Sentencia C-860 de 2006

C-860-06 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-860/06 COSA JUZGADA MATERIAL-Concepto COSA JUZGADA MATERIAL-Vinculación con el concepto de precedente PRECEDENTE EN COSA JUZGADA MATERIAL-Casos en que juez constitucional puede apartarse La cosa juzgada material no puede ser entendida como una petrificación de la jurisprudencia sino como un mecanismo que busca asegurar el respeto al precedente, pues lo contrario podría provocar inaceptables injusticias. Por lo tanto frente al precedente sentado en una decisión anterior, la Corte Constitucional cuando existan razones que motiven un cambio jurisprudencial –tales como un nuevo contexto fáctico o normativo- puede apartarse de la decisión adoptada en un pronunciamiento previo, e incluso también puede llegar a la misma decisión adoptada en el fallo anterior pero por razones adicionales o heterogéneas. Esto lleva a que el juez constitucional deba evaluar en cada caso concreto las disposiciones demandadas aun en aquellos eventos en que textos idénticos hayan sido objeto de un pronunciamiento de exequibilidad. Así pues, si una nueva ley reproduce enunciados o contenidos normativos ya estudiados por esta Corporación y es acusada, no podrá acudirse de manera automática los efectos de la figura de la cosa juzgada material para resolver los cargos formulados. Como antes se dijo, la constitucionalidad de una disposición no depende solamente de su tenor literal sino también del contexto jurídico en el cual se inserta, al igual que de las circunstancias fácticas que rodean la aplicación de la norma, por lo tanto será siempre necesario hacer un examen de constitucionalidad de los preceptos acusados para determinar si subsisten las razones que condujeron al pronunciamiento de exequibilidad en la decisión previamente adoptada. COSA JUZGADA MATERIAL-Elementos La identidad entre un enunciado o un contenido normativo declarado previamente exequible y otro reproducido en un nuevo cuerpo normativo, no puede ser el argumento concluyente para negarse a examinar el nuevo precepto por haberse producido la cosa juzgada material, pues dicha figura –entendida como al obligación de estarse a lo resuelto en un pronunciamiento anterior- está supeditada a la concurrencia de todos los elementos que a continuación se enuncian: (i) Que exista una sentencia de constitucionalidad sobre la misma disposición incluida en el mismo cuerpo normativo, respecto de la cual se solicita estudio posterior (identidad formal). (ii) Que exista identidad entre los cargos que fundamentaron el juicio de constitucionalidad que dio lugar a la sentencia proferida por esta Corporación y aquellos que sustentan la nueva solicitud de estudio. (iii) Que no se hayan producido cambios económicos, sociales, culturales, políticos e, incluso, ideológicos sustancialmente significativos que hagan insostenible, a la luz de la Constitución, el pronunciamiento anterior. Esto es, que se presente una identidad en el contexto fáctico y normativo entre el momento en que la Corte hizo su anterior pronunciamiento y el momento en que se solicita el nuevo análisis. UNIDAD NORMATIVA-Integración excepcional UNIDAD NORMATIVA-Casos en que procede integración UNIDAD NORMATIVA-Improcedencia de integración Encuentra esta Corporación que la solicitud formulada por el Ministerio Público de integración de la unidad normativa es improcedente, debido a que los enunciados normativos a los cuales pretende que se extienda el examen de constitucionalidad tiene un contenido normativo autónomo, y no se encuentran en relación inescindible con las expresiones demandadas, ni tampoco resultan prima facie inconstitucionales. ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Intervencionismo estatal INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Justificación constitucional POLICIA ADMINISTRATIVA EN MATERIA ECONOMICA-Expresión de la facultad del Estado de intervenir en la economía La Carta de 1991 tanto en su parte dogmática, como en su parte orgánica configuró un Estado con amplias facultades de intervención en la economía, las cuales se materializan mediante la actuación concatenada de los poderes públicos. Una de las expresiones de tales facultades es el poder de policía administrativa en materia económica, cuyo ejercicio supone, por una parte, la actuación de Congreso de la República, pero también la actividad de entidades que hacen parte de la Administración, las cuales ejercen las funciones de inspección, vigilancia y control, a cargo del poder ejecutivo, sobre las actividades o agentes económicos. INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Finalidad ACTIVIDAD FINANCIERA, BURSATIL Y ASEGURADORA-Intervención estatal reforzada por tratarse de actividades que comprometen el interés público ACTIVIDAD BANCARIA-Es un servicio público ACTIVIDAD BURSATIL-Interés público DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y DERECHO PENAL-Diferencias PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Alcance del principio de tipicidad PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-No es demandable el mismo grado de rigurosidad que se exige en materia penal PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Flexibilización frente a normas de derecho bancario y bursátil Cabe señalar que la flexibilización del concepto de legalidad en derecho administrativo sancionatorio presenta un importante desarrollo en lo que concierne a las actividades bancaria y bursátil, debido a las características que las mismas presentan. En efecto, las normas del derecho bancario y bursátil constantemente deben ajustarse a las variables necesidades de los mercados financieros interno e internacional. De allí que determinadas medidas de carácter normativo pierdan rápidamente su razón de ser y eficacia; incluso pueden resultar inconvenientes o contraproducentes a mediano o largo plazo para los operadores del mercado, afectándose también el interés público. De tal suerte que la regulación de dichos sectores de la economía sea, por naturaleza, mutable, sin ánimo de permanencia. PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Alcance La reserva de ley, que opera de manera estricta en materia penal, resulta ser más flexible en el ámbito de las sanciones administrativas, especialmente en materia bancaria y bursátil, debido a los rasgos distintivos de dicho sector económico, sin que en todo caso quepa considerar que desaparece la vinculación positiva al principio de legalidad en el ejercicio de la potestad sancionatoria y por medio de reglamentos puedan configurarse de manera autónoma conductas sancionables. Así, mientras que en el primer caso la ley legitimadora por regla general ha de contemplar tanto la previsión de la pena como de la descripción de la conducta ilícita (tipicidad), sin posibilidad de completar esa descripción por un reglamento de aplicación o desarrollo, salvo el caso excepcional y restrictivo de los tipos penales en blanco; en el segundo evento, es decir cuando se trata del derecho administrativo sancionador, el principio de legalidad de las sanciones administrativas sólo exige que una norma con fuerza material de ley contemple una descripción genérica de las conductas sancionables, las clases y cuantía de las sanciones, pero con posibilidad de remitir a los actos administrativos la descripción pormenorizada de las conductas