Sentencia C-840 de 2001

C-840-01 Sentencia C-833/01 Sentencia C-840/01 GESTION FISCAL-Concepción constitucional/PATRIMONIO PUBLICO-Preservación y fortalecimiento Con arreglo a la nueva Carta Política la gestión fiscal no se puede reducir a perfiles económico-formalistas, pues, en desarrollo de los mandatos constitucionales y legales el servidor público y el particular, dentro de sus respectivas esferas, deben obrar no solamente salvaguardando la integridad del patrimonio público, sino ante todo, cultivando y animando su específico proyecto de gestión y resultados. Proceder éste que por entero va con la naturaleza propia de las cosas públicas, por cuanto la efectiva realización de los planes y programas de orden socio-económico, a tiempo que se sustenta y fortalece sobre cifras fiscales, funge como expresión material de éstas y de la acción humana, por donde la adecuada preservación y utilización de los bienes y rentas del Estado puede salir bien librada a instancias de la vocación de servicio legítimamente entendida, antes que de un plano y estéril cumplimiento normativo, que no por obligatorio garantiza sin más la realización práctica de las tareas públicas. Se podría agregar que: el servidor público o el particular -dentro de una dimensión programática-, con apoyo en los bienes y fondos estatales puestos a su cuidado pueden alcanzar los objetivos y resultados de la gestión proyectada, al propio tiempo que dichos bienes y fondos despliegan su eficiencia económica manteniendo la integralidad patrimonial que la vida útil y la circulación monetaria les permite. Se trata de abogar por la integridad y fortalecimiento de un patrimonio público dinámico, eficiente y eficaz, en la senda de la gestión estatal que por principio debe privilegiar el interés general sobre el interés particular; lo que equivale a decir que: la mejor manera de preservar y fortalecer el patrimonio público se halla en la acción programática, que no en la mera contemplación de unos haberes “completos” pero inertes. GESTION FISCAL-Naturaleza y sentido CONTROL FISCAL-Carácter selectivo/GESTION FISCAL-Elemento determinante de responsabilidad Cuando alguna contraloría del país decide crear y aplicar un programa de control fiscal en una entidad determinada, debe actuar con criterio selectivo frente a los servidores públicos a vigilar, esto es, tiene que identificar puntualmente a quienes ejercen gestión fiscal dentro de la entidad, dejando al margen de su órbita controladora a todos los demás servidores. Lo cual es indicativo de que el control fiscal no se puede practicar in sólidum o con criterio universal, tanto desde el punto de vista de los actos a examinar, como desde la óptica de los servidores públicos vinculados al respectivo ente. La esfera de la gestión fiscal constituye el elemento vinculante y determinante de las responsabilidades inherentes al manejo de fondos y bienes del Estado por parte de los servidores públicos y de los particulares. Siendo por tanto indiferente la condición pública o privada del respectivo responsable, cuando de establecer responsabilidades fiscales se trata. PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Alcance PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Naturaleza administrativa PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Procedimiento PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Inicio formal/INDAGACION PRELIMINAR EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Apertura del proceso PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Ejercicio de la gestión fiscal El sentido unitario de la expresión o con ocasión de ésta sólo se justifica en la medida en que los actos que la materialicen comporten una relación de conexidad próxima y necesaria para con el desarrollo de la gestión fiscal. Por lo tanto, en cada caso se impone examinar si la respectiva conducta guarda alguna relación para con la noción específica de gestión fiscal, bajo la comprensión de que ésta tiene una entidad material y jurídica propia que se desenvuelve mediante planes de acción, programas, actos de recaudo, administración, inversión, disposición y gasto, entre otros, con miras a cumplir las funciones constitucionales y legales que en sus respetivos ámbitos convocan la atención de los servidores públicos y los particulares responsables del manejo de fondos o bienes del Estado. La locución demandada ostenta un rango derivado y dependiente respecto de la gestión fiscal propiamente dicha, siendo a la vez manifiesto su carácter restringido en tanto se trata de un elemento adscrito dentro del marco de la tipicidad administrativa. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURÍDICO-Infractor RESPONSABILIDAD FISCAL-Grado de culpa RESPONSABILIDAD FISCAL-Objeto/RESPONSABILIDAD FISCAL-Indemnización integral/RESPONSABILIDAD FISCAL-Proscripción El objeto de la responsabilidad fiscal es el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión fiscal, esa reparación debe enmendar integralmente los perjuicios que se hayan causado, esto es: incorporando el daño emergente, el lucro cesante y la indexación ha que da lugar el deterioro del valor adquisitivo de la moneda. En materia de responsabilidad fiscal está proscrita toda forma de responsabilidad objetiva. DAÑO PATRIMONIAL DEL ESTADO-Intervención directa o contribución Cuando el daño fiscal sea consecuencia de la conducta de una persona que tenga la titularidad jurídica para manejar los fondos o bienes del Estado materia del detrimento, procederá la apertura del correspondiente proceso de responsabilidad fiscal, sea que su intervención haya sido directa o a guisa de contribución. En los demás casos, esto es, cuando el autor o partícipe del daño al patrimonio público no tiene poder jurídico para manejar los fondos o bienes del Estado afectados, el proceso atinente al resarcimiento del perjuicio causado será otro diferente, no el de responsabilidad fiscal. La responsabilidad fiscal únicamente se puede pregonar respecto de los servidores públicos y particulares que estén jurídicamente habilitados para ejercer gestión fiscal, es decir, que tengan poder decisorio sobre fondos o bienes del Estado puestos a su disposición. Advirtiendo que esa especial responsabilidad está referida exclusivamente a los fondos o bienes públicos que hallándose bajo el radio de acción del titular de la gestión fiscal, sufran detrimento en la forma y condiciones prescritos por la ley. La gestión fiscal está ligada siempre a unos bienes o fondos estatales inequívocamente estipulados bajo la titularidad administrativa o dispositiva de un servidor público o de un particular, concretamente identificados. DOLO-Concepto CULPA-Modalidades TEMERIDAD-Concepto MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Responsabilidad por temeridad se asimila a culpa grave La acepción de temeridad equivale esencialmente a la definición de culpa grave que registra el Código Civil, de donde se colige finalmente que bajo tal adjetivo calificativo no se restringe irregularmente la responsabilidad del funcionario en lo tocante al grado de diligencia y cuidado que se le exige para decretar medidas cautelares. Por el contrario, la noción de temeridad, en tanto asimilación a culpa grave, se acompasa nítidamente con las formas de culpabilidad que concentra la Constitución en su artículo 90. PRESUNCION DE LA BUENA FE-Actuaciones de particulares/PRINCIPIOS DE CONSTITUCIONALIDAD Y LEGALIDAD-Actuaciones de servidores/PRINCIPIOS DE CONSTITUCIONALIDAD Y LEGALIDAD-Protección de la ley y actos administrativos Bajo el criterio de que el principio de la buena fe debe presidir las actuaciones de los particulares y de los servidores públicos, quiso el Constituyente que sólo en el caso de los primeros ella se presuma. Por lo mismo, mientras no obre prueba en contrario, la presunción de buena fe que protege las actuaciones de los particulares se mantiene incólume. En cuanto a los servidores públicos no es que se presuma, ni mucho menos, la mala fe. Sencillamente, que al margen de la presunción que favorece a los particulares, las actuaciones de los funcionarios públicos deben atenerse al principio de constitucionalidad que informa la ley y al principio de legalidad que nutre la producción de los actos administrativos. Por consiguiente, podría decirse que la presunción de buena fe que milita a favor de los particulares, en la balanza Estado-administrados hace las veces de contrapeso institucional de cara a los principios de constitucionalidad y legalidad que amparan en su orden a la ley y a los actos administrativos. PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Valor ético De acuerdo con la doctrina el principio de la buena fe constituye pieza fundamental de todo ordenamiento jurídico, habida consideración del valor ético que entraña en la conciencia social, y por lo mismo, de la importancia que representa en el tráfico jurídico de la sociedad. Contenido ético que a su vez incorpora el valor de la confianza dentro de la base de las relaciones sociales, no como creación del derecho, que sí como presupuesto, con existencia propia e independiente de su reconocimiento normativo. La buena fe se refiere exclusivamente a las relaciones de la vida social con trascendencia jurídica, sirviendo al efecto para valorar el comportamiento de los sujetos de derecho, al propio tiempo que funge como criterio de reciprocidad en tanto se toma como una regla de conducta que deben observar los sujetos en sus relaciones jurídicas, esto es, tanto en el ámbito de los derechos como en la esfera