Sentencia C-852 de 2005

C-852-05 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-852/05 PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No interpretación rígida PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Flexibilización CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION AL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Necesidad de establecer el núcleo temático de la ley de la cual hace parte la norma acusada CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION AL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Elementos a tener en cuenta para la determinación del núcleo temático CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION AL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Necesidad de analizar las circunstancias concretas en las que se desenvuelve cada proyecto de ley El análisis del principio de unidad de materia exige una consideración de las circunstancias concretas en las que se desenvuelve un proyecto de ley, sin que, para el caso que ahora ocupa a la Corte, quepa afirmar que dado que, tanto las modalidades de educación técnica y tecnológica, como la profesional de pregrado, tienen en común el ser modalidades de la educación superior, ello sea suficiente para que se considere cumplido el principio de unidad de materia, porque, en determinados supuestos, esa general relación de conexidad, podría no ser suficiente a efectos de establecer la conformidad de una determinada disposición con el principio de unidad de materia. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneración porque la enunciación de los programas de pregrado guarda relación con el objetivo y contenido de la ley de la que hace parte En el caso que ahora es objeto de consideración, por ejemplo, si el proyecto hubiese estado orientado a regular, exclusivamente, las instituciones de educación técnica y tecnológica, resultaría ciertamente contrario al principio de unidad de materia incluir una regulación específica propia del ámbito de regulación de las universidades. Por su nivel de especificidad, el debate en torno a un proyecto de esa naturaleza resultaría ajeno a las preocupaciones inmediatas de las universidades, cuyos voceros podrían optar por mantenerse al margen del mismo y se verían sorprendidos si, al final, la ley que se aprobase incluyese disposiciones que afectasen a las universidades y sobre cuyo contenido y alcance habrían tenido algo que expresar, de haberlas conocido oportunamente. Encuentra la Corte que la referencia a los programas profesionales de pregrado contenida en la disposición acusada, guarda estrecha relación con el objetivo y el contenido específico de la ley de la que hace parte y que, si bien la regulación tiene alcance general, esto es, se aplica a los programas de pregrado en general, no solo a los ofrecidos por las instituciones técnicas y tecnológicas, ello no viola el principio de unidad de materia, no solo por la íntima relación de conexidad de los temas y porque carecería de sentido que en virtud de tal principio debieran regularse por separado de tal manera que los programas de pregrado tuviesen un régimen si se ofrecen en tales instituciones y otro distinto cuando se ofrecen en universidades, cuando, precisamente, el propósito de la ley fue el de estandarizar el tratamiento de los niveles de la educación superior, independientemente de la institución que los brindase. EDUCACION SUPERIOR-Antecedentes normativos SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION-Competencia sobre regulación, inspección y vigilancia El artículo 67 de la Constitución señala que corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación. Se trata de un principio general, que, en cuanto no se refiere a un órgano específico del Estado, no contienen atribución específica de competencias, las cuales, para los efectos previstos en la norma constitucional, deben establecerse con base en las reglas generales de distribución de competencias contenidas en la propia Constitución, y en las previsiones específicas que en relación con la educación o con los servicios públicos, se realizan en ella. De acuerdo con la distribución general de competencias, la función de regulación, entendida en este caso en su dimensión genérica, no como modalidad de intervención administrativa, sino como referida a la expedición de normas imperativas de carácter general y abstracto, corresponde al Congreso de la República, por medio de leyes, en virtud de la cláusula general de competencia que tiene para el desarrollo de la Constitución. A su vez, de acuerdo con lo dispuesto en los numerales 21 y 22 del artículo 189, la función de inspección y vigilancia de los servicios públicos en general y de la educación, en particular, corresponde al Presidente de la República. SERVICIOS PUBLICOS-Competencia del gobierno en materia de regulación está subordinada a la ley A diferencia de lo que ocurría en la Constitución anterior, el gobierno, en el actual contexto constitucional, carece en esta materia de competencias de regulación autónomas y las que le atribuye el ordenamiento superior, están siempre subordinadas a la ley. También es preciso anotar, que, tal como se desprende del propio artículo 67 de la Constitución, una es la función de regular la educación, y otra distinta, la de ejercer la inspección y vigilancia de la misma, y que ésta última debe adelantarse de conformidad con la ley. De este modo se tiene que, ni la potestad reglamentaria, ni la competencia de inspección y vigilancia, habilitan al gobierno para la expedición de reglamentos autónomos o independientes y que, en ambos casos, sus competencias están subordinadas a la ley. FACULTAD REGLAMENTARIA-Preexistencia de contenido material legislativo como requisito esencial para ejercerla RESERVA DE LEY EN MATERIA EDUCATIVA-Alcance La educación está sometida a una reserva general de ley, que se manifiesta en la cláusula general de competencia legislativa de que está revestido el Congreso de la República para el desarrollo de la Constitución mediante leyes, y a las específicas reservas contenidas en los artículos 68, 69 y 189 numeral 21 de la Constitución. Por consiguiente, en esta materia, la remisión a la potestad reglamentaria solo es válida, a la luz de la Constitución, si la misma se inscribe en el marco de lo que se ha denominado un mínimo de materialidad legislativa, sin que sea posible trasladar al gobierno las competencias de regulación que conforme a la Constitución, corresponden al legislador. EDUCACION SUPERIOR-Atribución del gobierno para reglamentar registro de programas académicos, estándares mínimos y exámenes de calidad de estudiantes de pregrado es contraria a la Constitución El actor demanda el artículo 8º de la Ley 749 de 2002, en cuanto dispone que corresponde al gobierno reglamentar el registro calificado, los estándares mínimos de calidad y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior en los programas de formación profesional de pregrado. En su criterio no hay en la Ley 749 de 2002 ningún parámetro normativo a partir del cual pueda el ejecutivo ejercer su potestad reglamentaria. Del examen de los antecedentes sobre el régimen de la educación superior realizado por la Corte es posible concluir que a) En la ley demandada, si bien