reprochables, sin que pueda decirse en este caso que las normas de carácter reglamentario complementan los enunciados legales, pues se trata de una remisión normativa contemplada específicamente por la disposición legal de carácter sancionador. SUPERINTENDENCIA FINANCIERA-Funciones SUPERINTENDENCIA FINANCIERA-Clase de actos que expide SUPERINTENDENCIA FINANCIERA-Alcance de la función de vigilancia y control SUPERINTENDENCIA FINANCIERA-Complementariedad de las facultades reglamentarias y sancionatorias que ejerce La atribución en cabeza de la Superintendencia Financiera de Colombia para expedir determinados reglamentos técnicos, lleva aparejada la de contar con la competencia para velar por el cumplimiento de aquéllos, lo cual implica el adelantamiento de los correspondientes procedimientos administrativos encaminados a imponer sanciones en caso de incumplimiento de los mismos. En efecto, la función de vigilancia y control, que es de carácter operativo, apunta a asegurar el respeto de la reglamentación expedida por los organismos competentes mediante la puesta en marcha de instrumentos represivos. Se presenta, por tanto, una unidad en la misión de prevención y sanción encomendada a la Superintendencia Financiera de Colombia, la cual se cumple mediante el ejercicio de las facultades de reglamentación, instrucción, investigación, requerimiento y sanción. Existe, en consecuencia, un necesario complemento entre las facultades punitivas y preventivas, en el sentido de que las segundas son ejercidas cuando quiera que las primeras resulten ser insuficientes, y la autoridad administrativa deba sancionar a los infractores con miras a asegurar una protección eficiente del sector económico encomendado. De tal suerte que las facultades reglamentarias y sancionatorias de las entidades administrativas de inspección y control se encuentran íntimamente ligadas. PRINCIPIOS BASICOS PARA UNA SUPERVISION BANCARIA EFECTIVA DEL COMITE DE BASILEA DE 1997-Obligación de los Estados de contar con un sistema efectivo de supervisión bancaria DERECHO COMPARADO-Facultad de los órganos de inspección y vigilancia de sancionar a las entidades vigiladas, por incumplimiento de reglamentaciones e instrucciones dadas por las mismas SUPERINTENDENCIA FINANCIERA-Facultad para sancionar por incumplimiento de instrucciones previamente dadas por ésta, no vulnera principios de tipicidad y legalidad/PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-No desconocimiento Acordarle a la Superintendencia Bancaria, hoy Financiera de Colombia, facultad para imponer sanciones administrativas personales o institucionales a las entidades sometidas a su vigilancia, debido a la ejecución de actos contrarios a las instrucciones previamente dadas por aquélla, bien sea que éstas se encuentren en actos administrativos de contenido general o particular, no vulnera los principios de tipicidad y legalidad, por cuanto, se insiste, los elementos esenciales de la conducta reprochable, el procedimiento a seguir para aplicarla, al igual que la sanción, figuran en el cuerpo de una norma de rango legal. De tal suerte que el instructivo, resolución o circular externa se limitan a precisar algún aspecto técnico de la ley, competencia que se justifica constitucionalmente por las particularidades que ofrece el sector económico sometido a control y vigilancia. Así mismo, la instrucción o requerimiento particulares no estructura nuevos tipos disciplinarios. Esta Corporación estima que las expresiones acusadas no desconocen el principio de separación de poderes, ya que el legislador no habilitó a la Superintendencia Financiera de Colombia para asumir competencias de otras ramas del poder público, ni tampoco lesiona la facultad del Congreso para expedir leyes ni aquellas del Presidente de la República para reglamentar la ley. SUPERINTENDENCIA FINANCIERA-Facultad para sancionar por incumplimiento de estatutos sociales La remisión que opera el legislador a los textos de los estatutos sociales para efectos de que la Superintendencia Bancaria, hoy Financiera de Colombia, imponga sanciones administrativas personales a los directores, administradores, representantes legales, revisores fiscales u otros empleados de una institución sujeta a la vigilancia de aquélla, debido a la ejecución de actos que resulten contrarios a los mencionados estatutos, o igualmente, autoricen o no eviten debiendo hacerlo, actos violatorios de aquellos, no vulnera los artículos 6, 113, 114, 150.1 y 189.11 constitucionales. Otro tanto sucede con las sanciones administrativas institucionales, impuestas por los mismos motivos, por cuanto se trata de un tipo disciplinario en blanco cuya estructura se ajusta a la jurisprudencia constitucional en la materia. Pues bien, el reenvío que opera el legislador a los estatutos sociales de las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia para efectos de complementar los tipos disciplinarios consagrados en los literales d) y b) de los artículos 209 y 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero respectivamente, cumple con los requisitos establecidos por la jurisprudencia constitucional, en el sentido de que resulta ser lo suficiente claro y preciso para el operador jurídico. De hecho, se trata de una remisión muy concreta a un documento privado que ha sido elevado a escritura pública y registrado según la ley. TIPO EN BLANCO EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Requisitos para que aplicación sea válida ESTATUTOS SOCIALES DE ENTIDAD VIGILADA POR SUPERINTENDENCIA FINANCIERA-Obligación de observarlos por directivas Se justifica de esta manera la especial obligación de observancia de los estatutos sociales en cabeza de los directivos de las entidades bancarias, pues éstos distan de ser una mera expresión de la voluntad privada pues por una parte, han sido previamente aprobados por el ente de control, y adicionalmente aseguran finalidades relevantes desde el punto de vista constitucional al concretar deberes específicos en el manejo de los recursos captados del público. PRINCIPIO DE SOMETIMIENTO A LA LEY-No vulneración Referencia: expediente D-6235 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 209 y 211 (parciales) del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, sustituidos por el artículo 45 de la Ley 795 de 2003. Demandante: María Camila Silva Mogollón. Magistrado Ponente: Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Bogotá, D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil seis (2006). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA en relación con la demanda de inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político, presentó la ciudadana María Camila Silva Mogollón contra las expresiones “de los estatutos sociales” y “de los estatutos sociales, o de normas o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en el ejercicio de sus atribuciones”, del artículo 209 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, sustituido por el artículo 45 de la Ley 795 de 2003, al igual que la expresión “de los estatutos sociales, o de normas o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en el ejercicio de sus atribuciones”, del artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, sustituido por el artículo 45 de la Ley 795 de 2003. I. TEXTO DE LAS DISPOSICIONES DEMANDADAS. A continuación se transcriben la integridad de las disposiciones acusadas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, sustituidas por la Ley 795 de 2003, tal y como aparecen publicadas en el Diario Oficial No. 45.064 de 15 de enero de 2003, subrayando las expresiones acusadas: “ARTÍCULO 45. Sustitúyase la Parte Séptima del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, la cual quedará así: ( … ) Parte Séptima REGIMEN SANCIONATORIO CAPITULO II. RÉGIMEN PERSONAL. Artículo 209. Sanciones administrativas personales. La Superintendencia Bancaria podrá imponer las sanciones previstas en el presente Estatuto a los directores, administradores, representantes legales, revisores fiscales u otros funcionarios o empleados de una institución sujeta a su vigilancia cuando incurran en cualquiera de los siguientes eventos: a) Incumplan los deberes o las obligaciones legales que les correspondan en desarrollo de sus funciones; b) Ejecuten actos que resulten violatorios de la ley, de las normas que expida el Gobierno Nacional de acuerdo con la Constitución y la ley en desarrollo de sus facultades de intervención, de los estatutos sociales o de cualquier norma legal a la que estos en ejercicio de sus funciones o la institución vigilada deban sujetarse; c) Incumplan las normas, órdenes, requerimientos o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en ejercicio de sus atribuciones, cuando dicho incumplimiento constituya infracción a la ley; d) Autoricen o no eviten debiendo hacerlo, actos que resulten violatorios de la ley, de los reglamentos expedidos por el Gobierno Nacional de acuerdo con la Constitución y la ley en desarrollo de sus facultades de intervención, de los estatutos sociales, o de normas o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en el ejercicio de sus atribuciones. Lo anterior sin perjuicio de las demás acciones o sanciones a que haya lugar. ( … ) CAPITULO III. RÉGIMEN INSTITUCIONAL. Artículo 211. Sanciones administrativas institucionales. 1. Régimen general. Están sujetas a las sanciones previstas en el presente Estatuto, las instituciones sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria cuando: a) Incumplan los deberes o las obligaciones que la ley les impone; b) Ejecuten o autoricen actos que resulten violatorios de la ley, de los reglamentos expedidos por el Gobierno Nacional de acuerdo con la Constitución y la ley en desarrollo de sus facultades de intervención, de los estatutos sociales, o de normas o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en el ejercicio de sus atribuciones; c) Incumplan las normas, órdenes, requerimientos o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en ejercicio de sus atribuciones, cuando dicho incumplimiento constituya infracción a la ley; Lo anterior sin perjuicio de las demás acciones o sanciones a que haya lugar. 2. Disposiciones relativas a las sociedades administradoras de los Fondos de Pensiones y de Cesantía. Lo dispuesto en los artículos 83 numeral 2 y 162 numeral 5 de este Estatuto se entenderá sin perjuicio de las sanciones que puede imponer la Superintendencia Bancaria en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 209 del mismo. 3. Disposiciones relativas a la prevención de conductas delictivas. Cuando la violación a que hace referencia el numeral primero del presente artículo recaiga sobre las disposiciones contenidas en el Capítulo XVI de la Parte Tercera del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, la multa que podrá imponerse será hasta de mil setecientos cuarenta y dos millones de pesos ($1.742.000.000.00) de 2002. Adicionalmente, el Superintendente Bancario podrá ordenar al establecimiento multado que destine una suma hasta de mil setecientos cuarenta y dos millones de pesos ($1.742.000.000.00) de 2002 a la implementación de mecanismos correctivos de carácter interno que deberá acordar con el mismo organismo de control. Estas sumas se reajustarán en la forma prevista en el numeral 3 del artículo 208 de este Estatuto. II. LA DEMANDA La ciudadana María Camila Silva Mogollón presentó demanda de inconstitucionalidad contra las expresiones “de los estatutos sociales” y “de los estatutos sociales, o de normas o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en el ejercicio de sus atribuciones”, del artículo 209 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, sustituido por el artículo 45 de la Ley 795 de 2003, al igual que la expresión “de los estatutos sociales, o de normas o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en el ejercicio de sus atribuciones”, del artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, sustituido por el artículo 45 de la Ley 795 de 2003, por considerar que vulneran los artículos 29, 113, 114, 115, 150 y 189 constitucionales. Indica que la garantía del debido proceso es aplicable al proceso administrativo disciplinario el cual incorpora dos principios que se encuentran soportados en los artículos “6 y 28 de la Constitución Nacional, a saber, y que se constituyen en la real garantía de libertad de los administrados”, cuales son el de reserva legal, según el cual sólo el legislador está constitucionalmente autorizado para consagrar conductas infractoras de carácter contravencional o correccional y establecer sanciones de carácter administrativo o disciplinario, así como el de tipicidad, conforme al cual el legislador está obligado a describir la conducta que se considera ilegal, en la forma más clara y precisa posible, “de modo que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la omisión o la prohibición que da lugar a la sanción de carácter administrativo”. A renglón seguido, cita las sentencias C-559 de 1999, C- 647 de 2001 y C-312 de 2002, “en las que expresamente se indica que las conductas sancionables, no sólo deben estar descritas en norma previa, sino que, deben tener un fundamento legal, puesto que su definición no puede ser delegada a la autoridad administrativa”. No obstante lo anterior, asegura que los artículos 209 y 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, al establecer el régimen sancionatorio administrativo aplicable a las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria, hoy Superintendencia Financiera, vulneran el artículo 29 de la Carta Política, puesto que permiten al ente de supervisión establecer, mediante actos administrativos, conductas sancionables diferentes a las consagradas en la ley. Señala que la potestad de intervención en el sistema financiero colombiano, vía regulación, es de potestad del Congreso de la República. A su vez, le corresponde al Presidente de la República ejercer la facultad de inspeccionar y vigilar a las entidades financieras, de conformidad con la ley. En tal sentido, “la facultad de la Superintendencia Financiera en el sistema financiero colombiano vía supervisión, vigilancia y control no contempla la posibilidad de reglamentar tal actividad financiera incluyendo conductas cuyo incumplimiento puedan servir de base para sancionar a las vigiladas”. En tal sentido, explica que en el evento en que la Superintendencia Financiera imponga una sanción a una entidad vigilada o a los empleados de la misma por violar una instrucción que hubiese impartido el organismo de control vertida en el texto de una circular externa, resolución o carta circular expedida por aquélla, no se estaría sancionando con fundamento en una norma preexistente y que tenga