Sentencia C-843 de 2010

C-843-10 REPUBLICA DE COLOMBIA CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales y materiales (...) el Decreto 2693 de 2010 cumple las exigencias formales establecidas en el artículo 215 de la Carta y en la LEEE... la ruptura de relaciones diplomáticas con Colombia por parte del gobierno de Venezuela, pese al deterioro de las relaciones políticas que venía presentándose de tiempo atrás, es un hecho extraordinario e imprevisible... el Gobierno contaba con suficientes indicios para concluir razonablemente que la situación de la frontera podía empeorar aún más, por lo que para la Sala el Gobierno no actuó de manera arbitraria ni incurrió en un error manifiesto al decidir declarar la emergencia... los mecanismos ordinarios de los que disponía el Gobierno eran insuficientes para impedir el efecto devastador que, con debida razón, el Gobierno temía se produciría por la ruptura de las relaciones diplomáticas entre los dos países. ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter reglado, excepcional y limitado ESTADOS DE EXCEPCION-Clases ESTADOS DE EXCEPCION-Marco normativo LEY ESTATUTARIA DE ESTADOS DE EXCEPCION-Finalidad ESTADOS DE EXCEPCION-Características LEY ESTATUTARIA DE ESTADOS DE EXCEPCION-Principios que guían tanto la declaratoria como las medidas adoptadas ESTADOS DE EXCEPCION-Presupuestos para uso de facultades ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido y alcance DECRETOS EXPEDIDOS EN ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Medidas adoptadas con carácter permanente a excepción de normas tributarias y penales ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL O ECOLOGICA-Prohibición de desmejoramiento de los derechos sociales de los trabajadores DECRETO LEGISLATIVO DECLARATORIO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Control político del Congreso de la República DECRETO LEGISLATIVO DECLARATORIO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Control jurídico de la Corte Constitucional ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Control constitucional de las medidas que se adoptan bajo su vigencia CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EXCEPCION-Carácter formal y material DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL-La gravedad de la perturbación debe corresponder a una percepción objetiva de su intensidad JUICIO DE NECESIDAD O DE INSUFICIENCIA DE MEDIDAS ORDINARIAS EN DECLARATORIA DE ESTADO DE EMERGENCIA-Contenido Sentencia C-843/10 Referencia: expediente RE-167 Revisión oficiosa del Decreto Legislativo 2693 del 27 de julio de 2010 “por el cual se declara el Estado de Emergencia Social”. Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Bogotá, D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil diez (2010) La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Mauricio González Cuervo -quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Juan Carlos Henao Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luís Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes, 1. ANTECEDENTES[1] El 27 de julio de 2010, el Presidente de la República remitió a esta Corporación copia auténtica del Decreto Legislativo 2693 “por el cual se declara el Estado de Emergencia Social”, dictado en uso de las facultades previstas en el artículo 215 de la Constitución y en desarrollo de la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción, para que la Corte decida sobre su constitucionalidad de acuerdo con lo señalado en el numeral 7º del artículo 241 de la Carta Política. Repartido el asunto, mediante providencia del 3 de agosto de 2010, la Corporación dispuso: (i) avocar el conocimiento del asunto; (ii) decretar la práctica de algunas pruebas; (iii) fijar en lista el proceso para efecto de la intervención ciudadana; (iv) dar traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor; (v) comunicar la iniciación del proceso de constitucionalidad al Presidente de la República, al Ministro del Interior y de Justicia, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Ministro de Relaciones Exteriores y al Ministro de Comercio, Industria y Turismo; (vi) extender algunas invitaciones a gobernaciones departamentales y entidades privadas, para que emitieran su opinión en el asunto de la referencia y adjuntaran los soportes y documentos a que hubiere lugar. Según informes de la Secretaría General, las pruebas solicitadas fueron remitidas por las autoridades correspondientes a la Corporación. 1.1. TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO QUE SE REVISA A continuación se transcribe el texto del Decreto Legislativo 2693 de 2010, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial 47.783 del 27 de julio de 2010: “DECRETO 2693 DE 2010 (julio 27) Por el cual se declara el Estado de Emergencia Social EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, En uso de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política y en desarrollo de lo previsto en la Ley 137 de 1994, y CONSIDERANDO: [1] Que en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, el Presidente de la República con la firma de todos los Ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de Emergencia; [2] Que, históricamente, la República Bolivariana de Venezuela se ha constituido en uno de los más importantes socios comerciales para Colombia, siendo el destino del 16.2% del total de las exportaciones colombianas en el año 2008; [3] Que el desarrollo de las economías locales de los territorios limítrofes con el vecino país de Venezuela, depende en gran medida del comercio binacional; [4] Que las relaciones entre Colombia y Venezuela se han venido deteriorando progresivamente con consecuencias negativas en el comercio entre los dos países, afectándose el intercambio, y la economía de los territorios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela. Por ejemplo, en los últimos meses se ha registrado una fuerte reducción de las exportaciones colombianas hacia ese país. En Cúcuta, la tasa de desempleo en la ciudad ha aumentado y se han reducido las matriculas y renovaciones del registro mercantil. Así mismo las importaciones de Norte de Santander han caído, mientras que a nivel nacional han aumentado. [5] Que el día 22 de julio de este año, con ocasión de la sesión extraordinaria solicitada por Colombia a la Organización de Estados Americanos OEA el país dio a conocer pruebas sobre la presencia de grupos terroristas en territorio de la República Bolivariana de Venezuela y que delinquen en Colombia. Ese mismo día, Venezuela, de manera abrupta, rompió relaciones diplomáticas con Colombia. Estos hechos son de público conocimiento; [6] Que estas situaciones, presentadas en el curso de la última semana, afectan aún más, entre otros, el clima de negocios y la libre circulación de personas y mercancías, lo cual amenaza con perturbar en forma grave e inminente el orden económico y social de los municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela; [7] Que, por las anteriores circunstancias se han presentado situaciones