Sentencia C-877 de 2011

C-877-11 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-877/11 PRESUNCION DE BUENA FE EN MATERIA TRIBUTARIA-Se vulnera al exigir al contribuyente suscribir garantía previa a la solicitud de devolución (...) el legislador tributario, al establecer que el contribuyente que pretenda obtener una devolución, deberá previamente suscribir una garantía equivalente al monto objeto de aquélla, mas unas sanciones (previstas en el artículo 670 del E.T.), siempre que éstas no superen los diez mil (10.000) s.m.l.v., está precisamente partiendo de la mala fe del ciudadano... sin lugar a dudas la administración puede imponerle las sanciones correspondientes a aquel contribuyente que, obrando de mala fe, solicite temerariamente la devolución de impuestos a la cual no tiene derecho. Sin embargo, el legislador no puede crear una medida, como lo es la caución objeto de análisis, que parta de suponer que todos los contribuyentes obrarán dolosamente. Tal actuación, no sólo parte de la mala fe sino que conduce a un resultado perverso como lo es desestimular las solicitudes legítimas de devoluciones por la imposibilidad de cancelar tales cauciones. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Informalidad y requisitos mínimos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos no puede entenderse como una limitación a los derechos políticos del ciudadano DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos relacionados con interpretación de normas (...) la jurisprudencia también se ha pronunciado sobre las demandas de inconstitucionalidad cuyo sentido es presentar una interpretación de la disposición acusada como contraria a la Constitución. Así, cuando la demanda surge de una determinada interpretación, se hace necesario distinguir entre enunciados normativos (disposiciones) y normas (contenidos normativos), pues de un mismo enunciado normativo se pueden desprender varios contenidos normativos autónomos que según cómo se les interprete en conjunto, pueden resultar inconstitucionales o no. Por esto, si la demanda tiene como punto de partida una determinada interpretación - la que hace el demandante - de los contenidos normativos que se derivan de las disposiciones normativas, debe resultar claro para el juez constitucional, y así fundamentarlo el demandante, que esta interpretación es la única posible, o por lo menos es razonable, mientras que las otras son poco plausibles o inconstitucionales DECLARACION TRIBUTARIA-Solicitud de devolución presentada con garantía DECLARACION TRIBUTARIA-Devolución de saldos DECLARACION TRIBUTARIA-Presentación de solicitud de devolución de saldos DECLARACION TRIBUTARIA-Sistemas de devolución de saldos que opera de oficio EQUIDAD Y JUSTICIA DEL TRIBUTO-Solicitud de devolución o compensación de lo indebidamente pagado OBLIGACION TRIBUTARIA-Término para solicitar devolución de lo pagado en exceso LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS TRIBUTARIOS-Alcance El Congreso de la República, en virtud del artículo 150.12, goza de un amplio margen de configuración normativa al momento de regular los procedimientos administrativos tributarios, sean de naturaleza sancionatoria o no, como lo es precisamente aquel atinente a la devolución de saldos a favor del contribuyente. LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS TRIBUTARIOS-Límites (...) si bien el legislador cuenta con un amplio margen de configuración en materia de diseño de procedimientos tributarios, le está vedado desconocer el principio de la buena fe, es decir, fundarlos en prejuicios en contra de los contribuyentes. En otras palabras, configurar procedimientos tributarios que partan de la mala del ciudadano, de un supuesto ánimo de defraudar al erario público o de la creencia de que los ciudadanos van a reclamar la devolución de sumas de dinero a sabiendas de que no tiene derecho a las mismas DEBIDO PROCESO-Debe aplicarse a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Principios generales PRESUNCION DE LA BUENA FE-Preside actuaciones de particulares y de los servidores públicos PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Alcance en materia tributaria/PRINCIPIO DE LA BUENA FE-No es absoluto en materia tributaria (...) el principio de la buena fe comporta un deber en cabeza de los particulares de actuar con rectitud y honestidad, ceñidos a una obligación de lealtad y ajustados a la recta razón en la realización de todas y cada una de las actuaciones o relaciones jurídicas que los comprometan, bien sea entre sí o en sus relaciones con el Estado, como lo es por ejemplo el ámbito tributario, caso este en el cual, por lo demás, la Constitución entra a presumirla. Sentencia C-877/11 Referencia: expediente D-8571 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 860 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 18 de la Ley 1430 de 2010. Demandantes: Ana María Hobaica Pedraza, Sandra Milena Díaz Robles, Julia Victoria Lozano Gaitán y Laura Inés Ballén Rueda. Magistrado Ponente: HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Bogotá, D.C., veintidós (22) de noviembre de dos mil once (2011). I. ANTECEDENTES. En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, las ciudadanas Ana María Hobaica Pedraza, Sandra Milena Díaz Robles, Julia Victoria Lozano Gaitán y Laura Inés Ballén Rueda interpusieron acción pública de inconstitucionalidad en contra del artículo 860 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 18 de la Ley 1430 de 2010, por estimar que vulnera el preámbulo, así como los artículos 29, 83, 95-9 y 363 constitucionales. La demanda ciudadana fue admitida mediante auto del 29 de mayo de 2011, mediante el cual se ordenó comunicar la iniciación del presente proceso al Presidente del Congreso, al Presidente de la República y al Ministerio del Interior y de Justicia para que intervinieran directamente o por intermedio de apoderado escogido para el efecto, mediante escrito que debían presentar dentro de los diez (10) días siguientes al del recibo de la comunicación respectiva, indicando las razones que, en su criterio, justificaban la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma demandada. De igual manera, se invitó a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Dirección Nacional de Impuestos DIAN, a las Facultades de Derecho de las Universidades Andes, de Antioquia, de Cartagena, del Valle, Externado, Javeriana, Libre, Nacional y Rosario, para que intervinieran mediante escrito que debían presentar dentro de los diez (10) días siguientes al del recibo de la comunicación respectiva, indicando las razones que, en su criterio, justificaban la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma demandada. Por último, se ordenó correr el respectivo traslado al Procurador General de la Nación, para lo de su competencia. II. NORMA DEMANDADA. A continuación se transcriben la norma demandada y se subrayan los apartes acusados, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 47.937 del 29 de diciembre de 2010: LEY 1430 DE 2010 (diciembre 29) CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad. “ARTÍCULO 18. DEVOLUCIÓN CON PRESENTACIÓN DE GARANTÍA. Modifícase el artículo 860 del Estatuto Tributario, el cual queda así: “Artículo 860. Devolución con presentación de garantía. Cuando el contribuyente o responsable presente con la solicitud de devolución una garantía a favor de la Nación, otorgada por entidades bancarias o de compañías de seguros, por valor equivalente al monto objeto de devolución, más las sanciones de que trata el artículo 670 de este Estatuto siempre que estas últimas no superen diez mil (10.