Sentencia C-840 de 2003

C-840-03 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-840/03 FONDO NACIONAL DEL CAFE-Naturaleza jurídica de los recursos provenientes de la industria cafetera IMPUESTO POR EXPORTACION DE CAFE-Destinación a la protección del café LEY ANUAL DE PRESUPUESTO PARA 1977-Exequibilidad exclusión de recursos parafiscales destinados a la industria del café CONTRIBUCION CAFETERA-Establecimiento y destino al Fondo Nacional del Café FONDO NACIONAL DEL CAFE-Recursos FONDO NACIONAL DEL CAFE-Contrato de Administración es especial FONDO NACIONAL DEL CAFE-Naturaleza parafiscal de sus recursos PARAFISCALIDAD-Origen y naturaleza CONTRIBUCION CAFETERA-Carácter de renta parafiscal FONDO NACIONAL DEL CAFE-Identificación jurídica de los recursos FONDO NACIONAL DEL CAFE-Manejo de funciones y recursos PARAFISCALIDAD-Finalidad FONDO NACIONAL DEL CAFE-Naturaleza de los recursos FONDO NACIONAL DEL CAFE-Características patrimoniales de recursos/CONTRIBUCION CAFETERA-Naturaleza jurídica FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS-Propiedad de bienes y recursos FONDO NACIONAL DEL CAFE-No afectación de calidad de recursos FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS-Recaudación administrativa y ejecución de recursos públicos/COMITES DEPARTAMENTALES Y MUNICIPALES DE CAFETEROS-Destinación específica de recursos La Federación Nacional de Cafeteros “recauda, administra y ejecuta” unos recursos públicos que son los que integran el Fondo Nacional del Café; y que, si bien ellos ingresan al patrimonio de la Federación deben ser previstos, contabilizados y ejecutados de manera separada a otros bienes y recursos que obtiene la Federación en el giro corriente de sus actividades con sus recursos propios derivados de su capacidad como persona jurídica de derecho privado. Lo mismo cabe afirmar de la destinación que ordena el artículo 20 de la Ley 9ª de 1991 a los comités departamentales y municipales de cafeteros que son órganos o dependencias territoriales de la Federación, con afectación a programas específicos señalados en la misma disposición; en estos casos entonces, la ley ha querido que estos recursos se administren y ejecuten no desde la sede central de la Federación sino por los órganos territoriales que, de otra parte, se integran de forma democrática con participación de los cafeteros y de los comités municipales respectivos. RENTAS PARAFISCALES-Naturaleza FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS Y GOBIERNO-Contrato para la administración del Fondo FONDO NACIONAL DEL CAFÉ-Contribución cafetera a cargo de los productores del café La nueva disposición reiteró el establecimiento de una contribución cafetera a cargo de los productores de café, destinado al Fondo Nacional del Café, con el propósito prioritario de mantener el ingreso cafetero de acuerdo con los objetivos previstos que dieron origen al citado Fondo, pero determinó un porcentaje fijo para la contribución. Además, con el fin de contribuir al saneamiento del Fondo Nacional del Café y a la estabilización del ingreso del caficultor, creó otra contribución con cargo al caficultor destinada exclusivamente a dicho fin a través del precio interno. Se dispuso también, que los excedentes provenientes de la contribución que no se apliquen inmediatamente a los objetivos previstos en la Ley, solo podrán destinarse a inversiones transitorias en títulos de reconocida seguridad, alta liquidez y adecuada rentabilidad, determinando que en ningún caso podrán realizarse inversiones de carácter permanente, así estén relacionadas con la industria cafetera. Adicionalmente se creó una Comisión para el seguimiento del manejo y destinación de la contribución cafetera. FONDO NACIONAL DEL CAFE-Propósito prioritario de la renta parafiscal/LEGISLACION TRIBUTARIA-Modificaciones a la administración de recursos recaudados con la contribución cafetera La contribución cafetera desde su creación con la Ley 9ª de 1991 hasta su modificación por la Ley 788 de 2002 siempre se ha orientado al beneficio del sector cafetero colombiano. En efecto, en ambos textos la renta parafiscal se destina al Fondo Nacional del Café con el propósito “prioritario” de mantener el ingreso de acuerdo con los objetivos previstos en las leyes que le dieron origen al mismo. En otros términos, la nueva legislación tributaria, si bien introdujo algunas modificaciones a la administración de los recursos recaudados con la contribución cafetera por cuanto ya no se le entregarían a los comités departamentales de la Federación Nacional de Cafeteros para los programas de desarrollo social y económico de las zonas cafeteras, de fomento y apoyo al cooperativismo, de mejoramiento de la población campesina en zonas cafeteras, directamente o a través de convenios con entidades territoriales, no modificó, en absoluto, los destinatarios últimos de los recursos percibidos con el gravamen, que son los caficultores, pues esos recursos los administrará directamente el Fondo Nacional del Café, de conformidad con los fines para los cuales fue creado, con vigilancia y seguimiento de una comisión integrada por dos miembros de los comités de cafeteros, uno del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dos miembros de Senado y dos miembros de la Cámara designados por las Comisiones Terceras Económicas. PROYECTO DE INICIATIVA GUBERNAMENTAL-Competencia del Congreso para su modificación/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Cláusula general de competencia La modificación que introdujo el órgano legislativo al proyecto presentado por el Gobierno Nacional se encuentra acorde con la Constitución, pues las cámaras tienen la facultad para modificar los proyectos de iniciativa gubernamental de acuerdo con lo previsto en el artículo 154 Superior, y en virtud de la cláusula general de competencia que se encuentra radicada en el Congreso según lo prevé el artículo 150 constitucional. RENTAS NACIONALES Y RENTAS PARAFISCALES-Diferenciación en la destinación Las rentas nacionales constituyen un conjunto de recursos públicos que integran la llamada unidad de caja presupuestal pues no tienen constitucionalmente un destino particular o específico. Por el contrario, las rentas parafiscales siempre han sido constituidas con una destinación específica. PARAFISCALIDAD-Noción en Constitución Política vigente HACIENDA PUBLICA-Causas fundamentales del nacimiento y extensión de las actividades y funciones del Estado moderno ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO-Contribución parafiscal LINEA JURISPRUDENCIAL-Rentas fiscales, recursos públicos con destinación determinada y precisa CONTRIBUCION FISCAL Y PARAFISCAL-Diferencia CONTRIBUCION, CONTRIBUCION ESPECIAL Y CONTRIBUCION PARAFISCAL-Diferencias TASA Y CONTRIBUCION PARAFISCAL-Diferencias CONTRIBUCION PARAFISCAL-Inclusión en el presupuesto general de la Nación CONTRIBUCION PARAFISCAL-Naturaleza CONTRIBUCION PARAFISCAL-Carácter excepcional RECURSOS PARAFISCALES-Administración/RECURSOS PARAFISCALES-Congreso regula administración/CONTRIBUCION PARAFISCAL-Regímenes/CONTRIBUCION PARAFISCAL-Administración de recursos públicos por parte de los particulares CONTRIBUCION PARAFISCAL-Destinación fondos recaudados del sector agropecuario de la yuca CONTRIBUCION PARAFISCAL-Naturaleza