Sentencia C-880 de 2003

C-880-03 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-880/03 PROYECTO DE LEY-Procedimiento DEBATE PARLAMENTARIO-Términos PROYECTO DE LEY-Solicitud de trámite de urgencia por Presidente de la República PROYECTO DE LEY-Sanción VICIO FORMAL-Inexistencia VOTACION-Concepto DEBATE PARLAMENTARIO-Finalidad PRINCIPIO DEMOCRATICO-No vulneración por votación en bloque DERECHO AL TRABAJO-Protección especial PODER PUBLICO-Gestión encaminada al logro de los fines esenciales del Estado GESTION PUBLICA-Principios y directrices MODERNIZACION DEL ESTADO-Límites CARRERA ADMINISTRATIVA-Derecho a la estabilidad y promoción no impide que la Administración pueda suprimir cargos por razones de interés general SUPRESION DE CARGOS-Indemnización SUPRESION DE CARGOS-Forma de resarcir el daño causado Si bien puede la ley suprimir cargos de servidores públicos en carrera, en aras del interés general, ello no significa que eso no ocasione un perjuicio que debe ser reparado, como quiera que el servidor público de carrera administrativa es titular de unos derechos subjetivos adquiridos que gozan de protección constitucional. Siendo ello así, en el evento que sea necesaria la privación de esos derechos en aras del interés público, resulta indispensable su indemnización para no romper el principio de igualdad en relación con las cargas públicas, pues, se trata de todas maneras de un perjuicio que se ocasiona al servidor público que no está en la obligación de soportar, así sea por la necesidad del Estado de modernizarse y reestructurarse para dar prevalencia al interés general. Cuando a ello haya lugar, la ley ha establecido la forma de resarcir el daño causado, bien incorporando al servidor público a un empleo equivalente o bien mediante una indemnización económica RETIRO DE EMPLEADOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN/RETIRO DE EMPLEADOS EN NOMBRAMIENTO PROVISIONAL-Imposibilidad de alegar derechos adquiridos RETIRO DE EMPLEADOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Reconocimiento económico atiende el respeto a la dignidad humana RETIRO DE EMPLEADOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Posibilidad de vinculación a una entidad promotora de salud no vulnera principios y postulados de la Constitución ENTIDAD PUBLICA-Supresión de cargos o fusión puede ser realizada en aras del interés general CARRERA ADMINISTRATIVA-Finalidad COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Finalidad COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL A NIVEL TERRITORIAL-Inconstitucionalidad COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Inexistencia no supedita al Estado para la supresión, fusión, escisión o creación de nuevas plantas en entidades u organismos del Estado La declaratoria de inexequibilidad a que se ha hecho referencia, ha generado una serie de inconvenientes en relación con la provisión de empleos, ascenso y retiro de servidores públicos, en cargos de carrera administrativa, pero esa situación no puede llevar al absurdo de concluir que sin la existencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, el Estado quede en la imposibilidad de efectuar nombramientos cuando a ello haya lugar en cargos que deban ser provistos por el sistema de carrera administrativa, pues, si bien es cierto el artículo 130 de la Carta Política dispone la creación de esa entidad como organismo responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, no lo es menos, que no supedita la existencia de esa Comisión para la supresión, fusión, escisión o creación de nuevas plantas de personal en entidades u organismos del Estado, como quiera que son atribuciones propias del Legislativo o del Ejecutivo de conformidad con la ley, a las cuales se puede acudir a través de mecanismos diferentes, que consulten eso si los postulados que orientan la Constitución Política. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Interpretación amplia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneración Con base en la jurisprudencia constitucional, la Corte encuentra que el artículo 18 de la ley acusada, al haber establecido la supresión de vacantes hasta el año 2006, de cargos que se encontraren en esa situación como consecuencia de la jubilación o pensión de vejez de los servidores públicos de quienes los desempeñaren, no transgrede el artículo 158 de la Constitución Política, pues necesariamente un proceso de reestructuración o modernización de la Administración Pública, involucra las plantas de personal de las entidades públicas. De ahí, que como se ha señalado, en dichos procesos la supresión de cargos, si para el efecto se dan las condiciones constitucionales o legales, no contraría el ordenamiento constitucional, menos cuando esos cargos se encuentren vacantes al momento de su supresión. Por ello, desde el punto de vista de la unidad de materia, el artículo 18 de la Ley 790 de 2002, resulta ajustado a la Constitución Política. GASTO PUBLICO-Restricción guarda conexidad teleológica con la finalidad de la ley PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneración por cuanto restricción del gasto guarda conexidad con la finalidad de la ley INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda ADMINISTRACION PUBLICA-Determinación de la estructura a nivel nacional En relación con la determinación de la estructura de la administración pública en el orden nacional, esto es la creación, fusión, escisión y supresión de entidades y organismos públicos, la Constitución Política contiene tres mecanismos para llevarla a cabo, cada uno de los cuales tiene sus propios límites materiales y de procedimiento. El primero de ellos está consagrado en el artículo 150 numeral 7 Superior, según el cual corresponde al Congreso de la República determinar directamente la estructura de la administración nacional; el segundo, opera por vía de delegación legislativa dada al Gobierno Nacional por el Congreso de la República (CP art. 150 nl. 10), y el tercero, que constituye una de las novedades introducidas por la Carta del 91 en esta materia, está plasmado en el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución y según el cual corresponde al Presidente de la República “suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley”. FUSION DE ENTIDADES Y ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS NACIONALES-Forma de llevarse a cabo de acuerdo con la distribución constitucional de competencias ENTIDADES Y ORGANISMOS PUBLICOS DEL ORDEN NACIONAL-Fusión debe ceñirse a los principios constitucionales, fines esenciales del Estado y principios que rigen la función administrativa FUSION DE ENTIDADES Y ORGANISMOS PUBLICOS DEL ORDEN NACIONAL-Límites al Gobierno REGIMEN ADMINISTRATIVO LABORAL-Estructura EMPLEO PUBLICO-Elementos/EMPLEO PUBLICO-Tipología no es taxativa ni excluyente LEGISLADOR-Fija criterios para determinar la naturaleza específica a cada tipo de empleo SERVIDOR PUBLICO-Fundamento del régimen salarial y prestacional FUSION DE ENTIDADES Y ORGANISMOS PUBLICOS-Posibilidad tengan o no la misma naturaleza jurídica/FUSION DE ENTIDADES Y ORGANISMOS PUBLICOS-Determinación de la estructura de la Administración y la creación no puede supeditarse a leyes preexistentes FUSION DE ENTIDADES Y ORGANISMOS PUBLICOS-Imposibilidad de condicionar