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, la Administración de Impuestos, dentro de los veinte (20) días siguientes deberá hacer entrega del cheque, título o giro. La garantía de que trata este artículo tendrá una vigencia de dos (2) años. Si dentro de este lapso, la Administración Tributaria notifica el requerimiento especial o el contribuyente corrige la declaración, el garante será solidariamente responsable por las obligaciones garantizadas, incluyendo el monto de las sanciones por improcedencia de la devolución, las cuales se harán efectivas junto con los intereses correspondientes, una vez quede en firme en la vía gubernativa, o en la vía jurisdiccional cuando se interponga demanda ante la jurisdicción administrativa, el acto administrativo de liquidación oficial o de improcedencia de la devolución, aún si este se produce con posterioridad a los dos años. En el texto de toda garantía constituida a favor de la Nación –Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales–, deberá constar expresamente la mención de que la entidad bancaria o compañía de seguros renuncia al beneficio de excusión. El Director de Impuestos y Aduanas Nacionales, previa evaluación de los factores de riesgo en las devoluciones, podrá prescribir mediante resolución motivada, los contribuyentes o sectores que se sujetarán al término general de que trata el artículo 855 de este Estatuto, aunque la solicitud de devolución y/o compensación sea presentada con garantía, caso en el cual podrá ser suspendido el término para devolver y/o compensar hasta por un máximo de noventa (90) días conforme con lo previsto en el artículo 857-1. En todos los casos en que el contribuyente o responsable corrija la declaración tributaria cuyo saldo a favor fue objeto de devolución y/o compensación, tramitada con o sin garantía, la Administración Tributaria impondrá las sanciones de que trata el artículo 670 de este Estatuto, previa formulación del pliego de cargos y dará traslado por el término de un (1) mes para responder, para tal efecto, el pliego de cargos debe proferirse dentro de los dos (2) años siguientes a la presentación de la declaración de corrección”. III. ARGUMENTOS DE LA DEMANDA. Las ciudadanas Ana María Hobaica Pedraza, Sandra Milena Díaz Robles, Julia Victoria Lozano Gaitán y Laura Inés Ballén Rueda presentan, bajo el título “aspectos generales”, la siguiente argumentación: “La norma acusada contraria (sic) las disposiciones constitucionales en la medida en que la norma establece, que en materia de devolución con prestación de garantías que le debe hacer la administración al contribuyente, éste tiene la obligación de asegurar el monto de la devolución más los intereses respectivos y adicionalmente las sanciones previstas en el artículo 670 del Estatuto Tributario modificado por la ley 1430 de 2010. La situación resulta contraria a la Carta Política porque está obligando al contribuyente a que garantice una sanción que desvirtúa su presunción de inocencia porque de antemano, la administración está tomando como cierta un (sic) una actuación fraudulenta y de mala fe por parte del ciudadano, sin realizarse un debido procedimiento ante una autoridad competente”. En cuanto a la supuesta vulneración al preámbulo, las demandantes sostienen que la norma acusada no está permitiendo que el estado cumpla con la finalidad de garantizar un orden político, económico y social justo, “pues lo que se está promoviendo con la misma es un desequilibrio social y económico, pues genera un detrimento en el patrimonio de los contribuyentes, en el entendido a que ellos tiene derecho de sus declaraciones tributarias, y además asegurar la sanción de una falta que aún no ha sido probada, y no se puede dar por entendida que se cometió”. A su vez, respecto a la presunta vulneración al artículo 29 Superior, las ciudadanas alegan que la disposición acusada “vulnera de manera flagrante la Constitución Política porque está asumiéndose que el contribuyente al momento de solicitar la devolución lo hizo mediante la presentación de documentos falsos o cometiendo fraude y por ende tiene la obligación de consignar como provisión de garantía no sólo el valor de la suma que la entidad recaudadora de impuestos (DIAN) le debe como devolución, más los intereses correspondientes, sino que además una sanción como lo prevé el artículo 860 del Estatuto Tributario en caso de presentarse ilícito. Se observa entonces, que el legislador está permitiendo que mediante actos administrativos se condene a priori al contribuyente por una conducta contraria a la ley por el simple hecho de solicitar una devolución de dinero que le corresponde por haber cancelado más dinero de lo que debía al momento de pagar el impuesto al patrimonio o en su declaración de renta. No se cumple de esta manera un debido proceso por el cual se le condene a alguien ante una autoridad competente, con los requisitos formales y sustanciales necesarios para que se le atribuya una responsabilidad jurídica y pecuniaria, con las pruebas suficientes y contundentes que demuestren tal responsabilidad de manera objetiva y certera.” Y más adelante señala “La ley impone una obligación de garantizar esa suma más la sanción pecuniaria, presuntamente por utilizar documentos falsos o realizar fraude, presumiéndose entonces la culpabilidad desde un principio del contribuyente, sin concederle un procedimiento en el cual se le compruebe el ilícito y se defienda. Se está vulnerando así el principio constitucional de presunción de inocencia y el principio del debido proceso, cuando la administración le endilga una responsabilidad a priori por la que se condena al contribuyente sin haberse demostrado en un juicio justo ni ante una autoridad competente, la misma”. Por otra parte, respecto al artículo 83 constitucional, estiman las demandantes que también se vulnera, por cuanto se está presumiendo, de entrada, la mala fe del contribuyente al exigirle la provisión de una garantía por concepto de una sanción que no ha sido endilgada dentro de un juicio justo con motivo de la utilización de