jurídica del gravamen CONTRIBUCION FISCAL-Concepto CONSEJO DE ESTADO-Elementos definitorios de la contribución parafiscal INICIATIVA LEGISLATIVA-Definición/INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Regulación exclusiva de ciertas materias De conformidad con la Constitución, la iniciativa legislativa es la facultad atribuida a diferentes actores políticos y sociales para que concurran a la presentación de proyectos de ley ante el Congreso de la República con el fin de que éste les imparta el trámite constitucional y reglamentario correspondiente. En tal sentido, el Gobierno Nacional cuenta con iniciativa legislativa en todas las materias y exclusiva en las materias que aparecen relacionadas en el segundo inciso del artículo 154 superior, es decir, para las leyes que aprueben el Plan Nacional de Desarrollo e inversiones públicas; las que determinan la estructura de la administración nacional y crean, suprimen o fusionan ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional; las que reglamenten la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales; las que crean o autorizan la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta; las que concedan autorizaciones al gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales; las que establezcan rentas nacionales y fijen los gastos de la administración; las que organicen el crédito público; las que regulen el comercio exterior y el régimen de cambios internacionales; las que fijen el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública; las relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que compete desempeñar a su Junta Directiva; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales y comerciales y, finalmente, las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales. FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS-Administración de la contribución cafetera por dependencias territoriales/REFORMA CONTRIBUCION PARAFISCAL-Creación nueva contribución cafetera a cargo del caficultor/NORMA DEROGADA-Modificación al proyecto de ley de iniciativa gubernamental que regulaba la administración de contribución cafetera INICIATIVA LEGISLATIVA RESERVADA-Coadyuvancia LEY DE REGULACION CAMBIARIA-Examen del trámite legislativo sobre derogatoria del artículo PRINCIPIO DEMOCRATICO-Participación de congresistas en condiciones de igualdad y libertad PROCESO LEGISLATIVO EN REGULACION CAMBIARIA-Constitucionalidad PRINCIPIOS DE IDENTIDAD Y CONSECUTIVIDAD EN PROCESO LEGISLATIVO-Aplicación PROYECTO DE LEY-Discrepancias en cámaras/COMISION ACCIDENTAL-Integración La Constitución de 1991 en su artículo 161 dispone que cuando surgieren discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, prepararán el texto que será sometido a decisión final en sesión plenaria de cada Cámara. Si después de surtido el segundo debate persisten las diferencias, se considerará negado el proyecto. La función principal de esta norma constitucional es agilizar el proceso legislativo, puesto que se encamina a superar las discrepancias que puedan surgir entre los textos finales aprobados por ambas Cámaras, debido a la facultad otorgadas a las Plenarias de cada Cámara para introducir modificaciones, adiciones y supresiones al proyecto de ley. COMISION ACCIDENTAL-Funciones/COMISION ACCIDENTAL-Existencia de discrepancias Referencia: expediente D-4492 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 118 (parcial) de la Ley 788 de 2000, "por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial y se dictan otras disposiciones." Actor: Carlos Alberto Paz Lamir y Armando Morales Ocampo Magistrada Ponente: Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Bogotá D. C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil tres (2003). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución Política, los ciudadanos Carlos Alberto Paz Lamir y Armando Morales Ocampo solicitaron a la Corte declarar inexequible parcialmente el artículo 118 de la Ley 788 de 2002 "por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial y se dictan otras disposiciones." La Magistrada Sustanciadora, mediante auto del doce 12 de marzo de 2003 resolvió admitir la presente demanda, por cumplir con todos los requisitos exigidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. Así mismo resolvió decretar la práctica de la inspección judicial sobre el expediente del proyecto de ley radicado con el número 080 de 2002- Cámara y 093 de 2002-Senado que reposa en la Oficina de Archivo Legislativo del Congreso de la República. De igual forma se ordenó la fijación en lista de la norma acusada y el traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto y se comunicó la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso Nacional y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Finalmente, de conformidad con el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, se envió comunicación a la Dirección General de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario y al Instituto Nacional de Derecho Procesal, Academia Colombiana de Jurisprudencia, a fin de que emitieran su concepto en relación con la demanda de la referencia. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, y previo concepto de la Procuraduría General de la Nación, la Corte Constitucional procede a decidir en relación con la demanda de la referencia. II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS Se transcribe a continuación el texto del artículo 118 de la Ley 788 de 2002, conforme a su publicación en el Diario Oficial No 45.046 del 27 de diciembre de 2002 y se subraya la parte demandada. LEY 788 DE 2002 (diciembre 27) Por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial y se dictan otras disposiciones (....) Artículo 118. Vigencias y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las normas que le sean contrarias, en especial los siguientes artículos: 147 parágrafo 2º; 188 parágrafo 4º; 249, 250, 257; 4224-1; 424-5 numerales 1 y 5; 476 numerales 7, 9, 10, 13, 15, y 18; la frase "... y cuando se trate de la enajenación de bienes producto de la actividad agrícola o ganadera por parte de personas naturales, cuando la cuantía de esta operación sea inferior a dos millones de pesos ($2.000.000 valor año base 1995)" del 616-2; 881 inciso 2º del Estatuto Tributario; 63 de la Ley 488 de 1998; 20 Ley 9ª de 1991. Parágrafo. Las normas legales referentes a los regímenes tributario y aduanero especiales para el Departamento del (sic) San Andrés, Providencia y Santa Catalina, continuarán vigentes. III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA Para los actores el aparte "20 de la Ley 9ª de 1991" contenido en el artículo 118 de la Ley 788 de 2002 fue aprobado en violación del artículo 154 de la Constitución Política, por cuanto este último reservaba al Gobierno Nacional la iniciativa para presentar proyectos de ley en relación con las materias que ordenan participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas y las que decretan contribuciones. Así mismo, consideraron que el aparte impugnado del artículo 118 de la Ley 788 de 2002 fue aprobado en violación del artículo 157, inciso 2º de la Constitución Política, por falta del debate correspondiente. Argumentaron que el aparte impugnado se produjo por el