rango de ley, tal y como lo exige el precepto constitucional. De igual manera, en caso en que la Superintendencia sancione a una de sus vigiladas con base en los estatutos sociales de la misma, los cuales son fruto de la autonomía privada, no se estaría sancionado con base en una ley. Sobre el particular precisa que la vulneración del pacto social sólo será cuestionable por los asociados, quienes son los únicos facultados por la ley para ello, sin perjuicio de que si la violación llegaré a constituir una infracción a la ley, lo que no siempre ocurre, el organismo de control actúe dentro de sus facultades de vigilancia por el incumplimiento de legal. Adicionalmente señala que las expresiones acusadas vulneran los artículos 114 y 150.1 constitucionales, por cuanto únicamente el Congreso de la República puede hacer las leyes, ya que es titular de la cláusula general de la competencia normativa. Así las cosas, “si solo puede el Congreso expedir normas con rigor formal y material, y muy excepcionalmente puede expedir leyes en sentido material por ejemplo el Presidente de la República en desarrollo de leyes marco o de facultades extraordinarias, cualquier previsión que se separe de esta directriz constitucional no encontraría soporte dentro de la Carta”. Agrega que, tampoco puede considerarse que tienen potestad normativa en materia sancionatoria los asociados o socios de una entidad financiera, puesto que los contratos o acuerdos de voluntades a los que han llegado no “pueden tomarse como leyes preexistentes que se puedan tomar para sancionar a una Entidad en caso de actuar en su contra, así se encuentren en una escritura pública debidamente registrada en la Cámara de Comercio”. Las escrituras públicas, argumenta, no son equiparables a leyes en sentido formal o material que puedan servir para aplicar sanciones administrativas, y en tal sentido, “si la violación de los Estatutos constituye violación a alguna Ley a la que la Entidad deba someterse, como por ejemplo que la vigilada realice actividades por fuera de su objeto social reglado, tal violación será sancionable administrativamente por medio de multas pero por haber contravenido la ley, y no los Estatutos Sociales”. Luego de transcribir los textos de los artículos 113, 115, 150 y 189 Superiores, la demandante argumenta que la Constitución consagra el principio de separación de poderes públicos, y en tal sentido, las expresiones acusadas vulneran éste “cuando admiten la posibilidad de que la Superintendencia Financiera sancione a las Entidades que se encuentran sometidas a su vigilancia fundamentada en las instrucciones que ella misma ha expedido, convirtiéndose en consecuencia a la vez en órgano legislativo y ejecutivo”. Así pues, en su opinión, la Superintendencia se convierte en legislador, cuando exige a una de sus vigiladas por un instructivo, la realización de alguna conducta por cuya inobservancia será sancionada, “y posteriormente se convierte en ejecutivo al momento en el que realiza el juicio de valor a efectos de determinar si tal vigilada incumplió su instrucción”. De igual manera, señala que, en virtud del artículo 189 numerales 11 y 24, el Presidente de la República tiene facultades para reglamentar la ley e inspeccionar, vigilar y controlar a las entidades financieras. Con todo, el ejercicio de la potestad reglamentaria no puede “tomarse como base para la imposición de una sanción, cuando se actúe contraviniendo su contenido. No obstante es claro que a través de esta facultad no se puede disponer de una forma tal que se sobrepase o se esté mas allá de la ley reglamentada”. Con base en dicha interpretación, la demandante concluye diciendo que “al permitir las normas demandadas que la Superintendencia Financiera como delegataria del ejecutivo, conforme al artículo 211 de la Constitución Nacional, imparta a las Entidades sometidas a su vigilancia instrucciones que tengan el carácter de normas o leyes que puedan servir de soporte para una sanción, o en otras palabras, al permitir que expida normas reglamentarias de una Ley que por su carácter puedan ser utilizadas como soporte para una sanción administrativa, estaría asumiendo una facultad reglamentaria exclusiva del Presidente de la República, razón por la cual estarían violando la Carta Política”. De igual manera, indica que la segunda de las atribuciones del Presidente de la República, consistente en ejercer inspección, vigilancia y control sobre las entidades financieras que manejan recursos captados al público, “no le permite legislar o reglamentar su actividad”. III. INTERVENCIONES CIUDADANAS Y DE AUTORIDADES PÚBLICAS. 1. Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia ASOBANCARIA. Sylvia Salazar Martínez, actuando como apoderada de la Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia ASOBANCARIA, interviene en el proceso de la referencia para coadyuvar la demanda de inconstitucionalidad. Argumenta que efectivamente las expresiones acusadas vulneran los artículos 29, 113, 114, 150 y 189 constitucionales. Al respecto explica que el artículo 29 Superior consagra el derecho al debido proceso, disposición que se aplica a toda actuación judicial o administrativa. De allí que la discusión acerca de si una conducta constituirá una falta disciplinaria se debe dar al interior de un cuerpo colegiado como lo es el Congreso de la República, con sujeción a unos trámites y debates reglamentarios. Así mismo, sostiene que en relación con la facultad de que dispone la Superintendencia Financiera para imponer sanciones por actos contrarios a los estatutos sociales, la Corte ya se pronunció en sentencia C-1161 de 2000, decisión que según la interviniente desconoce la premisa constitucional fundamental del principio de legalidad. Otro tanto sucede con la competencia de que dispone la mencionada entidad para imponer sanciones administrativas con base en instrucciones expedidas por ella misma, resulta ser contraria al principio de legalidad. Agrega que las normas acusadas plantean una total indeterminación respecto de la conducta sancionable, pues se castiga el autorizar, ejecutar o no evitar actos resulten ser contrarios a normas o instrucciones que expida la Superintendencia Financiera, “terreno sumamente amplio, que conduce a que bajo este espectro se amparen conductas diversas”. Explica que, en lo que concierne al principio de separación de poderes, se ha entendido que legislar consiste en expedir las reglas o pautas generales que rigen a los integrantes de un conglomerado social, función que es ejercida por el Congreso de la República y no por la rama ejecutiva. En tal sentido, la Superintendencia Financiera tiene competencia para inspeccionar, vigilar y controlar a las entidades que desarrollen actividades financieras y bursátiles, debiendo limitarse a velar por el cumplimiento de la ley, mas no para establecer sanciones. Por último, la interviniente trae a colación diversas sentencias del Consejo de Estado referentes a las facultades de la Superintendencia en materia sancionatoria. 