de los deberes y obligaciones. PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Vulneración por el Estado MALA FE-Situación en el mismo rango del dolo MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Responsabilidad del funcionario por mala fe/MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Actuación de servidor público con temeridad o mala fe En el evento de que dentro del proceso de responsabilidad fiscal el funcionario competente decrete medidas cautelares que por su misma desproporción acusen irregularidades que fueron conocidas por él, y que pese a las mismas expidió el acto quebrantador de derechos patrimoniales del procesado, manifiesta será la mala fe con que actuó en tanto tuvo conocimiento y voluntad para producir el acto generador del daño antijurídico. Hipótesis en la cual se actualiza la eventual responsabilidad del Estado junto con la del funcionario infractor a términos del artículo 90 Superior. Consecuentemente, cuando el respectivo servidor público obre con temeridad o mala fe al decretar las medidas cautelares dentro del proceso de responsabilidad fiscal, el Estado debe responder primeramente por los daños antijurídicos que le sean imputables, con la subsiguiente repetición que debe ejercer contra aquél. MEDIDAS CAUTELARES-Alcance MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Justificación Las medidas cautelares dentro del proceso de responsabilidad fiscal se justifican en virtud de la finalidad perseguida por dicho proceso, esto es, la preservación del patrimonio público mediante el resarcimiento de los perjuicios derivados del ejercicio irregular de la gestión fiscal. MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Carácter precautorio/MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Carácter de independientes/MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Oportunidad para decretarlas Estas medidas tienen un carácter precautorio, es decir, buscan prevenir o evitar que el investigado en el proceso de responsabilidad fiscal se insolvente con el fin de anular o impedir los efectos del fallo que se dicte dentro del mismo. En este sentido, "el fallo sería ilusorio si no se proveyeran las medidas necesarias para garantizar sus resultados, impidiendo la desaparición o la distracción de los bienes del sujeto obligado." Las medidas cautelares son pues, independientes de la decisión de condena o de exoneración que recaiga sobre el investigado como presunto responsable del mal manejo de bienes o recursos públicos. Pretender que éstas sean impuestas solamente cuando se tenga certeza sobre la responsabilidad del procesado carece de sentido, pues se desnaturaliza su carácter preventivo, teniendo en cuenta que ellas buscan, precisamente, garantizar la finalidad del proceso, esto es, el resarcimiento. En esta perspectiva las medidas cautelares pueden ser decretadas en cualquier momento del proceso de responsabilidad fiscal, habida consideración de las pruebas que obren sobre autoría del implicado, siendo la primera oportunidad legal para el efecto la correspondiente a la fecha de expedición del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal. No antes. Referencia: expediente D-3389 Demanda de inconstitucionalidad contra algunos apartes de los artículos 1, 4, 6, 12 y 41 de la ley 610 de 2000 Demandante: Andrés Caicedo Cruz Magistrado ponente: Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA Bogotá D.C., nueve (9) de agosto de dos mil uno (2001) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano ANDRES CAICEDO CRUZ, demandó la inconstitucionalidad de algunos apartes de los artículos 1, 4, 6, 12 y 41 de la ley 610 de 2000 "Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías". Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 44. 133 del 18 de agosto de 2000 y se subraya lo demandado: “LEY 610 de 2000 (Agosto 15) Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías. El Congreso de Colombia DECRETA: Artículo 1. Definición. El proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado." (…) Artículo 4. Objeto de la responsabilidad fiscal. La responsabilidad fiscal tiene por objeto el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal. Para el establecimiento de responsabilidad fiscal en cada caso, se tendrá en cuenta el cumplimiento de los principios rectores de la función administrativa y de la gestión fiscal. Parágrafo 1. La responsabilidad fiscal es autónoma e independiente y se entiende sin perjuicio de cualquiera otra clase de responsabilidad. Parágrafo 2. El grado de culpa a partir del cual se podrá establecer responsabilidad fiscal será el de la culpa leve. (……) Artículo 6. Daño patrimonial al Estado. Para efectos de esta ley se entiende por daño patrimonial al Estado la lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, inequitativa