado proyecto. A su vez, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para los efectos de su competencia. En la misma providencia, ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso de la República, al Ministro del Interior y de Justicia, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Colegio Colombiano de la Abogacía y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades del Atlántico, Javeriana, Externado y Libre, para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran dentro del proceso con el propósito de impugnar o defender la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. Una vez cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de las demandas de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de las demandas presentadas. II. EL TEXTO DEMANDADO A continuación se transcribe la ley acusada LEY 1425 DE 2010 (Diciembre 29) Diario Oficial No. 47.937 de 29 de diciembre de 2010 EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTICULO 1o. Deróguense los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998. ARTICULO 2o. VIGENCIA. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las disposiciones que le sean contrarias. III. LAS DEMANDAS 3.1. Expediente D-8504 El ciudadano Jairo Enrique Vásquez Mojica solicita la declaración de inexequibilidad de la Ley 1425 de 2010 “por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo”, por considerar que contraviene lo dispuesto en el preámbulo y en los artículos 1, 2, 8, 13, 72, 79, 82, 83, 88, 152, 153, de la Constitución Política. Señala que la disposición acusada presenta vicios de competencia y procedimiento en su formación, ya que, por regular temas relacionados con los derechos y deberes fundamentales de las personas, los procedimientos y recursos para su protección, la administración de justicia y los mecanismos de la participación ciudadana, debía ser tramitada por el Congreso de la Republica como una ley estatutaria y no como una ley ordinaria. En ese orden de ideas, cuando el órgano legislativo aprobó el proyecto de ley mencionado, el 14 de diciembre de 2010, durante la segunda legislatura, incurrió en un vicio de procedimiento en la formación de la Ley 1425 de 2010, por cuanto el proyecto No.056 de 2009 fue radicado por el Gobierno Nacional el 22 de agosto de 2009 y, según lo establecido en el artículo 53 de la Constitución Política, debía ser aprobado dentro de una sola legislatura, por tratarse de una ley estatutaria. Así mismo, manifiesta el demandante que la disposición acusada vulnera el principio constitucional de la participación ciudadana en el Estado Social de Derecho, pues al derogar, en su totalidad, los incentivos económicos en las acciones populares, se descompensa económicamente el ejercicio de las mismas y se desestimula la participación masiva de la comunidad en la defensa solidaria de los derechos e intereses colectivos. Así las cosas, el ciudadano Jairo Enrique Vásquez Mojica concluye afirmando que el Estado colombiano debe garantizar el ejercicio permanente de las acciones populares mediante los incentivos económicos, por ser una forma democrática de representación popular, que permite a los ciudadanos o a las diferentes organizaciones cívicas y comunitarias, participar masiva y solidariamente en la defensa preventiva de los derechos e intereses colectivos. 3.2. Expediente D-8510 El ciudadano Víctor Hugo Moreno Hurtado considera que la Ley 1425 de 2010 infringe los artículos 1, 2, 13, 21, 22, 25, 26, 38, 78, 103 y 366 de la Constitución Política, con base en los siguientes argumentos: En primer lugar, señala el demandante que la disposición acusada constituye una restricción demasiado amplia, esto es, una situación en la cual la ley prohíbe a una determinada categoría de personas efectuar ciertas labores, incluyendo en tal grupo no sólo a las personas que efectivamente ocasionan un riesgo social sino también a las personas que no causan tal riesgo[1], al evitar que las acciones populares sean adelantadas por un grupo especializado de personas que, a su juicio, viajan por todo el país, muchas veces con temas recurrentes y reiterativos, que en modo alguno justifican el reconocimiento del incentivo correspondiente. Así mismo, aduce que la Ley 1425 de 2010 quebranta el derecho fundamental a la dignidad humana, debido a que, como lo ha manifestado el Consejo de Estado en reiterados fallos “el incentivo económico es una manera de compensar la carga que asume el demandante, pues de no existir sería una carga desproporcionada para quien inicia la acción”, luego entonces, al desaparecer del ordenamiento jurídico el mencionado incentivo se traslada al individuo altruista la carga económica de un proceso que, en la práctica, dura en promedio dos años, hecho que no solo es indigno, sino que resulta, además, desproporcionado y excluyente. En ese orden de ideas, considera que el Gobierno Nacional, en la exposición de motivos del proyecto de Ley No. 056 de 2006, propuso un falso dilema de solidaridad, asociándolo a gratuidad, toda vez que señala como deber de todo ciudadano el velar por los intereses públicos sin esperar recompensa. De conformidad con lo expuesto, el ciudadano Víctor Hugo Moreno Hurtado solicita la declaración de inexequibilidad de la disposición acusada. 3.3 Expediente D-8513 El ciudadano Eduardo Quijano Aponte solicita la declaración de inexequibilidad de la Ley 1425 de 2010, “por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo”, con base en los siguientes argumentos: En primer lugar, manifiesta el demandante que las acciones populares constituyen un mecanismo de participación ciudadana y de acceso a la administración de justicia y, por lo tanto, cualquier modificación o derogación que de ellas se haga requiere que se le de el trámite de una ley estatutaria. Indica que según el artículo 153 constitucional “la aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura…”. En ese orden de ideas, advierte el demandante que la Ley 1425 de 2010 presenta un vicio de forma insubsanable por cuanto la derogación de los incentivos de las acciones populares debía ser tramitada como una ley estatutaria, es decir, en una sola legislatura y no en dos legislaturas como efectivamente ocurrió. Así mismo la disposición acusada requería de una votación nominal y pública de los Representantes a la Cámara y los Senadores de la Republica, sin embargo, durante las votaciones del proyecto de ley 056 de 2009 en la Cámara de Representantes, especialmente en la Comisión Primera Constitucional Permanente, en la sesión de 9 de junio de 2010, la mayoría de los representantes que en el acta aparecen como votantes, no votaron de conformidad con lo establecido en los artículos 133 y 157 de la Constitución Política y los artículos 129 y 130 de la Ley 5 de 1992, pues ni su presencia ni su voto aparecen registrados en las grabaciones de la sesión, donde constaría su presencia pública de acuerdo a los trámites legales y constitucionales. A pesar de lo anterior en el acta suscrita por