documentos o fraude. Así pues, “el legislador está desconociendo e irrespetando la Carta Constitucional en la medida en que este principio se ve desde una perspectiva de la actividad de los funcionarios públicos quienes deben presumir la buena fe de las actuaciones de los ciudadanos, en este caso de los contribuyentes, al momento de pagar sus impuestos y de hacer las respectivas reclamaciones y/o devoluciones ante las autoridades públicas correspondientes”. Agregan que igualmente se desconoce el artículo 95.9 Superior, en la medida en que se obliga a los contribuyentes a “realizar el pago de una provisión de garantías, que parte de la base de una conducta ilícita que no se ha cometido por parte del contribuyente y que si lo hiciese, no se ha demostrado dentro de un juicio justo bajo los parámetros del debido proceso, y ante la autoridad competente, dándose como consecuencia una clara y notoria violación a los principios de justicia y equidad contemplados en el articulado de la Carta Constitucional”. Finalmente, en lo que respecta al artículo 363 Superior, consideran que la norma acusada los desconoce por cuanto el legislador no tuvo en cuenta los principios de justicia, equidad, eficiencia y progresividad, ya que “el legislador estableció de hecho, que el contribuyente iba a cometer irregularidades en materia de tributos y por esto mismo de antemano impone la garantía que debe prestar el mismo a favor de (sic) estado, siendo entonces que terminar en últimas por establecer que el contribuyente financie su propia equivocación sin haberse realizado entonces el proceso adecuado, rompiendo entonces la equidad y justicia en materia tributaria”. IV. INTERVENCIONES DE ENTIDADES OFICIALES. 1. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN. María Helena Caviedes Camargo, actuando como apoderada de la DIAN, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte se declare inhibida para proferir un fallo de fondo, o en su defecto, se rechacen las pretensiones de la demanda. Al respecto, explica que revisada la argumentación planteada en el concepto de la violación, los cargos se refieren exclusivamente a la inconveniencia que para las actoras representa el hecho de que se garanticen las sanciones a que se refiere el artículo 670 del E.T., luego “frente a la pretensión de inexequibilidad total del mecanismo expedito de devolución bajo la modalidad de otorgamiento de garantía, la argumentación resulta insuficiente”. Así mismo, sostiene el interviniente que, en relación con la violación de los artículos 29, 83, 95.9 y 363 Superiores, la argumentación es mínima, “y no logra asociar suficientemente la argumentación con las disposiciones presuntamente vulneradas”. Ahora bien, aun aceptando la existencia de cargos de inconstitucionalidad, la DIAN considera que aquellos no están llamados a prosperar, por las siguientes razones. Es necesario partir de la premisa según la cual los saldos a favor deben ser objeto de verificación tributaria, “ello se refleja en nuestro Estatuto Fiscal en disposiciones tales como: la firmeza de las declaraciones tributarias con saldos a favor contada a partir de la solicitud de devolución, la posibilidad de declarar la suspensión del término para devolver ante la existencia de indicios de inexactitud e incluso la posibilidad de iniciar la verificación de los saldos con posterioridad a su devolución. Agrega que, el procedimiento especial de devolución con garantía, consagrado en el artículo 860 del E.T., como sistema opcional, no difiere del anterior salvo en la posibilidad para el contribuyente de obtener una devolución rápida y previa a la verificación de la realidad de las sumas solicitadas, para lo cual debe constituir una garantía que afiance el riesgo del desconocimiento posterior del saldo a favor, como resultado del proceso de verificación y/o determinación. En pocas palabras, según la interviniente “a diferencia de lo que sostiene la parte demandante, la obligación de constituir garantías permite al Estado asegurar la recuperación de unos recursos sobre los cuales el contribuyente no tenía derecho, junto con las sanciones asociadas a su conducta. La jurisprudencia de las Altas Cortes ha sido unánime al reconocer el carácter temporal de las devoluciones, situación que avala plenamente la exigencia de una garantía, con miras a evitar un detrimento patrimonial futuro para las finanzas públicas”. Así pues, la norma acusada no genera detrimento alguno en el patrimonio del contribuyente, ya que si bien puede tener derecho a la devolución, no es menos cierto que existe un riesgo latente en cuanto a su certeza, “y esto es precisamente lo que constituye el objeto de la póliza”. Y más adelante señala “en cuanto a las sanciones, ellas son incluidas como parte del riesgo por su conexidad estrecha, con el reconocimiento de que las sumas entregadas de manera anticipada por la administración que no eran de propiedad del contribuyente y su afianzamiento no constituye un prejuzgamiento como de manera errada lo sostiene la parte demandante. En conclusión, el afianzamiento del riesgo potencial que implica para el Estado devolver unos saldos al contribuyente sin previa verificación, constituye un mecanismo legítimo para proteger el patrimonio público, lo cual descarta la violación planteada”. Descarta asimismo la interviniente el cargo de vulneración del derecho al debido proceso, por cuanto “no es cierto que amparar el riesgo latente implique en (sic) juicio de responsabilidad anticipado con respecto al resultado de la verificación de sumas devueltas, precisamente en virtud del debido proceso la constatación de la realidad de los saldos debe corresponder a un procedimiento reglado que culmina con la liquidación oficial de revisión o la resolución de rechazo total o parcial”. Agrega que la parte demandante incurre en un error al equiparar la garantía con una sanción, consideración que lleva a plantear la ausencia de garantías propias de un proceso sancionatorio. Sin embargo, “la realidad procesal es otra, olvida la parte actora que sólo a partir de la notificación de la liquidación oficial de revisión o del acto que rechace total o parcialmente el saldo a favor se desencadena el procedimiento encaminado a determinar las sanciones a que se refiere el artículo 670 del Estatuto Tributario”. Aunado a lo anterior, el procedimiento de devolución con garantía es optativo para el contribuyente, “y si éste no desea constituir la garantía puede solicitar su devolución por el procedimiento ordinario, en cuyo caso el saldo está sujeto al resultado de la verificación previa por parte de la administración”. Así pues, la constitución de una garantía no configura un castigo o sanción, y para su constitución la administración no está obligada a realizar la verificación de la certeza del riesgo, por cuanto esto desnaturalizaría por completo la definición de garantía y del contrato de seguro. Niega igualmente la vulneración al principio de la buena fe, por cuanto la posibilidad de verificar la certeza de los valores declarados en las declaraciones privadas, que pueden eventualmente generar devoluciones, constituyen una garantía al principio constitucional de las cargas públicas, según el cual constituye un deber de las personas contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del estado. En suma, la constitución de una garantía no implica un juzgamiento de responsabilidad, “nada tiene que ver la buena fe con la obligación de constituir garantías”. 