que amenazan con perturbar gravemente la economía de los territorios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela, generándose así una grave e inminente afectación al orden social, repercutiendo especialmente en el empleo, en el ingreso y en la calidad de vida de los habitantes de dichas entidades territoriales; [8] Que, en consecuencia, se necesita tomar medidas inmediatas, con fuerza material de ley, que ayuden a contrarrestar el efecto negativo que sobre el orden social y económico de los territorios antes mencionados, tiene la ruptura de relaciones con Colombia, anunciada por ese país; [9] Que, en ese orden de ideas, es necesario modificar, excluir y reducir impuestos nacionales para algunos bienes que se venden en los municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela, con el fin de aliviar la situación económica de sus habitantes, así como de generar una mayor demanda nacional de los productos que se ofrecen en dichos municipios para reemplazar la pérdida de compradores provenientes de Venezuela; [10] Que, igualmente, es necesario tomar medidas que estimulen el empleo y el desarrollo económico, tendientes a restablecer el orden social y económico perturbado por la situación descrita en los territorios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela; DECRETA: ARTÍCULO PRIMERO. Con el fin de conjurar la situación a que hace referencia la parte motiva del presente decreto, declarase el Estado de Emergencia Social en los municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela, descritos en el Anexo No. 1, por el término de treinta (30) días, contados a partir de la fecha de esta declaratoria. ARTÍCULO SEGUNDO. El Gobierno Nacional ejercerá las facultades a las cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución Política y el artículo 1° del presente decreto, por el término de treinta (30) días contados a partir de la fecha de la declaratoria. ARTÍCULO TERCERO. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación. Publíquese y Cúmplase. Dado en Bogotá, a 27 de julio de 2010. El Ministro del Interior y de Justicia FABIO VALENCIA COSSIO El Ministro de Relaciones Exteriores, JAIME BERMUDEZ MERIZALDE Ministro de Hacienda y Crédito Público OSCAR IVÁN ZULUAGA ESCOBAR El Ministro de Defensa Nacional, GABRIEL SILVA LUJÁN El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural ANDRÉS DARIO FERNANDEZ ACOSTA El Ministro de Protección Social, DIEGO PALACIO BETANCOURT El Ministro de Minas y Energía HERNÁN MARTINEZ TORRES El Ministro de Comercio, Industria y Turismo LUIS GUILLERMO PLATA PÁEZ La Ministra de Educación Nacional CECILIA MARÍA VÉLEZ WHITE El Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, CARLOS COSTA POSADA El Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, DANIEL ENRIQUE MEDINA VELANDA El Ministro de Transporte, ANDRES URIEL GALLEGO HENAO La Ministra de Cultura, PAULA MARCELA MORENO ZAPATA” ANEXO 1 Decreto 2693 de 2010 Municipios que Constituyen los Territorios Limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela MUNICIPIOS CON FRONTERA FISICA VENEZUELA IGAC MAPA DE ENTIDADES TERRITORIALES 1 Boyacá Cubará 2 Cesar Agustín Codazzi 3 Cesar Becerril 4 Cesar Chiriguana 5 Cesar Curumaní 6 Cesar La Jagua de Ibírico 7 Cesar Manaure 8 Cesar La Paz 9 La Guajira Albania 10 La Guajira Barrancas 11 La Guajira El Molino 12 La Guajira Fonseca 13 La Guajira Hatonuevo 14 La Guajira La Jagua del Pilar 15 La Guajira Maicao 16 La Guajira San Juan del Cesar 17 La Guajira Uribia 18 La Guajira Urumita 19 La Guajira Villanueva 20 Norte de Santander Cúcuta 21 Norte de Santander Convención 22 Norte de Santander El Carmen 23 Norte de Santander Herrán 24 Norte de Santander Puerto Santander 25 Norte de Santander Ragonvalia 26 Norte de Santander Teorama 27 Norte de Santander Tibú 28 Norte de Santander Toledo 29 Norte de Santander Villa del Rosario 30 Arauca Arauca 31 Arauca Arauquita 32 Arauca Cravo Norte 33 Arauca Saravena 34 Guainía Inírida 35 Vichada Puerto Carreño 36 Vichada La Primavera 37 Vichada Cumaribo 1.2. PRUEBAS DECRETADAS 1.2.1. Mediante auto del 3 de agosto de 2010, se decretó la práctica de algunas pruebas relevantes para decidir en el proceso de la referencia. En particular, se solicitó a la Secretaría General de la Presidencia de la República que, previo trámite con las respectivas dependencias gubernamentales, se sirviera enviar: 1.1. “Un informe detallado de los hechos por los cuales se señala que la República Bolivariana de Venezuela se ha constituido en uno de los más importantes socios comerciales para Colombia, indicando cuál ha sido el total porcentual de las exportaciones colombianas a ese país en los últimos 5 años (incluida la presente anualidad), acompañando para el efecto los soportes correspondientes. 1.2. Un recuento pormenorizado de los hechos que sirven de base para afirmar que el desarrollo de las economías locales de los territorios limítrofes con el vecino país de Venezuela depende en gran medida del comercio binacional, acompañando para el efecto los soportes correspondientes. 1.3. Un cuadro comparativo que ilustre de manera detallada, respecto de los últimos 12 meses, o de ser posible de un periodo mayor: (i) Cómo las relaciones entre Colombia y Venezuela se han venido deteriorando progresivamente; (ii) Cuáles son puntualmente las consecuencias negativas en el comercio entre los dos países que han afectado el intercambio y la economía de los territorios limítrofes; (iii) Cuál ha sido la reducción de exportaciones colombianas hacia Venezuela; (iv) Cuál ha sido el incremento de la tasa de desempleo en los territorios limítrofes; (v) En qué porcentaje y número se han reducido las matrículas y renovaciones de registros mercantiles en los territorios limítrofes; (vi) Cuál ha sido la reducción de importaciones en el departamento de Norte de Santander, así como su incremento a nivel nacional. Todo ello acompañado de los soportes a que hubiere lugar. 1.4. Copia de las constancias y documentos que den cuenta de la sesión extraordinaria solicitada por Colombia a la Organización de Estados Americanos para dar a conocer pruebas sobre la presencia de grupos terroristas en el territorio de la República Bolivariana de Venezuela que delinquen en Colombia, así como de la ruptura de relaciones diplomáticas con Colombia por parte de Venezuela. 1.5. Un recuento de las situaciones presentadas durante la semana anterior a la declaratoria del estado de emergencia social, explicando las razones por las cuales se considera que ellas afectan, aún más, el clima de negocios y la libre circulación de personas y mercancías, amenazando con perturbar de forma grave e inminente el orden económico y social de los municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela, particularmente en el empleo, ingreso y calidad de vida de sus habitantes. Deberán adjuntarse los soportes correspondientes. 1.6. Cuál es la pérdida de compradores provenientes de Venezuela estimada para los municipios limítrofes, su valor en términos reales y las consecuencias puntuales que se prevén como consecuencia de la ruptura de relaciones diplomáticas con Colombia por parte de Venezuela. Deberán adjuntarse los soportes correspondientes. 