a la identidad de la naturaleza jurídica FUSION DE ENTIDADES Y ORGANISMOS PUBLICOS-Régimen laboral de sus servidores públicos son los de la entidad absorbente FUSION DE ENTIDADES Y ORGANISMOS PUBLICOS-Tratamiento para servidores públicos incorporados en la entidad absorbente FUSION DE ENTIDADES Y ORGANISMOS PUBLICOS-Derechos de empleados y trabajadores en materia salarial y prestacional en caso de incorporación ADMINISTRACION-Límites a la facultad de decidir a qué trabajadores o empleados llama o no a incorporarse a la nueva entidad FUSION DE ENTIDADES Y ORGANISMOS PUBLICOS-Alternativas para los servidores públicos que pueden pasar a la nueva entidad FUSION DE ENTIDADES Y ORGANISMOS PUBLICOS-Justificación de la compensación FUSION DE ENTIDADES Y ORGANISMOS PUBLICOS-Derecho a indemnización plena Referencia: expedientes D-4427 y 4432 Demanda de inconstitucionalidad en contra de la Ley 790 de 2002, en su integridad, y del parágrafo 1°, parcial, del artículo 2 de la misma ley, “por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República”. Demandantes: Andrés de Zubiría Samper y Hernán Antonio Barrera Bravo. Magistrados Ponentes: Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA y Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Bogotá, D. C., primero (1) de octubre de dos mil tres (2003). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos por el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-4 de la Constitución Política, los ciudadanos Andrés de Zubiría Samper y Hernán Antonio Barrera Bravo, interpusieron demandas de inconstitucionalidad contra la Ley 790 de 2002, en su integridad el primero de los nombrados, y del parágrafo 1°, parcial, del artículo 2 de la misma ley, el segundo, “por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República”. 2. Por auto de 3 de febrero del año 2003, el magistrado sustanciador admitió las demandas presentadas, y ordenó fijar en lista la norma acusada. Así mismo, se dispuso dar traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto y se comunicó la iniciación del asunto al señor Presidente de la República, al señor Presidente del Congreso de la República, al señor Ministro del Interior y de Justicia y al Director del Departamento Administrativo de la Función Pública. Se solicitó a los Secretarios del Senado de la República y de la Cámara de Representantes el envío total de los antecedentes y trámite del proyecto de ley que finalmente se convirtió en la Ley 790 de 2003. 3. Durante las deliberaciones de la Sala Plena de esta Corporación, para estudiar el proyecto de sentencia presentado por el Magistrado Alfredo Beltrán Sierra, la mayoría de la Sala no impartió aprobación a la propuesta que en relación con el parágrafo 1°, del artículo 2, demandado parcialmente, razón ésta por la cual se discutieron distintas alternativas de solución, la última de las cuales fue la finalmente aprobada, que aparece como numeral quinto de la parte resolutiva, y bajo la consideración número 7 de la parte motiva de esta sentencia. Como quiera que el ponente inicial sobre ésta última decisión salva el voto, se designó como ponente para esa parte del fallo, al Magistrado Jaime Córdoba Triviño y, por ello, la ponencia es conjunta. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de las normas demandadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 45.046 de 27 de diciembre de 2002. “LEY 790 DE 2002 (diciembre 27) por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República. El Congreso de Colombia DECRETA: CAPITULO I Fusión de entidades u organismos nacionales y de ministerios Artículo 1º. Objeto. La presente ley tiene por objeto renovar y modernizar la estructura de la rama ejecutiva del orden nacional, con la finalidad de garantizar, dentro de un marco de sostenibilidad financiera de la Nación, un adecuado cumplimiento de los Fines del Estado con celeridad e inmediación en la atención de las necesidades de los ciudadanos, conforme a los principios establecidos en el artículo 209 de la C.N. y desarrollados en la Ley 489 de 1998. Para el efecto se tendrán en cuenta los siguientes criterios: a) Se deberá subsanar problemas de duplicidad de funciones y de colisión de competencia entre organismos y entidades; b) Se deberá procurar una gestión por resultados con el fin de mejorar la productividad en el ejercicio de la función pública. Para el efecto deberán establecerse indicadores de gestión que permitan evaluar el cumplimiento de las funciones de la Entidad y de sus responsables; c) Se garantizará una mayor participación ciudadana en el seguimiento y evaluación en la ejecución de la función Pública; d) Se fortalecerán los principios de solidaridad y universalidad de los servicios públicos; e) Se profundizará el proceso de descentralización administrativa trasladando competencias del orden nacional hacia el orden Territorial; f) Se establecerá y mantendrá una relación racional entre los empleados misionales y de apoyo, según el tipo de Entidad y organismo; g) Se procurará desarrollar criterios de gerencia para el desarrollo en la gestión pública Artículo 2º. Fusión de entidades u organismos nacionales. El Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política, podrá disponer la fusión de entidades u organismos administrativos del orden nacional, con objetos afines, creados, organizados o autorizados por la ley, cuando se presente al menos una de las siguientes causales: a) Cuando la institución absorbente cuente con la capacidad jurídica, técnica y operativa para desarrollar los objetivos y las funciones de la fusionada, de acuerdo con las evaluaciones técnicas; b) Cuando por razones de austeridad fiscal o de eficiencia administrativa sea necesario concentrar funciones complementarias en una sola entidad; c) Cuando los costos para el cumplimiento de los objetivos y las funciones de la entidad absorbida, de acuerdo con las evaluaciones técnicas, no justifiquen su existencia; d) Cuando exista duplicidad de funciones con otras entidades del orden nacional; e) Cuando por evaluaciones técnicas se establezca que los objetivos y las funciones de las respectivas entidades u organismos deben ser cumplidas por la entidad absorbente; f) Cuando la fusión sea aconsejable como medida preventiva para evitar la liquidación de la entidad absorbida. Cuando se trate de entidades financieras públicas, se atenderán los principios establecidos en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Parágrafo 1°. La entidad absorbente cumplirá el objeto de la entidad absorbida, además del que le es propio. La naturaleza de la entidad fusionada, su régimen de contratación y el régimen laboral de sus servidores públicos, serán los de la absorbente. El Presidente de la República, al ordenar la fusión armonizará los elementos de la estructura de la entidad resultante de la misma, con el objeto de hacer eficiente su funcionamiento. Parágrafo 2°. En ningún caso, los costos para el cumplimiento de los objetivos y las funciones por parte de la entidad absorbente podrán superar la suma de los costos de cada una de las entidades involucradas en la fusión. Cuando la fusión implique la creación de una nueva entidad u organismo, los costos de ésta para el cumplimiento de los objetivos y las funciones no podrán superar los costos que tenían