el secretario aparecen registrados como votantes un número importante de representantes que no aparecen en las grabaciones contestando individualmente y de forma nominal y publica. De igual manera, señala el demandante que la Ley 1425 de 2010 viola el preámbulo, los artículos 1, 2, 93 y 153 de la Constitución Política, los artículos 230, 231, y 232 de la Ley 5ª de 1992 y la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006 y aprobada por el Congreso de la Republica mediante ley 1346 de 2009. Lo anterior, porque durante el trámite del proyecto de ley 056 de 2009, en la Cámara de Representantes, y 169 de 2010, en el Senado de la Republica, diferentes ciudadanos, a título personal, y varias organizaciones sociales, solicitaron, el 24 de septiembre de 2009, la realización de una audiencia pública con el fin de que fueran escuchadas sus observaciones, cumpliendo con todos los requisitos exigidos por la ley 5ª en sus artículos 230 a 232, pese a lo cual la Cámara de Representantes al aprobar la realización de la audiencia solicitada no invitó a ninguno de los mencionados ciudadanos u organizaciones sociales, sino que citó al Ministro del Interior y de Justicia, al Fiscal General de la Nación, al Procurador General de la Nación, así como a la Asociación Colombiana de Facultades de Derecho, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a los Decanos de las Facultades de Derecho de las diferentes Universidades, al Presidente de Andesco, al Presidente de Fenalco, al Presidente de la Federación Colombiana de Municipios, al Presidente de la Federación Nacional de Departamentos para que emitieran su concepto sobre el referido proyecto. No conforme con lo anterior, el 18 de mayo de 2010 fue aprobada por la Cámara de Representantes la propuesta de no realizar la mencionada audiencia pública. En consecuencia, no se levantó el libro de registro tal y como lo ordenan los artículos 230 a 231 de la Ley 5ª de 1992. Por otro lado, indicó que durante el trámite del proyecto de ley 169 de 2010 en el Senado de la Republica tampoco se realizó la audiencia solicitada. Del mismo modo, señala el ciudadano Eduardo Quijano Aponte que el ponente del proyecto de ley 056 de 2009 no incluyó en su ponencia los comentarios presentados por los ciudadanos y organizaciones sociales que solicitaron la realización de la audiencia, los cuales tampoco fueron publicados en la Gaceta del Congreso de la Republica, pero en cambio, sí incluyó los comentarios hechos por la Federación Colombiana de Municipios. Por otro lado, afirma el demandante que se incurrió en un vicio durante el trámite de la disposición acusada al violar los artículos 161 de la Constitución Política y los artículos 175, 176, 177, 179, 186, 189 de la Ley 5ª de 1992. Lo anterior, puesto que el 6 de diciembre de 2010 la Plenaria del Senado aprobó la enmienda contenida en la ponencia presentada para segundo debate por el Senador Roy Barreras, en la cual se incluían cambios sustanciales al proyecto inicial, por cuanto ya no se contemplaba la derogación total de los artículos 39 y 40 de la ley 472 de 1998 sino su modificación, así mismo, proponía una reducción de los incentivos, mantenía las disposiciones sobre la responsabilidad patrimonial solidaria del representante legal del respectivo contratista, las garantías sobre el derecho a la información y las pruebas en las acciones populares, ello sin tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 179 de la Ley 5ª de 1992, pues no se dio traslado de dicho proyecto a la Comisión Primera del Senado para ser discutido en primer debate, sino que, en vez de ello, se nombró una comisión de conciliación entre las Cámaras. Posteriormente, el 13 de diciembre se publicó el informe de conciliación y el 14 de diciembre las dos Cámaras decidieron conservar el texto aprobado por la Cámara de Representantes. Así mismo, indica que la conformación de la comisión de conciliación no cumplió con los requisitos establecidos en los artículos 186 y 189 de la Ley 5ª de 1992, por cuanto solo se nombró a un Representante a la Cámara y a un Senador de la Republica como miembros de dicha comisión, sin que éstos hubieran participado en la discusión del proyecto o fueran sus autores y ponentes, tampoco formularon reparos, observaciones, o propuestas en las plenarias. Así las cosas, no se garantizó la representación de las bancadas. Por otra parte, manifiesta el demandante que durante el trámite de la disposición acusada se transgredió el principio de publicidad de la siguiente manera: El 13 de diciembre de 2010, se publicó en las Gacetas 1081 y 1082 el texto acogido por las dos cámaras en la comisión de conciliación, sin embargo el 14 de diciembre, en las horas de la tarde, se inició su debate, sin que hubiera transcurrido como mínimo un día desde la media noche del día 13 de diciembre de 2010, violando con ello lo establecido en el artículo 161 de la Constitución Política, el cual dice: “Cuando surgieren discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones de conciliadores conformadas por un mismo número de Senadores y Representantes, quienes reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría. Previa publicación por lo menos con un día de anticipación, el texto escogido se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias. Si después de la repetición del segundo debate persiste la diferencia, se considera negado el proyecto”. Igualmente, entre el segundo debate en Cámara (5 de octubre de 2010) y el primer debate en Comisión 1ª del Senado (22 de Octubre de 2010) no transcurrieron los 15 días hábiles exigidos para reiniciar el debate, por cuanto durante este término se presentó un festivo (18 de octubre de 2010). Adicionalmente, el texto definitivo, discutido y aprobado en la sesión plenaria del Senado, el 6 de diciembre de 2010, no fue publicado en la Gaceta del Congreso dentro de los 3 días exigidos por el artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, porque a pesar de que fue publicado con fecha de 6 de diciembre de 2010, en realidad se imprimió a las 2:10 am del 7 de diciembre de 2010, como consta en la certificación expedida por la Imprenta Nacional, sin que el Presidente de la Republica haya autorizado la reproducción del documento por cualquier medio mecánico, para distribuirlo entre los miembros de la Comisión. Por último, el Acta aprobatoria de la sesión de la plenaria del Senado de 7 de diciembre de 2010, no fue puesta en consideración de la plenaria antes de la siguiente sesión, ni publicada por la Gaceta del Congreso, ni por ningún medio mecánico, tampoco aparece en el expediente que el acta no hubiere estado totalmente elaborada para la sesión siguiente, ni que el secretario hubiera presentado y dado lectura a un acta resumida que sirviera para el conocimiento y aprobación de la corporación o comisión, como lo autoriza el último párrafo del artículo 35 de la Ley 5ª de 1992, por consiguiente no se advierte que haya sido aprobada un Acta que contenga la relación sucinta de los