e inoportuna, que en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y control de las contralorías. Dicho daño podrá ocasionarse por acción u omisión de los servidores públicos o por la persona natural o jurídica de derecho privado, que en forma dolosa o culposa produzcan directamente o contribuyan al detrimento al patrimonio público. (…) Artículo 12. Medidas cautelares. En cualquier momento del proceso de responsabilidad fiscal se podrán decretar medidas cautelares sobre los bienes de la persona presuntamente responsable de un detrimento al patrimonio público, por un monto suficiente para amparar el pago del posible desmedro al erario, sin que el funcionario que las orden tenga que prestar caución. Este último responderá por los perjuicios que se causen en el evento de haber obrado con temeridad o mala fe. Las medidas cautelares decretadas se extenderán y tendrán vigencia hasta la culminación del proceso de cobro coactivo, en el evento de emitirse fallo con responsabilidad fiscal. Se ordenará el desembargo de bienes cuando habiendo sido decretada la medida cautelar se profiera auto de archivo o fallo sin responsabilidad fiscal, caso en el cual la Contraloría procederá a ordenarlo en la misma providencia. También se podrá solicitar el desembargo al órgano fiscalizador, en cualquier momento del proceso o cuando el acto que estableció la responsabilidad se encuentre demandado ante le tribunal competente, siempre que exista previa constitución de garantía real, bancaria o expedida por una compañía de seguros, suficiente para amparar el pago del presunto detrimento y aprobada por quien decretó la medida. Parágrafo. Cuando se hubieren decretado medidas cautelares dentro del proceso de jurisdicción coactiva y el deudor demuestre que se ha admitido demanda y que esta se encuentre pendiente de fallo ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, aquellas no podrán ser levantadas hasta tanto no se preste garantía bancaria o de compañía de seguros, por el valor adeudado más los intereses moratorios. (….) Artículo 41. Requisitos del auto de apertura: El auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal deberá contener lo siguiente: (…) 7. Decreto de las medidas cautelares a que hubiere lugar, las cuales deberán hacerse efectivas antes de la notificación del auto de apertura a los presuntos responsables." LA DEMANDA Considera el demandante que las normas acusadas infringen los artículos 83, 90, 116, 119, 267, 268 de la Carta, así: - El artículo 1 de la ley 610/00, en el aparte acusado, viola el artículo 268-5 de la Constitución, pues se amplían las funciones de la Contraloría en materia de responsabilidad fiscal, en la medida en que sólo puede conocer de aquella que se derive de la gestión fiscal. Por tanto, "no corresponde a la Contraloría establecer la responsabilidad que no se deriva de la gestión fiscal sino que se produce con ocasión de esta. En efecto, una cosa es que un daño sea causado por una determinada circunstancia y otra que el mismo se produzca con ocasión de ella. Lo primero supone que dicha circunstancia da lugar al daño, en tanto que lo segundo implica simplemente que la circunstancia concurre temporalmente con el hecho que produce el daño. De este modo es diferente que exista una deficiente gestión fiscal y por ello se produce un detrimento del patrimonio público, a que se produzca un daño al patrimonio público, sin que resulte de la administración misma de los bienes públicos por el responsable de los mismos. " El aparte de la norma acusada, al permitir que la Contraloría adelante procesos de responsabilidad fiscal por daños causados con ocasión de la actividad fiscal, permite que "la misma inicie el proceso de responsabilidad contra quien no realizó gestión fiscal, como son los servidores públicos que no tienen a su cargo gestión fiscal o los particulares que no tienen a su cargo la administración de bienes del Estado", violando los artículos 267 y 268 de la Carta. Además, también vulnera el artículo 90 superior pues, "si el Estado sólo puede repetir contra un funcionario cuando el mismo ha actuado con dolo o culpa grave, de esta manera en principio la responsabilidad del funcionario sólo es por dolo y culpa grave." - El aparte demandado del artículo 4 de la ley 610 de 2000 también viola el numeral 5 del artículo 268 de la Carta porque el objeto de la actividad de la Contraloría es "determinar los daños sufridos por los bienes objeto de la administración que le fue confiada y no otros perjuicios, pues ello compete a la rama judicial del poder público." La Constitución Política otorga el ejercicio de funciones jurisdiccionales a los jueces y cuando se trata de materias contencioso administrativas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por