1.7. Un recuento de los fundamentos a partir de los cuales la crisis que se deriva de la ruptura de las relaciones con Colombia anunciada por el Gobierno de la República de Venezuela, descrita en el Decreto 2693 de 2010, no puede ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades públicas, explicando en todo caso cuáles de ellas han sido adelantadas.” 1.2.2. Teniendo en cuenta que la totalidad de los soportes probatorios no se recibieron durante el plazo inicialmente fijado, mediante auto del 17 de agosto de 2010, la Corporación requirió el envío de los mismos, “(…) entendiendo que incluyen toda la información con la que cuenta y dispone la respectiva autoridad”. Vencido el término previsto para tal fin, se dispuso continuar el proceso. 1.2.3. Por medio de auto del 15 de octubre de 2010, se solicitó al Ministerio de Relaciones Exteriores, al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y a la Cámara Colombo Venezolana ampliar alguna información relacionada con el asunto de la referencia. 1.2.4. La Sala dará cuenta de los documentos allegados al abordar el examen puntual del Decreto Legislativo 2693 de 2010. 1.3. intervenciones 1.3.1. Presidencia de la República La Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República solicita a la Corte declarar exequible el Decreto 2693 de 2010. En su sentir, la norma “se expidió conforme a las facultades del artículo 215 de la Constitución y la Ley Estatutaria sobre Estados de Excepción y sobre fundamentos que lo justifican”. Sus argumentos se resumen a continuación: 1.3.1.1. Considera que los requisitos de forma se encuentran cumplidos, por cuanto el decreto lleva la firma del Presidente de la República y de todos los ministros; además, el decreto define el ámbito territorial que comprende la declaración de emergencia -los municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela, precisa un término de duración de 30 días, y contiene 10 motivaciones de hecho y derecho que justifican su declaración. 1.3.1.2. En cuanto a los requisitos sustanciales, afirma que el presupuesto fáctico está dado, puesto que el decreto se apoya en un hecho excepcional y sobreviniente, este es, el abrupto anuncio de ruptura de relaciones diplomáticas con Colombia por parte de Venezuela. Recuerda que no necesariamente la declaración de emergencia debe basarse en hechos nuevos, ya que lo excepcional puede ser fruto del agravamiento de los existentes. En este sentido, explica: “(…) venían ocurriendo una serie de acontecimientos que representaban el deterioro de las relaciones diplomáticas, sociales, políticas y económicas entre los dos países, (…) deterioro que adquirió proporciones graves y alarmantes con el abrupto anuncio de rompimiento de las relaciones por parte de la República Bolivariana de Venezuela, lo que amenaza con perturbar de manera grave e inminente el orden social en los municipios limítrofes (…), dificultando toda previsibilidad de medidas de control diferentes a las ordinarias que se venían tomando para fortalecer el intercambio comercial en el territorio fronterizo con otros mercados” (negrilla fuera del texto). 1.3.1.3. Sobre el juicio valorativo, indica que el Decreto 2693 de 2010 fue dictado para evitar que la ruptura de relaciones diplomáticas afectara gravemente el orden social y económico en la zona fronteriza. Explica que en los últimos años, Venezuela ha sido el segundo socio comercial de Colombia; al respecto, indica que a ese país las exportaciones se incrementaron de US $1.600 millones en 2004 a US $6.100 millones en 2008, y pasaron de 9.7% en 2004 a 17% entre 2007 y 2008. No obstante, continúa la interviniente, esta tendencia disminuyó de manera dramática, para demostrar lo cual ofrece los siguientes datos: en 2009 las exportaciones no tradicionales (excluida la venta de café, petróleo y sus derivados, carbón y ferroníquel) se redujeron en 36.6% frente al año anterior; a mayo del presente año la venta de bienes cayó un 71.6% comparada con el 2008; las exportaciones totales cayeron un 79% en los primeros 5 meses del 2010 en los departamentos más afectados y en los que se declaró la emergencia social; aunque el desempleo en las 13 principales ciudades del país se redujo en junio en 0,4 puntos porcentuales, en Cúcuta, Valledupar y Tunja –ciudades afectadas por el rompimiento de relaciones- esa tasa aumentó en 3, 0.9 y 0.5%, respectivamente; por último, en la ciudad de Cúcuta el número de matrículas mercantiles nuevas y de renovaciones presentó una fuerte disminución, al tiempo que se aumentó la cancelación de registros mercantiles. Con base en lo anterior, sostiene que la imposibilidad de intercambio comercial y de circulación de personas en la frontera, el aumento del desempleo y la reducción de exportaciones nacionales hacia Venezuela “suponen una amenaza gravísima de afectación del orden social y económico en los municipios fronterizos”. Según palabras de la interviniente, “todo esfuerzo por parte del Gobierno Nacional para abrir otros mercados, o la utilización de los mercados legales para fomentar el comercio, el empleo y las exportaciones resulta necesario ante la gravedad que significa el rompimiento de las relaciones con el segundo socio comercial más importante que tiene Colombia”. Resalta que cuando se expidió el decreto bajo examen, el Gobierno consideraba que los hechos invocados constituían una “amenaza” al orden social, de manera que tuvo en cuenta el factor riesgo como determinante de la emergencia, lo cual está previsto en el artículo 214 de la Carta Política como una hipótesis para evitar que se llegue a situaciones críticas. 1.3.1.4. Finalmente, con relación al juicio de suficiencia, comenta que pese al deterioro de los vínculos entre los dos países, la decisión del Gobierno venezolano de romper relaciones con Colombia fue un hecho sobreviniente, extraordinario y unilateral con graves traumatismos para los municipios fronterizos, cuyos efectos no podían ser conjurados mediante el uso de las atribuciones ordinarias, sino revistiendo al Gobierno de las facultades legislativas propias de un estado de excepción. Asegura que el Ministerio de Comercio ya había adelantado acciones dentro del denominado “Plan de choque” emprendido por el Gobierno Nacional ante la intención expresada por el Gobierno de Venezuela en julio de 2009 de “llevar a cero” las relaciones binacionales. Entre tales gestiones destaca las relativas a la recuperación de cartera pendiente de pago, la diversificación de mercados con la entrada en vigencia de nuevos acuerdos comerciales con Chile y el “Triángulo Norte” (Guatemala, Salvador y Honduras), así como el trámite en el Congreso de los acuerdos suscritos con los países EFTA y Canadá. 1.3.2. Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia El Ministro del Interior y de Justicia defienda la constitucionalidad del decreto, con fundamento en los siguientes argumentos: 1.3.2.1. Comienza por indicar que el decreto cumple con los presupuestos formales para su declaración, pues está debidamente motivado, fue firmado por el Presidente de la República y todos sus ministros, señala el ámbito territorial de la declaración e indica también su ámbito temporal. 1.3.2.2. A continuación, aborda el examen de los requisitos materiales, los cuales asegura también fueron satisfechos, por las siguientes razones: 1.3.2.2.1. En primer lugar, explica que los hechos que dieron lugar a la declaración de emergencia fueron sobrevinientes y amenazaron perturbar el orden económico y social de los municipios limítrofes con Venezuela. Hace referencia al informe presentado al Congreso por el Gobierno el 6 de agosto de 2010 en relación con la declaración de emergencia social, el cual advierte sobre la crisis en las exportaciones. Según el informe “(…) en lo corrido del presente año hasta mayo, la situación se recrudeció y las ventas disminuyeron en más de US $1,5 millones, lo que representa una caída de 71.6% de la venta de estos bienes en 2008”. Además, el informe indica que “(…) en la Guajira y Arauca no se ha exportado nada a ese país en 2010, mientras que Cesar y Norte de Santander la participación de Venezuela ha caído un poco más de la mitad de la participación que este país tenía en 2009”. El Ministerio entiende que la drástica reducción del comercio con Venezuela en los municipios fronterizos guarda relación directa con la situación de deterioro de las relaciones con ese país, “(…) con lo cual se afecta de manera directa el empleo, los ingresos y el desarrollo económico-social de tales territorios, lo que prueba el carácter sobreviniente de la situación de emergencia generada por estos hechos”. 1.3.2.2.2. En segundo lugar, afirma que la amenaza de perturbación al orden social era grave e inminente porque, ante la ruptura de relaciones entre Colombia y Venezuela, era previsible la reducción prácticamente total del comercio en la frontera. 1.3.2.2.3. Por último, asegura que esa grave amenaza no podía ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades estatales, por cuanto las medidas para aliviar la situación económica están relacionadas con la exclusión del cobro del IVA a ciertos productos y la fórmula de dación en pago para saldar deudas o sanciones fiscales pendientes, materias que por su naturaleza tienen reserva legal y, por tanto, exigen la habilitación propia de un estado de excepción. 1.3.3. Ministerio de Relaciones Exteriores La interviniente del Ministerio de Relaciones Exteriores solicita a la Corte declarar exequible el decreto sometido a control, pues –a su juicio- responde a una competencia discrecional del Presidente de la República, cuyos fundamentos encuentra reales, ciertos, de notoriedad pública y que dan cuenta de una alteración extraordinaria de las condiciones socio económicas en la zona fronteriza en el grado de calamidad. Sus razones se resumen así: 1.3.3.1. En su concepto, el hecho sobreviniente e inesperado fue la declaración del Presidente de Venezuela de rompimiento de relaciones diplomáticas con Colombia, ya que no es “(…) normal ni regular que los gobiernos y los Estados clausuren su trato oficial, formal, comercial disponiendo el cierre de frontera para evitar el tránsito de bienes, personas y mercancías”. 1.3.3.2. También considera que las medidas adoptadas por el Gobierno son instrumentos legítimos para contrarrestar los efectos que sobre la producción y el comercio ha desencadenado la crisis binacional, agravada con el bloqueo de las exportaciones. 1.3.3.3. Por último, para ilustrar la gravedad de la situación, la representante del Ministerio relata algunos de los antecedentes del hecho sobreviniente e inesperado de la declaración oficial de rompimiento de las relaciones diplomáticas entre Colombia y Venezuela. Para ello comenta que el Presidente del vecino país solicitó a sus agentes sustituir las importaciones de Colombia, estudiar la posibilidad de expropiar las empresas de capital colombiano establecidas en ese país y poner fin a todos los acuerdos comerciales. Recuerda que a partir del segundo semestre de 2009, el Gobierno de Venezuela impuso, entre otras, las siguientes restricciones a Colombia: no renovación de permisos de importación; no expedición de certificados (de origen, de producción, sanitarios); no autorización de pagos por la Comisión Administradora de Divisas (CADIVI); no renovación de permisos aeronáuticos; no renovación de permisos sanitarios; dificultades en el tránsito fronterizo, incluyendo cierres periódicos; exigencias de visas para no turistas; y cupos para viajeros al exterior con montos discriminatorios. Así mismo, señala que en 2009, las exportaciones a Venezuela cayeron significativamente, agravándose aún más entre enero y mayo de 2010, a tal punto que ese país pasó al sexto puesto como destino de las exportaciones totales de Colombia, cuando para el año 2003 ocupaba el segundo lugar. Sin embargo, el Ministerio advierte que “la mayoría de las empresas que exportan a Venezuela son empresas más pequeñas, para quienes el costo de buscar nuevos mercados es muy elevado”, siendo las más afectadas las del departamento de Norte de Santander. Tomando como fuente estudios del DANE y cálculos de la Cámara Colombo Venezolana, explica que los productos de la carne y despojos comestibles pasaron de crecer 89% en el primer semestre de 2009, a contraerse 86% en el segundo semestre del mismo año, debido a la suspensión de permisos fitosanitarios. En cuanto al impacto en las exportaciones colombianas, comenta que el valor de las deudas insolutas asciende a 786 millones de dólares, correspondiente a exportaciones entre 2007 y 2009, donde un 26% corresponde a medianas y pequeñas empresas. Sostiene que a partir de enero de 2010, Venezuela modificó el control de cambios y estableció dos tasas oficiales para la importación de bienes, lo que redujo el valor de los ingresos de los productos colombianos y socavó las finanzas y el flujo de caja de las empresas exportadoras nacionales. Finalmente, destaca cómo diversos sectores de la industria se han visto afectados por medidas restrictivas del comercio, como la no renovación de permisos y certificados (materias plásticas) o la imposición de cuotas (automotriz), anunciadas por las autoridades de Venezuela a partir de la segunda mitad del año 2009. 1.3.4. Intervención del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo considera que el Decreto Legislativo 2693 de 2010 debe ser declarado exequible, por cuanto “cumple con el mandato constitucional contenido en el artículo 215 de la Carta para su expedición”. Sus argumentos se resumen a continuación: 1.3.4.1. En una breve exposición, señala que no hay duda acerca de la existencia de una crisis en las regiones de frontera, “provocada por el progresivo desgaste de las relaciones políticas y económicas con las Repúblicas de Ecuador y Venezuela, pero particularmente con este último país, situación que se ha venido agudizando, al grado de verse amenazado el orden económico y social”. El Ministerio da cuenta de una significativa reducción de las exportaciones recientes hacia Venezuela, con serias repercusiones económicas en la zona fronteriza, pese a las gestiones para diversificar mercados que ha adelantado el Gobierno. Esa situación, continúa, se vio agravada por la ruptura de relaciones diplomáticas entre los dos países, lo que constituyó un hecho sobreviniente con graves consecuencias de perturbación socioeconómica suficientes para declarar el estado de emergencia. 