temas debatidos, las personas que han intervenido, los mensajes leídos, las proposiciones presentadas, las comisiones designadas y las decisiones adoptadas. Así mismo, aduce el demandante que la Ley 1425 de 2010 transgrede lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 que establece: “Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberán contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público”, por cuanto los incentivos establecidos en los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 constituyen una parte importante de los ingresos del Estado para financiar los mecanismos de defensa de las políticas sociales, por lo que era imperativo que se contemplara una sustitución de fondos para la financiación del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos de la Defensoría del Pueblo creado por el artículo 70 de la Ley 472 de 1998, y cuyas fuentes de recursos son entre otros: a) las apropiaciones correspondientes del presupuesto nacional (que nunca se han realizado desde 1998) tal y como se certifica por la Defensoría del Pueblo en documento que se anexa y f) los incentivos en casos de acciones populares interpuestas por entidades públicas. Del mismo modo, afirma el demandante que la disposición acusada viola el principio de unidad de materia al advertir que los argumentos expuestos por el ministro y por los ponentes en ambas Cámaras durante la exposición de motivos al proyecto, iban dirigidos a que, con dicha iniciativa, disminuyera el menoscabo de los presupuestos municipales, sin tener en cuenta que una gran parte de las demandas de acción popular se dirigen en contra de los particulares, es decir, que si bien los dos artículos se refieren al incentivo económico no se discutió durante las sesiones sobre el hecho de que con la expedición de la Ley 1425 de 2010 se estaría exceptuando de los incentivos a los particulares que efectivamente fueran condenados por violentar derechos colectivos y cuya condena de ninguna manera traía como consecuencia el detrimento de los patrimonios estatales. Adicionalmente, con la disposición acusada se deroga también el segundo y tercer inciso del artículo 40 de la Ley 472 de 1998, el cual permite a los ciudadanos contar con las herramientas para hacer control político y a los responsables de la infracción contra los derechos colectivos responder patrimonialmente por sobrecostos y/o irregularidades en la contratación, lo anterior sin que se hubiere dado sobre él discusión alguna. Por otro lado, indica el ciudadano Eduardo Quijano Aponte que antes, durante el trámite y después de sancionada la disposición acusada se incurrió en toda clase de artificios para engañar a los parlamentarios y al público, así mismo se preparó e implementó una campaña dirigida a desprestigiar las acciones populares, sus actores y sus incentivos, con el fin de obtener su derogatoria. Dicha campaña difamatoria fue el producto de una coalición de intereses conformada por grupos poderosos económicamente como son: Fedemunicipios, Fenalco, la Asociación Nacional de Industriales y la Cámara Colombiana de la Infraestructura, a quienes, más tarde, se sumaron el Presidente de la Republica y su Ministro del Interior y de Justicia. Los falsos argumentos esgrimidos por este grupo fueron: -El pago de incentivos está causando un grave deterioro de las finanzas estatales en especial de las finanzas municipales; los presupuestos de las administraciones públicas se ven menoscabados con los fallos de las acciones populares, pues se han visto obligados a destinar el 50% del presupuesto al pago de dichos incentivos. -En torno a estas acciones se han creado firmas inescrupulosas que se han convertido en un sistema que desangra la administración pública, el incentivo económico creó mafias de litigantes dedicados no a hacer uso del derecho sino a abusar del mismo para enriquecerse a costa del estado. -Las acciones populares en la mayoría de los casos bordean la temeridad y la mala fe. -Las acciones populares generan una gran congestión judicial. -La Corte Constitucional en Sentencia C-459 de 2004 consideró ilegítimas estas recompensas para quienes protegen judicialmente un interés colectivo. -Las acciones populares son un gran negocio. Así las cosas, con el fin de corroborar los argumentos anteriormente expuestos el demandante presentó peticiones a cada uno de los defensores de la disposición acusada solicitando el soporte de sus afirmaciones. Dichas entidades contestaron indicando que no tenían la información solicitada. Por consiguiente, con el fin de obtener la información real sobre los hechos aducidos, el demandante dirigió peticiones a la Defensoría del Pueblo, al Consejo Superior de la Judicatura, a la Contraloría General de la Republica a la Procuraduría General de la Nación y a los 1.120 municipios del País. Dichas entidades contestaron con base en los siguientes argumentos: -En primer lugar, la Contraloría General de la República no posee datos discriminados sobre el monto de los incentivos pagados a los accionantes populares, en segundo lugar, consideramos que, si la acción popular prospera, y por tanto se reconoce el incentivo previsto en la ley para los accionantes; no habría detrimento patrimonial, pues precisamente dicha acción tiene por objeto evitar el daño contingente o resarcirlo. -De los 1.120 municipios del país, Bucaramanga, Bogotá, Becerril, Medellín, y Manizales son los que reportan que han pagado las cifras más altas por incentivos de las acciones populares desde 1998 a la fecha, el resto de los municipios han pagado incentivos en las siguientes proporciones: 30 dicen no haber pagado, 7 no reportan haber pagado, 25 no contestaron la información o no es clara, 8 pagaron menos de 4 millones, 29 pagaron entre 4 y 10 millones, 29 entre 11 y 28 millones, 9 más de 28 pero menos de 100 millones. -En la jurisdicción colombiana existe un total de 2’814.384 procesos de los cuales 93.3% corresponde a la jurisdicción ordinaria, dejando para las otras jurisdicciones el 6,7% restante, donde se tramitan aproximadamente 190.136 procesos al año, de los cuales se advierte que ni el 1% corresponde a acciones populares. -De otra parte según la Defensoría del Pueblo desde su instauración en el año de 1998 y hasta la fecha se han presentado 15.011 acciones populares en todo el país, mientras que para el Consejo Superior de la Judicatura se han presentado 63.124. Por otra parte, aduce el demandante que durante el trámite de la disposición acusada se transgredió lo dispuesto en los artículos 157, 158, 159 y 160 de la Constitución Política, dado que no existió debate al no contar con la información que sustentara los argumentos esgrimidos, tal y como lo manifestaron expresamente los Representantes a la Cámara Nicolás Uribe, Rodrigo Rivera y German Navas en la Comisión Primera. Así mismo, señala que la Ley 1425 de 2010 contradice lo establecido en el preámbulo y en los artículos 1, 13, 29, 43, 88, 93, 94, 95, 229, de la Constitución Política, fuera de lo cual