Congreso en abierta contradicción con lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 154 de la Constitución que limita la iniciativa en materia de participación en las rentas nacionales y en las contribuciones, al Gobierno Nacional. Explicaron que el artículo 20 de la Ley 9ª de 1991, que se deroga, regulaba el régimen de participaciones en la renta nacional, cuyos destinatarios eran el Fondo Nacional del Café, los Comités Departamentales y Municipales de la Federación Nacional de Cafeteros y los caficultores nacionales. Indicaron que la contribución cafetera era una renta nacional de carácter parafiscal cuyo régimen de participaciones no podía modificarse sin la iniciativa del Gobierno Nacional. Por tal razón afirmaron que "se comprometió el ámbito de competencias propio del ejecutivo en punto a la iniciativa del artículo 118 de la Ley 788 de 2002, en el aparte impugnado, al incluir el Congreso una adición a la norma sobre vigencias y derogatorias no contemplada en la propuesta del Gobierno Nacional." Hicieron referencia a las sentencias C-807/01 y C-1707/00, con el fin de aclarar que la iniciativa legislativa gubernamental no estaba circunscrita a la mera presentación del proyecto de ley, sino que comprometía todo el proceso de su formación a través del procedimiento legislativo. Con base en los mismos pronunciamientos, indicaron que la competencia de las cámaras para introducir modificaciones a los proyectos de iniciativa reservada al Ejecutivo era restringida, toda vez que no tenían libertad para adicionar nuevas materias o contenidos. Con el fin de fundamentar los cargos de la demanda, manifestaron que el artículo 20 de la Ley 9ª de 1991 estableció un sistema de transferencias y destinaciones, del cual un porcentaje de la contribución cafetera se destinaba a los comités departamentales de la Federación Nacional de Cafeteros para los programas de desarrollo social y económico de las zonas cafeteras, de fomento y apoyo al cooperativismo, de mejoramiento de las condiciones de la población campesina en zonas cafeteras, directamente o a través de convenios con las entidades territoriales, cuando lo permita la naturaleza de los programas; que esta disposición "enfrentó con éxito su examen de constitucionalidad en el proceso que culminó con la sentencia C-543 de 2001, con ponencia del Magistrado Álvaro Tafur Galvis, dictada el 23 de mayo del mismo año." Explicaron que el 19 de septiembre de 2002, el Ministro de Hacienda y Crédito Público presentó ante el Presidente de la Cámara de Representantes el proyecto de ley, identificado posteriormente con el No. 080 de 2002 Cámara, "por el cual se expiden normas en materia tributaria y penal de orden nacional y territorial, y se dictan otras disposiciones". El proyecto contenía normas de reforma al Código Penal, y adiciones y modificaciones al Estatuto Tributario en materias como defraudación al fisco nacional, impuesto sobre la renta y complementarios, impuesto sobre las ventas, gravamen a los movimientos financieros, impuestos territoriales, y contribución cafetera, entre otras. Adujeron que el proyecto proponía una modificación al artículo 19 de la ley 9 de 1991, que creaba la contribución cafetera, en el sentido que establecía una nueva fórmula de conformación de aquélla, así como otra contribución para procurar el saneamiento del Fondo Nacional del Café y la estabilización del ingreso del caficultor. Así mismo señalaron que la iniciativa en su artículo 55 contenía la propuesta sobre vigencia y derogatorias, así: "Artículo 55. Vigencias y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las normas que le sean contrarias, en especial los siguientes artículos: 147 parágrafo 2º; 188, parágrafo 4º; 424-1; 424-5 numerales 1 y 5; 476 numerales 7, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 17 y 18; 481 literal c) 189 parágrafo 1º de la ley 223 de 1995; 106 de la ley 488 de 1998." Resaltaron que en la exposición de motivos, el Ministro mencionado, al explicar las razones de la iniciativa legislativa (situación macroeconómica, déficit del sector público y del gobierno nacional, situación de las finanzas públicas, evolución de la deuda pública), señaló, en lo relativo a la contribución cafetera, lo siguiente: "La contribución cafetera ha permitido que Colombia tenga como país una política cafetera que garantiza la compra del grano a un precio justo, así como la promoción y exportación del café en el ámbito internacional, además del apoyo técnico a los caficultores. También la contribución ha sido fundamental para el desarrollo social y económico de las zonas cafeteras."[1] En virtud de lo anterior, argumentaron que resultaba, entonces, incuestionable que la voluntad del Gobierno Nacional se orientara a una modificación de este tributo sin afectar las destinaciones previstas en la ley 9 de 1991, proponiendo una nueva fórmula para liquidar la contribución especial prevista en el artículo 19 de esta ley, pero manteniendo incólumes los porcentajes de destinación de una parte de ella, fijados en el citado artículo 20. Después de hacer un recuento de lo que fue el trámite legislativo del artículo demandado, afirmaron que, a partir del primer debate, en las Comisiones Económicas se configuró el vicio constitucional aducido, en tanto quedó incorporado a la norma acusada, la derogatoria que se cuestiona. De otra parte, en relación con el segundo cargo de inconstitucionalidad, la ausencia de debate en lo que concerniente con la derogatoria cuestionada, manifestaron que: "Conforme al trámite que tuvo el proyecto de ley 80 de 2002 Cámara, es indudable que la norma impugnada de la ley 788 de 2002, no sólo vulneró el artículo 154, inciso 2º, en lo que a iniciativa legislativa gubernamental se refiere, sino que transgredió el artículo 157, numeral 2º, de la Constitución Política, en cuanto la incorporación de la derogatoria del artículo 20 de la ley 9 de 1991 no estuvo precedida de un debate la inconstitucionalidad que se denuncia." En relación con este aspecto citaron la sentencia C-222 de 1997, con el propósito de señalar que "la mera aprobación, cifrada en la votación mayoritaria requerida para acoger una iniciativa legislativa, no equivale al debate que la Constitución exige como requisito esencial de formación de las leyes..." Explicaron que las Comisiones Terceras y Cuartas Constitucionales Permanentes de Cámara y Senado, al darle aprobación en primer debate conjunto a la ponencia que propuso la aprobación del articulado que incluía la derogatoria cuestionada, no fueron advertidas de esta incorporación al artículo de la vigencia y derogatorias y, que por ello, se constituía en un "mico parlamentario", según el argot político y periodístico. Respecto a lo anterior, relataron que en la cuarta ponencia para primer debate en la que se hizo referencia al tema de las derogatorias no se trajo a colación ni se mencionó el artículo 20 de la Ley 9 de 1991, cuya derogatoria sólo podía proponerla el Gobierno Nacional. Por las razones expuestas, solicitaron la declaratoria de inexequibilidad del artículo 118 de la Ley 788 de 2002. IV. INTERVENCIONES 4.1. Ciudadanos Carlos Alberto Paz Lamir y Armando Morales Ocampo Los demandantes intervinieron dentro del término de fijación en lista con el fin de solicitar