las fusionadas. Artículo 3º. Fusión del Ministerio del Interior y el Ministerio de Justicia y del Derecho. Fusiónese el Ministerio del Interior y el Ministerio de Justicia y del Derecho y confórmese el Ministerio del Interior y la Justicia. Los objetivos y funciones del Ministerio del Interior y la Justicia serán las establecidas para los Ministerios fusionados. Cuando alguna de las funciones de los Ministerios fusionados deba ser realizada por otra entidad pública nacional, el Presidente de la República podrá reasignar dichas funciones en ejercicio de las facultades extraordinarias a las que se refiere el artículo 16 de la presente ley. Parágrafo. Producida la fusión de los Ministerios del Interior y Justicia, se mantendrá una estructura para las comunidades negras e indígenas. Artículo 4º. Fusión del Ministerio de Comercio Exterior y el Ministerio de Desarrollo Económico. Fusiónese el Ministerio de Comercio Exterior y el Ministerio de Desarrollo Económico y confórmese el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Los objetivos y funciones del Ministerio de Desarrollo y Comercio serán las establecidas para los ministerios fusionados. Cuando alguna de las funciones de los Ministerios fusionados deba ser realizada por otra entidad pública nacional, el Presidente de la República podrá reasignar dichas funciones en ejercicio de las facultades extraordinarias a las que se refiere el artículo 16 de la presente ley. Parágrafo. La formulación de políticas relativas al uso del suelo y ordenamiento urbano, agua potable y saneamiento básico, desarrollo territorial y urbano, así como la política habitacional integral necesaria para dar cumplimiento al artículo 51 de la Constitución Política, serán funciones del Ministerio de Ambiente , Vivienda y Desarrollo Territorial. Los organismos adscritos y vinculados relacionados con estas funciones, pasarán a formar parte del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Artículo 5º. Fusión del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el Ministerio de Salud. Fusiónese el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el Ministerio de Salud y confórmese el Ministerio de la Protección Social. Los objetivos y funciones del Ministerio de la Protección Social serán las establecidas para los ministerios fusionados. Cuando alguna de las funciones de los Ministerios fusionados deba ser realizada por otra entidad pública nacional el Presidente de la República podrá reasignar dichas funciones en ejercicio de las facultades extraordinarias a las que se refiere el artículo 16 de la presente ley. Artículo 6º. Adscripción y vinculación. Los organismos adscritos y vinculados de los Ministerios que se fusionan pasarán a formar parte de los Ministerios que se conforman, en los mismos términos de la fusión. Artículo 7°. Número, denominación, orden y precedencia de los Ministerios. El número de Ministerios es trece. La denominación, orden y precedencia de los Ministerios es la siguiente: 1. Ministerio del Interior y de Justicia 2. Ministerio de Relaciones Exteriores 3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público 4. Ministerio de Defensa Nacional 5. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 6. Ministerio de la Protección Social 7. Ministerio de Minas y Energía 8. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo 9. Ministerio de Educación Nacional 10. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial 11. Ministerio de Comunicaciones 12. Ministerio de Transporte 13. Ministerio de Cultura. CAPITULO II Rehabilitación profesional y técnica Artículo 8°. Reconocimiento económico para la rehabilitación profesional y técnica. Los empleados públicos de libre nombramiento y remoción de los niveles jerárquicos diferentes al directivo y las personas vinculadas por nombramiento provisional en cargos de carrera administrativa en los organismos y entidades de la rama ejecutiva del orden nacional, que sean retirados del servicio por supresión del cargo en desarrollo del Programa de Renovación de la Administración Pública, recibirán un reconocimiento económico destinado a su rehabilitación laboral, profesional y técnica. Este reconocimiento económico consistirá en una suma de dinero equivalente a un porcentaje no inferior al cincuenta por ciento (50%) de la asignación básica correspondiente al cargo suprimido, el cual se pagará en mensualidades durante un plazo no mayor a doce (12) meses, en los términos y condiciones que establezca la reglamentación que expida el Gobierno Nacional. De acuerdo con la reglamentación que para el efecto establezca el Gobierno Nacional, los ex empleados tendrán derecho a recibir el reconocimiento económico mencionado cuando acrediten una cualquiera de las siguientes circunstancias: a) Estar vinculado a un programa de formación técnica o profesional o de capacitación formal o informal; o b) Estar vinculado laboralmente a un empleador privado, en un cargo creado o suplido recientemente por el empleador, y que implique realmente un nuevo puesto de trabajo a partir de la entrada en vigencia de la presente ley. En este caso, dicho reconocimiento será directamente entregado al nuevo empleador siempre que tal vinculación laboral sea a través de un contrato a término indefinido o un contrato a un término no inferior a dos (2) años. El reconocimiento económico de que trata el presente artículo no constituye para efecto alguno salario o factor salarial y el pago del mismo no genera relación laboral. Artículo 9°. Cotización a la entidad promotora de salud. Durante el período en el cual se reciba el reconocimiento a que hace referencia el artículo anterior, el ex empleado y la entidad empleadora a la cual este estuvo vinculado, pagarán por partes iguales las mensualidades correspondientes al sistema general de la seguridad social en salud, calculadas sobre la suma mensual que se le reconozca al ex empleado. Artículo 10. Condiciones para el reconocimiento. El derecho a recibir el reconocimiento económico de que trata el artículo 8° de la presente ley se pierde en el evento en que el ex empleado no acredite mensualmente una de las dos circunstancias enumeradas en los literales a) y b) del artículo 8° de la presente ley. Artículo 11. Programas para el mejoramiento de competencias laborales. El Gobierno Nacional adoptará, con el concurso de instituciones públicas o privadas, programas para procurar el mejoramiento de las competencias laborales de los ex empleados a que se refiere esta ley. Artículo 12. Protección especial. De conformidad con la reglamentación que establezca el Gobierno Nacional, no podrán ser retirados del servicio en el desarrollo del Programa de Renovación de la Administración Pública las madres cabeza de familia sin alternativa económica, las personas con limitación física, mental, visual o auditiva, y los servidores que cumplan con la totalidad de los requisitos, edad y tiempo de servicio, para disfrutar de su pensión de jubilación o de vejez en el término de tres (3) años contados a partir de la promulgación de la presente ley. Artículo 13. Aplicación en el tiempo. Las disposiciones de este Capítulo se aplicarán a los servidores públicos retirados del servicio a partir del 1° de septiembre del año 2002, dentro del Programa de Renovación de la Administración Pública