transgrede lo dispuesto en La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y el Protocolo Adicional de San Salvador, la Convención Americana de Derechos Humanos – Pacto de San José – y en el Protocolo Adicional a la Convención Americana Sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos Sociales y Culturales – Protocolo de San Salvador-. lo anterior con base en los siguientes argumentos: La derogación de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 2008 constituye un claro retroceso en materia de protección de DDHH, pues con la exclusión del incentivo para este mecanismo de participación ciudadana se ha creado un vacío legal, omisión legislativa relativa, que hace impracticable el ejercicio de la acción popular y desestimula la defensa judicial de los derechos e intereses colectivos. Así las cosas, la disposición acusada desconoce la confianza legítima de los demandantes en las acciones populares al imponerles una nueva carga, excesiva, desproporcionada e imposible de cumplir, como es que instauren las mencionadas acciones solo por los fines altruistas, sin consideración de los gastos en que se incurren. 3.4 Expediente D-8517 El ciudadano John Maximino Muñoz Telles considera que la Ley 1425 de 2010 infringe los artículos 1, 2, 58, 89, 90, 158 de la Constitución Política, pues la eliminación del incentivo económico desnaturaliza la acción popular, lo que conduce a que ésta desaparezca. 3.5 Expediente D-8519 El ciudadano Alfonso Jiménez Cuesta solicita la declaración de inexequibilidad de la Ley 1425 de 2010 “por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo”, por considerar que contraviene lo dispuesto en los artículos 29, 136 y 209 de la Constitución Política. Advierte que los artículos derogados mediante la disposición acusada ya habían sido objetos de control por parte de la Corte Constitucional que, mediante Sentencia C-459 de 2004, los declaró exequibles. IV. INTERVENCIONES Vencido el término de fijación en lista, en cumplimiento de lo ordenado en Auto de 13 de mayo de 2011, la Secretaria General de esta Corporación informó que, de acuerdo con las comunicaciones libradas, se recibieron los siguientes escritos de intervención: 1. Ciudadanos que adhirieron a los cargos formulados en las demandas de inconstitucionalidad En el término de fijación en lista, los ciudadanos Crystian Enrique Hernández Campos, Rosalba Santos Montaña y Diego Fernando Díaz Méndez intervinieron en la presente causa con el fin de expresar su apoyo a las pretensiones de las demandas de inconstitucionalidad de la referencia. En su sentir, la defensa de los intereses y derechos colectivos, que está a cargo de la misma ciudadanía, encuentra su piso jurídico en la ley 472 de 1998, por lo tanto, al establecer la acción popular como el método mediante el cual la ciudadanía puede hacer exigibles sus derechos o procurar por su protección y el resguardo del entorno en donde se desarrolla hace que, por su gran importancia como múltiple medio de control social, únicamente pueda ser modificada mediante una ley estatutaria, lo que implica que la Ley 1425 de 2010 tenga un defecto en su procedimiento. Así mismo, advierten que los parlamentarios fueron engañados y asaltados en su buena fe, por cuanto el contenido de las ponencias en los proyectos de ley 169 de 2010 en el Senado de la Republica y 056 de 2009 en la Cámara de Representantes era falso, careciendo de pruebas concretas y reales que lo sustenten, pues en las dos Cámara se hizo hincapié en que los incentivos debían derogarse porque menoscababan los presupuestos municipales, pero curiosamente también se incluyó en la ley la derogatoria de los incentivos que obligaban a las empresas privadas a pagar en caso de ser condenados por la violación de derechos colectivos. 2. Ciudadanos que se oponen a los cargos formulados en la presente demanda de inconstitucionalidad En el término de fijación en lista, los ciudadanos Santiago Cruz Mantilla, Oscar David Gómez Pineda y Henry Sanabria Santos intervinieron en la presente causa con el fin de expresar su oposición a las pretensiones de las demandas de inconstitucionalidad de la referencia. Los argumentos a partir de los cuales sustentan su posición, son los siguientes: -La Ley 1425 de 2010 no regula de manera integral un derecho fundamental, ni reglamenta, afecta o se refiere al núcleo esencial de alguna garantía constitucional, para que fuera necesario que la misma cumpliera el procedimiento descrito en el ordenamiento jurídico para la expedición de leyes estatutarias, puesto que tan solo se dirigió a eliminar los incentivos económicos para los actores populares y no versa, de ninguna manera, sobre la totalidad de los aspectos que les son propios a los derechos colectivos. - No es cierto que al desaparecer los incentivos económicos en las acciones populares se pierda también el financiamiento del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, pues olvidan los demandantes que de conformidad con lo señalado por el artículo 70 de la Ley 472 de 1998 dicho fondo se nutre de otros recursos y no exclusivamente de los recursos provenientes de los incentivos. -Si bien es cierto que la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, dicha declaración no le impedía al legislador derogarlos, mediante la expedición de la Ley 1425 de 2010. -En el acta No. 34 de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, la cual fue publicada en la Gaceta Oficial del Congreso de la Republica, puede observarse que a la votación del proyecto de ley 056 de 2009 asistieron los 35 Honorables Representantes. -No es cierto que con la abolición del incentivo económico en las acciones populares se desestimule la participación masiva de la comunidad, ya que al ser derechos de la colectividad que necesitan protección, se puede solicitar la misma en cualquier momento para restablecer el quebranto a que haya lugar. 3. Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia En representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia intervino el abogado Hernán Fabio López Blanco, quien solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de la disposición censurada. Lo anterior, al advertir que el incentivo económico no hace parte de la esencia de la acción popular. Así mismo, indica que la Ley 1425 de 2010 no derogó el ejercicio de las acciones populares, tampoco obstaculizó los trámites procesales establecidos para ellas. Por último, señala que si la Corte Constitucional encuentra que alguna norma contenida en ley vigente que se demanda como supuestamente violatoria de la Carta, no la vulnera, eso no implica que la misma se torne en inmodificable o inderogable, pues el juicio de constitucionalidad únicamente implica al pronunciamiento sobre su actual apego a la Constitución, sin que la convierta en perenne. Así las cosas si el Congreso de la Republica, dentro de sus privativas funciones, estimó que era del caso establecer los incentivos por las razones que en su momento los justificaban obviamente y