que la Corte modulara los efectos de la sentencia de inconstitucionalidad, en el sentido "que durante el lapso que transcurre entre la sanción de la ley demandada y su declaratoria de inconstitucionalidad, se determine la aplicación retrospectiva de ésta (sic) última, de tal forma que el artículo 20 de la ley 9 de 1991 siga en ese interregno teniendo los efectos normativos correspondientes". Así mismo solicitaron que se tuviera en cuenta la certificación expedida por el Secretario General de la Federación Nacional de Cafeteros del 18 de marzo de 2003, donde consta que el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público manifestó en reunión del Comité Nacional de Cafeteros (acta No. 01 de 27 de febrero de 2003), respecto de la derogatoria del artículo 20 de la ley 9 de 1991, "que consideraba conveniente dejar claramente establecido que la mencionada derogatoria no fue iniciativa del Gobierno". Por tal razón solicitaron que la Corte llamara a declarar al Señor Ministro de Hacienda y Crédito Público para que ratificara lo expresado en el acta referida, la cual fue anexada. 4.2. Intervenciones de los Comités Departamentales de Cafeteros miembros de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia Los directores ejecutivos de los comités de cafeteros de Cundinamarca, Risaralda, Caldas, Tolima, Boyacá, Magdalena, Santander, Quindío, Huila, Guajira, Antioquia, Norte de Santander, Cauca, Valle del Cauca, intervinieron dentro del término de la fijación en lista con el fin de solicitar la declaratoria de inexequibilidad parcial del artículo 118 de la Ley 788 de 2002. Teniendo en cuenta que dichas intervenciones fueron basadas en argumentos similares, la Sala las sintetiza a continuación y hace las aclaraciones necesarias. En primer término, afirmaron que tal y como quedó señalado por los ciudadanos, la expresión "20 Ley 9ª de 1991" demandada del artículo 118 de la Ley 788 de 2002 vulneraba el inciso 2º del artículo 154 de la Constitución Política, que reservaba al Gobierno Nacional la iniciativa legislativa en materia de contribuciones, así como desconocía el artículo 157, inciso 2º de la misma, por falta del debate correspondiente. Consideraron que la derogatoria del artículo 20 de la ley 9 de 1991 constituía una usurpación de competencias constitucionales, "en la medida en que el Gobierno Nacional no incluyó en el proyecto que culminaría en al ley demandada, aspecto alguno relacionado con esta disposición." Explicaron que "este artículo 20, consagró un sistema de transferencias y destinaciones de la denominada contribución cafetera, con destino a los Comités Departamentales de la Federación Nacional de Cafeteros para los programas de desarrollo social y económico de las zonas cafeteras, de fomento y apoyo al cooperativismo, de mejoramiento de las condiciones de la población campesina en zonas cafeteras, y con destino también al fortalecimiento de programas dirigidos a incrementar la competitividad y eficiencia de la caficultura colombiana, tales como experimentación científica, tecnología, difusión, extensión y diversificación de las prácticas de cultivos y beneficio del café." En virtud de lo anterior señalaron que la voluntad del Gobierno era la de mantener la filosofía y práctica de la descentralización de la inversión socio - económica que las zonas cafeteras derivaban de la producción del grano, lo que a su juicio, se evidenciaba del hecho de que ni en el texto del proyecto ni en su exposición de motivos, el Ministro de Hacienda aludiera en el tema de las derogatorias al artículo 20 de la ley 9 de 1991. Reiteraron lo planteado en la demanda al establecer que la iniciativa legislativa se mantuvo inmodificable en este punto durante todo el trámite del proyecto de ley que culminaría en la norma demandada, lo que en su sentir, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, inobservó las competencias legislativas del Ejecutivo, en la medida en que el Congreso, no sólo incorporó la derogatoria mencionada, sino que lo hizo sin debate alguno. Así las cosas, reafirmaron que las Comisiones Terceras y Cuartas Constitucionales Permanentes de Cámara y Senado, al aprobar en primer debate conjunto la ponencia que propuso la aprobación del proyecto que incluía la derogatoria mencionada, no fueron advertidas de esta incorporación a la norma de vigencia y derogatoria, lo que "contradice las exigencias en materia de debate de los proyectos de ley que establece la Constitución". De otra parte, la mayoría hace referencia a la importancia socio - económica de la contribución cafetera. En este sentido, adujeron que el sistema de transferencias y destinaciones desarrollaba preceptos constitucionales esenciales a la actividad socio - económica de la nación, especialmente en el ámbito de un producto que ha sido esencial al mantenimiento de la actividad productiva y exportadora del país. Al respecto sostuvieron: "En efecto, si se examinan las inversiones efectuadas con fundamento en el sistema previsto en el artículo 20 citado, se puede concluir el impacto socio - económico que la inversión ordenada por el legislador de 1991 ha tenido en las zonas cafeteras en 18 departamentos del país. En virtud de lo anterior explicaron que: "Tomando sólo como referencia el año 2000, puede comprobarse que los Comités Departamentales de Cafeteros realizaron inversiones de beneficio comunitario en diversos programas claves; así, en educación por $6.135 millones de pesos; en salud por $2.036; en asistencia técnica por $34.088; en obras de infraestructura por $60.038; en diversificación por $2.945; en desarrollo cooperativo por $14.648 millones de pesos. Los acueductos rurales, la electrificación rural, la educación en zonas campesinas, la construcción de vías y puentes, la extensión de los servicios de telefonía rural, los planes de salud y los de mejoramiento ecológico, hacen parte, en este sólo año, de una inversión pública que ascendió a más de $180.000 millones de pesos, dentro de una política estratégica de desarrollo nacional que está en armonía con fines y principios de la organización política y social del país." Particularmente, el Director Ejecutivo del Comité Departamental de Cafeteros de Caldas manifestó que durante la vigencia de la Ley 9ª de 1991 la entidad que representa ha realizado inversiones en la zona rural del departamento y ha efectuado importantes obras en beneficio de la comunidad cafetera como acueductos, electrificación rural, centros educativos, vías y puentes, así como se han ejecutado programas para el servicio de los habitantes de la zona cafetera en educación, salud, asistencia técnica, diversificación, desarrollo cooperativo, mejoramiento ecológico y telefonía rural. Por su parte, el Director del Comité Departamental de Cafeteros del Tolima manifestó que los recursos recibidos han posibilitado en 34 municipios el acceso a bienes públicos. Anotó: "son muchas las veredas, más de 1500, las que han recibido el apoyo para la solución de necesidades comunitarias en materia de vías, acueductos, escuelas, electrificación rural etc. Tan solo en el año 2000 fue posible atender en materia de escuelas rurales la construcción de 70 aulas, 24 baterías sanitarias, 18 polideportivos, 21 viviendas para docentes. En cuanto a acueductos se