del orden nacional, y hasta el vencimiento de las facultades extraordinarias que se confieren en la presente ley. CAPITULO III Gobierno en línea Artículo 14. Gobierno en línea. El Gobierno Nacional promoverá el desarrollo de tecnologías y procedimientos denominados gobierno electrónico o en línea en las entidades de la rama ejecutiva del orden nacional y, en consecuencia, impulsará y realizará los cambios administrativos, tecnológicos e institucionales relacionados con los siguientes aspectos: a) Desarrollo de la contratación pública con soporte electrónico; b) Desarrollo de portales de información, prestación de servicios, y c) Participación ciudadana y desarrollo de sistemas intragubernamentales de flujo de información. El Gobierno Nacional desarrollará y adoptará los adelantos científicos, técnicos y administrativos del gobierno electrónico deberá realizarse bajo criterios de transparencia, de eficiencia y eficacia de la gestión pública, y de promoción del desarrollo social, económica y territorialmente equilibrado. Parágrafo. El Gobierno apoyará técnicamente las páginas de información legislativa del Congreso de la República, los ministerios y las entidades descentralizadas del orden nacional y las involucrará, en lo posible, al programa gobierno en línea. CAPITULO IV Defensa Judicial de la Nación Artículo 15. Defensa Judicial de la Nación. El Gobierno Nacional fortalecerá la Dirección de Defensa Judicial de la Nación del Ministerio del Interior y de Justicia, la cual desarrollará dentro de sus funciones las de prevención del daño antijurídico, profesionalización de la defensa de los intereses litigiosos del Estado y la recuperación de los dineros que con ocasión de las conductas dolosas o gravemente culposas de sus funcionarios o ex funcionarios haya pagado el Estado, así como las de coordinación, seguimiento y control de las actividades de los apoderados que defienden al Estado en las entidades del orden nacional, mediante la implementación y consolidación de un sistema integral de información que de manera transversal alerte sobre las eventualidades judiciales a que se expone el Estado. En cualquier caso, la Dirección de Defensa Judicial de la Nación asumirá directamente la coordinación de la defensa del Estado en todos los procesos que involucren una cuantía superior a dos mil (2.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes. CAPITULO V Facultades extraordinarias Artículo 16. Facultades extraordinarias. De conformidad con el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para: a) Suprimir y fusionar Departamentos Administrativos, determinar su denominación, número y orden de precedencia. El acto mediante el cual se disponga la fusión, determinará los objetivos, la estructura orgánica y el orden de precedencia del Departamento Administrativo resultante de la fusión. El acto mediante el cual se disponga la supresión, determinará el orden de precedencia de los restantes Departamentos Administrativos; b) Determinar los objetivos y la estructura orgánica de los Minis-terios; c) Reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la administración pública nacional; d) Escindir entidades u organismos administrativos del orden nacional creados o autorizados por la ley; e) Señalar, modificar y determinar los objetivos y la estructura orgánica de las entidades u organismos resultantes de las fusiones o escisiones y los de aquellas entidades u organismos a los cuales se trasladen las f unciones de las suprimidas; f) Crear las entidades u organismos que se requieran para desarrollar los objetivos que cumplían las entidades u organismos que se supriman, escindan, fusionen o transformen, cuando a ello haya lugar; g) Determinar la adscripción o la vinculación de las entidades públicas nacionales descentralizadas. Parágrafo 1°. Las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República en el presente artículo para renovar la estructura de la Administración Pública Nacional, serán ejercidas con el propósito de racionalizar la organización y funcionamiento de la Administración Pública o con el objeto de garantizar la sostenibilidad financiera de la Nación. Parágrafo 2°. Cuando por cualquier causa, una entidad u organismo quede disuelto, el Presidente de la República, previo concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, deberá indicar el término máximo en que debe adelantarse y culminarse, en su totalidad, la liquidación. Dicho término, en ningún caso, podrá ser inferior a un (1) año ni superior a tres (3), so pena de que sus liquidadores y administradores sean responsables en los términos de ley. CAPITULO VI Disposiciones finales Artículo 17. Plantas de personal. La estructura de planta de los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas del orden nacional tendrán los cargos necesarios para su funcionamiento. En ningún caso los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas podrán celebrar contratos de prestación de servicios para cumplir de forma permanente las funciones propias de los cargos existentes de conformidad con los decretos de planta respectivos. En el evento en que sea necesario celebrar contratos de prestación de servicios personales, el Ministro o el Director del Departamento Administrativo cabeza del sector respectivo, semestralmente presentará un informe al Congreso sobre el particular. Parágrafo. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, las entidades no podrán celebrar contratos de prestación de servicios con personas naturales, con la finalidad de reemplazar cargos que se supriman dentro del programa de renovación de la administración pública. Artículo 18. Supresión de cargos vacantes. Hasta el año 2006, los cargos que quedaren vacantes como consecuencia de la jubilación o pensión de vejez de los servidores públicos que los desempeñaren, serán suprimidos de conformidad con lo establecido en el numeral 14 del artículo 189 de la Constitución Nacional, salvo que el cargo resultare necesario conforme al estudio técnico que así lo justifique. Artículo 19. Restricción al gasto público. Hasta el año 2005 el incremento anual del costo de la planta de personal de los Ministerios, Departamento Administrativos y entidades públicas del orden nacional, no podrá ser superior a la inflación del año inmediatamente anterior. Adicionalmente, los gastos anuales de funcionamiento no podrán incrementarse en cuantía superior al índice de inflación. Parágrafo. Con el fin de racionalizar el uso de los recursos públicos, el Gobierno Nacional, podrá establecer límites a los gastos de funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales, de las Corporaciones de Desarrollo Sostenible y de las Autoridades Ambientales de los grandes centros urbanos. En ningún caso la consecuencia de establecer tales límites, podrán impedir el ejercicio de la funciones propias de dichas Corporaciones. Artículo 20. Entidades que no se suprimirán. En desarrollo del Programa de Renovación de la administración Pública el Gobierno Nacional no podrá suprimir, liquidar ni fusionar el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), el instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), el Instituto de Seguros Sociales (ISS), el INCI, el INSOR, el Instituto Caro y Cuervo ni la Corporación Nasa Kiwe, esta última