2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Laura María Castañeda Núñez, actuando en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte se declare inhibida para proferir un fallo de fondo, o en su defecto, declare exequible la norma acusada. En tal sentido, explica que las demandantes parten de un error, en el sentido que consideran que la disposición acusada no sólo consagra una sanción para el contribuyente, sino que además le atribuye una responsabilidad jurídica y pecuniaria por un hecho cuya ocurrencia no se ha determinado en el marco del debido proceso. Así pues, estima que una lectura sistemática de la norma debe comprender todo el régimen legal de las devoluciones, y que claramente establecen que el contribuyente puede presentar solicitud de devolución con o sin garantía. No se establece una especie de garantía-sanción, que presuponga la mala fe del contribuyente y que se le impute una responsabilidad no comprobada. Agrega que el ámbito de aplicación de la norma es facultativo y excepcional, por cuanto la regla es el procedimiento ordinario, regulado en el Título X del E.T. De igual manera, explica que no se trata de sancionar una presunta o supuesta conducta reprochable del contribuyente, sino de asegurar que en el evento en que se llegue a verificar una presunta irregularidad, el ciudadano que indebidamente haya obtenido una devolución, no sólo restituya lo devuelto injustamente, sino que además pague las sanciones a que haya lugar. Así, la garantía de que aquí se trata, al abarcar no sólo el valor del monto de la devolución de las sanciones correspondientes, de acuerdo con el artículo 670 del E.T., evidencian la seriedad de la solicitud del contribuyente y precaver riesgos patrimoniales, así como de brindar un tratamiento igualitario. En conclusión, no se presume la mala fe del contribuyente, ni tampoco se trata de imponerle una sanción a priori por una conducta irregular no verificada; “el legislador simplemente adopta las medidas necesarias para que, al igual que todos los contribuyentes, aquellos que acceden en una situación de ventaja frente a los demás a una devolución previa definición de su procedibilidad, aseguren que en caso de verificarse la no procedencia, paguen las sanciones respectivas”. V. INTERVENCIONES CIUDADANAS. 1. Instituto Colombiano de Derecho Tributario. Los integrantes del Consejo Directivo del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, aprobaron la ponencia presentada por el doctor Benjamín Cubides Pinto, según la cual “el artículo 18 de la Ley 1430 de 2010 es parcialmente inconstitucional respecto de la exigencia de una garantía sobre unas sanciones aún no determinadas”. La intervención del Instituto inicia por resumir los argumentos de la demanda, para pasar luego a realizar algunas consideraciones respecto al “antecedente jurisprudencial respecto de la garantía del artículo 140 del C.C.A.”. En relación con la constitucionalidad de las garantías como requisito previo dentro de un procedimiento administrativo comenta que existen dos antecedentes jurisprudenciales en respecto al artículo 140 del C.C.A., los cuales fueron invocados y confirmados mediante sentencia C- 319 de 2002. Así pues, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia del 25 de julio de 1991 se pronunció respecto a la constitucionalidad del artículo 140 del C.C.A., declarando la inexequibilidad parcial de la norma, en la parte que establecía como requisito para ejercer el derecho de acción contra un acto administrativo, que consagrara un crédito a favor del tesoro público, la obligación de consignar en calidad de depósito la suma correspondiente. Al respecto, la Corte consideró que se trataba de un requisito desproporcionado, pues obligaba al interesado a cumplir con una sanción impuesta por la administración de manera absoluta, sin permitirle acudir a otras garantías o mecanismos de idéntica naturaleza para asegurar el pago de la multa o suma debido, en la hipótesis de una sentencia desfavorable a sus pretensiones. Posteriormente, mediante sentencia C- 318 de 1998, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad total del artículo 7 de la Ley 383 de 1997, el cual establecía como requisito para demandar un acto administrativo que consagra una obligación tributaria, la constitución de una garantía bancaria o de compañía de seguros por un porcentaje del monto discutido, siempre que fuera superior a los diez millones de pesos. Con base en los anteriores pronunciamientos judiciales, el ICDT concluye lo siguiente: “(i) exigir el monto total discutido como requisito para acceder a la justicia no es equitativo; lo que sí procede es la definición de una garantía posterior que tenga en cuenta las condiciones de cada contribuyente; (ii) fijar un porcentaje fijo del valor discutido como requisito previo para acceder a la justicia tampoco es equitativo y vulnera la Constitución; en el mismo sentido, lo que procede es fijar una garantía posterior atendiendo a las condiciones de cada contribuyente”. Seguidamente, explica el interviniente que el artículo 860 del E.T. busca que el estado cuente con una garantía para que en caso de que posteriormente haya un cambio en el monto de la devolución, la autoridad tributaria pueda posteriormente recuperar el dinero solicitado de más, amén de las sanciones a que tendría derecho. De esta forma se está generando una fórmula para garantizar la recuperación de un dinero que al devolver aún no se ha sometido a fiscalización y que por tanto aún no puede considerarse devuelto de forma definitiva, como lo reconoce la misma normatividad tributaria (inciso primero del artículo 670 del E.T.) y que por tanto puede ser objeto de las sanciones que precisamente se pretende garantizar. Revisando igualmente los antecedentes de la norma acusada, se concluye que “la nueva propuesta busca alcanzar la efectividad en el control a las devoluciones y/o compensaciones de saldos a favor y garantizar la recuperación de los valores devueltos en forma improcedente, cuando las solicitudes se presentan con garantía”. En relación con tal intención del legislador, el interviniente anota lo siguiente: “El artículo 670 del E.T. que contempla la sanción por devolución improcedente, la