construyeron 19 y se ampliaron 5. Un total de 104 proyectos de electrificación fueron ejecutados y se dio mantenimiento a 391 proyectos. En los temas de vías y puentes se realizaron 52 obras de drenaje, 74 explanaciones o brechas carretables, 23 puentes y se dio mantenimiento a 1163 kilómetros de vías. La inversión en el año 2000 fue de 6.534 millones de pesos de los cuales hace parte la cofinanciación de entes territoriales por 1.403 millones..." El Director Ejecutivo del Comité Departamental de Cafeteros del Magdalena anexó una tabla en la cual se ven reflejadas las obras más importantes realizadas con los recursos de destinación específica en el tiempo que va desde 1991 hasta el 2002. El Director Ejecutivo del Comité de Cafeteros de Santander adujo que: "En lo que hace al Departamento de Santander, el Comité Departamental de Cafeteros con recursos de la Ley 9ª ha realizado obras de gran importancia para las regiones cafeteras", para lo cual anexó una tabla en la cual se destacan las más importantes. El Director Ejecutivo del Comité de Cafeteros del Quindío expresó que: "Gracias a los recursos que la Entidad Cafetera del Quindío ha recibido desde el año 1991 provenientes de las transferencias cafetera, ha podido ejecutar programas de trascendental importancia para el desarrollo económico y social de la región. Así mismo afirmó que con los recursos mencionados, el Comité del Quindío ha podido ejecutar proyectos de construcción y mejoramiento de vías, escuelas rurales, centros hospitalarios, puestos de salud, polideportivos, acueductos rurales y redes de energía y telefonía rural. Manifestó además que se han podido ejecutar importantes programas dirigidos a incrementar la competitividad y la eficiencia de la caficultura colombiana, tales como la difusión, extensión y diversificación de las prácticas de cultivos y beneficio del café y apoyar el desarrollo cooperativo. El Director Ejecutivo del Comité Departamental de Cafeteros del Huila señaló que durante la vigencia de la ley 9ª durante los años 1992 hasta 2002, se ejecutaron proyectos de educación rural y programas de desarrollo social cooperativo para el fortalecimiento administrativo, contable y empresarial de las organizaciones comunitarias dedicadas a la producción y comercialización de café, así como se construyeron obras de infraestructura como vías, puentes, acueductos y alcantarillados, centros educativos y sus polideportivos, electrificación rural, vivienda rural, telefonía rural. El Director Ejecutivo del Comité Departamental de Cafeteros de Cesar Guajira a fin de explicar la importancia socio - económica de la contribución cafetera a la que se ha venido haciendo referencia, anexó un cuadro representativo de las obras realizadas por el comité que representa, relacionadas con educación, vías, puentes, acueducto, electrificación y salud. Así mismo, en el Departamento Norte de Santander, según intervención de la Directora Ejecutiva del Comité Departamental de Cafeteros, "la inversión social en los últimos 5 años (1999 al 28 de febrero de 2003) fue la siguiente: Infraestructura $15.113 millones, Educación $156 millones, Extensión $138 millones, Diversificación $152 millones, Otros servicios a la comunidad $525 millones de pesos. El Director Ejecutivo del Valle envió unos documentos en los cuales aparecían relacionados los programas que se han venido desarrollando con la aplicación de los recursos de la Ley 9ª - fortalecimiento de la caficultura, educación, obras de infraestructura, seguridad social, medio ambiente, generación de empleo, talleres rurales, entre otros -. De igual forma, los comités intervinientes hicieron referencia al artículo 1º de la Constitución en lo concerniente al modelo de Estado Social de Derecho, la descentralización y la participación y, al artículo 64 de la misma en lo relacionado con el deber del Estado de promover el acceso progresivo a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos; esto, para argumentar que las zonas cafeteras se han beneficiado del sistema de transferencias y destinaciones del ingreso cafetero nacional. Además hicieron alusión al artículo 333 de la Constitución que establece que el Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y el artículo 334 que le otorga al Estado la dirección general de la economía, con el fin de argumentar la inconstitucionalidad de la norma acusada. Finalizaron, advirtiendo que "la inobservancia de los preceptos constitucionales aludidos anteriormente, impedirá la continuidad, el desarrollo y funcionamiento, del más exitoso modelo de congestión, de los intereses del sector cafetero y rural de nuestro país, y con ello se atentara gravemente contra la preservación de uno de los más sólidos tejidos sociales y culturales, que sirven de sustento a la estabilidad política, social y económica de la nación." 4.3 . Academia Colombiana de Jurisprudencia El ciudadano Mauricio Plazas Vega, actuando en representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, intervino dentro del trámite de este proceso con el fin de defender la constitucionalidad del artículo 118 de la Ley 788 de 2002. Manifestó que no le asistía razón a los demandantes respecto de ninguno de los dos cargos por los cuales atacaron la constitucionalidad de la norma demandada. Aclaró que la derogatoria del artículo 20, contenida en el artículo 118 demandado, no vulneraba el artículo 154 de la Constitución Política, toda vez que "los recursos con los cuales se nutre el Fondo Nacional de Café constituyen recursos o rentas parafiscales que, como tales, no son verdaderamente rentas nacionales." Precisó que la iniciativa gubernamental exigida en el artículo 154 de la Constitución era predicable sólo de las leyes que ordenaran participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas. Explicó que las rentas nacionales eran "el conjunto de recursos que integran, y deben integrar, la llamada unidad de caja presupuestal porque, por su naturaleza, no tienen, desde el punto de vista constitucional, un destino particular o específico sino general"; mientras que, "las rentas parafiscales son, desde el punto de vista de su destino y de sus fines, la fuente financiera de los llamados fondos parafiscales... son rentas que provienen del sector y que se destinan como medio financiero para los beneficios que el mismo sector contribuyente debe reportar en virtud de la parafiscalidad." En virtud de lo anterior, afirmó que los recursos referidos no eran de la Nación sino del Fondo y, que por consiguiente, la ley podía modificar las condiciones de su administración y de su destino, sin que para ellos se requiriera que el proyecto correspondiente tuviera iniciativa gubernamental. Consideró que una de las modificaciones importantes que introdujo la ley 788 de 2002 fue precisamente la del artículo 19 de la ley 9ª de 1991, relacionado con la contribución cafetera, teniendo en cuenta los momentos de crisis de la estructura financiera del Fondo Nacional. De otra parte adujo que la derogatoria del artículo 20, consagrada en la disposición acusada no vulneró el artículo 157 de la Constitución Política "no solo (sic) porque la necesidad de la reestructuración del Fondo Nacional del Café y de las condiciones de liquidación, administración y destino de las contribuciones parafiscales han sido materia de un amplio e interesante debate nacional que involucra al Congreso en Colombia sino porque, como la propia demanda lo pone de manifiesto, la medida fue aprobada en primer debate y posteriormente en segundo debate con ocasión de las sesiones plenarias." Finalmente anotó que existía relación entre la derogatoria del artículo 20 y la importante reforma al régimen de la contribución cafetera que introdujo el artículo 63 de la misma Ley 788. A su juicio, era apenas natural que la reestructuración financiera del Fondo Nacional del Café, en lo que atañe a sus ingresos, fuera acompañada con la modificación del régimen relativo a la administración y al destino de los recursos correspondientes, siempre dentro de los parámetros de la parafiscalidad. 