existen unos contenidos normativos orientados a regular el alcance del registro y los estándares de calidad de los programas de educación superior en las modalidades de formación técnica profesional y tecnológica, sobre cuya suficiencia no se pronuncia la Corte, porque corresponde a apartes no acusados de la norma parcialmente demandada, no hay regulación alguna, en esas mismas materias, aplicable a los programas profesionales de pregrado. b) No existe en las normas generales que rigen la educación superior una definición legal, ni desarrollo legislativo específico de los conceptos de estándares mínimos de calidad, registro calificado y exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior para los programas profesionales de pregrado, y que, c) tales materias, por su naturaleza y alcance están sujetas en el ordenamiento constitucional colombiano a reserva de ley. La Ley 749 de 2002 no hay una sola previsión relativa al registro calificado de programas, los estándares mínimos de calidad y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior en los programas profesionales de pregrado, el contenido normativo conforme al cual corresponde al gobierno la reglamentación de tales aspectos, resulta contrario a la Constitución. SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD TEMPORAL O INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Carácter excepcional y motivación SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD TEMPORAL O INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Condiciones para que proceda SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD TEMPORAL O INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Procedencia En el presente caso, la norma que se ha encontrado contraria a la Constitución defería al gobierno la regulación del registro de programas académicos de pregrado, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior. Es claro que, por un lado, tal como se pudo constatar por la Corte, en desarrollo de esa habilitación se han expedido un conjunto de disposiciones reglamentarias y, por otro, las materias sobre las cuales versa la habilitación reguladora que resulta inconstitucional, se caracterizan por un alto dinamismo que exige la actuación permanente de la potestad reglamentaria. De este modo la declaratoria de inexequibilidad con efecto inmediato de esa norma de habilitación produciría un vacío normativo y de competencias de regulación con un impacto potencialmente muy considerable sobre un aspecto tan sensible como es el aseguramiento de la calidad de la educación superior. Si bien es cierto que el defecto encontrado por la Corte dista mucho de ser de poca monta, en la medida en que por virtud de ese traslado de competencias de regulación, el Congreso de la República deja de ser el escenario en el que se discuten y se adoptan las grandes decisiones en materia de educación superior, no es menos cierto que sobre la materia se ha procedido dentro de un escenario participativo y de concertación. Así, mantener temporalmente esas competencias de regulación, sin perjuicio de los controles de legalidad que resultan aplicables, no se traduce, per se, en una lesión del ámbito de autonomía universitaria o del derecho de fundar establecimientos educativos, y si significa, por el contrario brindar una oportunidad suficiente para que el legislador asuma la tarea de expedir las normas generales que habrán de regir la materia. Referencia: expediente D-5623 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 8 (parcial) de la Ley 749 de 2002, “por la cual se organiza el servicio público de la educación superior en las modalidades de formación técnica profesional y tecnológica. Actor: Germán Villegas González Magistrado Ponente: Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL Bogotá, D. C., diecisiete (17) de agosto de dos mil cinco (2005). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Germán Villegas González demandó parcialmente el artículo 8º de la Ley 749 de 2002, “por la cual se organiza el servicio público de la educación superior en las modalidades de formación técnica profesional y tecnológica”. El Magistrado Sustanciador, mediante Auto del siete de febrero de 2005, admitió la demanda, dispuso su fijación en lista, y simultáneamente, corrió traslado al Procurador General de la Nación para lo de su competencia. En la misma providencia, ordenó comunicarla al Presidente del Congreso de la República, al Ministro del Interior y la Justicia, al Ministro de Educación Nacional, al Presidente de la Federación Colombiana de Educadores (FECODE), al Director de la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades del Rosario, Externado y Javeriana de Colombia, para que intervinieran si lo consideraban conveniente. Una vez cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial número 44.872 de julio 19 de 2002, subrayando el aparte demandado: “LEY 749 DE 2002 “Por la cual se organiza el servicio público de la educación superior en las modalidades de formación técnica profesional y tecnológica” Artículo 8º. Del Ofrecimiento y Desarrollo de Programas Académicos de Educación Superior. Para poder ofrecer y desarrollar un programa de formación técnica profesional, tecnológica, y profesional de pregrado, o de especialización, nuevo o en funcionamiento, se requiere obtener registro calificado del mismo. El Gobierno Nacional reglamentará: el registro de programas académicos, los estándares mínimos, y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, como herramientas de medición y evaluación de calidad e instrumentos de inspección y vigilancia de la educación superior.” III. LA DEMANDA 2.Normas constitucionales que se consideran infringidas El accionante considera que la expresión “y profesional de pregrado”, contenida en el artículo 8º de la Ley 749 de 2002, vulnera los artículos 69, 113, 114, 150 numeral 8º, 158 y 189 numerales 11º y 21º de la Constitución Política. 3.Fundamentos de la demanda El demandante comienza por plantear el contexto general de la norma acusada y sobre el cual se desarrollan los cargos de la demanda. En ese sentido, señala que a lo largo del texto de la Ley 749 de 2002 se regula el servicio público de la educación superior en las modalidades de formación técnica profesional y tecnológica, servicio que se encuentra a cargo de las Instituciones Técnicas Profesionales y de las Instituciones Tecnológicas. El artículo 8º de la referida ley, por su parte, enuncia la facultad de regulación de tales programas, específicamente con relación a los temas de registro calificado, estándares mínimos y exámenes de calidad, señalando, en los artículos siguientes, los criterios que deberá seguir el Gobierno Nacional para tales efectos, por lo que, respecto de las instituciones técnicas profesionales y de las instituciones tecnológicas, la misma ley fija el ámbito de competencia del ejecutivo. Sin embargo, y en criterio del actor de ahí se deriva la inconstitucionalidad del aparte acusado, el artículo en mención incluyó también en su enumeración los programas profesionales de pregrado, es decir, aquellos que son ofrecidos por las universidades, sin que ningún otro artículo de la Ley haga referencia a éstos. Por tal razón, el demandante considera que la facultad de regulación