hasta tanto no culmine la misión para la cual fue creada. Los ahorros realizados en el proceso de reestructuración de dichas entidades, serán destinados a una mayor cobertura de los servicios prestados por ellas. Las entidades educativas que dependan del Ministerio de Educación serán descentralizadas y/o convertidas en entes autónomos. En tal caso, el Gobierno Nacional garantizará con recursos del presupuesto general de la nación distintos a los provenientes del sistema general de participaciones y transferencias, su viabilidad financiera. Artículo 21. Comisión de Seguimiento. Intégrase una Comisión de seguimiento a la utilización de las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno Nacional mediante la presente ley, la cual tendrá como función evaluar la aplicación de los criterios contenidos en el parágrafo primero del artículo 16 de la presente ley, en los respectivos decretos legislativos que la desarrollen. Estará integrada por cuatro (4) miembros en representación del honorable Congreso, dos (2) por cada Cámara Designados por la Mesa Directiva de las Comisiones Primeras, y cuatro (4) en representación del Gobierno Nacional. En representación del Gobierno asistirá el Ministro del Interior y de Justicia, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, el Director del Departamento Nacional de Planeación, y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, a cuyo cargo estará la Secretaria Técnica de la Comisión. La Comisión de Seguimiento por convocatoria del Ministro del Interior y de Justicia se reunirá durante un año en forma ordinaria bimestralmente y en forma extraordinaria cuando el Gobierno así lo solicite o a solicitud de los dos (2) miembros en representación del Congreso. CAPITULO VII Vigencia Artículo 22. Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación”. III. LA DEMANDA Expediente D-4427 El ciudadano Andrés de Zubiría Samper, considera que la ley demandada viola los artículos 1, 53, 58, 123, 125, 150, 158, 160 y 189 de la Constitución Política. 1. Para el demandante la Ley 790 de 2002, debe ser declarada inconstitucional por presentar vicios de trámite en su formación. 1.1. A su juicio la totalidad de la Ley 790 de 2002, adolece de un vicio de forma pues en el trámite de la ley en el Congreso de la República, no se cumplieron los términos exigidos por la Constitución Política. En efecto, señala que entre el primero y el segundo debate en el Senado de la República y en la Cámara de Representantes, no se dejaron transcurrir los 8 días que exige el artículo 160 de la Carta Política. 1.2. Así mismo, manifiesta que la ley acusada resulta también inconstitucional, porque el articulado de los proyectos de ley deben ser sometidos a discusión y luego a su aprobación en forma individual y separada, circunstancia que no se dio en el trámite de la Ley 790 de 2002, pues en el debate en plenaria en la Cámara de Representantes, tan solo seis de los veintiún artículos que contiene la ley, fueron aprobados en forma adecuada. Los demás fueron aprobados por el sistema de “pupitrazo limpio”, con lo cual se dejó en entredicho el carácter democrático del Congreso de la República. 2. Encuentra también el demandante, que la Ley 790 de 2002, presenta vicios materiales, así: 2.1. La ley acusada desconoce el Estado Social de Derecho, la dignidad humana, el trabajo y la prevalencia del interés general, por cuanto las medidas contempladas en la misma, en lugar de desarrollar los postulados constitucionales, va a aumentar los niveles de desempleo y subempleo, lo que pondrá en grave peligro la dignidad de los colombianos, al haber consagrado la fusión de entidades u organismos nacionales; fusión de los Ministerios del Interior y de Justicia y del Derecho; de Comercio Exterior y de Desarrollo Económico, de Trabajo y Seguridad Social y de Salud; el aumento de los aportes para el Sistema General de la Seguridad Social en Salud, de una tercera parte a la mitad a cargo de los exempleados cubiertos por reconocimiento económico de rehabilitación laboral, profesional y técnica; la concesión de facultades extraordinarias para suprimir y fusionar Departamentos Administrativos, determinar los objetivos y estructura orgánica de los Ministerios y otras entidades del orden nacional, y escindir otras entidades y organismos del orden nacional; la supresión de cargos vacantes hasta el años 2006; y la restricción de los gastos de funcionamiento (artículos 2, 3, 4, 5, 9, 16, 18 y 19 Ley 790 de 2002). 2.2. Transgrede la norma acusada la garantía constitucional de la estabilidad en los empleos públicos a que alude el artículo 125 superior, en tanto se autoriza al Ejecutivo para fusionar entidades públicas; conceder facultades extraordinarias para suprimir y fusionar departamentos administrativos, determinar la estructura y objetivos de los ministerios y otras entidades y escindir entidades públicas, creando nuevas causales para el retiro de los funcionarios públicos, sin siquiera referirse a la indemnización para los trabajadores que sean desvinculados, pues la ley acusada solamente establece un reconocimiento económico en dinero, equivalente al cincuenta por ciento de la asignación básica del cargo suprimido y hasta por un plazo de doce meses, si se dan las condiciones establecidas en el artículo 8 de la citada ley, todo lo cual atenta contra la estabilidad en el empleo y, por ende, contra el derecho al trabajo, la dignidad y la prevalencia del interés general (artículos 2, 3, 4, 5 y 16). 2.3. Desconoce la Ley 790 de 2002 la garantía de los derechos adquiridos de los trabajadores en materia de estabilidad de los empleados públicos, por supresión de empleos, al haber establecido la fusión de entidades u organismos nacionales, la fusión de los ministerios a que se refieren los artículos 2, 3 y 4 ibídem; autorización al Ejecutivo para suprimir o fusionar departamentos administrativos, determinar la estructura y objetivos de los ministerios y escindir entidades públicas; la supresión de cargos vacantes hasta el año 2006 y la restricción del gasto público (arts. 2, 3, 4, 5, 16, 18 y 19 ibídem). 2.4. Según el demandante, la ley acusada viola lo referente a la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, al conceder facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para suprimir y fusionar departamentos administrativos, determinar los objetivos y estructura orgánica de los ministerios y otras entidades del orden nacional, y escindir otras entidades y organismos del mismo nivel, sin existir la Comisión Nacional del Servicio Civil, entidad encargada de la administración y vigilancia de la carrera administrativa de los funcionarios públicos. 