por los motivos que posteriormente se dieron y que en ambos casos son de estricta conveniencia, podía, sin vulnerar la Carta, modificarlos o derogarlos, como en efecto lo hizo. 4. Intervención de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia Luis Carlos Villegas Echeverry, presidente y representante legal de la Asociación Nacional de Empresas de Colombia, intervino oportunamente en el trámite de la acción, mediante la presentación de un escrito en el que solicitó que se declarara la exequibilidad de las disposiciones acusadas, lo anterior con base en los siguientes argumentos: -Carece de todo fundamento la alegada inconstitucionalidad de la Ley 1425 de 2010 por vicios de procedimiento en su formación, por vulnerar supuestamente los requisitos consagrados en los artículos 152 y 153 de la Constitución Política, que ordenan que mediante las leyes estatutarias el Congreso de la República regule los derechos y deberes fundamentales de las personas. Esto, evidentemente, porque las acciones populares no constituyen, por sí mismas, derechos fundamentales. Son, de acuerdo con el artículo 88 de la Constitución Política, un mecanismo para la protección de los derechos e intereses colectivos. -No es cierto que la ley acusada constituya una violación del deber de solidaridad. Todo lo contrario, es una aplicación concreta por parte del legislador de este principio, ya que impide que continúe abusándose del derecho de acción en la interposición de acciones populares, buscando que los ciudadanos colaboren con el buen funcionamiento de la administración de justicia. 5. Intervención del Presidente del Consejo de Estado Mauricio Fajardo Gómez, Presidente del Consejo de Estado, intervino oportunamente en el trámite de la acción mediante la presentación de un escrito en el que sugirió a ésta Corporación proferir un fallo inhibitorio, al advertir que los cargos formulados en cada una de las demandas de la referencia, carecen de los requisitos de pertinencia, suficiencia, especificidad, certeza y claridad, los cuales han sido señalados por la jurisprudencia constitucional como necesarios para que la acción pública de inconstitucionalidad sea efectiva como forma de control del poder público. Así las cosas, indica que en relación con el primero de los ataques formulados en contra de la normatividad enjuiciada, esto es el consistente en adolecer de vicios de procedimiento en su formación al no habérsele dado a la Ley 1425 de 2010 el trámite de ley estatutaria que le correspondía, habida cuenta de que regulo los derechos y deberes fundamentales de las personas, los procedimientos, y recursos para su protección, las normas relativas a la administración de justicia y eliminó un eficaz mecanismo de participación ciudadana, ha de precisarse que el cargo carece de vocación de prosperidad, pues resulta claro que el conjunto normativo cuya constitucionalidad se cuestiona se ocupa de previsiones relativas al cauce procesal constitucional y legalmente instituido para la salvaguarda de los derechos colectivos, categoría jurídica ésta completamente distinta de la integrada por los derechos y libertades fundamentales, la cual es aquella que, por ministerio de lo normado en el artículo 152 constitucional, debe ser regulada, en algunos de sus aspectos, a través de norma legal de estirpe estatutaria. De igual manera, manifiesta que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido enfática, clara y reiterada en señalar que no toda regulación relativa a un proceso judicial o a un derecho fundamental debe ser materia de Ley Estatutaria y que ésta sólo debe ocuparse de los aspectos estructurales o cardinales relacionados con los anotados temas, cosa que no ocurre en el asunto sub judice, luego evidentemente el trámite que debía imprimirse al proyecto que se convertiría en la Ley 1425 de 2010 era el de una ley ordinaria. En cuanto al segundo de los cargos formulados contra la legislación demandada, referente a que la misma desconoce el principio de solidaridad y la obligación del legislador de mantener un sistema de incentivos encaminado a estimular la utilización ciudadana de las acciones populares, indica que la ausencia de regulación constitucional sobre esta materia comporta el correlativo incremento del margen de configuración del legislador en relación con la misma, de modo que bien podía este optar o por implementar o por no contemplar los incentivos, sin que con alguna de las aludidas alternativas se desconociera algún precepto superior. Del mismo modo, señala que el relativismo ético de la Carta Política le da la posibilidad al legislador de inclinarse por uno u otra concepción del bien, de la solidaridad y de los móviles que han de impulsar la participación de los individuos en los cometidos de interés general. Por otro lado, la tercera censura elevada en la demanda se centra en cuestionar los motivos de conveniencia y de oportunidad tenidos en cuenta tanto por el Gobierno como por el Congreso de la Republica para presentar y tramitar el referido proyecto de ley. Al respecto aduce que la descrita argumentación no plantea contradicción alguna entre la Ley 1425 de 2010 y la Carta Política, pues se limita a señalar argumentos que reflejan apreciaciones puramente subjetivas. Frente a la supuesta vulneración del artículo 83 superior por parte de la disposición acusada advierte el interviniente que el principio de confianza legítima no tiene la virtualidad de enervar el margen de libertad configurativa del parlamento, pues ello comportaría una petrificación del ordenamiento jurídico contraria al principio democrático. En relación con el cargo según el cual la Ley 1425 de 2010 transgrede lo dispuesto en los artículos 1, 2, 13, 83 y 88 de la Constitución Política advierte que en la demanda no se explica en manera alguna el concepto concreto de las supuestas transgresiones de los mencionados dispositivos constitucionales, pues se apoyan los ataques en juicios eminentemente subjetivos, tácticamente infundados o de pura conveniencia. Por último, se acusa a la Ley 1425 de 2010 de dar lugar a la existencia de una inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa al haber sido privado el ordenamiento jurídico nacional de norma legal alguna que se ocupe de regular la figura del incentivo en el marco de los procesos instaurados con ocasión del ejercicio de las acciones populares, frente a lo cual indica que no se cumple con los requisitos señalados en la jurisprudencia constitucional para que proceda la acción constitucional por dicha omisión. 6. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público Laura María Castañeda Núñez, en calidad de apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino oportunamente en el trámite de la acción, mediante la presentación de un escrito en el que sugirió a ésta Corporación se inhiba de proferir un fallo de fondo respecto a la constitucionalidad de los artículos 1 y 2 de la Ley 1425 de 2010, por indebida formulación del cargo de constitucionalidad ante la ausencia del presupuesto de certeza. A su vez y de manera subsidiaria, en la medida en que la Corte Constitucional realice un pronunciamiento de fondo respecto a la constitucionalidad de la Ley demanda, solicitó que se declarara su exequibilidad, con base en los siguientes argumentos: -Los demandantes parten de un supuesto errado, al considerar que las disposiciones acusadas impiden a los actores populares colaborar con el Estado a garantizar la convivencia, la justicia y la igualdad, dentro de un marco jurídico democrático, solidario y participativo, que garantiza un orden político, económico y social más justo y, además, que afectan y vulneran el derecho al trabajo. Lo anterior, como quiera que la eliminación del incentivo económico para promover la acción popular no vulnera ninguno de los principios aducidos como quebrantados por los demandantes, toda vez que queda incólume la acción en sí misma, a la cual pueden acceder los ciudadanos en búsqueda de la protección de los derechos de tercera generación. -La Ley 1425 de 2010 modifica la Ley 472 de 1998, que no es una ley estatutaria y que no debe serlo, como quiera que el ámbito de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia está contenido y fijado por la Ley 270 de 1996 que hace referencia a todos los aspectos y principios que regulan dicha administración y no a cada acción en particular o procedimiento en concreto. De ser así, todas las normas procedimentales deberían seguir este trámite y eso sería confundir el proceso o medio con la función en sí misma. Así las cosas, por el hecho de que una regulación normativa sea o haya sido materia de una ley estatutaria, en el caso particular, la de administración de justicia, no por ello queda ipso facto excluida del ámbito normativo propio de una ley ordinaria. -Los accionantes no contemplan la acción popular como un mecanismo judicial tendiente a buscar la protección de los derechos de la tercera generación, sino como un medio para obtener una contraprestación económica. 7. Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia En representación del Ministerio del Interior y de Justicia intervino la abogada Ana Beatriz Castelblanco Burgos, quien sugirió a la Corte proferir una sentencia inhibitoria por ineptitud sustancial de la demanda. En caso contrario, solicitó a la Corporación declarar la exequibilidad de la ley censurada. Estima que los accionantes confunden el incentivo económico derogado, con la acción popular en sí misma, pues asumen que al derogarse dicho incentivo se derogan las acciones populares como mecanismo para la protección de los derechos e intereses colectivos, lo que no es cierto. Igualmente, confunden los derechos e intereses colectivos con las acciones para su defensa, al afirmar que el Congreso produjo una grave restricción y limitación a las acciones populares que las hace impracticables y que además, desnaturalizó su ejercicio y desestimuló su necesaria protección solidaria por parte de la comunidad, es decir, hablan de grave restricción al derecho, pero se refieren es a una restricción a la acción. En cuanto a la posible regresividad en la protección de derechos humanos, el Ministerio considera que no es cierto que la eliminación del incentivo implique una regresividad en dicha protección, por cuanto el incentivo que establecían las normas derogadas no era un derecho económico surgido de mandato expreso o tácito de la Constitución ni de las normas del bloque de constitucionalidad. Por último, indica que, frente a los demás cargos por vicios de procedimiento en la formación de la Ley 1425 de 2010, se atiene a lo que se encuentre probado en el expediente, así como a las pruebas allegadas. 8. Intervención de la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías Adriana Huertas, obrando en calidad de representante legal de la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías solicita declararse la exequibilidad de la disposición acusada con base en los siguientes argumentos: -La eliminación del incentivo no hace nugatoria la protección de los bienes constitucionalmente tutelados, como quiera que persisten todas las garantías, medidas constitucionales y legales que propenden y buscan su salvaguarda. Con ello se desvirtúa la violación de los artículos referenciados por los demandantes. -La eliminación de los incentivos contemplados en la Ley 472 de 1998, se encuentra dentro del margen de configuración normativa del legislador, no afectando con ello los mecanismos, acciones o procedimientos que hoy permiten la protección del orden jurídico o la protección tanto de los derechos particulares, como de derechos colectivos de cara a las omisiones o acciones del propio Estado o de particulares, tampoco elimina la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños que con el actuar de sus funcionarios se genere. -Si bien, la Constitución y la ley consagran un trámite particular para el proceso de formación de las leyes, algunos aspectos de ese procedimiento deben mirarse desde un punto de vista flexible, puesto que en un entendimiento demasiado riguroso de su alcance obstaculizaría indebidamente la aprobación de las leyes, con lo cual esa regla terminaría afectando el principio democrático que ella misma pretende realizar. Así lo ha entendido la Honorable Corte Constitucional cuando dice que “ las normas constitucionales relativas al trámite legislativo nunca deben interpretarse en el sentido de que su función sea la de entorpecer e impedir la expedición de leyes o dificultar la libre discusión democrática en el seno de las corporaciones representativas, pues ello equivaldría a desconocer la primacía de lo sustancia sobre lo procedimental”[2], por consiguiente, se advierte que la norma acusada cumple con todos y cada uno de los requisitos constitucionales y legales para ser ley de la República. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION. El señor Procurador General de la Nación rindió en término el concepto de su competencia y en él solicita a la Corte Constitucional estarse a lo resuelto en la sentencia que dicte en los expedientes D-8392, D-8415 y D-8534 y otros acumulados y respecto de los cargos restantes estudiados, que declare exequible los artículos 1° y 2° de la Ley 1425 de 2010. Para la Vista Fiscal, “dada la circunstancia de que las razones de fondo, contenidas en las demandas sub examine, asumen como un hecho cierto que la Ley 1425 de 2010 deroga todas las normas que regulan el incentivo económico, a favor del demandante en una acción popular, es menester traer a cuento in extenso lo dicho en el Concepto 5136, rendido en el trámite del Expediente D-8392. En este concepto se solicitó a la Corte que se declarara INHIBIDA para decidir de fondo en relación con los artículos 1° y 2° de la Ley 1425 de 2010, por ineptitud sustantiva de las demandas acumuladas, al considerar que los actores yerran al concluir que los incentivos en las acciones populares ya no existen, pues le dan a la derogatoria hecha de manera expresa por