2. Universidad del Rosario. Juan Jacobo Calderón Villegas, en representación de la Universidad del Rosario, interviniente en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declarar exequible la expresión “estatutos sociales”, únicamente por los cargos formulados en la demanda, e inexequible el segmento normativo “normas o instrucciones expedidas por la Superintendencia Bancaria”. En su intervención, el ciudadano señala que es necesario seguir el precedente constitucional vertido en sentencia C-1161 de 2000, en la cual se desplegó una actividad argumentativa en tres niveles. Un primer nivel, común a las expresiones “estatutos sociales” y “normas o instrucciones expedidas por la Superintendencia Bancaria”, según el cual la remisión de una disposición sancionatoria a otros enunciados normativos, a efectos de complementar el tipo respectivo no es, prima facie, inconstitucional. Un segundo ámbito, referente a la expresión “estatutos sociales”, la cual fue considerada constitucional, ya que la libertad en sentido amplio puede ser objeto de restricciones más intensas en aquellos casos en que se despliegan actividades que suponen el manejo de recursos públicos. Por último, un tercer nivel, específico para la expresión “normas o instrucciones expedidas por la Superintendencia Bancaria”, la cual es contraria a la Constitución, por ser violatoria del principio de legalidad. De igual manera, sostiene que en el presente caso resulta inaplicable el precedente sentado en sentencia C-123 de 2006, por cuanto si bien los asuntos abordados por la Corte en dicha oportunidad guardan relación con algunos puntos comunes con el presente, no son idénticos. 3. Universidad Externado de Colombia. Luis Fernando López Roca, Director de la Especialización en Derecho Financiero y Bursátil de la Universidad Externado de Colombia, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declarar inexequibles las expresiones acusadas. Argumenta que el problema jurídico consiste en establecer si, desde la óptica de los tipos penales en blanco, puede admitirse en el plano constitucional la imposición de sanciones administrativas por la infracción de normas que no tengan el carácter de ley ni hayan sido dictadas por el Gobierno Nacional en ejercicio de atribuciones de intervención, sean estas normas de estirpe ius privatista, como son lo son las reglas estatutarias, que tienen relación con la vida social de un ente vigilado por la Superintendencia Financiera de Colombia, o sean normas de estirpe publicista, por corresponder a reglamentos técnicos impartidos por autoridades administrativas a las que se les han confiado potestades regulatorias, o sean dictados de la autoridad administrativa impartidos dentro de los procesos de gestión administrativa, por corresponder a instrucciones que la Superintendencia Financiera puede emitir dentro del ejercicio de su función de inspección, control y vigilancia o si, por el contrario, con tal proceder se contradice la norma constitucional del debido proceso que impone el respeto al principio de legalidad. Indica que parecería necesario establecer la frontera de las normas que pueden integrar el tipo sancionatorio en blanco, ya que disposiciones como la que es objeto de análisis tienen la peculiaridad de que no describen ninguno de los elementos de la conducta que puede llegar a ser reprochable, ya que ellas se encuentran descritas en buena parte en las circulares emitidas por la Superintendencia. Adicionalmente, sostiene, que en lo relacionado con la potestad de imponer sanciones por el desconocimiento de una instrucción impartida con alcance particular por la misma autoridad que impone la sanción, el examen debería ser más exigente con el fin de evitar que este expediente, necesario para mantener la disciplina de los protagonistas de las actividades supervisadas, pueda derivar en abuso o ejercicio desproporcionado del poder. Agrega que, con base en sentencia C-1161 de 2000, es violatoria del principio de legalidad la potestad con que cuenta la Superintendencia Financiera para sancionar con base en circulares o conceptos emitidos por la propia entidad. De igual manera señala que no se puede perder de vista que el régimen sancionatorio administrativo no está establecido como instrumento para castigar el desconocimiento de reglas que pertenecen al ámbito del derecho privado, como son los estatutos de la entidad vigilada, “cuya infracción debe resolverse dentro del marco de las acciones disciplinarias que cada entidad vigilada tenga establecidas”. Por otra parte, señala que la misma Constitución matiza el principio de separación de poderes e igualmente señala en una misma persona, esto es, en cabeza del Presidente de la República facultades de regulación, mediante las competencias de intervención regulatoria, y de sanción por medio de facultades de vigilancia y control. 4. Superintendencia Financiera de Colombia. Liliana Patricia Cárdenas Heredia, obrando en calidad de apoderada de la Superintendencia Financiera de Colombia interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declarar exequibles las expresiones acusadas. A lo largo de su intervención de ochenta páginas, sostiene que la mira esencial de la Superintendencia Financiera de Colombia radica en proteger a quienes puedan resultar lesionados con las actividades irregulares, inseguras o inadecuadas de las entidades que integran el sector financiero. Por lo demás, la observancia de las normas de obligatorio cumplimiento, a las cuales se encuentran sujetas las instituciones financieras, se justifica no en un capricho de la Superintendencia, sino en el contenido del giro ordinario específico y siempre técnico de la actividad de las entidades financieras. De allí que la esfera de competencia de la entidad estatal, desde un punto de vista de una actividad de policía administrativa, se orienta hacia el mantenimiento del orden público económico, garantizando la protección del interés general y la preservación de la confianza pública. Explica que, la Superintendencia Financiera tiene precisas competencias para, de un lado, instruir a las instituciones vigiladas sobre la forma como deben cumplir las disposiciones que rigen su actividad, y de otro, para imponer las sanciones o las medidas que estime pertinentes ante el incumplimiento de aquéllas o de instructivos expedidos por la misma “sobre las formas como deben cumplirse tales disposiciones”. En tal sentido, indica que dentro del catálogo de atribuciones están las de impartir órdenes e instrucciones, dictadas en materia de contabilidad y publicación de estados financieros, así como las de previsión y sanción. Por ende, si el marco legal que rige su actividad expresamente la ha investido de ciertas facultades de regulación y sanción, no es válido poner en duda estos atributos y más aún descalificarlos sin medir las consecuencias que ello representa para un sector tan sensible de la economía. Argumenta que la facultad de instrucción como la posibilidad de sancionar por su incumplimiento están previstas en distintas legislaciones del mundo (Ecuador, Perú, Paraguay, Chile, Argentina, Guatemala, Costa Rica, México, España e Inglaterra) que se han acogido a las políticas del Comité de Basilea. Es así como, en diversos países, las legislaciones consagran no sólo la facultad de expedir normas e instructivos sino la de sancionar el incumplimiento a lo dispuesto en éstos, todo ello en virtud de las directrices sobre supervisión bancaria emitidas por el Comité de Basilea. En tal sentido, en derecho comparado, existe un común denominador en el sentido de que la función sancionatoria sea de suyo consustancial a la función de supervisión, con el entendimiento de que, a su vez, la supervisión ha