2.5. La Ley 790 de 2002, artículo 16, viola el artículo 150, numeral 10 de la Constitución Política, al conceder al Presidente de la República facultades extraordinarias desconociendo el criterio de precisión que exige la norma superior citada, por cuanto las facultades fueron otorgadas de forma vaga e imprecisa, pues solamente se refiere a la supresión de departamentos administrativos; determinar la estructura y objetivos de los ministerios; reasignar funciones y competencias orgánicas; escindir entidades; crear entidades u organismos; y, determinar la adscripción o vinculación de las entidades públicas nacionales descentralizadas. Resulta violatorio de la Constitución Política que a través de una ley de facultades extraordinarias, se regule jurídicamente lo relativo con la fusión o supresión de entidades públicas nacionales, sin existir un marco de referencia legal como lo es la Ley de la Administración Pública, por cuanto el artículo 51 de la Ley 489 de 1999 fue declarado inexequible por esta Corporación mediante sentencia C-702 de 1999. Por lo tanto, hasta tanto no se reemplace el artículo 51 retirado del ordenamiento jurídico, el Ejecutivo no puede válidamente suprimir o fusionar entidades. Aduce, que si bien el artículo 189 superior otorga competencia al Gobierno Nacional para suprimir y fusionar entidades públicas nacionales, jamás lo autoriza para crearlas, de ahí, que el artículo 16 de la Ley 790 de 2002 sea contrario a las normas constitucionales. 2.6. Finalmente, la ley demandada viola el principio de unidad de materia pues, autoriza la regulación de la renovación de la administración pública y concede facultades extraordinarias y, al mismo tiempo, suprime cargos vacantes hasta el año 2006 y restringe el gasto público hasta el 2005, siendo esos dos últimos aspectos totalmente ajenos al objetivo primordial de la ley acusada. Expediente D-4432 El ciudadano Hernán Antonio Barrero Bravo, demandó parcialmente el parágrafo 1° del artículo 2, de la Ley 790 de 2002, por considerarlo violatorio de los artículos 58 y 125 de la Constitución Política. Manifiesta el demandante que la naturaleza de la entidad fusionada y su régimen de contratación será la de la entidad absorbente en caso de fusión, pero el régimen laboral no necesariamente. En efecto, señala que la parte acusada de parágrafo 1° del artículo 2 de la Ley 790 de 2002, al establecer que el régimen de los servidores públicos de la entidad fusionada será el de la absorbente, depende de que la naturaleza jurídica de esas entidades sea la misma, pues en caso contrario se violaría el artículo 125 de la Carta Política, que dispone que sólo la ley podrá determinar qué actividades pueden ser desempeñadas mediante contrato de trabajo y, por consiguiente, quiénes pueden tener la calidad de empleados públicos o de trabajadores oficiales. La norma demandada permite que mediante un simple acto de fusión de organismos y entidades, en forma automática se cambie la forma de vinculación y el régimen de empleados públicos y trabajadores oficiales de las entidades involucradas, de suerte que resultan desconocidos derechos adquiridos cuando existen de por medio convenciones y contratos colectivos de trabajo vigentes al momento de la fusión. IV. INTERVENCIONES 1. Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia 1.1. La entidad interviniente manifiesta que no le asiste razón al ciudadano demandante en relación con los vicios de forma alegados en la demanda. Luego de hacer un recuento del trámite surtido en el Congreso de la República, aduce que el proyecto fue aprobado por las Comisiones Primeras Conjuntas de Senado y Cámara, en la sesión del 27 de noviembre de 2002, y las Plenarias de Senado y Cámara, de manera independiente le dieron su aprobación en las sesiones de los días 12 y 16 de diciembre de 2002, respectivamente, de donde resulta que se cumplió a cabalidad con el término establecido en el artículo 160 de la Constitución Política, de ocho días para que un proyecto de ley aprobado en Comisión pueda ser estudiado en Plenaria. Agrega, que en caso de sesión conjunta de las Comisiones Constitucionales para agilizar el trámite de un proyecto, no procede la aplicación del término de quince días que debe mediar entre la aprobación del proyecto en una Cámara y la iniciación del debate en la otra, pues en ese evento el debate se inicia en las dos Cámaras simultáneamente. Frente a ese trámite excepcional el término de quince días ordenado por el artículo 160 de la Carta Política se hace inocuo, como quiera que a la fecha de iniciación del debate en Plenaria en una de las Cámaras, el trámite en la otra no sólo se ha iniciado sino que el proyecto ha sido aprobado en primer debate. Como sustento de su afirmación cita apartes de jurisprudencia de esta Corte en ese sentido. En relación con el cargo de la votación en bloque del articulado de la Ley 790 de 2002, en la Cámara de Representantes, la apoderada de la entidad interviniente aclara que el debate y la votación deben ser diferenciados. En efecto, señala que como lo dispone el artículo 158 de la Ley 5 de 1992, cada artículo debe ser analizado y discutido en forma independiente, no así la votación que se refiere a un momento distinto del trámite de aprobación de un proyecto de ley, pues se trata de una etapa que ha sido entendida por el legislador como un acto colectivo, a través del cual las Cámaras y sus Comisiones expresan su voluntad acerca de una iniciativa o un asunto de interés general. Agrega que así lo ha entendido este Tribunal Constitucional y que además así lo contempla el artículo 154 del Reglamento del Congreso, circunstancia que es frecuente en el Congreso de la República, especialmente cuando se trata de proyectos normativos extensos a fin de agilizar el trámite de rigor. Fue lo que sucedió en la Plenaria Cámara de Representantes, la cual estaba autorizada constitucional y legalmente para votar en bloque dieciséis artículos del Proyecto de Ley que habían sido discutidos con anterioridad y, solamente cinco artículos fueron votados de manera individual, por cuanto los Representantes habían presentado proposiciones sustitutivas, aditivas o supresivas. Siendo ello así, el cargo por ese aspecto tampoco prospera. 1.2. En cuanto a la supresión de cargos en la Administración Pública, la entidad interviniente manifiesta que indudablemente el trabajo y la estabilidad de los servidores públicos son derechos reconocidos por la Constitución Política. Con todo, ello no puede ser aducido como una imposibilidad para el Estado de efectuar modificaciones en su planta de personal a través de reestructuraciones estatales, encaminadas al logro y cumplimiento de los fines estatales, como son la eficacia y eficiencia del aparato estatal, y a la adecuación de su esquema a las circunstancias que reclaman de él la realización de los fines esenciales contemplados en el Estatuto Fundamental. Argumenta que si bien los trabajadores vinculados a la carrera administrativa gozan de derechos, los mismos no son ajenos al interés público que reclama por una organización menos burocrática y más eficiente. De ahí, que en desarrollo del postulado de la prevalencia del interés general se pueda separar del cargo a los funcionarios inscritos en carrera administrativa, teniendo en cuenta el reconocimiento de sus derechos y el resarcimiento de los perjuicios que sufren, de suerte que no se rompa el principio de igualdad en relación con las cargas públicas. Por eso, asegura que no le asiste razón al ciudadano demandante cuando afirma que los funcionarios públicos cuyos cargos se suprimen no son indemnizados, por que si bien la ley acusada no hace mención específica en relación con ese aspecto, eso se debe a que existe norma especial a la que es imperioso acudir, como lo es la Ley 443 de 1998, artículo 39, la cual desarrolla la materia y tiene plena aplicación en ese proceso de Renovación de la Administración Pública. Agrega