de los programas de pregrado que el artículo 8º de la Ley 749 establece en cabeza del Gobierno Nacional, es una facultad ilimitada y abierta, ya que respecto de estos programas solamente se hace mención en el artículo 8º, por lo que, los límites y parámetros que se establecen a lo largo del texto de la Ley 749, solo dirigirían la actividad de regulación de los programas de formación técnica profesional y tecnológica, no así la regulación que el Gobierno desarrolle respecto de los programas profesionales de pregrado. En conclusión, la posibilidad de regular las materias establecidas en el artículo 8º de la Ley 749 de 2002, en cuanto a los programas profesionales de pregrado, quedó en manos del Gobierno Nacional sin ningún tipo de parámetro legal que garantice que dicha regulación obedece a la voluntad democrática debatida y discutida dentro del órgano de representación popular, este es, el Congreso de la República. Partiendo de esa consideración, el actor señala como razones de inconstitucionalidad de la expresión “y profesional de pregrado”, contenida en la norma demandada las siguientes: 2.1.En primer lugar considera que se viola el principio de reserva de ley, establecido por el artículo 69 de la Constitución Política, cuando se permite que la regulación de los programas profesionales de pregrado a cargo de las universidades, en lo que se refiere al registro calificado, los estándares mínimos y los exámenes de calidad, sea entregada de forma abierta y sin limitación al gobierno. En ese sentido sostiene que, si bien existe un fundamento constitucional para la intervención legislativa del Estado en materia de educación, así como para sus labores de inspección y vigilancia, las universidades gozan de una garantía constitucional de autonomía que implica, principio que, en su núcleo esencial, no puede ser vulnerado, ni siquiera por la actividad ordinaria del legislador o con la autorización de éste. Agrega que la regulación de la autonomía universitaria debe hacerse por el legislador, sin perjuicio de la función subsidiaria que cumpla el gobierno en desarrollo de su potestad reglamentaria o de sus competencias de inspección y vigilancia. Según el accionante, el Congreso en el presente caso renuncio a su potestad-deber de normar el derecho a la autonomía universitaria y dejó en manos del gobierno, sin ningún tipo de límites, la regulación del registro calificado, las condiciones de desarrollo y los estándares de calidad de los programas profesiones de pregrado a cargo de las universidades, violando el artículo 69 constitucional que le asigna dicha función de forma directa y expresa a la ley. El actor señala además que, siendo la autonomía universitaria un derecho, no se puede desconocer el principio de reserva de ley, el cual asegura que la delimitación y regulación de los derechos y libertades públicas de los ciudadanos corresponde exclusivamente a sus representantes, excluyendo en consecuencia competencias directas y autónomas por parte del ejecutivo. La norma demandada viola la autonomía universitaria y el principio de reserva de ley en la medida que permite que aspectos esenciales de la vida universitaria, que son propios de cada ente educativo, sean regulados por el Gobierno Nacional sin ningún tipo de límite. 2.2.En segundo lugar, estima que la expresión demandada desconoce los artículos 113 y 114 de la Carta, en cuanto traslada una potestad legislativa al ejecutivo para que éste la ejerza mediante simples decretos reglamentarios. Para el actor, se presenta un fenómeno de deslegalización e indebida entrega de funciones legislativas al Gobierno, ya que resulta contrario a los mandatos contenidos en los artículos referidos que, mediante una simple remisión normativa, el legislador habilite sin ningún límite al Gobierno para reglamentar el registro de programas académicos, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, incluyendo los programas profesionales de pregrado a cargo de las universidades. 2.3.El actor sostiene que la expresión controvertida vulnera también el artículo 189 numeral 11º de la Constitución, referente a la potestad reglamentaria del Gobierno, ya que ésta es una facultad subordinada a la ley, por lo que el Gobierno no tiene una competencia constitucional directa y autónoma de regulación de la autonomía universitaria. Señala además que aún cuando la norma se entendiera como la ratificación de la potestad reglamentaria del Gobierno, se violaría el sentido y alcance del numeral 11º del artículo 189 de la Constitución, en cuanto desborda el ámbito de dicha función, ya que ella es subordinada a la Ley y no sustitutiva de ésta. 2.4.Considera, también, que se contrarían los artículos 150 numeral 8º y 189 numeral 21º de la Carta, al señalar que el Gobierno, en ejercicio de su función de inspección y vigilancia, está facultado para reglamentar el registro de programas académicos profesionales de pregrado, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, pues esa regulación es de orden legal, corresponde a una facultad legislativa, y no puede ser sustituida por actos administrativos, mucho menos entendiendo que éstos se expiden en ejercicio de la potestad de inspección y vigilancia del Gobierno. Señala que el objeto de la inspección y vigilancia es garantizar la calidad del servicio educativo, función que debe ejercerse de acuerdo a la ley y no como facultad autónoma del Presidente. Según el actor, la norma acusada viola la Constitución, cuando permite que en desarrollo de las labores de inspección y vigilancia, el Gobierno pueda reglamentar los requisitos mínimos de los programas profesionales de pregrado, así como los estándares y exámenes de calidad. 2.5.Finalmente, considera el actor que la inclusión de la expresión “y profesional de pregrado” en el artículo demandado desconoce el principio de unidad de materia establecido en el artículo 158 de la Carta. Señala el accionante que por medio de la Ley 749 de 2002 se organizó el servicio público de la educación superior en las modalidades de formación técnica profesional y tecnológica. Sin embargo, prosigue, cuando se analiza el artículo 8º demandado, se evidencia que con fundamento en él, el Gobierno queda habilitado para regular los programas profesionales de pregrado a cargo de las universidades, con lo cual se puede concluir que en la ley, cuyo objeto era la regulación de las instituciones técnicas y tecnológicas, se reguló adicionalmente a las universidades, pero de forma soslayada y oculta, desconociendo la publicidad, transparencia y claridad que debe tener el debate legislativo, a cuya garantía se orienta, entre otras, el principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Constitución. En ese sentido concluye que la expresión demandada no tiene ningún tipo de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la Ley 749 de 2002. Según el accionante la norma demandada al ser oculta, resulta sorpresiva, sin que se haya brindado a los interesados la posibilidad de discutirla, clara y abiertamente, dentro del marco de la democracia participativa. IV. INTERVENCIONES 1. Ministerio de Educación Nacional Mediante apoderado especial, el Ministerio de Educación Nacional intervino en el proceso de la referencia para defender la constitucionalidad de la disposición