4.4. Instituto Colombiano de Derecho Tributario El Instituto Colombiano de Derecho Tributario con el fin de intervino en este proceso allegando el concepto elaborado por el ponente Vicente Amaya Mantilla. En dicho concepto, el ICDT manifestó que la contribución cafetera era un recurso o una renta parafiscal y que como tal, no podía entenderse que su destinación específica a los organismos beneficiados con ella constituía una "transferencia" de fondos nacionales a entidades territoriales, en la forma como lo definía la Constitución Política en su artículo 154. Explicó que: "Por su propia naturaleza, las rentas parafiscales se crean con una destinación específica, y por ello no pueden ubicarse dentro de la categoría de las ´rentas nacionales´, entendiendo por tales el conjunto de recursos que integran la llamada unidad de caja presupuestal pues no tienen constitucionalmente un destino particular o específico. Al mismo tiempo dicha destinación no puede equipararse a una transferencia de fondos públicos, pues su finalidad es la de conformar una fuente financiera de los fondos parafiscales, en este caso, el Fondo Nacional del Café." En relación con lo anterior, hizo referencia a la sentencia proferida por esta Corporación, C-040 de 1993 M.P. Ciro Angarita, en la que se definió el concepto de contribución parafiscal y se estableció su diferencia con las tasas y los impuestos. En este orden de ideas afirmó que la contribución de que trata la demanda no integraba los recursos de la Nación, sino los del Fondo Nacional del Café y, por consiguiente, la ley puede modificar las condiciones de su administración y de su destino, sin que fuera imprescindible que la respectiva norma tuviera iniciativa gubernamental como pretendían los demandantes. Consideró que la derogatoria del artículo 20 consagrada en el artículo 118 de la Ley 788 de 2002 no vulneraba el artículo 157 de la Constitución, pues la reestructuración financiera del Fondo Nacional del Café, prevista por el artículo 63 de la Ley 788 de 2002, debe hallarse acompañada de la respectiva reforma del régimen de administración y el destino de sus recursos, dentro del concepto de parafiscalidad. Finalmente, en lo concerniente a la posible transgresión de las normas sobre el trámite legislativo, el Instituto argumentó que al contrario de lo que se planteó en la demanda, la aducida derogatoria demostró que se agregó al texto propuesto por el Gobierno Nacional desde el inicio de su discusión en las comisiones conjuntas de Cámara y Senado y sufrió todo el trámite parlamentario, siendo aprobada, sin interrupciones, hasta la culminación del mismo. Por tal razón afirmó que el cargo por violación del numeral 2º del artículo 157 Superior no tenía fundamento. En síntesis, a juicio del ICDT, "los cargos de inconstitucionalidad de la norma demandada no están llamados a prosperar, pues, de una parte, el tributo de que se trata, corresponde a la naturaleza de una contribución parafiscal de destinación específica, y ésta no requiere ser objeto de iniciativa legislativa por parte del ejecutivo, toda vez que no se ubica dentro del conjunto de ´rentas nacionales´ y no se configura una ´transferencia de fondos´ cuando dicha destinación se encamina a favor de los entes beneficiarios de la misma. De otra parte, todos los elementos de juicio reunidos por los demandantes para argüir una supuesta violación del procedimiento de expedición de la norma acusada, tienden precisamente a establecer que fue debatida a lo largo de todo el trámite parlamentario, de suerte que este cargo tampoco resulta procedente." V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION La Vista Fiscal, en primer término, hizo referencia al proceso legislativo y a la iniciativa de ley, su origen y las restricciones que sobre la misma disponía la Constitución y la Ley 5ª de 1992. Al respecto indicó que si la iniciativa legislativa radicaba en el Gobierno Nacional y éste no la ejerciera ni coadyuvara expresamente antes de la aprobación en las plenarias, los proyectos de ley o las modificaciones que presentaren los miembros del Congreso en las materias reservadas para el Ejecutivo por la Constitución, eran contrarias al Ordenamiento Superior. Posteriormente, se refirió al tema de las contribuciones parafiscales y basándose en las sentencias C-490 de 1993 y C-308 de 1994, proferidas por esta Corporación, aclaró que "las contribuciones parafiscales son de la misma estirpe de los impuestos o contribuciones fiscales, y su diferencia reside entonces en el precondicionamiento de su destinación, en los beneficiarios potenciales y en la determinación de los sujetos gravados." Así mismo trajo a colación las sentencias C-040 de 1993, C-065 de 1998 y C-430 de 1995 para reiterar lo dicho por la Corte, en el sentido que cuando los artículos 154, 150 - numeral 2- y 338 constitucionales consagraran la palabra "tributos", lo hacían de manera genérica, refiriéndose a todos los ingresos corrientes de la Nación - tributarios y no tributarios. Manifestó que de conformidad con el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, "...la naturaleza jurídica de las contribuciones parafiscales es tributaria pero con unas características especiales que implican que dichos recursos no estén llamados a contribuir con el financiamiento de los gastos e inversiones del Estado (como es el caso de los impuestos y las tasas) sino al cumplimiento de sus fines sociales y económicos." Planteó que la finalidad de la imposición de contribuciones parafiscales era "extrafiscal", los recursos que generaban este tipo de gravámenes no entraban al patrimonio del Estado sino que se reinvertían en el mismo sector que los tributaba en aras de fortalecerlo a partir de sus propios recursos, cumpliendo de esta forma las políticas económicas y sociales del Gobierno, sin constituirse en una carga adicional a los gastos propios del Estado. Así las cosas anotó que, aún cuando esta especie de gravamen no tuviera el destino propio de los tributos ni se confundiera con la cuenta única común de los ingresos públicos, no perdía su naturaleza de ingreso tributario, pues al emanar del poder del Estado, era la ley quien los creaba y preveía su destinación con el fin de que ésta se enmarcara dentro del interés público pretendido. En este orden de ideas indica que los recursos parafiscales no constituían erogación alguna a cargo del Estado, toda vez que los ingresos provenientes del sector económico o social gravado no entraban al patrimonio