consiguiente, es en principio el juez quien debe declarar la existencia de una responsabilidad patrimonial. El actor agrega que "en la medida en que la responsabilidad fiscal se deriva de la gestión fiscal y que a su vez, ésta corresponde a la administración de los bienes públicos, es claro que la responsabilidad fiscal está circunscrita a los detrimentos que sufren los bienes públicos pero no a otros perjuicios adicionales que sufra la administración (por ejemplo, el lucro cesante). Por consiguiente estos deben ser declarados por la rama jurisdiccional del poder público". - El aparte acusado del artículo 6 de la ley 610 de 2000 viola la Constitución, en cuanto prevé que "el daño patrimonial que da lugar a responsabilidad fiscal puede ocurrir por la acción u omisión de los servidores públicos que produzcan directamente o contribuyan al deterioro del patrimonio público. En efecto, en la medida en que las disposiciones constitucionales establecen claramente que la responsabilidad fiscal es la que se hace efectiva como consecuencia de la gestión fiscal, es claro que el daño que se trata de hacer efectivo a través de la responsabilidad fiscal sólo puede ser aquél que se produzca directamente como consecuencia de la indebida gestión fiscal. Cualquier otro daño debe ser declarado por una autoridad judicial, por lo cual la norma acusada desconoce las disposiciones que definen las funciones de la Contraloría (art. 267 y ss CP), así como aquellas que establecen quiénes tienen funciones jurisdiccionales (art. 116 CP)." - El aparte acusado del artículo 12 viola el artículo 90 superior, al establecer que los funcionarios de la Contraloría sólo responden si actúan con temeridad o mala fe, ya que, según la Constitución, los servidores públicos responden cuando hayan obrado con dolo o culpa grave. En criterio del actor, la disposición demandada restringe la responsabilidad del funcionario que decrete medidas cautelares, ya que "si todos los servidores públicos deben responder cuando actúan con dolo o culpa grave y causan un daño a los administrados, igual debe ocurrir con los servidores de la Contraloría, sobre todo si se tiene en cuenta las graves consecuencias que una medida de embargo puede tener y que el proceso de responsabilidad fiscal puede durar cinco años." - El numeral 7 del artículo 41 de la ley 610 infringe los artículos 29 y 83 de la Constitución, al establecer como una consecuencia automática del auto de apertura de investigación el decreto de medidas cautelares. Además, dicha disposición es incongruente con lo que establece el artículo 12 de la misma ley. Agrega que "no es posible decretar una medida cautelar respecto de cualquier investigado fiscalmente, es necesario que existan elementos que permitan considerar al funcionario investigador que dicha persona aparentemente es responsable fiscalmente." INTERVENCIONES 1. Intervención de la Contraloría General de la República La ciudadana Ana Lucía Padrón Carvajal, en su calidad de apoderada de la Contraloría General de la República, interviene para defender las normas acusadas, con estos argumentos: - No puede escindirse el control fiscal propiamente dicho de la facultad de establecer la responsabilidad fiscal, pues el control fiscal es integral y dicha integralidad implica que su finalidad última sea la efectiva protección del patrimonio público, la cual no podría ejercerse a cabalidad si la Contraloría no pudiera iniciar procesos de responsabilidad fiscal, ya que éste es el instrumento idóneo con que cuenta el Estado para proteger efectivamente la integridad del patrimonio y de los bienes públicos (art. 268-5 C.P.) - El demandante interpreta erróneamente el artículo 4 que acusa parcialmente, pues éste se refiere a una indemnización que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal y no a otros perjuicios, como quiere hacerlo ver. Así las cosas, el legislador actuó respetando los diseños constitucionales que garantizan el principio de la separación de poderes en cada uno de los órganos de control y entidades del Estado. - El daño que pueda ocasionarse por acción u omisión de los servidores públicos o por la persona natural o jurídica de derecho privado, que en forma dolosa o culposa produzcan directamente o contribuyan al deterioro del erario público no es incompatible con lo dispuesto en los artículos 6 y 90 de la Constitución. "La amplitud en la definición del daño patrimonial permite cobijar todas las situaciones de detrimento al erario sin que esto se torne inconstitucional". - El artículo 12, materia de acusación parcial no limita la responsabilidad de los servidores públicos de la Contraloría ni viola el artículo 90 superior, porque lo que allí se pretende es "responsabilizar a todos los funcionarios