establece con un recargo del 50% de los intereses moratorios que se liquiden sobre los valores devueltos en exceso. Al exigir una garantía sobre este monto de la sanción, así como sobre los intereses de mora, que presuponen la improcedencia de la devolución, se está presumiendo una infracción por parte del contribuyente, con lo cual se violan los principios del debido proceso y de la buena fe. Por ello, el artículo 860 del E.T. resulta inconstitucional en cuanto a la garantía sobre el valor de los intereses moratorios y la sanción, más no sobre el valor de la devolución misma. Es decir, es constitucional fijar una garantía al contribuyente sobre un monto determinado que efectivamente va a ser devuelto, pero no lo es sobre unos intereses y una sanción que aún no existen y que requieren de un proceso previo de determinación”. De igual manera, el interviniente considera que, desde la perspectiva del artículo 363 del E.T. “podría sostenerse que la garantía es excesiva, este reproche de constitucionalidad requería tener un parámetro de comparación, el cual no se presentó en la demanda ni se encuentra en la Constitución, pero además debería tener como efecto el afectar algún derecho fundamental como es el de acceso a la justicia. La caución no excede del valor de la devolución más las posibles sanciones y además tiene un límite cuantitativo en cuanto al valor garantizado por la sanción el artículo 670 del E.T. pero además la garantía no es requisito para obtener la devolución, sino es un mecanismo para que se pueda realizar previamente el proceso de verificación, es decir, la garantía no es requisito para acceder a la posibilidad de la devolución, sino que es un mecanismo para hacerla más expedita”. 2. Academia Colombiana de Jurisprudencia. El ciudadano Paul Cahn-Speyer, Miembro Correspondiente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare exequible el artículo 18 de la Ley 1430, salvo la expresión “más las sanciones de que trata el artículo 670 de este Estatuto”, el cual considera contrario a la Constitución. Explica que la norma demandada señala expresamente que es facultativo para el contribuyente otorgar la garantía a favor de la Nación con la presentación de la solicitud de devolución. Así, es viable que el contribuyente presente la mencionada petición sin la respectiva garantía, lo cual no le acarreará consecuencia alguna. Sin embargo, “la justicia se vulnera cuando el contribuyente constituye una garantía respecto de las sanciones previstas en el artículo 670 E.T., que dependen del hecho futuro e incierto de que la administración rechace o modifique la devolución decretando la sanción por devolución improcedente, la cual corresponde a los intereses moratorios incrementados en un 50 % sobre el valor de la devolución del saldo a favor atribuible al impuesto, excluyendo el valor proveniente de la sanción por inexactitud”. Y más adelante señala “los intereses incrementados en 50% sólo proceden respecto al saldo a favor imputable al impuesto, sin incluir la sanción por inexactitud, debiendo el estado garantizar este mandato, a fin de no afectar de manera injusta y desproporcionada el patrimonio del contribuyente. El hecho de que las compañías de seguros carezcan de parámetros para poder medie o estimar la cuantía del riesgo económico a amparar, porque sólo con posterioridad a la emisión de la póliza y al pago de la prima es factible establecer si la devolución tiene o no componente de sanción, también hace que trasgreda el principio de eficiencia consagrado en el artículo 363 de la Carta. En efecto, esta incertidumbre en muchas ocasiones obliga a las compañías de seguro a sobreestimar el valor del posible siniestro y al contribuyente a pagar una prima cuyo costo probablemente es excesivo. Todo lo anterior, en la práctica, también queda demostrado con el hecho de que las compañías de seguros están exigiendo a los contribuyentes constituir un CDT a su favor como condición para la expedición de la póliza. Esto equivale, en la práctica, a que la garantía se convierta en un depósito, exigencia que en el pasado ya fue declarada inconstitucional (sentencia C- 319/02 M.P. Alfredo Beltrán Sierra)”. En cuanto a la presunta vulneración al debido proceso, considera que no se presenta por cuanto es legítimo expedir medidas para proteger el efectivo recaudo de los ingresos que financian el gasto público en beneficio general de los ciudadanos. Tampoco vulnera el principio de la buena fe. De igual manera, en relación con la violación al artículo 95.9, estima el interviniente que el demandante incurre en una imprecisión sobre el alcance de la garantía prevista en la norma impugnada, habida cuenta de que ésta no obliga al contribuyente a otorgar la garantía con la solicitud de devolución, pues puede prescindir de ella. Tampoco se viola el artículo 363 Superior. 3. Federación de Aseguradores Colombianos FASECOLDA. Carolina Soto Losada, actuando en representación de la Federación de Aseguradores Colombianos FASECOLDA, para solicitarle a la Corte declare exequible la norma acusada. Asegura que, una lectura de la norma acusada con el artículo 855 del E.T. se concluye que existen dos formas en que el contribuyente puede solicitar una devolución de impuestos: sin garantía, caso en el cual la administración cuenta con un plazo de 50 días para hacer entrega del cheque, título o giro, o presentar la solicitud acompañada de la mencionada garantía, evento en el cual el plazo para el retorno de los dineros es de 20 días. Es importante aclarar que la decisión de optar por uno u otro trámite es potestativa del solicitante. De tal suerte que “resulta claro que el otorgamiento de la garantía no condiciona el ejercicio del derecho a la devolución, sino que es un mecanismo instituido por el legislador para que el contribuyente pueda acceder a un trámite más expedito que conlleve a una devolución más pronta de los dineros”. A manera de conclusión sostiene lo siguiente: “La razón de ser de la existencia de la garantía se fundamenta en la protección del patrimonio público, toda vez que cuando se presenta la solicitud bajo esta condición el Estado debe efectuar la devolución en un plazo menor, y dada esa situación no cuenta con el tiempo necesario para efectuar una investigación detallada sobre la procedencia o no de la devolución, por lo que, si una vez efectuada la entrega del dinero la administración dentro de los dos años siguientes evidencia que el trámite era improcedente parcial o totalmente, cuenta además del patrimonio del contribuyente, con el respaldo que le otorga la garantía para recobrar los dineros entregados en exceso”. 