menester del proferimiento de las normas técnicas, cuyo incumplimiento haría zozobrar el sistema financiero mismo. Sostiene que la facultad sancionadora de la Superintendencia Financiera, ejercida por medio de instructivos expedidos por ésta, tiene su razón de ser en el ejercicio de la potestad de alta policía administrativa. En tal sentido, natural que las leyes de intervención del Estado en la economía creen organismos administrativos a los que se dote de competencias policivas con el objeto de vigilar y regular ciertas actividades. De tal suerte que “el fundamento de la función de alta policía administrativa reafirma la necesidad de que la administración determine conductas sancionables que estén consagradas per se en una norma de rango legal o en un reglamento técnico expedido con respeto y apego a la ley”. Asegura que la facultad reglamentaria de las autoridades de supervisión incluye entonces la facultad represiva de la conducta realizada fuera del ordenamiento jurídico. En efecto, “las facultades reglamentarias y punitivas están indisoluble e irremediablemente ligadas en cabeza de una misma autoridad administrativa y la una explica ampliamente la otra y viceversa. En otras palabras, a función preventiva de las autoridades de supervisión se entremezcla irremediablemente con aquellas disuasivas y de sanción, sin que pueda comprenderse que una excluya a la otra”. Indica que la Corte, en fallo de constitucionalidad, consideró que la Superintendencia Nacional de Salud podía, válidamente, imponer sanciones en caso de incumplimiento de sus circulares, por parte de sus vigilados. En concreto, la interviniente alude a la sentencia C-921 de 2001, cuyos efectos, a su juicio, son aplicables al presente caso, en virtud del principio de igualdad, como quiera que se basan en los mismos contenidos normativos. En tal sentido, opina que “a pesar de la denominación de órdenes, instrucciones o circulares, todas tienen la misma entidad jurídica y por lo tanto deben poseer el mismo marco de subreglas aplicables y constitucionalmente deben tener las mismas consecuencias jurídicas. Las Superintendencias se encuentran facultadas legalmente para dar instrucciones de carácter general con fuerza obligatoria y, por tanto, deben ser observadas por las entidades vigiladas en la medida que los mencionados instructivos están amparados por la presunción de legalidad y son obligatorios mientras no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción contencioso administrativa”. Además, explica que los actos proferidos por la Superintendencia Financiera se hacen públicos, mediante el Boletín del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, motivo por el cual no se viola el debido proceso administrativo. Pasa la interviniente a examinar el contenido de la sentencia C-1161 de 2000. Al respecto, señala que cuando la Corte excluyó las circulares o conceptos de la Superintendencia Financiera de los reglamentos expedidos por el Gobierno en virtud del artículo 150.19 constitucional, tal afirmación por sí sola no implica que esa Corporación haya vedado la facultad sancionatoria de la Superintendencia Bancaria. Al respecto argumenta que, si bien no cabe discusión sobre que las circulares y las resoluciones emanadas de la Superintendencia Financiera, no son reglamentos expedidos por el Gobierno Nacional en desarrollo de una ley marco, “lo cierto es que el fallo permite establecer que para la Corte Constitucional no es menester que las circulares tengan la categoría de reglamento presidencial para que el Ente de Control ejerza su facultad sancionatoria, pues basta que éstas instruyan sobre los temas del ámbito financiero y estén relacionadas con las labores de los funcionarios de las entidades vigiladas y conforme a la naturaleza, los objetivos, las funciones y las facultades de la Superintendencia Bancaria, para que sea jurídicamente procedente la punición por su incumplimiento”. En conclusión “la sentencia C-1161 no tuvo como materia de análisis la capacidad de la Superintendencia Financiera de Colombia para expedir circulares ni objetó la vigencia y legalidad de que gozan las mismas, por lo tanto están vigentes”. Así mismo, plantea que desde el texto mismo de la exposición de motivos del proyecto de ley, los autores del mismo indicaron que la finalidad de la nueva normatividad consistía en establecer un marco jurídico de la actividad sancionatoria de la Superintendencia Bancaria “armonizando de esta forma el contenido de dicha reglamentación con la sentencia C-1161 del 6 de Septiembre de 2000, proferida por la Corte Constitucional”. En tal sentido, la Ley 795 de 2002 tiene por objetivos proteger el ahorro público, prevenir crisis financieras y atender de manera más eficiente y eficaz los problemas que pudiesen presentarse en cada una de las instituciones sometidas al control de la Superintendencia Financiera. Aclara que la sentencia C-1161 de 2000 no declaró la exequibilidad condicionada de las expresiones “de alguna ley o reglamento” contenida en el inciso primero del artículo 209 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, o de la expresión “reglamento” a que hacía alusión el artículo 211 del citado Estatuto, por considerar que tales segmentos normativos violaban los preceptos constitucionales. Dicha decisión obedeció simplemente a que la Corte consideró que se trataba de expresiones que por su ambigüedad podían lugar a desproporciones y conclusiones absurdas sobre la facultad sancionatoria. Luego de elaborar un cuadro mostrando las diferencias existentes entre los fundamentos de la demanda que dio lugar a la sentencia C-1161 de 2000, las consideraciones de la Corte frente a los cargos endilgados en dicha oportunidad y la Ley 795 de 2003, la interviniente plantea las siguientes conclusiones: 1. La Corte no cuestionó la legalidad de las normas otrora contenidas en los artículos 209 y 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, simplemente consideró que, dada la ambigüedad de las expresiones “de alguna ley o reglamento” ello podría dar lugar a interpretaciones absurdas y, en consecuencia, condicionó sus efectos. 2. En razón de las consideraciones que, en su momento, tuvo en cuenta la Corte, la Ley 795 de 2003, al crear un nuevo régimen sancionatorio, detalló y explicó cada uno de los aspectos que habrían de regir, en adelante, en materia administrativa sancionatoria; y aún más, especificó los principios y criterios a tener en cuenta, el procedimiento a seguir, las reglas básicas para la graduación de la sanción, las diferentes sanciones a imponer según la gravedad de la conducta, con lo cual se materializa aún más el acatamiento del debido proceso. 3. Claramente se delimitó el campo de acción de la Superintendencia Financiera de Colombia en esta materia, detallando cuáles podrían ser las normas cuya violación se sancionaría, evitando entonces cualquier ambigüedad que pudiera entrabar su debida aplicación y excluyendo cualquier posibilidad de sanción sobre la base de circulares meramente informativas o conceptos que emite el ente de control. 4. Los artículos describen los sujetos que pueden ser objeto de sanción, las sanciones que se pueden imponer a quienes incurran en el comportamiento punible, la conducta o comportamiento que pueden dar lugar a la sanción, pues consiste en el desobedecimiento de las instrucciones o de las órdenes impartidas por la Superintendencia. 