que incurran en uno de tales hechos sin excepción", lo cual no quiere decir que el Estado no pueda repetir contra el funcionario que actuó con dolo o culpa en el daño patrimonial, es decir, el servidor no queda eximido de la aplicación de esta norma. - La imposición de medidas cautelares no infringe los artículos 29 y 83 de la Carta "ya que a los presuntos responsables en el proceso de responsabilidad fiscal siempre se les protegen los derechos y libertades públicas cuando se les otorgan los medios probatorios y las oportunidades de defensa necesaria, con el objeto de garantizarles la legalidad y certeza jurídica en el respectivo fallo de responsabilidad fiscal. No sobra advertir que el decreto de medidas cautelares constituye, entre otros, uno de los requisitos de procedimiento que debe contener el auto de apertura del proceso de responsabilidad en el que antes de señalarse el funcionario debe ceñirse a los postulados de la buena fe con que actuó el presunto responsable en su gestión." 2. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público El ciudadano Juan Fernando Romero Tobón, en su condición de apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino en el presente proceso en defensa de la normatividad demandada. Los argumentos que expone son los que se resumen a continuación: - Sostiene que la responsabilidad fiscal, en cierta medida, "vendría a ser la acción recíproca que tiene el Estado frente al detrimento financiero que se le ha producido, tal y como la tiene el particular frente a éste, salvo los aspectos de culpabilidad que deben estar en el primero. En esta clase de relaciones, en función del bien jurídico tutelado, las mismas pueden bifurcarse en aquellas respecto del Estado mismo y entre los particulares y el Estado." Dicha responsabilidad no proviene del carácter del sujeto sino de la naturaleza del recurso, lo cual confunde el demandante. "El criterio que delimita el control fiscal es de carácter objetivo y está dado por el ejercicio de la gestión fiscal, es decir, si hay o no dineros públicos. Una vez determinada la pertinencia del control fiscal, éste se ejerce respecto de los sujetos que manejan fondos o bienes públicos y, obviamente, sobre ellos recae la responsabilidad a que haya lugar, lo que justifica la inclusión en el artículo 1 acusado, como sujetos de responsabilidad fiscal, a los particulares y a los servidores públicos que, con ocasión del ejercicio de la gestión fiscal, causen daño al patrimonio del Estado". - Así como el servidor público responde fiscalmente en cuanto tiene a su cargo gestión de dineros públicos, los particulares que se vean vinculados dentro del manejo e inversión de bienes de la Nación deben ser objeto de responsabilidad fiscal, puesto que la Contraloría debe "establecer la responsabilidad derivada de la gestión fiscal", lo que significa que debe determinar cuándo ocurre y por quién una determinada interrupción del flujo de recursos, lo que cobija ambas circunstancias. - El proceso de responsabilidad fiscal tiene estas características: es de naturaleza administrativa, la responsabilidad es administrativa y patrimonial, no tiene carácter sancionatorio, ni penal ni administrativo sino una finalidad meramente resarcitoria, en el trámite del proceso de responsabilidad se deben observar las garantías sustanciales y procesales que informan el debido proceso, compatibilizadas con la naturaleza propia de las actuaciones administrativas. - Frente a la demanda contra los artículos 1 y 6, sostiene que "la responsabilidad fiscal no recae exclusivamente sobre sujetos o individuos a quienes está asignado el manejo de bienes o fondos de la Nación. Precisamente, el término gestión fiscal incorpora a todos (aquellos con) los que se genera una relación, así sea incidental, dentro de las fases en el manejo del recuso público y que, adicionalmente, pueden estar recibiendo esos recursos. Si así no fuera, la vigilancia fiscal perdería su carácter objetivo (…)" - Respecto del aparte del artículo 4 acusado, afirma que "la responsabilidad que se deriva de la gestión fiscal no puede limitarse a una visión estática del perjuicio, vale decir, el valor de un bien (…) la vigilancia fiscal entraña un ejercicio complejo, que comporta el estudio de una serie de variables en el manejo del erario, (de modo que) no es factible limitar el ámbito de la responsabilidad fiscal a un solo elemento cuando la propia vigilancia entraña la percepción de un cúmulo de ellos dentro de una concepción teleológica del Estado." - La temeridad y la mala fe entrañan la inexcusabilidad del error cometido y de allí se colige que se involucre la culpa grave y el dolo. "Si la culpa grave equivale al dolo en materia patrimonial, no existe una distancia apreciable entre los conceptos de