demandada. Señala el interviniente que el actor es reiterativo en los argumentos expuestos en el sentido de orientar los mismos a destacar que tratándose de autonomía universitaria su regulación está sujeta a reserva de ley, y que en la disposición acusada el legislador cede su facultad al gobierno, afirmación que a su juicio resulta desacertada. Considera que la finalidad de lo dispuesto en el artículo 8º de la Ley 749 de 2002 no es la de desconocer el desarrollo legal del principio de autonomía universitaria, ni entregar total potestad al Gobierno sobre la materia, ni desconocer la reserva de ley que pueda tener el artículo 69 de la Constitución, sino ratificar que el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, debe velar por la calidad en la prestación de un servicio público y con ese fin, debe regular lo relacionado con unas condiciones mínimas de calidad aplicables a los programas académicos de educación superior. Señala también que el desarrollo del principio de la autonomía universitaria debe ser en principio legal, pero que corresponde al legislativo y al Presidente de la República establecer los límites y las excepciones al ejercicio de ese principio. Por esa razón señala que el Gobierno Nacional es titular de la suprema inspección y vigilancia sobre la educación superior (con fundamento en los artículos 189 numerales 21, 22 y 26 de la Constitución, y 31 de la Ley 30 de 1992), atribución que ejerce exigiendo el cumplimiento de la ley y de los decretos que expide con base en la potestad reglamentaria conferida al Presidente de la República por la Carta Política, lo cual descarta la violación del cánon constitucional número 69. Considera que las universidades gozan de autonomía, pero que ésta no es absoluta, pues sus límites están fijados en la ley y en los decretos reglamentarios y es el Gobierno Nacional el encargado de ejercer la inspección y vigilancia sobre la prestación del servicio público de la Educación Superior con el fin de velar por el cumplimiento de los fines y objetivos que el legislador les ha determinado a las instituciones que prestan el servicio, en orden a garantizar a todos los colombianos un servicio de calidad. El cumplimiento de esos fines es objeto de evaluación por parte del Estado en ejercicio de la función de inspección y vigilancia, la cual le corresponde ejercer al Gobierno de la República y no al legislativo, función que desarrolla mediante la expedición de normas que regulan el ofrecimiento y desarrollo de los programas de Educación Superior, como los estándares mínimos de calidad o los requisitos para la obtención del registro calificado. Para el interviniente, con ello el Gobierno no esta interfiriendo en el ejercicio de la autonomía universitaria ni abrogándose potestades que no le son propias, sino cumpliendo con los mandatos constitucionales que definen y regulan el servicio público de la educación superior, fijando unas condiciones mínimas que tiendan a garantizar su ofrecimiento. Así mismo el interviniente considera que el actor se contradice en tanto afirma por una parte que el legislador no puede regular sin limitaciones la actividad de las universidades sino que debe respetar el derecho a la autonomía universitaria consagrado en el artículo 69 de la CP y de otra parte manifiesta que es el legislador quien, por virtud del principio de reserva de ley, debe regular la autonomía universitaria y que no puede trasladar tal potestad al Gobierno. Finalmente señala que no se viola el principio de unidad de materia ya que si bien la ley 749 de 2002 regula la formación técnica profesional y tecnológica, la norma tiene como línea central la Educación Superior, siendo parte de ella, tanto los programas de formación técnica profesional y tecnológicos como los programas de pregrado. En ese sentido, el artículo 16 de la Ley 30 de 1992 determina que son instituciones de educación superior: 1) Las instituciones técnicas profesionales, 2) las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y 3) las Universidades. Dado que todas ellas son programas de educación superior, no hay violación al artículo 158 de unidad de materia toda vez que hay coherencia y relación directa de la ley y las normas y principios contenidos en ella. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El señor Procurador General de la Nación, en su concepto solicita a la Corte declarar la exequibilidad del aparte acusado del artículo 8º de la Ley 749 de 2002. En primer lugar sostiene que con fundamento en el artículo 69 constitucional, corresponde al Estado garantizar el derecho a la autonomía universitaria y correlativamente velar por la calidad del servicio que se preste. Para el cumplimiento de tal obligación, la propia Constitución ha dotado al Presidente de la República de las facultades de inspección y vigilancia de la educación como herramientas para garantizar la consecución de los fines sociales comprometidos en este servicio; por tal razón, el control estatal en esta materia surge con claridad de los mandatos constitucionales. Señala el señor Procurador que, entendiendo que la autonomía universitaria no es absoluta sino que se trata de un derecho limitado y complejo, ya que su ejercicio se conjuga con otros derechos y garantías que persiguen también fines sociales, el Estado está obligado, mediante el ejercicio de la vigilancia e inspección de la educación, a garantizar que los programas de educación superior diseñados y ofrecidos libremente por las universidades, cumplan con los niveles de calidad señalados por el Gobierno a través del Ministerio de Educación, con el fin de formar profesionales idóneos y calificados para desempeñar adecuadamente la labor para la cual se prepararon. La órbita de la autonomía universitaria en la que en principio no puede penetrar el Estado, hace referencia especialmente a materias que comprenden la organización académica o administrativa, por lo que, en su opinión, el texto de la norma no esta contraviniendo ninguno de los aspectos que comprende el derecho a la autonomía universitaria, ya que la disposición en ella establecida no se relaciona con aspectos del ámbito de acción propio de las universidades. Señala que la norma parte de la base de que son las mismas universidades quienes en ejercicio de su derecho a la autonomía universitaria pueden determinar cuáles son sus programas profesionales de pregrado y luego del ejercicio de ese derecho es que se establece que deben obtener el registro calificado, según lo establece la norma bajo estudio. Según la interpretación del señor Procurador, lo que establece el artículo es que mediante el ejercicio de la facultad de inspección y vigilancia que detenta el Presidente de la República, el Gobierno reglamente la forma en que se va a implementar el registro de los programas académicos de educación superior, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los estudiantes, con lo cual la ley busca implementar herramientas que sirvan para medir la calidad y nivel del programa respectivo, con el fin de cumplir con el mandato constitucional contenido en el artículo 189 numeral 21, lo cual no solo no es contrario a las normas constitucionales sino que configura un deber del Estado. Afirma que es equivocado entender que el Congreso de