1.3.4.2. En cuanto a los presupuestos fácticos y las razones de justificación de la constitucionalidad del decreto, el Ministerio se remite a la información probatoria entregada a la Corte. En su sentir, ella acredita “la situación gravosa en que se encuentra la zona fronteriza, originada en el hecho sobreviniente de la ruptura de las relaciones efectuada por el Gobierno venezolano”. 1.3.5. Intervención del ciudadano Miguel Ángel Enciso Pava El ciudadano Miguel Ángel Enciso Pava solicita que se declare inexequible el Decreto bajo control. Su solicitud se basa en las siguientes razones: 1.3.5.1. En primer lugar, sostiene que hubo una inadecuada utilización del estado de emergencia por parte del Gobierno “porque los hechos denunciados el 22 de julio de 2010 ante la Organización de Estados Americanos, OEA, y el abrupto rompimiento de relaciones diplomáticas con Colombia por parte de la República Bolivariana de Venezuela, no tienen el carácter de sobrevinientes, sino de agresión, que según los artículos 189, numeral 6º y 212 de la Constitución Política, el Presidente de la República debió repeler con las facultades propias del Estado de Guerra Exterior” (negrilla fuera del texto). 1.3.5.2. En segundo lugar, considera que el artículo 215 de la Constitución no permite declarar el estado de emergencia social en una parte del territorio nacional, sino que la declaración debe comprender la totalidad del mismo, a diferencia de lo que ocurre en la declaratoria de conmoción interior (art. 213 CP). En consecuencia, como el Decreto 2693 de 2010 señala un ámbito territorial menor, estima que debía ser declarado inexequible. 1.3.5.3. En tercer lugar, cuestiona la constitucionalidad de la declaración por haber dado a las zonas de frontera un régimen especial que sólo el Congreso de la República puede establecer. 1.3.5.4. Por último, a juicio del interviniente, los hechos invocados para la expedición del decreto bajo examen “no son sobrevinientes sino consecuencia del deterioro progresivo de las relaciones diplomáticas entre Colombia y Venezuela” (negrilla fuera del texto). En este sentido, explica que el decreto hace “necrología histórica” y se limita a registrar la permanente afectación de las relaciones binacionales al utilizar expresiones como “se han venido deteriorando progresivamente” (considerando 4) o “afectan aún más” (considerando 6), las cuales demuestran que el “rompimiento abrupto” de las relaciones entre Colombia y Venezuela no puede ser calificado como sobreviniente. 1.4. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, mediante concepto 5019, solicita a la Corte declarar exequible el Decreto Legislativo 2693 de 2010, por las siguientes razones: 1.4.1. Luego de recordar la competencia de la Corte para pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto, el jefe del Ministerio Público aborda el examen de los requisitos formales y concluye que satisface dichas exigencias, de acuerdo con lo previsto en el artículo 215 de la Constitución y en la Ley 137 de 1994. 1.4.2. En cuanto a los requisitos materiales, advierte que es muy importante examinar en detalle las circunstancias que dieron lugar a la declaración de emergencia, que a su juicio fueron tres: La primera de esas circunstancias, señala el Procurador, fue la ruptura unilateral de relaciones diplomáticas con Colombia por parte de Venezuela, hecho que puede ser calificado como (i) sobreviniente, “pues si bien las relaciones bilaterales no pasaban por su mejor momento, era evidente que éstas no se habían roto”, y (ii) como extraordinario, “pues lo normal y ordinario es que dos repúblicas vecinas tengan relaciones diplomáticas, a pesar de las dificultades que pueda marcar la coyuntura”. En su sentir, dicha ruptura unilateral es un acto “violentamente intempestivo que escapa al control y la previsión de un país como el nuestro”. Explica entonces que la consecuencia de esa ruptura fue la completa paralización de circulación de personas y mercancías entre los dos países, lo cual ameritaba una respuesta inmediata e idónea del Gobierno Nacional para enfrentar los problemas económicos y sociales derivados, como en efecto ocurrió al declarar la emergencia en la zona fronteriza. En segundo lugar, de acuerdo con el Ministerio Público, la segunda circunstancia relevante fue que la ruptura de relaciones con Venezuela tenía la potencialidad de afectar en forma grave el orden económico y social de los municipios limítrofes y de otros territorios cuya industria y comercio dependen del comercio binacional. En su concepto, una breve revisión de las cifras muestra el alcance y gravedad de la afectación de la economía colombiana, de manera que “si la situación era mala, con la ruptura de relaciones diplomáticas, puede llegar a ser catastrófica”. Para tal fin, (i) recuerda la variación negativa de las exportaciones no tradicionales durante los primeros cinco meses del 2010 en comparación con el 2009 (en Norte de Santander se redujeron de 429 a 40 millones de dólares, en Santander de 280 a 67, en la Guajira de 7 a 4 y en Arauca de 672 a 101); (ii) afirma que las cifras del DANE muestran una caída de las exportaciones de 6.072 millones de dólares en 2008 a 760 millones de dólares en 2010; e (iii) indica que esta reducción afecta de manera sensible las ciudades fronterizas como Cúcuta, donde el comercio representa el 64% del PIB local. La tercera circunstancia relevante que destaca es que al momento de declararse el estado de emergencia, la población que habita en la zona limítrofe enfrentaba circunstancias económicas y sociales “extraordinariamente adversas”, que no podían ser enfrentadas con los mecanismos ordinarios del Estado. Al respecto, sostiene que mientras el Congreso aprobaba una ley, podían haberse causado perjuicios irremediables a la población, de manera que se requería activar la competencia extraordinaria del Presidente para dictar normas con fuerza de ley, en especial las relativas a incentivos tributarios para reemplazar la demanda del mercado venezolano por nuevos mercados, y las encaminadas a disminuir el costo de la canasta familiar y estimular inversiones en la frontera. 1.4.3. Concluye que debe respetarse el principio de confianza legítima de los inversionistas que de buena fe trasladaron sus esfuerzos financieros y empresariales a los municipios fronterizos con el propósito de contribuir a solventar la crisis descrita. 