que la ley acusada, como aspecto novedoso, crea la figura del reconocimiento económico para la rehabilitación profesional y técnica de los funcionarios de libre nombramiento y remoción de nivel jerárquico, diverso al directivo y de los trabajadores que se encuentran en provisionalidad quienes por la naturaleza precaria de su nombramiento no reciben indemnización. Aduce que el proceso de la Renovación de la Administración Pública contemplada en la norma acusada, ha sido orientada por un criterio social, de ahí, que se impida la prohibición de retirar del servicio a las madres cabezas de familia, disminuidos físicos, mentales, auditivos o visuales, y a los servidores que cumplan con los requisitos legales para acceder al reconocimiento de su pensión de jubilación. Considera la entidad interviniente que en relación con la restricción del gasto que contempla la Ley 790 de 2002, la esfera pública debe dirigir sus esfuerzos a hacer realidad las garantías del Estado Social de Derecho, de suerte que sea la comunidad en general la beneficiada con su gestión. Por ello, la estructura actual y la inversión que demanda lo público, en lugar de ser un factor que permita la estabilidad y el desarrollo nacional, se ha convertido en un obstáculo para esos propósitos. Por ese motivo, la ley acusada pretende propiciar un esquema estatal acorde con las necesidades del país, así como asegurar que la estructura que resulte “se ciña a unos parámetros de austeridad que obligan a la buena gerencia, eliminan la posibilidad de despilfarro, facilitan la inversión social y por tanto, la satisfacción de las expectativas del pueblo colombiano”. Así las cosas, las decisiones de restricción del gasto público, se inscriben en una política de racionalización de costos “optando de manera objetiva por alternativas que garantizan al Estado los mayores niveles de sostenibilidad financiera de la mano del acatamiento de los criterios misionales públicos”. Por otra parte, la apoderada de la entidad interviniente, expresa que la inexistencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil y las Comisiones departamentales y distritales, a partir de la sentencia C-372 de 1999, no puede conducir, como lo expresa el demandante, a que se haga improcedente cualquier decisión que sea necesario adoptar en relación con los servidores públicos de carrera administrativa. Señala que argumentar que ante la inexistencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil no se pueden suprimir cargos de carrera administrativa, sería tanto como concluir que la Administración Pública no puede nombrar personal provisional en cargos de dicha naturaleza, pues ello se traduciría en un esquema estático que implica la imposibilidad de retirar funcionarios de carrera por supresión del empleo, con la consecuente afectación de los intereses generales de la comunidad. Tampoco comparte la entidad interviniente el cargo presentado frente a la supuesta imprecisión de facultades extraordinarias, pues, aduce, que la jurisprudencia de la Corte ha sido contundente al señalar que la exigencia establecida en la Carta sobre la precisión que debe recaer sobre las facultades extraordinarias otorgadas al Ejecutivo Nacional, no significa que deban ser necesariamente detalladas, minuciosas o taxativas, pues el espíritu del artículo 150, numeral 10 de la Carta Política, es que las facultades transitoriamente concedidas contengan mandatos orientadores, que señalen un norte y que sean claros. En ese orden de ideas, las facultades conferidas en la ley acusada al Presidente de la República, son precisas y concretas pues contemplan las acciones que puede adelantar el Ejecutivo, las entidades ante quienes puede ejercerlas y el tiempo límite para ello. Según la entidad interviniente la declaratoria de inexequibilidad del artículo 51 de la Ley 489 de 1998, no impide que el Ejecutivo pueda proceder a la supresión de cargos en la Administración Pública y a la fusión de entidades del orden nacional, pues, por un lado el artículo 189, numeral 15, de la Constitución Política determina la potestad del Presidente de la República para esos efectos; y, por el otro, el legislador en la ley acusada señala unos criterios claros para llevar a cabo la Renovación de la Administración Pública. Así, la Ley 790 de 2002, en varios de sus artículos determina expresamente las causales por las cuales es procedente un proceso de fusión de entidades u organismos del orden nacional, señala las condiciones que pueden restringir dicho proceso y reduce el ámbito de acción del Ejecutivo mediante el establecimiento de condiciones que han de ser observadas. Para la entidad interviniente el cargo de violación del principio de unidad de materia, por inclusión de artículos que desarrollan aspectos como la supresión de vacantes y restricción del gasto público, no está llamado a prosperar, por que se trata de un principio que debe ser interpretado en forma amplia, en el sentido de que la materia de una ley debe entenderse en una aceptación de distintos puntos que tienen en ella su lugar y sentido. Añade, que si la unidad de materia busca racionalizar el proceso legislativo y depurar el producto del mismo dando coherencia sistemática al ordenamiento, no tiene sentido interpretar esa exigencia constitucional de tal forma que se obstaculice indebidamente el desarrollo de la actividad legislativa. Siendo ello así, no encuentra ajeno a una norma sobre Renovación de la Administración Pública, la inclusión de disposiciones tendientes a la concreción de una gestión eficiente que a su vez se enmarca en la política de austeridad en el gasto público que inspira la ley acusada. Finalmente, en relación con el cargo del régimen laboral, aduce la entidad interviniente que al legislador dentro de su competencia legislativa le corresponde expedir disposiciones tendientes a la configuración de la administración y las modalidades de prestación de servicios, potestad que puede ser trasladada al Ejecutivo, a fin de que se encargue de efectuar las modificaciones pertinentes a la estructura de la cual ha de servirse para poder llevar a cabo sus políticas y programas. Así las cosas, el legislador puede conceder al Gobierno Nacional facultades para reorganizar la Administración Estatal, lo que puede implicar la fusión de entidades con el fin de garantizar la eficiencia y racionalidad de la gestión pública. Obviamente, agrega, la fusión de entidades da origen a una nueva instancia “en la que confluyen de manera armónica las funciones que de forma independiente asumían las que dieron lugar a ésta. En igual sentido es claro que al tratarse de una única y singular entidad, su naturaleza jurídica ha de ser uniforme, de modo tal que las estructuras fusionadas pueden prescindir de su régimen anterior”. Todo ello, añade la interviniente, puede comprender una nueva regulación legal del régimen laboral de sus trabajadores, a fin de ajustarlo con la modificación o redifinición de funciones, sin que ello signifique vulneración de sus derechos, más si se analiza la norma desde una perspectiva de integralidad “conforme a la cual se busca que la reestructuración del Estado se lleve a cabo de la manera menos traumática y con el menor impacto social posible”. De las consideraciones que expone, el Ministerio del Interior y de Justicia solicita la declaratoria de exequibilidad de la Ley 790 de 2002. 2. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público La apoderada de la entidad interviniente solicita la declaratoria de exequibilidad de la Ley 790 de 2002, con fundamento en los argumentos que se resumen a continuación: Respecto de los cargos por vicios de forma en la tramitación de la ley acusada, aduce que el Congreso de la República respetó la Constitución y la ley, como quiera que tanto en el Senado de la República como en la Cámara de Representantes, se cumplió con el término de ocho días que debe mediar entre el debate en comisión y plenaria. En cuanto al cargo presentado por el actor, en el sentido de que 16 artículos de la ley demandada fueron votados en bloque, violando con ello el debate que para el efecto exigen la Constitución y la ley, aduce la entidad interviniente, que tal como lo ha señalado esta Corporación, en el trámite de las leyes es preciso distinguir entre debate y votación, para concluir que el procedimiento utilizado para la aprobación de algunos de los artículos de la ley demandada es perfectamente válido, y en nada se opone al libre desarrollo del debate legislativo de un proyecto de ley en el Congreso de la República, tal como lo autoriza la Ley 5 de 1992. Para la entidad interviniente la Ley 790 de 2002, contrario a lo afirmado por el ciudadano demandante, lo que pretende es robustecer el Estado Social de Derecho y, para lograrlo, necesariamente debe modificar la estructura de la Administración Pública, fundado para ello en numerosos estudios realizados por varias entidades, entre ellas, el Departamento Nacional de Planeación. En cuanto a la determinación de los regímenes laborales aduce que, “además del principio contenido en la Ley 790 se deberán tener en cuenta las especificidades de adecuación que se originen pues, conforme a la legitimación negocial, es preciso tener en cuenta aquellos aspectos que también forman parte del régimen laboral”. En relación con la acusación planteada en el sentido de que la norma acusada atenta contra la estabilidad laboral de los servidores públicos, violando con ello el artículo 125 de la Constitución Política, aduce la apoderada de la entidad interviniente que los destinatarios de la norma no son todos los servidores públicos, sino aquellos que tienen una vinculación “precaria”, como los funcionarios de libre nombramiento y remoción y los servidores públicos con nombramiento provisional en empleos de carrera administrativa. Siendo ello así, si los destinatarios de la norma no tienen una estabilidad en el cargo, mal puede afirmarse que tienen derechos adquiridos sobre los mismos. Añade que la ley demandada para el logro de sus fines, establece que desde ahora y hasta el año 2006, se suprimirán los cargos vacantes, y ello no afecta la estabilidad laboral de ningún servidor público. Manifiesta la apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que, condicionar la validez de una ley a la existencia de una entidad como la Comisión Nacional del Servicio Civil, es un error que no se puede permitir. En efecto, expresa que es imposible ponerle límites a la potestad legislativa, donde ni la Constitución ni la ley se los han impuesto. Agrega que las funciones de dicha entidad, entrarán a regir desde el instante en que la ley las reglamente, tal como lo dispuso esta Corporación. Respecto del cargo formulado por el actor en relación con la vaguedad e imprecisión de las facultades extraordinarias, considera la entidad interviniente que resulta “injusto” argumentar que las facultades extraordinarias que concedió el legislador el Gobierno Nacional para renovar la estructura de la Administración Pública, recae nuevamente en el mismo vicio de vaguedad e imprecisión del artículo 51 de la Ley 489 de 1998, por varias razones: porque el artículo 120 de la citada ley, que confería facultades extraordinarias al Presidente de la República, fue declarado inexequible, no por vago e impreciso, sino por vicios de trámite; y, porque se delegaba en el Ejecutivo parte de la función legislativa que por su naturaleza es indelegable. Añade, que el artículo 16 de la Ley 790 de 2002, es particularmente celoso en delimitar las funciones que debe cumplir el Ejecutivo, para que su discrecionalidad no se convierta en arbitrariedad. Por ello, la norma mencionada ha establecido en forma clara, el grado de intensidad con que el Gobierno Nacional podrá obrar en ejercicio de la facultad consagrada en el artículo 189 numeral 15 de la Carta Política. Finalmente, la apoderada de la entidad interviniente, considera que no le asiste razón al demandante al argumentar violación del principio de unidad de materia, pues considera que el eje argumentativo de la Ley 790 de 2002, es renovar la estructura de la Administración Pública Nacional, y todos los artículos de la misma, están orientados a buscar nuevas herramientas jurídicas que permitan dinamizar la actividad estatal. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION. El Procurador General de la Nación en concepto No. 3229 de 21 de mayo de 2003, se pronunció sobre la constitucionalidad de la Ley 790 de 2002, en los siguientes términos: 1. En primer lugar encuentra el Procurador General de la Nación, que no le asiste razón al ciudadano demandante en relación con el vicio de forma que le endilga a la Ley 790 de 2002, en el sentido de que no se respetó el término de ocho días que debe mediar entre el primer y segundo debate en cada una de las Cámaras. Después de explicar el trámite legislativo precedido de la solicitud de urgencia y de realizar el análisis surtido en el Congreso de la República en las dos células legislativas, manifiesta que en el trámite del Proyecto de Ley 100 Senado 103 Cámara, se respetó en su integridad el término mínimo de ocho días que debe transcurrir entre el primero y segundo debates en cada una de las Cámaras legislativas. Así mismo, señala que por tratarse de un asunto precedido de solicitud de urgencia, no se requiere el cumplimiento de los quince días que exige el artículo 160 de la Constitución Política, como quiera que hubo reuniones conjuntas de una y otra Cámara, para lo cual cita el artículo 183 de la Ley 5 de 1992 y la sentencia C-025 de 1993, proferida por esta Corporación. En relación con la votación en bloque de dieciséis de los veintidós artículos que contiene la ley, en la Cámara de Representantes, expresa el Ministerio Público, que el legislador cumplió en debida forma con el principio de publicidad requerido para aprobar en conjunto en segundo debate en la Cámara de Representantes los artículos referidos por el actor, de acuerdo con lo establecido en la Constitución Política y en el Reglamento del Congreso, sin que se hubiere comprometido el principio democrático por existir conocimiento previo de los asuntos a debatir, como quiera que las ponencias fueron debidamente publicadas en las Gacetas del Congreso, quedando a salvo el principio de publicidad. Así las cosas, teniendo en cuenta que en el expediente existe prueba de que frente a los artículos 1, 2, 4 a 15, 17 a 20 y 22, no existía controversia frente a su aprobación, no se hacía necesaria la votación artículo por artículo, en los términos de la Ley 5 de 1992. 2. Para el análisis de los car...