la República arbitrariamente está dejando en manos del gobierno la facultad de legislar sobre el derecho a la autonomía universitaria. Para el señor Procurador esa es una interpretación subjetiva del demandante, que desconoce el sentido de la norma y el mandato que la Constitución Política impone al Presidente de la República para ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley. Es en desarrollo de esa función que el Gobierno debe desplegar su potestad reglamentaria, no por voluntad del legislador como lo señala el actor en la demanda, sino por mandato expreso de la Carta, con el fin de asegurar a los ciudadanos la prestación de un servicio de educación con calidad, lo que se logra entre otros, con el registro de los programas profesionales de pregrado, con la verificación de los estándares mínimos y con los exámenes de calidad de los estudiantes de Educación Superior. Finalmente señala que si bien la autonomía universitaria es un derecho que goza de protección constitucional, el ámbito de discrecionalidad de las universidades se encuentra limitado por el respeto de los derechos fundamentales de los miembros de la comunidad académica y las garantías necesarias para la prestación adecuada del servicio de educación, las cuales debe procurar el Gobierno mediante el ejercicio de la función de inspección y vigilancia de la calidad de la educación. Por consiguiente, el Procurador General de la Nación solicita a ésta Corporación que se declare exequible la expresión “y profesionales de pregrado”, contenida en la artículo 8º de la Ley 749 de 2002, solo por las razones expuestas. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto por el artículo 241 numeral 4° de la Constitución Política, esta Corte es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia puesto que las disposiciones parcialmente demandadas forman parte de una ley de la República. 2. El asunto bajo revisión De acuerdo con la demanda de inconstitucionalidad que se ha presentado, debe la Corte determinar si es contraria a la Constitución la disposición contenida en el artículo 8º de la Ley 749 de 2002, conforme a la cual corresponde al gobierno nacional, en relación con los programas de formación profesional de pregrado, reglamentar el registro de programas académicos, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, como herramientas de medición y evaluación de calidad e instrumentos de inspección y vigilancia de la educación superior. Para el demandante la disposición acusada resulta contraria a la Constitución porque, no obstante que la ley de la que hace parte se orienta a regular el servicio público de la educación superior en las modalidades de formación técnica profesional y tecnológica, y no tiene contenido normativo alguno referido a la formación profesional de pregrado, incluyó esta última modalidad de la educación superior entre aquellas cuya reglamentación, en las materias enunciadas en el artículo demandado, se confía al Gobierno Nacional. De este modo, en criterio del demandante, se viola el principio de reserva de ley consagrado en el artículo 69 de la Constitución Política, que garantiza la autonomía universitaria, por cuanto se permite que la regulación del registro calificado, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, en los programas profesionales de pregrado, se adelante por el Gobierno Nacional, de manera abierta y sin limitación legal. En el mismo sentido, considera que la norma acusada desconoce la distribución de competencias realizada por la Constitución y conforme a la cual corresponde al Congreso hacer las leyes, por cuanto, por fuera de las condiciones previstas en la Constitución para ello, se ha trasladado una potestad legislativa al gobierno, al permitirle regular, sin parámetro legal alguno, los temas enunciados en la disposición acusada. Ello equivaldría a una deslegalización de tales materias, en contra de las expresas reservas de ley consagradas en la Constitución. De igual manera, se presentaría una desnaturalización de la potestad reglamentaria, por cuanto se atribuye al gobierno una competencia de regulación que carece de referentes legislativos para su ejercicio. Finalmente, considera que también se violan los artículos 150, numeral 8º y 189, numeral 121º de la Constitución, por cuanto se atribuye al gobierno una competencia de regulación que excede el ámbito de las funciones de inspección y vigilancia previstas en tales normas. De manera adicional, considera que la disposición acusada es contraria al principio de unidad de materia, debido a que, no obstante que el objeto de la Ley 749 de 2002 es el de organizar el servicio público de la Educación Superior en las modalidades de formación técnica profesional y tecnológica, en esa norma se incluyó la previsión según la cual el Gobierno debe regular los programas profesionales de pregrado a cargo de las Universidades, inclusión que no tiene ningún tipo de conexidad causal, teleológica, o sistemática con la materia dominante, razón por la cual desconoce la publicidad, transparencia y claridad que debe tener el debate legislativo. Para el Ministerio Público y para quien interviene por el Ministerio de Educación, por el contrario, la disposición acusada no resulta violatoria de la Constitución. En su criterio, el aparte demandado del artículo 8º de la Ley 749 de 2002 no es contrario a la reserva de ley que se desprende del artículo 69 Superior, ni desconoce el principio de autonomía universitaria, sino que se limita a reiterar una facultad del gobierno, que tiene raigambre constitucional, y conforme a la cual le corresponde velar por la calidad en la prestación del servicio público de educación. En concepto de estos intervinientes, la autonomía universitaria no es absoluta, y el Gobierno, en ejercicio de sus competencias de inspección y vigilancia, contenidas en la Constitución y en la ley, está obligado a garantizar que en los programas de educación superior diseñados y ofrecidos por las universidades, se cumpla con los niveles de calidad necesarios para que la educación superior cumpla con sus cometidos. Tal función, en criterio de la Procuraduría , se ejerce por el Gobierno en virtud de una facultad reglamentaria que proviene, no de la ley, como se afirma en la demanda, sino directamente de la Constitución, que le atribuye al Gobierno la responsabilidad por la inspección y vigilancia de la educación, para asegurar su calidad, lo cual se logra, entre otras maneras, con el registro de programas, los estándares mínimos de calidad y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior. Quien interviene por el Ministerio de Educación, finalmente, señala que la norma acusada tampoco es contraria al principio de unidad de materia, porque si bien en la Ley 749 de 2002 se regula la formación técnica profesional y tecnológica, la norma tiene como eje central la educación superior y de esta última categoría hacen parte tanto los programas de formación técnica profesional y tecnológicos, como los de pregrado. Con base en los anteriores planteamientos se tiene que la Corte debe resolver los siguientes problemas jurídicos: 2.1. ¿Es la disposición acusada contraria al principio de reserva de ley que protege la autonomía universitaria, en la medida en que transfiere al gobierno una competencia de regulación que es propia del legislador? Esta cuestión implica el examen del ámbito propio de la potestad reglamentaria y de las facultades de inspección y vigilancia del gobierno en relación con la educación superior. 