5. Las circulares o instructivos objeto de reproche establecen conductas en forma inequívoca y se publican de manera previa a su exigencia a las entidades y sujetos supervisados. Agrega que las disposiciones acusadas son lo suficientemente precisas y claras para evitar que la sanción que se imponga lo sea con ocasión de un simple escrito enviado directamente a la entidad vigilada, pues ella hace referencia expresa a la clase de normas en cuya violación no debe incurrir la institución o la persona natural vigiladas, que no son otras que las que tienen relación directa con el ejercicio de su actividad. En este orden de ideas, para la interviniente resulta claro que los instructivos de que trata la norma acusada son el resultado de lo dispuesto previamente en la ley; que aquéllos se expiden con todas las formalidades previstas en la ley para el efecto, de tal manera que pueden ser conocidos por todos los administrados. Explica que no se aprecia que el legislador delegara en la Superintendencia Financiera la posibilidad de establecer conductas sancionables, puesto que la Ley 795 de 2003, al crear un nuevo régimen sancionatorio, la descripción del tipo se hace exclusivamente con la remisión a la violación de normas o instructivos que precisamente tienen referente y apoyo en las leyes mismas, de forma que en parte alguna las disposiciones que se acusan se está facultando al organismo de control para sancionar por conductas distintas de las allí mencionadas. Tampoco se puede entender que se está facultando a la Superintendencia para reglamentar aspectos relacionados con la imposición de sanciones, como sucedió con el artículo 52 respecto del Gobierno Nacional, que fue declarado inexequible en la sentencia C-1161 de 2000 “pues no se evidencia del texto de los artículos demandados facultad en tal sentido”. Adicionalmente, plantea que, el principio de legalidad no puede considerarse vulnerado cuando quiera que el Estado, mediante diversas agencias, en desarrollo de funciones de alta policía administrativa, profiere reglamentos técnicos que recogen conductas de imposible, o por lo menos, muy dilatado desarrollo por parte del legislador formal, en relación con materias de tan permanente evaluación y tan sensibles para la estabilidad del sector y para la protección del dinero del público. Luego de traer a colación las sentencia C-214 de 1994, C-917 de 2002, C-099 de 2003, C-530 de 2003, C-406 de 2004, C-853 de 2005, indica que la potestad punitiva de la Superintendencia Financiera contribuye a la realización de los fines del Estado; los bienes jurídicos protegidos por ésta son específicos y técnicos, por lo que no se agotan con la descripción de una normatividad formal y ordinaria; y las actuaciones administrativas de la Superintendencia Financiera están sujetas a control jurisdiccional. Aunado a lo anterior, arguye que la tipicidad también se predica en la ejecución en detalle de la ley por parte de la administración para desarrollar los criterios más amplios establecidos por el legislador. En tal sentido, el legislador de 2003 vio la necesidad de que la Superintendencia Financiera cuente con las facultades sancionatorias necesarias en razón de la imposibilidad del legislador (Congreso o Presidente de la República) de abarcar el amplio mundo de la técnica financiera y bursátil. Por último, en relación con la expresión “estatutos sociales”, la interviniente sostiene que “en el ámbito de las sociedades financieras en particular el cumplimiento de los estatutos sociales trasciende la órbita propia de la sociedad y de los asociados, al comprometer intereses de toda la sociedad por cuya protección debe velar el Estado, para el caso la Superintendencia Financiera de Colombia”. 5. Ministerio de Hacienda y Crédito público. Pedro Leonardo Pacheco Jiménez, obrando como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declarar exequibles las expresiones acusadas. Señala que, en relación con la expresión “de los estatutos sociales”, contenida en las normas acusadas, se presenta el fenómeno de la cosa juzgada material, en virtud de lo decidido en sentencia C-1161 de 2000. Por el contrario, estima que la Corte debe pronunciarse respecto a la constitucionalidad de la expresiones “o de normas o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en el ejercicio de sus atribuciones”, a pesar de lo decidido en la mencionada decisión, con base en los siguientes fundamentos. Explica que se trata de una cosa juzgada aparente, por cuanto, si se revisa en detalle el texto de la sentencia, la Corte estimó que la expresiones referidas eran ambiguas, pero que no justificaba su retiro del ordenamiento jurídico. Por el contrario, expone, la Corte consideró declarar la exequibilidad condicionada de esas expresiones, en el entendido de que el término leyes sólo debía comprender aquellas que se refieran de manera explícita a los funcionarios de las entidades vigiladas; y que por reglamentos debían entenderse los expedidos por el Presidente de la República en ejercicio de sus funciones constitucionales de regulación e intervención en el sector, sin que de manera obvia se entiendan incluidos dentro de éstas las circulares o conceptos emitidos por la Superintendencia Bancaria, “sin embargo, respecto de esta última conclusión no hubo un estudio o razonamiento mínimo en la parte motiva de la sentencia C- 1161 de 2000”. Señala que las expresiones acusadas no vulneran el principio de legalidad, si se tiene en cuenta que es la propia ley la que establece con claridad los sujetos o destinatarios de la sanción, la causa por la cual puede imponerse, que para este caso es la autorización o ejecución de actos violatorios de las normas o instrucciones expedidas por la Superintendencia Financiera, de acuerdo con sus atribuciones. En relación con los sujetos o destinatarios de la sanción es claro que los mismos fueron determinados por la ley, en la medida en que el artículo 209 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero fue el que determinó, para el caso de las sanciones personales, que las mismas son aplicables a los directores, administradores, representantes legales, revisores fiscales u otros funcionarios o empleados de una institución sujeta a la vigilancia de la Superintendencia Financiera. A su turno, el numeral 4º del mismo artículo establece con detalle cual es el procedimiento que debe seguir la Superintendencia para imposición de las respectivas sanciones administrativas. Por último, en relación con el elemento que integra la definición de la sanción, de acuerdo con el principio de legalidad, como es lo relativo a la descripción de la conducta sancionable, tampoco cabe ninguna duda que tal definición fue realizada por la ley, en la medida en que los literales d) y b) de los artículos 209 y 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, establecen como sancionable la conducta consistente en autorizar o ejecutar actos violatorios de las normas o instrucciones expedidas por la Superintendencia Financiera, de acuerdo con sus atribuciones. Se trata, por tanto, de unos tipos disciplinarios en blanco, técnica que no vulnera la Constitución. Aclara que, contrario a lo sostenido por la demandante, dentro de la remisión no entran las órdenes o instrucciones de carácter particular que la Superintendencia Financiera dirija a una entidad particular, en razón de que para estos efectos y con un alcance normativo diferente están incluidas en el literal c) de los artículos 209 y 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, respectivamente. La remisión, por el contrario, alude a normas o instrucciones de carácter general expedidas por la Superintendencia. Agrega que, si alguna duda existiere sobre la capacidad de la Superintendencia de sancionar con base en sus propias instrucciones, es absolutamente necesario diferenciar la facultad instructiva del supervisor financiero de su capacidad reguladora. De allí que las normas demandadas empleen las expresiones “normas o instrucciones”. 