el artículo 1° de la Ley 1425 de 2010 un alcance que no tiene”. Así mismo, advierte el Ministerio Público que respecto del cargo relativo a la irregular conformación de la comisión de conciliación, él ya se pronunció en el Concepto 5153, rendido en el trámite del Expediente D-8415 y que fue reiterado en el expediente D-8534. En este concepto se solicitó a la Corte declarar exequible la Ley 1425 de 2010, por las siguientes razones: -“Si bien el Senador Juan Carlos Restrepo no es autor ni ponente del proyecto, ni hace parte de la Comisión Primera del Senado, ni hizo reparos, propuestas u observaciones al mismo, como lo afirma con acierto el actor, de ello no se sigue per se que la norma demandada tenga un vicio en su proceso de formación. Y esto es así por dos razones. Una: el Representante Heriberto Sanabria Astudillo, fue el ponente coordinador del proyecto en la Cámara, y en tal calidad lo conocía de manera adecuada, con lo que se realiza el valor de eficacia, mientras que la presencia del Senador Restrepo puede estar justificada en el valor de la participación, que no es menos relevante que la eficacia al momento de lograr el apropiado balance en la integración de las comisiones de conciliación. Dos: al tratarse de un proyecto brevísimo, de dos lacónicos artículos que se limitan a derogar dos artículos de la Ley 472 de 1998 y a precisar la vigencia de la derogatoria, no se puede asumir de manera razonable que el Senador Restrepo, quien participó en la sesión plenaria en la cual el proyecto se debatió y aprobó, pese a no ser su autor o ponente, ni miembro de la Comisión Primera del Senado, ni haber hecho reparos, propuestas u observaciones al proyecto, carezca de un conocimiento adecuado del mismo”. Del mismo modo, añade el Ministerio Público que respecto del cargo relativo a no haber dado traslado del proyecto a la comisión, pese a haberse introducido en su texto una enmienda sustancial, con lo cual se desconocería lo dispuesto en el artículo 179 de la Ley 5 de 1992, y respecto del cargo de no haberse votado el proyecto con el quórum reglamentario, ya se pronunció en el Concepto rendido en el Expediente D-8534 y otros acumulados. En este concepto se solicitó a la Corte declarar exequible la Ley 1425 de 2010, por las siguientes razones: -“La lectura del texto transcrito revela que si bien el autor de la enmienda plantea modificar lo antes aprobado, en sus consideraciones destaca el efecto pernicioso de los incentivos económicos en la defensa de los derechos colectivos, lo cual a su juicio demuestra la necesidad de regular la materia para impedir, o al menos frenar, este efecto. Al no corresponder con los hechos, como se ha puesto de presente, y al no haberse demostrado la existencia efectiva de un cambio sustancial al proyecto, el cargo no puede prosperar”. -“En las certificaciones de los debates y votaciones correspondientes al trámite y aprobación del proyecto que se convirtió en la Ley 1425 de 2010, se puede observar que la proposición positiva con que termina el informe de ponencia fue votada por dieciséis (16) representantes por el SÍ y dos (2) por el NO; que la proposición sustitutiva suscrita por los Representantes Germán Navas Talero, Clara Pinillos, Franklin Legro y David Luna, fue negada con una votación de trece (13) representantes por el NO y cinco (5) por el SÍ. El articulado fue aprobado con dieciséis (16) votos por el SÍ y dos (2) votos por el NO. El título del proyecto fue aprobado por veinte (20) representantes, dieciocho (18) por el SÍ y dos (2) por el No. De lo anterior no se infiere que se haya desconocido el quórum reglamentario, como lo afirma el demandante, sino de lo contrario”. Ahora bien, el Jefe del Ministerio Publico señala que respecto del cargo relativo a la vulneración del principio de publicidad del trámite legislativo, y respecto del cargo de elusión del debate parlamentario, también se pronunció en el Concepto rendido en el trámite del Expediente D-8534 y otros acumulados. En este concepto se solicitó a la Corte declarar exequible la Ley 1425 de 2010, con base en los siguientes argumentos: -“En la Gaceta del Congreso 1081 del 13 de diciembre de 2011 se publicó el informe de conciliación del proyecto que dio lugar a la ley demandada, el cual fue aprobado en la Plenaria del Senado del 14 de diciembre de 2010, cuya Acta, la número 41, aparece publicada en la Gaceta del Congreso 213 de 2011. Dada la brevedad del proyecto, que se limita a dos artículos, no se puede sostener per se que los congresistas no tuvieran conocimiento del mismo antes de votarlo, pues así los tiempos sean muy ajustados parece que se cumplió con el requisito mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria exigido por la Constitución, el Reglamento del Congreso y por la jurisprudencia de la Corte, en especial en la Sentencia C-760 de 2001”. -“Respecto de la no publicación del texto del proyecto aprobado en la sesión plenaria del Senado del 6 de diciembre de 2010, dentro de los tres días siguientes, que aduce el actor, se debe advertir que la respectiva publicación está fechada el 7 de diciembre de 2010. Ante esta circunstancia el actor alega que la impresión no fue autorizada por el presidente, que no hubo impresión por medios mecánicos y que el texto no se puso a disposición de los congresistas y del público en general. No obstante, en este punto se debe reiterar lo dicho atrás respecto de la no aprobación de la enmienda presentada por el Senador Roy Barreras Montealegre en la sesión plenaria del Senado del 6 de diciembre de 2010, como se puede constatar en el Acta 30 de esta fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 75 de 2011. Al no aprobarse dicha enmienda la argumentación del actor carece de relevancia”. -“Respecto del tiempo transcurrido entre el segundo debate en la Cámara de Representantes (5 de octubre de 2010) y el primer debate en la Comisión Primera del Senado de la República (octubre 22 de 2010), el actor señala que no hubo por lo menos quince días hábiles. Al revisar el trámite legislativo se encuentra que en la Gaceta del Congreso 755 de 2010 aparece publicada el Acta 20, de la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 5 de octubre de 2010. En esta acta consta la aprobación en segundo debate del texto definitivo del Proyecto de ley número 056 de 2009 Cámara, “por medio de la cual se derogan algunos artículos de la Ley 472 de 1998 - Acciones Populares y de Grupo”. Por otra parte, en la Gaceta del Congreso 922 de 2010 aparece publicada el Acta de Comisión 21, de la sesión de la Comisión Primera del Senado del 27 de octubre de 2010, en la cual se consideró y votó en primer debate el citado proyecto. El actor parte de una base que no corresponde a la realidad, pues asume que el proyecto fue considerado y votado por la Comisión Primera del Senado en una fecha diferente a aquella en que esto ocurrió. Por tanto, su cómputo del tiempo es erróneo”. -“Respecto a la afirmación hecha por el demandante de que el Acta aprobatoria de la