2.2. ¿El aparte acusado es contrario al principio de unidad de materia, porque contiene una regulación sobre la educación profesional de pregrado que se inserta en una ley específicamente orientada a regular la formación superior en las modalidades de técnica profesional y tecnológica? Por razones metodológicas, la Corte abordará en primer lugar el problema relacionado con la unidad de materia. Luego, y si la disposición acusada supera ese primer examen, continuará la Corte con el análisis del cargo por violación del principio de reserva de ley. Para ello se procederá a (i) hacer un recuento general del régimen jurídico de la educación superior en Colombia; (ii) estudiar la distribución constitucional de las competencias normativas sobre la materia, para, finalmente, (iii) examinar si la disposición acusada resulta compatible con ese esquema constitucional. 3. La disposición acusada no desconoce el principio de unidad de materia El principio de unidad de materia está consagrado en los artículos 158 y 169 de la Constitución, de conformidad con los cuales, “[t]odo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella ...” (Art. 158) y “[e]l título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido ...” (art. 169). De conformidad con la jurisprudencia constitucional, este principio pretende “… no sólo que los debates legislativos sean ordenados y transparentes, en la medida en que evita que los congresistas sean sorprendidos con la introducción de temas que carecen de relación con el asunto globalmente debatido, sino que además asegura que el cuerpo de leyes aprobadas tenga una mínima lógica y coherencia, que facilite su consulta por la ciudadanía, puesto que cada ley estará referida exclusivamente a un tema, que deberá corresponder a su título …”[1] La Corte, de manera reiterada ha señalado que, a fin de no afectar el principio democrático[2], el principio de unidad de materia no puede interpretarse con un sentido estrecho y rígido. Ha sostenido, por otra parte, que esa flexibilidad en la aplicación del principio, sin embargo, no puede llevarse hasta el extremo que lo prive de todo contenido. Así, por un lado, una interpretación estrecha y rígida del principio podría lleva a desconocer “… las relaciones sustanciales entre las diferentes normas que surgen en virtud de las finalidades que persiguen y que, por lo mismo, razonablemente se integran o resultan ser complementarias para lograr el diseño de la cuestión de fondo del proyecto legal.” Así, el principio de unidad de materia solo puede considerarse afectado cuando “… existe absoluta falta de conexión o incongruencia causal, temática, sistemática y teleológica entre las distintas aspectos que regula la ley y la materia dominante de la misma”.[3] Por otro lado, sin embargo, también ha dicho la Corte que no es posible que la flexibilización en la aplicación del principio se lleve hasta tal punto que lo haga inocuo, sino que lo que se impone es un equilibrio, de tal manera que, mediante una interpretación razonable y proporcionada se pueda descubrir si entre la norma acusada y la ley de la que forma parte existe una conexidad temática, porque “lo que impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable”.[4] Ha dicho la Corte que, en ese contexto, “resulta fundamental determinar el núcleo temático de una ley pues es ese núcleo el que permite inferir si una disposición cualquiera vulnera o no el principio de unidad de materia.” Y que, para ese efecto “… resultan valiosos elementos como el contenido de la exposición de motivos en cuanto allí se exponen las razones por las cuales se promueve el ejercicio de la función legislativa y se determinan los espacios de las relaciones sociales que se pretenden interferir; el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las comisiones y en las plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre los textos originales y los textos definitivos; la producción de efectos jurídicos en las distintas esferas de una misma materia; su inclusión o exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; etc.”.[5] El análisis del principio de unidad de materia no puede ser, entonces, ni muy rígido, ni muy flexible. Para ello debe tenerse en cuenta que la fijación del núcleo temático de una ley, a partir del cual es posible derivar las relaciones de conexidad entre las distintas disposiciones que la integran, no se da en abstracto, si no que se realiza por el propio legislador en el caso concreto, al establecer el contenido del proyecto, el propósito del mismo, las partes que lo integran, todo lo cual encuentra expresión, en primer lugar en el texto del proyecto inicial y en el de las modificaciones y adiciones que se le hagan, y luego, en el contenido de la exposición de motivos, las ponencias y los distintos debates. El grado de flexibilidad en la aproximación del tema, entonces, depende de las circunstancias concretas en las que se desenvuelve cada proyecto de ley. Así, por ejemplo, en el momento de ejercer el control de constitucionalidad desde la perspectiva del principio de unidad de materia, es más flexible la apreciación de las relaciones de conexidad que puedan existir entre las disposiciones que hagan parte de una ley, si las mismas estaban incluidas desde el origen del proyecto de ley, su presencia se desprende claramente del texto y fueron objeto de deliberación explícita, al paso que la flexibilidad es menor cuando se trata disposiciones que se introducen después, sin clara advertencia y sin suficiente debate, o cuyo contenido normativo no es fácilmente inteligible en una aproximación desprevenida a la ley. En ese contexto pueden considerarse parte de la materia de un proyecto asuntos aparentemente faltos de conexidad entre si, pero que sí la tienen en función del objetivo específico del legislador. Esto es, el concepto de “materia” es definido por el propio ámbito del proyecto, que puede incluir asuntos con diversos niveles de conexidad. En sentido opuesto, materias que en principio parecerían ser afines y estrechamente relacionadas, pueden no serlo, desde la perspectiva del principio de unidad de materia, si se incluyen en un determinado proyecto, en razón, por ejemplo, del nivel de especificidad en el que el mismo se desenvuelve. En el caso que ahora es objeto de consideración, por ejemplo, si el proyecto hubiese estado orientado a regular, exclusivamente, las instituciones de educación técnica y tecnológica, resultaría ciertamente contrario al principio de unidad de materia incluir una regulación específica propia del ámbito de regulación de las universidades. Por su nivel de especificidad, el debate en torno a un proyecto de esa naturaleza resultaría ajeno a las preocupaciones inmediatas de las universidades, cuyos voceros, entonces, podrían optar por mantenerse al margen del mismo y se verían sorprendidos si, al final, la ley que se aprobase incluyese disposiciones que afectasen a las universidades y sobre cuyo contenido y alcance habrían tenido algo que expresar, de haberlas conocido