de aquél, y en consecuencia, el beneficio que recibía el mismo sector tampoco provenía del patrimonio estatal sino de la reversión de sus aportes, lo que indicaba que dichos recursos sólo eran públicos en la medida que estuvieran sujetos a todo el rigor de los controles por parte de las autoridades del Estado en los términos establecidos por la Constitución y la ley que los creara. De conformidad con el anterior análisis señaló que ni las contribuciones fiscales ni las parafiscales eran temas que gozaran de iniciativa gubernamental, es decir, que en la expedición y modificación de leyes que regularan un tributo de esta naturaleza, salvo las exenciones, no era necesario que la iniciativa exclusiva por parte del Gobierno Nacional y por lo tanto, en su sentir, cualquier congresista podía presentar proyectos sobre tributos, concepto que como se anotó incluye las contribuciones parafiscales. Adujo que los demandantes confundieron el concepto de rentas nacionales con el de contribuciones fiscales o parafiscales, "las primeras se relacionan con el presupuesto, o presupuesto de rentas o ley de apropiaciones, definido como el cálculo sistemático, para períodos anuales, de los gastos planeados en dinero, y de los recursos previstos para cubrirlos, que prepara el gobierno y que aprueba usualmente el Congreso por medio de una ley, sin la cual no se pueden hacer gastos ni recaudar tributos (Fritz Neumark, citado por Hugo Palacios Mejía en La Economía en el Derecho Constitucional Colombiano, Editorial Derecho Vigente, Bogotá, 1999, página 140). Materia presupuestal, que como lo señala el inciso segundo del artículo 154 de la Constitución Política, sí requiere de iniciativa gubernamental." En síntesis sostuvo que si las contribuciones parafiscales no hacían parte de las rentas nacionales no era de recibo manifestar que por el hecho de que el artículo 20 de la Ley 9 de 1991 hiciera referencia a transferencias una vez recibida la contribución cafetera, estuvieran comprendidas dentro de lo señalado en el inciso segundo del artículo 154 de la Constitución Política, pues por exclusión dichas contribuciones no constituían rentas nacionales y no estaban cobijadas por la mencionada disposición constitucional relacionada con la iniciativa gubernamental para la modificación de la ley que regulara este aspecto. De otra parte, respecto a la posible vulneración del numeral 2 del artículo 157 de la Constitución, después de hacer un análisis sobre la importancia normativa y jurisprudencial que se le ha dado al tema de los debates, afirmó que no existía vicio formal en este sentido. Al respecto señaló: "En el caso bajo examen, se puede observar que si bien en el proyecto original y en el pliego de modificaciones presentado por el Gobierno Nacional no se encontraba el aparte demandado, éste fue insertado en la ponencia para primer debate (...) ponencia que le dio trámite al proyecto de ley 080-2002 Cámara y 093-2002 Senado, en la que se adicionó el acápite de vigencias y derogatorias y fue debidamente publicada según consta en la Gaceta del Congreso No. 539 del 22 de noviembre de 2002." Indicó que el proyecto de ley fue considerado y aprobado los días 26, 27 y 28 de noviembre y los días 3, 4, 5, 6 y 10 de diciembre de 2002, por lo que desde el 22 de noviembre de 2002, fecha en la que fue publicada la ponencia, los congresistas estuvieron debidamente enterados de la modificación y tuvieron el tiempo suficiente para hacer el análisis necesario y las observaciones correspondientes. Así las cosas concluyó que el aparte de la norma demandada si surtió los debates constitucionales y en especial el primer debate en la correspondiente comisión permanente establecido en el artículo 157 de la Constitución. VI. CONSIDERACIONES. 1. Competencia La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, por estar dirigida contra una Ley de la República. 2. Los cargos planteados en la demanda. Los ciudadanos Carlos Alberto Paz Lamir y Armando Morales Ocampo plantean los siguientes cargos de inconstitucionalidad contra la expresión “20 Ley 9ª de 1991” del artículo 118 de la Ley 778 del 27 de diciembre de 2002 “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial; y se dictan otras disposiciones”, referente a vigencias y derogatorias: a. El segmento normativo que deroga el artículo 20 de la ley 9ª de 1991 sobre transferencias y destinaciones en relación con la contribución cafetera fue aprobado con violación del inciso segundo del artículo 154 constitucional, en cuanto este último reserva al Gobierno Nacional la iniciativa para presentar proyectos de ley referentes a la participación en rentas nacionales o transferencias de las mismas y las que decreten contribuciones. b. La expresión demandada vulnera el segundo numeral del artículo 157 de la Carta Política por cuanto la incorporación de la misma no estuvo precedida de un debate “que permitiera a los miembros de las células legislativas detectar la inconstitucionalidad que se denuncia”. c. Las Comisiones Accidentales de Mediación integradas para conciliar las diferencias que surgieron respecto del articulado del proyecto, en lo referente a derogatorias no trataron nada sobre el artículo 20 de la Ley 9ª de 1991. En tal sentido considera la Corte necesario previamente recordar cual es la naturaleza jurídica de la contribución cafetera, a fin de establecer si la derogatoria de algunas disposiciones referentes a las transferencias y destinaciones de la misma era o no de iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional. Acto seguido, esta Corporación examinará detenidamente el iter legislativo que siguió el segmento normativo demandado, con el fin de precisar si la derogatoria del artículo 20 de la Ley 9ª de 1991 fue o no objeto de debate parlamentario. Por último, se estudiará si la Comisión Accidental de Mediación integrada para conciliar las diferencias que surgieron respecto del articulado del proyecto de reforma tributaria debieron o no examinar la mencionada disposición. 3. Naturaleza jurídica de la contribución cafetera. Modificación que a la administración de dichos recursos introdujo el Congreso de la República. 3.1. La contribución cafetera es una renta parafiscal. Desde antes de la expedición de la ley 9ª de 1991, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia se había pronunciado en dos ocasiones sobre la naturaleza jurídica de los recursos provenientes de la industria cafetera que alimentaban el Fondo Nacional del Café. Así en sentencia del 14 de octubre de 1970, con ponencia del Magistrado José Gabriel de la Vega, la mencionada Corporación se expresó en los siguientes términos: “Si bien es cierto que la totalidad de los impuestos sobre exportación del café ha de entregarse a la Federación, también resulta claro que esa misma totalidad se destinará “a la protección y defensa del café”. La Federación, en consecuencia, al recibir estos fondos no los transforma en elementos integrantes de su patrimonio privado, pudiendo disponer de ellos libremente con pérdida de su naturaleza oficial. Los recibe para cumplir una actividad estatal que el Gobierno, por disposición de la ley, le confía, a atinente a la protección y defensa del café, mediante una serie de actos, constitutivos de la administración de un