4. Universidad Externado de Colombia. Julio Roberto Piza, Director del Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare exequible el artículo 18 de la Ley 1430 de 2010. Inicia por afirmar que los sujetos pasivos de los impuestos del orden nacional y territorial que (i) liquiden saldos a favor en sus declaraciones tributarias o (ii) realicen pagos en exceso o de lo no debido, pueden solicitar su devolución, de acuerdo con lo establecido en los artículos 850 y siguientes del Estatuto Tributario. Tal devolución de saldos a favor, pagos en exceso o de lo no debido, se puede presentar con garantía a favor de la Nación, otorgada por entidades bancarias o de seguros, o sin garantía. Aclara el interviniente que entre las dos formas de presentación de la solicitud está dada por el término que tiene la administración tributaria para hacer entrega del cheque, título o giro. En el caso de la solicitud con garantía, el término es de 20 días, en caso contrario, el plazo será de 50 días. Explica que dentro de tales términos la administración debe adelantar todos los trámites para la verificación de la procedencia de la devolución, es decir, sus competencias de control y fiscalización. La diferencia de términos, a su vez, se explica en el sentido de que la administración, cuando existe garantía, se “relaja en su actividad administrativa, como quiera que en todos los casos habrá un garante del cumplimiento de la obligación y de las sanciones, y en ningún caso pondrán en riesgo los recursos públicos. Desde esta perspectiva debemos tener en cuenta que la solicitud de devolución presentada con garantía se convierte en un camino alternativo que genera privilegios para el administrado que cumple con los requisitos fijados”. Así las cosas, el contribuyente cuenta con la opción de seguir el trámite general, es decir, sin presentación de garantía, o tomar un camino en el que tiene que cumplir con los requisitos fijados por el legislador, en orden a garantizar los recursos públicos en relación con la devolución efectuada. De igual manera, según el interviniente, la norma acusada no desconoce el principio del debido proceso, por cuanto se trata simplemente de una alternativa con que cuenta el contribuyente, en orden a dar celeridad al trámite de la devolución. 5. Universidad Nacional de Colombia. Genaro Sánchez Moncaleano, Vicedecano Académico de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare exequible la norma acusada. Asegura que el artículo 18 de la Ley1430 de 2010 no vulnera en nada el principio del debido proceso, por cuanto debe interpretarse armónicamente con los artículos 853, 854 y 857 del E.T., los cuales regulan el trámite de las devoluciones. Así pues, la garantía que se exige para cuando la administración acelere la devolución, es decir, la haga antes de vencer el término ordinario que tiene para realizar la investigación de fiscalización, “todo dentro de un marco procesal debidamente determinado y con garantía del principio de defensa del sujeto pasivo”. Agrega que el contribuyente puede cometer errores en sus declaraciones, las cuales deben corregirse para determinar el impuesto que justamente debe pagar y/o sumar a devolver o compensar, o en los procesos de auditoría pueden aparecer inconsistencias en los datos o cifras suministradas por el contribuyente o por terceros mediante cruces de información. Ante estas posibilidades, la ley establece un sistema lo suficientemente reglado de fiscalización que una vez agotado o vencido el término para hacerlo debe permitir la devolución de valores pagados en exceso o saldos a favor del contribuyente, si los hay. Sistema que en lugar de vulnerar los principios de buena fe, debido proceso, generalidad, eficiencia y equidad, los reafirma. 6. Universidad del Rosario. Gabriel Hernández Villareal, Decano (e) de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare inexequible la norma acusada. Inicia señalando que el tema debe ser abordado desde la óptica del contribuyente, sino igualmente tomando en consideración a la entidad garante, por cuanto se trata de un contrato de seguro. Señala igualmente los cambios que en materia de devoluciones introdujo la disposición demandada, a saber (i) según lo disponía la norma anterior, la garantía se constituía por el valor de la devolución, lo cual no dejaba duda sobre el valor asegurable, mientras que ahora el hecho de que deba garantizarse el valor de las sanciones conlleva a que no se pueda determinar el aludido interés asegurable; (ii) antes la solidaridad del garante surgía en el momento en que se notificaba, dentro del término de dos años, la liquidación oficial de revisión (acto administrativo culminante del proceso de determinación del impuesto), en tanto que actualmente la solidaridad surge cuando se notifique, dentro del mismo término, el requerimiento especial (simple acto preparatorio); y (iii) en la anterior versión, el garante era solidariamente responsable, además de la obligación garantizada, del monto de la sanción por improcedencia de la devolución, mientras que ahora es solidariamente responsable por la obligación garantizada y por el monto de las sanciones por improcedencia de la devolución. Las anteriores modificaciones, a juicio del interviniente, comportan diversas consecuencias negativas (i) no puede hablarse de solidaridad respecto de una obligación que no ha nacido a la vida jurídica, como es el caso de la eventual sanción que resulte del proceso de determinación del impuesto, la cual cobra vida cuando se determine el valor de la devolución improcedente, y no cuando se notifique un simple requerimiento especial; (ii) desde el punto de vista de las entidades garantes, se viola su derecho de defensa y al debido proceso, por cuanto el Estatuto Tributario no incluye ninguna norma que ordene vincular formalmente al deudor solidario al proceso de determinación del impuesto, lo cual implica que, pese a surgir la solidaridad, los garantes no puedan defenderse; y (iii) no tiene sentido que se exija, para efectos de la devolución, constituir una garantía por el valor equivalente al monto de este, más las sanciones que el trata el artículo 670 del E.T., siempre que éstas no superen los 10.000 salarios mínimos, sencillamente porque en el momento de tomar la garantía resulta imposible saber cuál va a ser el valor de la eventual sanción; sólo cuando dentro del marco de un proceso se determine el impuesto, mediante liquidación oficial se rechace o modifique el saldo a favor objeto de la devolución, puede conocerse el importe de la sanción. Agrega que, desde la óptica de los contribuyentes, el hecho de que para obtener una rápida devolución se vean obligados a adquirir una garantía muy costosa, que comprenda el valor de una eventual sanción por incurrir en conductas ilícitas, “atenta abiertamente contra el concepto de justicia y los principios constitucionales de la buena fe y la presunción de inocencia, por razones evidentes sobre las cuales ni siquiera es necesario profundizar”. De igual manera, sostiene que las aseguradoras no tienen por qué responder por conductas