2. CONSIDERACIONES 2.1. COMPETENCIA La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre el Decreto Legislativo 2693 del 27 de julio de 2010, “por el cual se declara el Estado de Emergencia Social”, en virtud de lo previsto en los artículos 214 numeral 6º, 215 –parágrafo- y 241 numeral 7º de la Constitución. Esta Corporación desde la primera oportunidad en que se pronunció sobre un decreto declaratorio de estado de excepción -sentencia C-004 de 1992[2], ha sentado una sólida línea jurisprudencial sobre su competencia para efectuar un control de constitucionalidad integral, tanto del decreto declaratorio del estado de excepción, como de los que buscan desarrollarlo[3]. Esta postura fue recogida en la sentencia C-802 de 2002[4], cuando se sostuvo: “En síntesis, de la Carta Política se infiere la competencia de la Corte Constitucional para realizar el control de constitucionalidad formal y material tanto de los decretos legislativos declaratorios de los estados de excepción como de los decretos legislativos de desarrollo. Tal competencia es corroborada además por las deliberaciones a que hubo lugar en la Asamblea Nacional Constituyente; por el modelo del derecho constitucional de excepción por el que optó el Constituyente de 1991; por la regulación que aquél hizo de la naturaleza, límites y sistema de control del estado de conmoción interior; por la naturaleza jurídica del decreto declaratorio de tal estado de excepción y por la concepción actual de la jurisdicción constitucional y de su función”. De otro lado, aunque el Decreto Legislativo 2693 del 27 de julio de 2010 declaró la emergencia por un periodo de 30 días, de modo que a la fecha de esta providencia ya dejó de regir, en tanto a su amparo se expidieron otros decretos que contienen medidas con vocación de permanencia –salvo las de naturaleza tributaria, la Corte conserva su competencia para examinar su constitucionalidad. 2.2. PROBLEMA JURÍDICO 2.2.1. Por medio de Decreto Legislativo 2693 de 2010, el Gobierno declaró un estado de emergencia social en varios municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela, con el fin de evitar los efectos negativos de la ruptura abrupta de relaciones diplomáticas con Colombia por parte del Gobierno de dicho país. En resumen, el Gobierno justificó la declaración de la emergencia social en los siguientes hechos: (i) el deterioro progresivo de las relaciones entre Colombia y Venezuela con consecuencias negativas sobre el comercio de los dos países y el intercambio en la zona de frontera. (ii) La agravación de la crisis de las relaciones entre los dos países después de que Colombia, en el seno de la OEA, diera a conocer pruebas sobre la presencia de grupos terroristas que delinquen en Colombia en el territorio de Venezuela. (iii) La ruptura, ese mismo día, de las relaciones de los dos países por parte del gobierno venezolano. (iv) El consecuente deterioro aún mayor de las relaciones comerciales entre los dos países, “(…) lo que amenaza con perturbar en forma grave e inminente el orden económico y social de los municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela” (negrilla fuera del texto). 2.2.2. Las entidades públicas que intervinieron en el proceso coinciden en afirmar que el Decreto debe ser declarado exequible, pues, en primer lugar, cumple con los requisitos formales que exigen el artículo 215 de la Constitución y la Ley Estatutaria de Estados de Excepción. En segundo lugar, aseguran que desde el punto de vista fáctico, el Decreto se fundamenta en hechos extraordinarios y sobrevinientes que efectivamente amenazaban perturbar el orden económico y social de los municipios ubicados en la frontera con Venezuela. Específicamente, como hecho sobreviniente y extraordinario, las entidades intervinientes apuntan a la ruptura unilateral y abrupta de relaciones diplomática con Colombia por parte del gobierno venezolano. En tercer lugar, desde una perspectiva valorativa, indican que la ruptura abrupta y unilateral de relaciones y sus consecuencias sobre el comercio fronterizo eran imprevisibles y justificaban la declaración de emergencia como una forma de mitigar la amenaza inminente que se cernía sobre el orden económico y social de la zona limítrofe. Por último, las entidades intervinientes aseguran que, dada la magnitud de los efectos que la crisis amenazaba tener, los medios ordinarios con los que contaba el Gobierno eran insuficientes, lo que demandaba el uso del mecanismo extraordinario de la declaración de emergencia. En este sentido, resaltan que esfuerzos que ya había comenzado a realizar el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para buscar otros socios comerciales y reducir el impacto del deterioro de las relaciones entre los dos países en la zona de frontera, se habían mostrado insuficientes ante la magnitud de la amenaza. 2.2.3. Por el contrario, el ciudadano Miguel Ángel Enciso Pava afirma que el Decreto es inexequible, ya que, por una parte, se basa en hechos que en realidad no eran sobrevinientes, sino resultado de un deterioro progresivo de las relaciones entre Colombia y Venezuela. Además, los hechos expuestos por Colombia ante la OEA constituyen una agresión internacional que demandaba una declaración de guerra exterior y no de emergencia. Por otra parte, para el interviniente la Constitución no faculta al Presidente para declarar un estado de emergencia solamente en parte del territorio nacional, como ocurrió en el presente caso. 2.2.4. En este orden de ideas, corresponde a la Sala determinar si la declaración de emergencia social que el Gobierno llevó a cabo mediante el Decreto Legislativo 2693 de 2010 cumple con los requisitos fijados por la Constitución, la Ley Estatutaria de Estados de Excepción y la jurisprudencia de esta Corporación para el efecto. En particular, la Sala debe analizar si la declaración de emergencia supera los juicios formal, fáctico, valorativo y de insuficiencia de los medios ordinarios, juicios que han sido establecidos por la Corte Constitucional como una herramienta metodológica para evaluar la constitucionalidad de los decretos que declaran un estado de emergencia económica, social y/o ecológica. 2.2.5. Para resolver este problema jurídico, la Sala, en primer lugar, abordará las generalidades de los estados de excepción en Colombia y su justificación constitucional; en segundo lugar, examinará las características particulares de los estados de emergencia económica, social y/o ecológica, o de grave calamidad pública; y en tercer lugar, llevará a cabo un resumen de los requisitos que según la Constitución, la Ley Estatutaria de Estados de Excepción y la jurisprudencia constitucional debe reunir una declaración de emergencia. Con fundamento en estas consideraciones, la Sala examinará la constitucionalidad del Decreto Legislativo 2693 de 2010. 