impuesto, cuyo recaudo debe invertirse en cantidad igual a su importe.” El 10 de Noviembre de 1977 ese mismo Tribunal, con ponencia del Magistrado Guillermo González Charry, decidió que era exequible la Ley Anual de Presupuestos para 1977, en la parte que excluía del presupuesto los recursos parafiscales destinados a la industria del café: “Si en el caso que ahora se estudia, existen las leyes creadoras de los tributos que se causan para el servicio de la industria cafetera, el supuesto constitucional básico para su percepción, se ha cumplido; si a ello se agrega que las propias leyes a las que se hace referencia disponen, como se ha dicho, que la Federación perciba, reciba e invierta directamente el producto de esos tributos, en el fin indicado, mediante contratos celebrados con el Gobierno, se tiene ya un sistema especial de percepción o recaudación, no objetable, y un destino claro y preestablecido que, como lo ha dicho repetidamente la Corte, hace parte de la tarea oficial.. Hasta este momento no se recibe ningún quebranto de la Constitución”. La Ley 9 de 1991 “por la cual se dictan normas generales a las que deberá sujetarse el Gobierno Nacional para regular los cambios internacionales y se adoptan medidas complementarias” estableció la contribución cafetera y dispuso su destino al Fondo Nacional del Café, con el propósito prioritario de mantener el ingreso cafetero de acuerdo con los objetivos previstos en las leyes que dieron origen a dicho Fondo; igualmente se dispuso de ciertos porcentajes con destino a los comités departamentales de la Federación Nacional de Cafeteros para que directamente o a través de convenios con las entidades territoriales atendieran ciertos programas específicos. La Ley 9ª de 1991 dispuso lo siguiente: “Artículo 19. Contribución Cafetera. Establécese una contribución con destino al Fondo Nacional del Café, con el propósito prioritario de mantener el ingreso cafetero de acuerdo con los objetivos previstos en las leyes que dieron origen al Fondo Nacional del Café. La contribución en cuestión se liquidará sobre el equivalente en pesos del valor en moneda extranjera del producto de las exportaciones del café y será igual a la diferencia entre el valor que debe ser reintegrado y el costo del café a exportar adicionado con los costos internos para colocarlo en condiciones FOB puerto colombiano. Parágrafo 1o. Elimínase el impuesto ad valórem a las exportaciones de café de que tratan los artículos 226 y 227 del Decreto - ley 444 de 1967 y el impuesto de ripio y pasilla a que se refieren los artículos quinto y sexto de la Ley 66 de 1942, el Decreto 1781 de 1984 y normas complementarias. Parágrafo 2o. El costo del café destinado a la exportación se determinará con base en el precio interno de sustentación de café pergamino tipo federación, deducido el valor comercial de las pasillas producto de su trilla. Los costos internos necesarios para colocar el café en condiciones FOB puerto colombiano, y el valor de la pasilla serán determinados en la cuantía y forma que establezca el Gobierno Nacional oído el concepto del Comité Nacional de Cafeteros por procedimiento que se hará público. De la misma manera el valor del reintegro será fijado por el Gobierno Nacional a través de la Junta Monetaria. Parágrafo 3o. Si la contribución cafetera fuere negativa, para garantizar el sostenimiento del precio interno se utilizarán recursos del Fondo Nacional del Café. Parágrafo 4o. La retención cafetera se sumará al costo de la materia prima en el cálculo de esta contribución y podrá hacerse exigible en especie parcial o totalmente, sólo en condiciones especiales que exijan una acumulación de existencias que a juicio del Comité Nacional de Cafeteros no puedan ser atendidas exclusivamente por compras de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, o cuando así lo impongan obligaciones derivadas de convenios internacionales de café. Parágrafo 5o. Los cafés procesados podrán estar exentos del pago de la contribución cafetera total o parcialmente, cuando así lo determine el Gobierno Nacional. Artículo 20. Transferencias y destinaciones. Inmediatamente sea efectuado el reintegro del valor de la exportación del café y deducido el valor de las transferencias en el Banco de la República, el Fondo Nacional de Café atenderá, con cargo a la contribución definida en el artículo anterior, a sus otros ingresos o a su patrimonio, las transferencias y destinaciones cuya cuantía y propósito se determinan a continuación: a) Durante los años 1991 y 1992, el equivalente al dos punto siete por ciento (2.7%), del valor del reintegro se destinará a los comités departamentales de la Federación Nacional de Cafeteros para los programas de desarrollo social y económico de las zonas cafeteras, de fomento y apoyo al cooperativismo, de mejoramiento de las condiciones de la población campesina en zonas cafeteras, directamente o a través de convenios con las entidades territoriales, cuando lo permita la naturaleza de los programas. A partir de 1993, la participación de los comités regionales se incrementará al tres punto siete por ciento (3.7%); b) El equivalente al dos punto siete por ciento (2.7%), del valor del reintegro para que el propio Fondo Nacional del Café destine prioritariamente, al fortalecimiento de programas dirigidos a incrementar la competitividad y eficiencia de la caficultura colombiana tales como experimentación científica, tecnología, difusión, extensión y diversificación de las prácticas de cultivos y beneficio del café. c) El equivalente al dos por ciento (2%), del valor del reintegro durante los años 1991 y 1992; a partir de 1993 y hasta 1994 en uno por ciento (1%), para el presupuesto nacional; Parágrafo. Los egresos financiados con las transferencias dispuestas en los literales a) y b) de este artículo deberán incluirse en el presupuesto anual del Fondo Nacional del Café y el Control Fiscal de éstos recursos lo realizará la Contraloría General de la República. El patrimonio que se forme con los recursos previstos en el literal a) será de propiedad de los Comités Departamentales y Municipales de Cafeteros, según la proporción de que éstos últimos se beneficien de estos recursos. De todas maneras, el patrimonio así constituido, quedará vinculado a los fines previstos en el literal a) del presente artículo.[2] La Corte Constitucional, a lo largo de su jurisprudencia, ha dilucidado la naturaleza jurídica de dicha contribución cafetera, con lo cual en la actualidad no existen dudas al respecto. Así en sentencia C-449 de 1992, con ponencia del Magistrado Alejandro Martínez Caballero, con ocasión de una demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 33 parcial de la Ley 9ª de 1991, consideró lo siguiente: “Hoy el Fondo Nacional del Café arbitra los recursos de que trata la Ley 9a. de 1991, en sus artículos 19 a 26, que reformaron las siguientes materias: el gravamen establecido en el artículo 5º de la ley 66 de 1942 - impuesto de pasilla -; el impuesto de exportación del café consagrado en el artículo 226 del Decreto 444 de 1967 - modificado por el Decreto 2374 de 1974-; y el impuesto de retención del café a que hace alusión el artículo 63 del Decreto 444 precitado. En el caso de los ingresos regulados en la Ley 9a. de 1991, se tr...