ilícitas que despliegue el tomador para defraudar al Estado, por cuanto el dolo no es asegurable y además la responsabilidad penal VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR. El Procurador General de la Nación, mediante concepto núm. 5184, solicita a la Corte lo siguiente: “Declarar ESTARSE A LO RESUELTO en el expediente D- 8495. Si y sólo si la Corte considera que el vicio señalado es subsanable y éste se subsana, el Ministerio Público le solicitar declarar EXEQUIBLE el artículo 18 de la Ley 1430 de 2010, que modificó el artículo 860 del Estatuto Tributario, por los aspectos aquí analizados”. Inicia la Vista Fiscal por señalar que, en concepto rendido núm. 5172, se señaló la existencia de un vicio en la formación de la Ley 1430 de 2010, solicitando a la Corte que la devolviera al Congreso de la República, en caso de considerar que se trataba de un vicio subsanable. En cuanto al caso concreto, señala que el procedimiento tributario inicia con la presentación de la declaración privada del tributo, la cual se presume verdadera. A partir de dicha liquidación, se inicia una actuación administrativa encaminada a verificar su contenido y, en caso de existir inexactitudes o errores, se promueve un procedimiento para imponer sanciones. El E.T., en su Título X, regula el procedimiento con arreglo al cual el contribuyente puede solicitar la devolución de saldos a favor en sus declaraciones tributarias, petición que debe realizarse, a más tardar, dentro de los dos años siguientes de la fecha en la cual se venció el término para presentar la declaración. Así mismo se regula lo referente a la devolución de saldos a favor. A su vez, los artículos 856 a 859 del E.T. regula los procedimientos de verificación de las devoluciones, a efectos de rechazar e inadmitir aquellas que no cumplan con los requisitos legales. De igual manera, comenta la Vista Fiscal, el artículo 860 del E.T. regula un procedimiento de devolución distinto al ordinario, en dos sentidos: la devolución ocurre en un tiempo menor, es decir, la mitad del ordinario; y se le exige al contribuyente adquirir una garantía a favor de la Nación, por el valor de la devolución, más las sanciones de que trata el artículo 670 del E.T., por el término de dos años. Asegura que la reducción del tiempo para verificar la viabilidad de la devolución, incrementa el riesgo, pues cabe la posibilidad de la existencia de inexactitudes; a efectos de conjurar tal eventualidad, se debe configurar una garantía. Así las cosas, según el Procurador, la mera constitución de la garantía no implica per se cuestionar la solicitud elevada por el contribuyente, ni asumir la existencia de una irregularidad. VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE 1. Competencia Esta corporación es competente para decidir sobre la constitucionalidad de la norma acusada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, Num. 4, de la Constitución, por estar contenida en una ley. 2. Argumentos de las demandantes. Las ciudadanas Ana María Hobaica Pedraza, Sandra Milena Díaz Robles, Julia Victoria Lozano Gaitán y Laura Inés Ballén Rueda interpusieron acción pública de inconstitucionalidad en contra del artículo 860 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 18 de la Ley 1430 de 2010, por estimar que vulnera el preámbulo, así como los artículos 29, 83, 95-9 y 363 constitucionales. En cuanto a la supuesta vulneración al preámbulo, las demandantes sostienen que la norma acusada no está permitiendo que el Estado cumpla con la finalidad de garantizar un orden político, económico y social justo, “pues lo que se está promoviendo con la misma es un desequilibrio social y económico, pues genera un detrimento en el patrimonio de los contribuyentes, en el entendido a que ellos tiene derecho de sus declaraciones tributarias, y además asegurar la sanción de una falta que aún no ha sido probada, y no se puede dar por entendida que se cometió”. A su vez, respecto a la presunta vulneración al artículo 29 Superior, las ciudadanas alegan que la disposición acusada vulnera de manera flagrante la Constitución Política porque está asumiéndose que el contribuyente, al momento de solicitar la devolución lo hizo mediante la presentación de documentos falsos o cometiendo fraude y por ende tiene la obligación de consignar como provisión de garantía no sólo el valor de la suma que la entidad recaudadora de impuestos (DIAN) le debe como devolución, más los intereses correspondientes, sino que además una sanción como lo prevé el artículo 860 del Estatuto Tributario en caso de presentarse ilícito. Se observa entonces, que el legislador está permitiendo que mediante actos administrativos se condene a priori al contribuyente por una conducta contraria a la ley por el simple hecho de solicitar una devolución de dinero que le corresponde por haber cancelado más dinero de lo que debía al momento de pagar el impuesto al patrimonio o en su declaración de renta. Por otra parte, respecto al artículo 83 constitucional, estiman las demandantes que también se vulnera, por cuanto se está presumiendo, de entrada, la mala fe del contribuyente al exigirle la provisión de una garantía por concepto de una sanción que no ha sido endilgada dentro de un juicio justo con motivo de la utilización de documentos o fraude. Agregan que igualmente se desconoce el artículo 95.9 Superior, en la medida en que se obliga a los contribuyentes a realizar el pago de una provisión de garantías, que parte de la base de una conducta ilícita que no se ha cometido por parte del contribuyente y que si lo hiciese, no se ha demostrado dentro de un juicio justo bajo los parámetros del debido proceso, y ante la autoridad competente, dándose como consecuencia una clara y notoria violación a los principios de justicia y equidad contemplados en el articulado de la Carta Constitucional. Finalmente, en lo que respecta al artículo 363 Superior, consideran que la norma acusada los desconoce por cuanto el legislador no tuvo en cuenta los principios de justicia, equidad, eficiencia y progresividad, ya que el legislador estableció de hecho, que el contribuyente iba a cometer irregularidades en materia de tributos y por esto mismo de antemano impone la garantía que debe prestar el mismo a favor del Estado, siendo entonces que terminar en últimas por establecer que el contribuyente financie su propia equivocación sin haberse realizado entonces el proceso adecuado, rompiendo entonces la equidad y justicia en materia tributaria. Frente a las argumentaciones de las demandantes, las posturas de los intervinientes se encuentran divididas. Así, mientras que las autoridades públicas intervinientes le solicitan a la Corte declararse inhibida por ausencia de cargos o declarar exequible el artículo acusado, algunos intervinientes estiman que la totalidad de la norma acusada, o al menos algunos de sus apartados, deben ser declarados inexequibles. La Vista Fiscal, por su parte, solicita estarse a lo resuelto en otro caso que, al momento de analizarse la procedencia de esta demanda se encuentra sometida al examen de la Corte, o declarar exequible la disposición acusada. Puestas así las cosas, la Corte debe previamente determinar si las demandantes configuraron, al menos, un cargo de inconstitucionalidad. 