2.3. GENERALIDADES DE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN EN COLOMBIA 2.3.1. La regulación de los estados de excepción en la Constitución de 1991 fue la respuesta al empleo abusivo de la figura del estado de sitio en Colombia bajo la Constitución de 1886. Por ello la Carta de 1991 le impuso límites materiales y temporales al ejercicio de las facultades presidenciales bajo cada uno de los estados de excepción, y reforzó sus controles[5]. Lo primero que regula la Carta Política es la existencia de tres estados de excepción: guerra exterior[6], conmoción interior[7] y emergencia económica, social y/o ecológica, o de grave calamidad pública[8]. A continuación, el artículo 152 superior ordena al Congreso expedir una ley estatutaria que regule los estados de excepción. En desarrollo de este mandato, el legislador expidió la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, Ley 137 de 1994 (en adelante LEEE), que en su artículo 2º señala que su finalidad es (i) “establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno” y (ii) fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales”. De conformidad con la misma disposición, los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a “circunstancias extraordinarias [que] hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”. 2.3.2. Según el artículo 214 de nuestra Carta Política, son características generales de estas tres clases de estados de excepción las siguientes: (i) la declaración corresponde al Gobierno en pleno, es decir, al Presidente de la República y todos sus ministros, quienes deben suscribir el decreto que motiva la adopción de medidas extraordinarias. (ii) Bajo su vigencia, es posible la limitación de algunos derechos fundamentales, pero en ningún su suspensión. Además, en todo caso se deben respetar las reglas de derecho internacional humanitario. (iii) Son regulados por una ley estatutaria. (iv) Las medidas que se adoptan bajo su vigencia deben ser proporcionales a la gravedad de los hechos. (v) Su declaración no puede interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado. (vi) El Presidente y los ministros son responsables cuando se declara un estado de excepción sin que concurran los requisitos previstos en la Constitución. Así mismo, todos los funcionarios son responsables por el abuso de las facultades extraordinarias concedidas. (vii) El decreto que lo declara debe estar motivado, es decir, debe existir una relación causal entre los hechos que causaron la perturbación, las razones que justifican su declaración y las medidas legislativas que se adoptan. (viii) El decreto que declara el estado de excepción y los posteriores que se dicten en ejercicio de las facultades legislativas trasladadas al Presidente están sometidos al control jurídico constitucional automático de la Corte Constitucional y al control político del Congreso de la República. 2.3.3. Adicionalmente, la LEEE establece los principios que guían tanto la declaración como todas aquellas medidas que sean adoptadas en desarrollo de los estados de excepción, entre los que se encuentran los de necesidad, proporcionalidad, temporalidad, legalidad, proclamación e intangibilidad de ciertos derechos. 2.3.3.1. El principio de necesidad se refiere a la exigencia de que la situación que da origen a la proclamación de un régimen de excepción sea de tal gravedad que justifique el investir al Presidente de facultades excepcionales. En estos términos, el artículo 4.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece: “En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la Nación”. Así mismo, el artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos consagra que “1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado”. El artículo 2 de la LEEE desarrolla este principio y prevé que las facultades excepcionales sólo podrán ser empleadas bajo “circunstancias extraordinarias [que] hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”. Los tribunales internacionales también se han pronunciado sobre este principio. Así por ejemplo, en el caso Lawless, en sentencia del 1 de julio de 1961, la Corte Europea de Derechos Humanos sostuvo que “el peligro público para la vida de la Nación al que se refiere el Convenio Europeo debe ser una situación excepcional de crisis o emergencia que afecte toda la población y que constituya una amenaza a la vida organizada de la comunidad que compone un Estado”. De manera similar, el Comité de Derechos Humanos, en su Observación General No.29, Parr 3, estableció que “aún en un conflicto armado las disposiciones que suspendan la aplicación del Pacto se permitirán sólo en la medida en que la situación constituya un peligro para la vida de la Nación”. Por último, el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas estableció en la “Observación general sobre el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos: estados de excepción y suspensión de derechos” lo siguiente: “Las medidas que suspenden la aplicación de alguna disposición del Pacto deben ser de carácter excepcional y temporal. Antes de que un Estado adopte la decisión de invocar el artículo 4 es necesario que se reúnan dos condiciones fundamentales: que la situación sea de un carácter excepcional que ponga en peligro la vida de la nación y que el Estado Parte haya proclamado oficialmente el estado de excepción. Este último requisito es esencial para el mantenimiento de los principios de legalidad e imperio de la ley cuando son más necesarios. Al proclamar un estado de excepción cuyas consecuencias pueden entrañar la suspensión de cualquier disposición del Pacto, los Estados deben actuar dentro del marco constitucional y demás disposiciones de ley que rigen esa proclamación y el ejercicio de las facultades de excepción; incumbe al Comité vigilar que las leyes pertinentes faciliten y garanticen el cumplimiento del artículo 4. Para que el Comité pueda cumplir esta tarea, los Estados Partes en el Pacto deben proporcionar en sus informes presentados con arreglo al artículo 40 información suficiente y exacta sobre su legislación y práctica en materia de facultades de excepción.” 2.3.3.2. En relación con el principio de proporcionalidad, el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos consagra que las medidas que podrán tomar los estados en las situaciones de crisis deberán ser “estrictamente limitadas a las exigencias de la situación”. Por su parte, el artículo 27 de la Convención Americana permite que los estados adopten disposiciones “que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención”. Por su parte, el artículo 13 de la LEEE se refiere a este principio de la siguiente forma: “Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar”. Lo anterior quiere decir que toda medida de excepción, así como la declaración del estado de excepción, deben ser proporcionales a la situación que las justifican en lo que respecta a la gravedad, naturaleza y ámbito de aplicación. Es decir, las disposiciones adoptadas efectivamente deben conjurar la amenaza al Estado. Así, podría presentarse un caso en el que aunque la declaración de emergencia esté justificada, no lo están las medidas, puesto que no son idóneas para afrontar la crisis. En este sentido, un importante doctrinante en la materia -Daniel Zovatto- considera que el principio de proporcionalidad debe tener en cuenta “ i) Un análisis de la situación real que está viviendo el país determinado en su momento concreto; ii) demostrar que las medidas ordinarias no son suficientes para hacer frente a la situación, y iii) cuáles son las otras medidas de emergencia o de excepción alternativas, que pueden resultar menos lesivas para el disfrute de los derechos humanos”.