oportunamente. En ese contexto, entonces, el análisis del principio de unidad de materia exige una consideración de las circunstancias concretas en las que se desenvuelve un proyecto de ley, sin que, para el caso que ahora ocupa a la Corte, quepa afirmar, como se hace en la intervención del Ministerio de Educación, que dado que, tanto las modalidades de educación técnica y tecnológica, como la profesional de pregrado, tienen en común el ser modalidades de la educación superior, ello sea suficiente para que se considere cumplido el principio de unidad de materia, porque, en determinados supuestos, esa general relación de conexidad, podría no ser suficiente a efectos de establecer la conformidad de una determinada disposición con el principio de unidad de materia. Con todo, el análisis de los antecedentes legislativos muestra que en este caso no se ha desconocido el principio de unidad de materia, porque la disposición que se censura por el actor desde este punto de vista, tiene una relación de conexidad específica con el objeto del proyecto de ley y con la materia que fue objeto del debate legislativo, tal como pasa a establecerse. La Ley 749 de 2001 tuvo su origen en el Proyecto de Ley número 210 de 2001 de la Cámara de Representantes, “por la cual se organiza el servicio público de la educación superior en la modalidad tecnológica.” Dicho proyecto, según su exposición de motivos, se orientaba, fundamentalmente, a superar los equívocos que en el régimen de la educación superior en Colombia, existían en relación con la formación tecnológica y que la relegaban al carácter de ser una formación de corta duración y terminal para personas destinadas a desempeñar oficios subalternos. En esa exposición de motivos se señalaba que, por el contrario, “[s]i la tecnología es concebida como un campo del saber, existe la posibilidad de asumirlo desde diferentes niveles de profundización, por medio de un itinerario formativo, secuencial y coherente, brindado en una misma institución o a través e convenios mediados por un currículo único. Esto significa abordar ciclos formativos de carácter propedéutico, concebidos en el contexto de una educación continua y permanente, y en la cual, las competencias adquiridas en un ciclo habilitan para otro posterior de mayor profundización en el objeto tecnológico, así: el primer ciclo orientado la formación de las competencias profesionales del tecnólogo, habilita para el segundo orientado a la formación de las competencias profesionales del ingeniero o profesional. El tercer ciclo es la formación de posgrado en cualquiera de sus modalidades.”[6] Esas consideraciones sirvieron de base y de guía para la discusión y la aprobación del proyecto, que en el curso de los debates se vio adicionado con la inclusión de la modalidad de formación técnica profesional como objeto del mismo[7], y algunas disposiciones complementarias de las inicialmente previstas, entre las que se encuentra la norma ahora demandada. De este modo, encuentra la Corte que tal norma, mediante la cual se señala que corresponde al gobierno reglamentar, para los programas de formación profesional de pregrado, el registro calificado de programas, los estándares de calidad y los exámenes de evaluación de los estudiantes de educación superior, tiene una clara relación de conexidad con el núcleo temático del proyecto original y con las materias que fueron objeto de debate durante el trámite del mismo, por cuanto, si lo que se buscaba era permitir que, dadas ciertas condiciones, la formación técnica, tecnológica, profesional, e incluso de especialización, se ofreciese, por cualquier institución de educación superior, dentro de un criterio de ciclos formativos, era preciso incorporar una norma que dispusiese la manera como las instituciones de educación superior podían ofrecer los programas en los distintos niveles, incluido el profesional de pregrado. Esa relación de conexidad se constata cuando se examinan las consideraciones que sobre el esquema de la Ley 749 de 2002 se han hecho por el Ministerio de Educación y conforme a las cuales el mismo se orienta a permitir que las instituciones de educación superior ofrezcan ciclos propedéuticos en todos los niveles y programas de las áreas de ingeniería, administración e informática, siempre y cuando reorganicen sus planes de estudio y soliciten el correspondiente registro calificado. Esa organización de los programas por ciclos propedéuticos se orienta a permitir que el estudiante ascienda dentro de los distintos niveles de la formación: el primero, técnico profesional; el segundo, tecnológico, y el tercero, profesional, con la posibilidad, al concluir cada ciclo, de obtener un título que le facilita su inserción en el mercado laboral. Puede así apreciarse cómo, desde el proyecto inicial, el objetivo del legislador se encontraba íntimamente relacionado con la educación profesional de pregrado, y que la norma que se introdujo después, no es sino un desarrollo de ese propósito inicial. De este modo, la regulación referente a los estándares mínimos de calidad, las condiciones para el registro de los programas y otros instrumentos de control de la calidad de la educación superior, como los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, en todas la modalidades de la educación superior, tiene una relación de conexidad directa con el núcleo temático de la ley, sin que el carácter más amplio que adquiere la regulación, en cuanto que no se limita a los programas que guardan íntima relación con la formación técnica o tecnológica, pueda considerarse un vicio desde la perspectiva de la unidad de materia, porque es claro que si el legislador encuentra necesario regular una materia que toca con determinada modalidad de la formación superior, puede hacerlo de manera general, sin que, por imperativo del principio de unidad de materia, deba expedir una regulación sectorizada en asuntos que por su naturaleza son uniformes en todas las modalidades de la educación superior. Encuentra la Corte que la referencia a los programas profesionales de pregrado contenida en la disposición acusada, guarda estrecha relación con el objetivo y el contenido específico de la ley de la que hace parte y que, si bien la regulación tiene alcance general, esto es, se aplica a los programas de pregrado en general, no solo a los ofrecidos por las instituciones técnicas y tecnológicas, ello no viola el principio de unidad de materia, no solo por la íntima relación de conexidad de los temas y porque carecería de sentido que en virtud de tal principio debieran regularse por separado de tal manera que los programas de pregrado tuviesen un régimen si se ofrecen en tales instituciones y otro distinto cuando se ofrecen en universidades, cuando, precisamente, el propósito de la ley fue el de estandarizar el tratamiento de los niveles de la educación superior, independientemente de la institución que los brindase. Habiéndose establecido que la disposición acusada no es contraria al principio de unidad de materia, pasa la Corte al examen de los cargos que plantean una oposición material entre el contenido normativo acusado y la Constitución, para lo cual, conforme se señaló atrás, se procederá, en primer lugar, a presentar unos antecedentes normativos sobre el sistema de educación superior en Colombia. 