3. Requisitos mínimos para la configuración de un cargo de inconstitucionalidad. Reiteración de jurisprudencia. El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 establece los requisitos que debe cumplir toda demanda de inconstitucionalidad, entre ellas, las razones por las cuales las disposiciones constitucionales invocadas se estiman violadas. Al respecto, la Corte ha advertido que, si bien es cierto que se trata de una acción de carácter público, y por ende, no se encuentra sometida a mayores rigorismos y formalidades[1], también lo es que es necesario cumplir con ciertos requisitos y contenidos mínimos que permitan a este Tribunal la realización satisfactoria de un estudio de constitucionalidad. Se ha reiterado entonces, que no puede admitirse cualquier ataque indeterminado o carente de motivación razonable[2]. Por el contrario, se demanda cierta carga mínima de argumentación susceptible de generar una verdadera controversia constitucional. La acción pública de inconstitucionalidad se materializa no sólo con una acusación de un ciudadano contra una norma legal con base en unas disposiciones constitucionales que se consideran infringidas, sino también explicando las razones por las cuales dichos textos se estiman violados, pues lo contrario implicaría, no solo estar utilizando recursos estatales inadecuadamente, para una labor que no beneficia a ninguna persona, sino que conllevaría a que la sentencia deberá ser inhibitoria por inepta demanda. El ordenamiento exige pues del ciudadano, la especial responsabilidad de ser diligente, a fin de que esta Corporación pueda cumplir eficiente y eficazmente con el ejercicio del control de constitucionalidad. Ahora bien, las razones a las que aluden el numeral tercero del artículo 2º del Decreto 2067, así como la jurisprudencia de manera reiterada, no son de cualquier clase, sino que se circunscriben al seguimiento de exigencias mínimas razonables, sobre las cuales esta Corporación ha insistido vigorosamente. Una sistematización sobre el tema fue desarrollada en la sentencia C-1052 de 2001, la cual expresó: “tendrán que presentarse las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución (artículo 2 numeral 3 del Decreto 2067 de 2000). Esta es una materia que ya ha sido objeto de análisis por parte de la Corte Constitucional y en la que se revela buena parte de la efectividad de la acción pública de inconstitucionalidad como forma de control del poder público. La efectividad del derecho político depende, como lo ha dicho esta Corporación, de que las razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra ´la expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional´. La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque ´el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental´, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa. Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita” e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; ´esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden´. De otra parte, las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través ´de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada`. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos ´vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales´ que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad. La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que `el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico´; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia, calificándola ´de inocua, innecesaria, o reiterativa´ a partir de una valoración parcial de sus efectos. Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prima facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.” No obstante lo anterior, la Corte ha insistido también, como se expresó más arriba, en que la consagración de estos requisitos mínimos no puede entenderse como una limitación a los derechos políticos del ciudadano ya referidos, pues lo que se persigue al identificar el contenido de la demanda de inconstitucionalidad es fijar unos elementos que informen adecuadamente al juez para poder proferir un pronunciamiento de fondo, y evitar un fallo inhibitorio que torna inocuo el ejercicio de este derecho político. Esto supone una carga mínima de comunicación y argumentación que ilustre a la Corte sobre la norma que se acusan los preceptos constitucionales que resultan vulnerados, el concepto de dicha violación y la razón por la cual la Corte es competente para pronunciarse sobre la materia. En este orden de ideas, “la presentación de una demanda de inconstitucionalidad ante la Corte da inicio a un diálogo entre el ciudadano, las autoridades estatales comprometidas en la expedición o aplicación de las normas demandadas y el juez competente para juzgarlas a la luz del Ordenamiento Superior. Esto supone como mínimo la exposición de razones conducentes para hacer posible el debate.”[3] De otro lado, la jurisprudencia también se ha pronunciado sobre las demandas de inconstitucionalidad cuyo sentido es presentar una interpretación de la disposición acusada como contraria a la Constitución. Así, cuando la demanda surge de una determinada interpretación, se hace necesario distinguir entre enunciados normativos (disposiciones) y normas (contenidos normativos)[4], pues de un mismo enunciado normativo se pueden desprender varios contenidos normativos autónomos que según cómo se les interprete en conjunto, pueden resultar inconstitucionales o no. Por esto, si la demanda tiene como punto de partida una determinada interpretación – la que hace el demandante - de los contenidos normativos que se derivan de las disposiciones normativas, debe resultar claro para el juez constitucional, y así fundamentarlo el demandante, que esta interpretación es la única posible, o por lo menos es razonable, mientras que las otras son poco plausibles o inconstitucionales. Lo anterior debe estar representado en el escrito de la demanda, como presupuesto necesario de la naturaleza del control abstracto de constitucionalidad de las leyes que hace la Corte Constitucional. En este orden de ideas, se puede concluir que, en principio, el objeto de un cargo de inconstitucionalidad es lograr que el juez constitucional expulse del orden jurídico un precepto legal; luego, no puede perseguir el propósito general consistente en que se establezca una interpretación conforme a la Constitución, pues este princip...