[9] 2.3.3.3. El principio de temporalidad apunta a que los estados de excepción y las medidas que se adopten a su amparo, tengan una duración limitada de acuerdo con las exigencias de la situación. Es decir, en principio, las medidas de excepción deben preverse solamente para la duración de la crisis y con miras a remediarla. De lo contrario, podría darse el fenómeno de la institucionalización de los regímenes de excepción. El principio de temporalidad fue recogido, por ejemplo, por el artículo 215 de la Carta cuando estableció que el estado de emergencia económica, social o ecológica será declarado por períodos de hasta 30 días, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. 2.3.3.4. El principio de legalidad tiene dos acepciones; desde la perspectiva del derecho interno, supone la obligación del Estado de actuar de conformidad con las disposiciones constitucionales y legales que rigen la declaración de un estado de emergencia y el otorgamiento de poderes excepcionales. Desde la perspectiva del derecho internacional público, implica que las limitaciones de derechos adoptadas en virtud de un estado de excepción no deben ser incompatibles con otras obligaciones bajo el derecho internacional, incluido el derecho internacional humanitario y el derecho penal internacional. 2.3.3.5. Según el principio de proclamación o de declaración pública, el Estado que va a declarar un estado de excepción debe manifestar expresamente las razones que fundamentan su decisión, esto es, las circunstancias que amenazan la vida de la nación y que justifican la suspensión de garantías.[10] La notificación implica el aviso a los organismos internacionales de la declaración del estado y de los derechos suspendidos. Esta notificación debe hacerse por intermedio del Secretario General de las Naciones Unidas, de la Organización de los Estados Americanos o del Consejo de Europa, según el caso, en la forma como lo determine cada instrumento. Estos organismos, a su vez, deben hacer llegar la información correspondiente a los estados partes de los diferentes pactos. 2.3.3.6. Por último, el principio de intangibilidad de derechos se recoge en el artículo 4 de la LEEE, que a su turno tiene origen en el derecho internacional de los derechos humanos, específicamente en el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[11] y en el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos[12]. El contenido y alcance de esta cláusula es el siguiente: los derechos enunciados como garantías intangibles no pueden ser limitados ni restringidos bajo los estados de excepción. El artículo 4 consagra que no podrán suspenderse en estados de excepción las siguientes garantías: el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles y el derecho al habeas corpus[13]. Igualmente, prevé que no podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. La jurisprudencia constitucional también ha señalado que el principio de intangibilidad de derechos se extiende a otros distintos a los señalados en los artículos 27 de la Convención y 4º del Pacto. En este sentido, en la Sentencia C-135 de 2009[14], la Corte señaló que esta extensión se origina por tres vías: la primera es cuando el contenido de los derechos expresamente excluidos de restricción excepcional involucra no uno, sino un conjunto de prerrogativas que guardan relación entre sí, las cuales quedan cobijadas por la salvaguarda. La segunda consiste que dada la prohibición que tienen los Estados de proferir medidas de excepción incompatibles con otras normas internacionales, se amplía también el número de derechos excluidos, a menos que en los instrumentos suscritos existan previsiones sobre su suspensión en los mismos términos de los artículos 27 de la Convención y 4º del Pacto. La tercera es que dada la vigencia de las garantías judiciales en los estados de excepción, ellas, en especial los recursos de amparo y de hábeas corpus, también están excluidas de la restricción de su ejercicio en los estados de excepción. En torno a este punto, si bien la Convención Americana, al enumerar en el artículo 27 los derechos intangibles durante los estados de excepción no hizo referencia expresa a los artículos 7.6 y 25.1, su ejercicio tampoco puede restringirse por tratarse de garantías judiciales indispensables para la efectiva protección de los derechos 2.4. PARTICULARIDADES DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y/O ECOLÓGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PÚBLICA 2.4.1. El artículo 215 de la Constitución Política establece: “Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario (…)” Es decir, la Constitución restringe la discrecionalidad del Presidente de la República para apreciar los presupuestos fácticos que dan lugar a la declaración de este estado de excepción, pues exige que los hechos en los que se fundamenta sean: (i) distintos a los previstos para la declaración del estado de conmoción interior y de guerra exterior, (ii) sobrevivientes y (iii) que tengan tal gravedad que atenten o amenacen atentar de manera inminente el orden económico, social o ecológico, o constituyan calamidad pública. De conformidad con lo señalado en la sentencia C-179 de 1994[15], el estado de emergencia económica, social y ecológica es una modalidad de los estados de excepción expresamente diseñado por el Constituyente para conjurar “aquellas alteraciones que desequilibran en forma grave e inminente uno o varios de tales órdenes, o que constituyan grave calamidad pública”. En esta misma providencia se resaltaron las particularidades de la declaración de la emergencia económica, social y ecológica. La Corte señaló que el estado de emergencia se encuentra genéricamente regulado por el artículo 215 constitucional, aunque puede adquirir distintas modalidades según los hechos que lo originen. Al respecto precisó: “(…) puede ser declarado estado de emergencia económica cuando los hechos que dan lugar a la declaratoria guardan relación con la perturbación del orden económico; se recurrirá al estado de emergencia social cuando la crisis que origina la adopción de la medida excepcional se relaciona con el orden social; se declarará el estado de emergencia ecológica cuando la situación crítica invocada por el gobierno tenga esta naturaleza y; finalmente, se acudirá al estado de emergencia por calamidad pública cuando sobrevenga una catástrofe de este tipo. También se pueden combinar las modalidades anteriores cuando los hechos invocados como causantes de la declaratoria revistan la connotación de perturbar o amenazar de manera simultánea los distintos órdenes protegidos por el artículo 215 constitucional, en todo caso compete al Presidente de la República de conformidad con los hechos invocados declar...