4. Antecedentes normativos del sistema nacional de educación superior Tal como se ha puesto de presente por estudiosos del tema, no había existido un ordenamiento sistemático de la educación superior en el país hasta la expedición del Decreto Ley 80 de 1980. Dicho decreto se expidió por el gobierno con base en las facultades extraordinarias conferidas en la Ley 8ª de 1979, que lo habilitaban para, entre otros asuntos, “… definir la naturaleza del Sistema de Educación Post-secundaria …” y “… fijar los requisitos y procedimientos para la creación y funcionamiento de instituciones públicas y privadas pertenecientes al sistema…”. En ese decreto se reguló, entonces, entre otros asuntos, el Sistema de Educación Superior (Titulo Segundo), señalando sus componentes, objetivos y organización (Capítulo I), las modalidades educativas (Capítulo II) y las instituciones de educación superior (Capítulo III). En 1991, con la expedición de la nueva Constitución, surgió la necesidad de actualizar la regulación existente en relación con la educación superior. La Constitución sobre la materia dispone que la educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social, y que corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación (Art. 67). Se señala igualmente que los particulares tendrán libertad para fundar establecimientos educativos, en las condiciones que establezca la ley para su creación y gestión (Art. 68) y se garantiza la autonomía universitaria, de acuerdo con la ley (Art. 69). En ese nuevo contexto constitucional se expidió la Ley 30 de 1992, por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior, norma a partir de la cual se han producido numerosos desarrollos orientados a la conformación de un sistema nacional de educación superior. Así, se tiene que a partir de la Ley 30 de 1992, el Ministerio de Educación inició un proceso orientado a asegurar la calidad de la educación superior, que se plasmó en una serie de decretos que, en conjunto, configuraban el llamado Sistema Nacional de Educación Superior, del cual, entre otros instrumentos, hacían parte los estándares mínimos de calidad y el registro calificado de programas, la acreditación voluntaria de instituciones y de programas, los exámenes de calidad de la educación superior y el sistema de créditos académicos. De estos mecanismos, sólo el de acreditación voluntaria, y, parcialmente el de los exámenes del Estado, tienen desarrollo directo en la Ley 30 de 1992; los demás se elaboraron en disposiciones reglamentarias, que invocan como fundamento el deber del Estado de asegurar la calidad de la educación superior y la atribución del gobierno de ejercer la inspección y vigilancia en ese campo. Así, el gobierno, en ejercicio de la potestad reglamentaria y con base en la Ley 30 de 1992, expidió una serie de decretos por medio de los cuales se reglamentaban los “… estándares de calidad para programas profesionales de pregrado …” en distintas áreas.[8] Para expedir esos decretos se tuvieron como consideraciones, en líneas generales, las siguientes: “Que la Educación Superior es un servicio público esencial de carácter cultural con una función social que le es inherente y, que como tal corresponde al Estado ejercer la regulación, el control y la vigilancia, en procura de garantizar la calidad y eficiencia en su prestación; Que le corresponde al Estado, de acuerdo con el artículo 67 de la Constitución Política y el artículo 3° de la Ley 30 de 1992, velar por la calidad de la educación a través del ejercicio de la suprema inspección y vigilancia; Que la Ley 30 de 1992 señala como objetivo de la educación superior y de sus instituciones, prestar a la comunidad un servicio con calidad referido a los resultados académicos, a los medios y procesos empleados, a la infraestructura institucional, a las dimensiones cualitativas y cuantitativas del mismo y a las condiciones en que se desarrolla cada institución; Que los procesos de evaluación que apoyen, fomenten y dignifiquen la educación superior deberán velar por su calidad, según lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 30 de 1992; Que el artículo 31 de la Ley 30 de 1992, faculta al Presidente de la República para propender por la creación de mecanismos de evaluación de la calidad de los programas académicos que ofrecen las Instituciones de Educación Superior; Que los estándares de calidad constituyen un mecanismo de evaluación de la calidad de los programas académicos de educación superior, y una herramienta para garantizar a los estudiantes y a la sociedad en general, la calidad del servicio que ofrecen las Instituciones de Educación superior; Que es necesario reglamentar los estándares para el ofrecimiento y funcionamiento de los programas profesionales de pregrado de derecho; Que corresponde al Presidente de la República expedir los decretos necesarios para la cumplida ejecución de las leyes …”[9] En esos decretos se establecía la información que las instituciones de educación superior debían presentar a las autoridades en relación con los programas académicos de pregrado, a fin de asegurar que cumplan con las condiciones básicas de calidad para su ofrecimiento y funcionamiento. Dicha información comprendía lo relacionado con a) Justificación del programa; b) Denominación académica del programa; c) Aspectos curriculares básicos; d) Organización de las Actividades Académicas; e) Formación Investigativa; f) Proyección social; g) Sistema de selección; h) Sistemas de evaluación; i) Personal docente; j) Dotación de medios educativos; k) Infraestructura física; l) Estructura académico-administrativa; m) Autoevaluación; n) Egresados; o) Bienestar universitario y p) Publicidad del programa. En un acápite sobre los procedimientos de evaluación de la información, se disponía que a partir de la fecha de la expedición del respectivo decreto, para poder ofrecer y desarrollar un programa profesional nuevo o en funcionamiento en el área correspondiente, se requería obtener el registro calificado del mismo, efecto para el cual, la institución de educación superior debía presentar al Ministro de Educación Nacional, a través del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, la documentación relacionada con los estándares de calidad que se definían en el mismo decreto. El Icfes, con el apoyo de pares académicos, debía emitir concepto debidamente motivado y soportado, sobre el cumplimiento de los estándares de calidad. Correspondía al Ministro de Educación Nacional decidir sobre la autorización del registro calificado del programa, el cual tendría una vigencia de siete años contados a partir de la notificación de la respectiva resolución. Los programas que para el momento de expedirse los referidos decretos estuviesen debidamente registrados y en funcionamiento, y a los cuales se les negase el registro calificado por no aportar la información que demostrase el cumplimiento de los estándares de calidad, no podrían matricular nuevos estudiantes, ni abrir nuevas cohortes. Cabe observar que la Ley 30 de 1992 no contiene una regulación específica sobre el registro calificado de programas de educación superior, ni sobre las condiciones o requisitos para su creación y funcionamiento. Sobre el particular se...