6. Universidad Libre de Colombia. Orlando Acuña Gallego, Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Colombia, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declarar inexequibles las expresiones acusadas. El interviniente se pregunta, en primer lugar, si pueden las autoridades administrativas y las superintendencias ejercer funciones judiciales, pregunta que es respondida afirmativamente, con base en las sentencias C-592 de 1992 y C-1641 de 2000. Un segundo interrogante que se plantea el interviniente es acerca de sobre cuáles conductas o infracciones pueden las superintendencias ejercer esas funciones judiciales. Al respecto sostiene que, en virtud del principio de legalidad, es claro que las instrucciones de la superintendencia no tienen el carácter de ley y mucho menos los estatutos sociales, que como se sabe son meros acuerdos de voluntades, fruto de la autonomía de la iniciativa privada. IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN. El Señor Procurador General de la Nación, mediante concepto núm. 4113, radicado en la Secretaría General de la esta Corporación el 6 de junio de 2006, solicita a la Corte lo siguiente: “Declarar EXEQUIBLES las expresiones “c) Incumplan las normas, órdenes, requerimientos o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en ejercicio de sus atribuciones” y “o de normas o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en el ejercicio de sus atribuciones” contenidas en el artículo 209, “o de normas o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en el ejercicio de sus atribuciones” y “c) Incumplan las normas, órdenes, requerimientos o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en ejercicio de sus atribuciones” contempladas en el artículo 211, ambos del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y sustituidos por el artículo 45 de la Ley 795 de 2003. Lo anterior, bajo el entendido que las sanciones a imponer a las personas dedicadas a las actividades de captación solamente proceden por vulneración del régimen legal que les es aplicable y que “las normas, órdenes, requerimientos o instrucciones” expedidos por la Superintendencia Financiera de Colombia deben ser expresión directa e inmediata de dicho marco regulatorio y, únicamente, sirven como guía doctrinaria y criterio auxiliar para determinar la responsabilidad por violación del régimen legal de las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados al público. Ordenar ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C- 1161 de 2000 y, por tanto, declarar EXEQUIBLE la expresión “de los estatutos sociales” contenida en los artículos 209 y 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, sustituidos por el artículo 45 de la Ley 795 de 2003, únicamente por el cargo analizado”. La Vista Fiscal solicita a la Corte integrar la unidad normativa, por cuanto los apartes demandados se reproducen en el literal c) de los artículos 209 y 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, sustituidos por el artículo 45 de la Ley 795 de 2003, en lo correspondiente a la procedencia de sanciones por incumplimiento de las normas, órdenes, requerimientos o instrucciones que expida la Superintendencia Financiera en ejercicio de sus atribuciones. Afirma que, en materia sancionatoria administrativa, el debido proceso exige que la tipicidad a aplicar sea la consagrada en la ley, la que para el caso de las personas sujetas a la vigilancia de la Superintendencia Financiera, en razón de sus actividades de captación de recursos del público, es la establecida en las leyes marco que rigen tales actividades, regulación que al respecto le compete al Gobierno Nacional y las disposiciones legales que se relacionen con dichas actividades. Sostiene que el principio de legalidad, que debe aplicarse al definir en el Estado las conductas sancionables cobra mayor vigor cuando las actividades objeto de control las desarrollan los particulares, puesto que su responsabilidad sólo se configura por infringir la Constitución y la ley. En este orden de ideas, no es de recibo la definición de conductas objeto de sanción que sea efectuada por disposiciones que no tengan rango legal, o lo que es igual, no es delegable en autoridad administrativa alguna la competencia legislativa en materia de tipicidad. Al respecto señala que las superintendencias sólo cumplen funciones de policía administrativa con el fin de preservar el orden público económico, pero no tuene competencia alguna para expedir disposiciones con fuerza de ley ni las que competen al Presidente de la República para regular en virtud de leyes marco, o de reglamentar para la cumplida ejecución de las leyes; tan sólo cuentan con una función normativa residual, técnica, preventiva y operativa para el cumplimiento de sus funciones, mediante normas, órdenes, requerimientos o instrucciones que tiene que ser expresión del contexto normativo superior que les antecede. Por esa razón, no resulta procedente que, para el ejercicio de sus funciones sancionatorias, las superintendencias definan conductas de reproche administrativo a partir del ejercicio de su competencia normativa residual. Agrega que, la función de inspección, vigilancia y control a cargo de la Superintendencia Financiera de Colombia se ejerce de acuerdo con la ley, que para el presente caso es el marco regulatorio que rige las actividades de captación de recursos del público, lo cual incluye el régimen sancionatorio a aplicar por el incumplimiento del mismo por lo que en ningún momento resulta procedente que mediante el ejercicio de la facultad normativa residual de que dispone para el desempeño de sus actividades, pueda dicha entidad fundamentar juicios de responsabilidad sobre sus vigiladas estableciendo conductas objeto de reproche y sanción administrativa a partir del incumplimiento de las normas, órdenes, requerimientos o instrucciones que expida en ejercicio de sus atribuciones. Lo anterior, explica, debido a que las facultades de policía administrativa sobre las actividades de captación se ejercen de acuerdo con la ley, y porque el derecho al debido proceso reclama que los tipos, para efectos de que el Estado ejerza su poder punitivo, se rijan por el principio de legalidad. Por tanto, el incumplimiento que da origen a las sanciones administrativas a imponer a las personas sujetas a la vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia en razón de sus actividades de captación de recursos del público, es únicamente el del marco legal que regula tales actividades. Con todo, la Vista Fiscal aclara que la facultad normativa residual de que dispone la Superintendencia Financiera tiene incidencia en los procesos sancionatorios respetivos. En este sentido, las...