sesión plenaria del Senado del 07 de diciembre de 2010, no fue puesta en consideración de la plenaria antes de la siguiente sesión, ni publicada por la Gaceta del Congreso ni por ningún medio mecánico, y ni siquiera aparece en el expediente que el acta no hubiera estado totalmente elaborada para la sesión siguiente y el respectivo secretario hubiera presentado y dado lectura a un acta resumida que hubiera servido para el conocimiento y aprobación de la corporación o comisión, como lo autoriza el último párrafo del artículo 35 de la Ley 5 de 1992, hay que señalar que en la Gaceta del Congreso 76 de 2011 aparece publicada el Acta de Plenaria 31 de la sesión ordinaria del Senado del día 07 de diciembre de 2010, en la cual fue debatido el proyecto de ley que dio lugar a la Ley 1425 de 2010. La contraevidencia fáctica basta para establecer que el cargo no tiene suficiente sustento”. -Frente al cargo referente a la elusión del debate parlamentario el Ministerio Publico considero pertinente, transcribir en lo que corresponde, el Acta 34 del 9 de junio de 2010 de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, publicada en la Gaceta del Congreso 380 de 2010, “en la que se lee que la proposición sustitutiva a todo el articulado del proyecto de ley presentada por los Representantes Germán Navas Talero, David Luna, Franklin Legro y Clara Pinillos, sí fue considerada y votada por esta Cámara”. Por otro lado, respecto del principio de reserva de ley estatutaria, el Jefe del Ministerio Publico pone de presente que “el artículo 152 Superior establece de manera clara y precisa las materias que deben ser objeto de regulación por medio de este tipo de leyes estatutarias. Dentro de estas materias no aparecen las acciones populares ni la cuestión de los incentivos para su interposición. Además, se debe tener en cuenta que el artículo 88 Superior, que establece las acciones populares, faculta a ley, sin ninguna calificación especial, para regularlas. Dentro de este contexto, parece claro que el legislador tiene competencia constitucional para regular las acciones populares por medio de una ley ordinaria, pues éstas no gozan de la reserva de ley estatutaria. Si bien se trata de un mecanismo judicial por medio del cual se puede ejercer el derecho de participación ciudadana, como ocurre en general con cualquier acción pública, de esta circunstancia no puede seguirse, como se pretende en este caso, que toda norma relacionada con las instituciones y mecanismos de participación ciudadana debe ser objeto de esas leyes, pues si ello fuera así se vaciaría la competencia del legislador ordinario”. Ahora bien, respecto del principio de unidad de materia, el Procurador General de la Nación señala que: “el artículo 158 Superior establece que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia, mientras que el artículo 169 Superior, a su vez, dispone que el título de la ley debe corresponder de manera precisa a su contenido. En el caso sub examine se arguye que una aparente disconformidad entre la exposición de motivos del proyecto de ley, y en las ponencias presentadas en las Cámaras, que asumen el tema de las acciones populares contra entidades públicas, pero desconocen que la mayoría de éstas están dirigidas contra particulares. Agrega que basta una simple lectura de la ley demandada para establecer que su contenido se reduce a dos artículos. En el primero de los cuales se derogan los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998. En el segundo se establece la vigencia de la ley. La única materia de la ley es, pues, derogar dos artículos de la Ley 472 de 1998, ambos relativos a los incentivos en las acciones populares. El título de la ley es meramente descriptivo: “Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 – acciones populares y de grupo”. Por tanto, no cabe duda de que tanto el título como el contenido de la ley se refieren a una misma materia y de que existe entre ellos una conexidad razonable”. Finalmente, respecto del derecho de los ciudadanos a participar en las audiencias del Congreso, en especial cuando se trata de personas con discapacidad, el Jefe del Ministerio Publico indicó que: “los artículos 230, 231 y 232 de la Ley 5 de 1992 regulan la intervención de la sociedad civil en el estudio de los proyectos de ley. Por tanto, no se vislumbra la existencia de vicio de trámite alguno respecto del derecho ciudadano a participar en las audiencias del Congreso. Como tampoco se vislumbra vicio alguno respecto de los principios de reserva de ley estatutaria y de unidad de materia”. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1. La competencia La Corte Constitucional es competente para conocer del asunto de la referencia, de conformidad con lo establecido en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución. 2. Lo que se debate En las demandas que han sido acumuladas se plantan diversos cuestionamientos por motivos de forma y, por ello, importa precisar que fueron presentadas oportunamente, pues la Ley 1425 de 2010 aparece publicada en el Diario Oficial No. 47.937 de diciembre 29 de 2010, lo cual significa que al momento de su presentación no había transcurrido el término de un año que, según el artículo 242 de la Constitución, es el de caducidad de las acciones por vicios formales y se cuenta desde la publicación del respectivo acto. Fuera de los aspectos de procedimiento cuya constitucionalidad se controvierte, las demandas contienen ataques referentes a la materia tratada en los dos artículos que conforman la ley demandada que, básicamente, derogan, con efecto inmediato, los incentivos que los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 establecían en el caso de las acciones populares, incentivos que, a juicio de los distintos actores, han debido conservarse, en lugar de derogarlos. Trátese de los vicios de forma alegados o de los esgrimidos por razones de fondo, la Corte pone de presente que a la fecha ha resuelto varias demandas relativas a las mismas disposiciones que ahora ocupan su atención y que algunos de los argumentos aducidos en contra de la constitucionalidad de la Ley 1425 de 2010 han sido contestados al fallar las demandas precedentes, lo que obliga a examinar si se ha configurado o no el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. 3. De la cosa juzgada constitucional En la Sentencia C-630 de 2011 la Corte se ocupó de resolver dos demandas presentadas en contra de la Ley 1425 de 2010 y la encontró exequible “por las razones analizadas” que, en términos generales, se refieren a la pretendida disminución de la efectividad de las acciones populares y al supuesto desestímulo de la participación ciudadana en defensa de los intereses de la comunidad, a la alegación sobre desconocimiento del principio de igualdad y equidad de las cargas públicas, así como a las censuras atinentes a la vulneración del principio de progresividad y a la prohibición de regresividad de los derechos sociales. 3.1. Para decidir acerca de estas cuestiones,...