temeridad y mala fe y los de culpa grave y dolo. En consecuencia, el cargo formulado no puede fundarse en la utilización de términos diferentes a aquellos a los cuales acude el constituyente con iguales consecuencias, so pena de trivializar el juicio de constitucionalidad y desvirtuar su real propósito." Las medidas cautelares son "mecanismos por medio de los cuales se asegura el cumplimiento de una eventual condena, aspecto de crucial importancia en el proceso de responsabilidad fiscal". La Corte Constitucional considera posible que desde la investigación se proceda a decretar esa clase de medidas para preservar el cumplimiento de la condena que eventualmente se imponga (sentencia C-054/97). Señala que, por obvias razones, "tal medida no puede ser decretada cuando se desconoce su posible autor, precisamente en la fase denominada de indagación preliminar. No acontece lo mismo en el proceso de responsabilidad fiscal en donde sí existen indicios sobre el eventual o eventuales responsables". - Contrario a lo que sostiene el demandante, el artículo 41 no contradice el 12 de la ley demandada, en cuanto a que sea necesario que haya elementos para considerar que un funcionario es responsable fiscalmente. "La especial referencia contenida en el artículo 41, simplemente destaca la importancia del tema y pone de presente al funcionario investigador, la necesidad de que evalúe los aspectos concernientes al cumplimiento de la eventual condena que se produzca. Adicionalmente, no podría pretenderse que el proceso de responsabilidad fiscal se paralice en el evento en el cual, por cualquier circunstancia el extremo en el cual el investigado no cuente con bienes. ¿Será que ello significará que no puede continuarse el proceso? Es lo que sucedería de seguir la argumentación del peticionario." CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El Procurador General de la Nación, en concepto No. 2497 recibido el 22 de marzo del presente año, solicita a la Corte declarar exequibles las disposiciones acusadas de la ley 610 de 2000, salvo la expresión "este último responderá por los perjuicios que se causen en el evento de haber obrado con temeridad o mala fe" contenida en el inciso primero del artículo 12. Los argumentos que se expusieron para llegar a esa conclusión son los siguientes: - No comparte la Procuraduría el punto de vista del actor, en cuanto a la invasión de la órbita de actuación de la jurisdicción contencioso administrativa, por cuanto se trata de procesos de diferente naturaleza, "de tal manera que los entes fiscalizadores superior y territoriales tienen una función restringida a los daños patrimoniales que se ocasionen al Estado en el ejercicio de la gestión fiscal. La expresión 'o con ocasión de ésta', contenida en el artículo 1 de la ley, debe entenderse en el sentido de que cobija todo daño que se derive de la gestión fiscal que le fue encomendada al agente, es decir, que tenga conexión con ésta, pues los hechos ajenos al manejo de bienes o recursos públicos encomendados, no está en la órbita de actuación de las Contralorías y pasa a ser objeto de investigación de las autoridades correspondientes, según la naturaleza de los hechos. Así, con relación a una misma situación pueden presentarse de forma independiente procesos penales, contencioso administrativos, disciplinarios y fiscales, cada uno de dentro de su competencia." - La Constitución no señala una competencia privativa del contencioso administrativo en lo que hace referencia a los procesos por indemnización de los daños causados al patrimonio público, como parece entenderlo el demandante. Por el contrario, ella regula una nueva concepción del control fiscal, que tiene entre sus fines el resarcimiento integral del daño causado con motivo de la gestión fiscal (art. 268-5 C.P.) - La responsabilidad fiscal es administrativa y está destinada a "evaluar la gestión fiscal de las personas públicas o privadas que tienen a su cargo el manejo de bienes o recursos públicos y determinar si hubo detrimento del erario público, con el fin de lograr su resarcimiento, por tanto, se trata de una responsabilidad de tipo exclusivamente patrimonial." - Cuando el Estado permite que "personas particulares, públicas o privadas gestionen sus bienes, recursos e intereses, debe tener el consecuente derecho a exigir de ellas el resarcimiento de los daños patrimoniales que ocasionen con una gestión ineficiente o dolosa. Obviamente, deberá comprobarse el nexo causal entre la actuación de las personas físicas la integran (sic) y el daño causado. Esta responsabilidad, por supuesto, deberá probarse en el proceso fiscal y una vez probada, procederá la respectiva sanción administrativa y si es del caso el proceso de jurisdicción coactiva que haga efectiva la reparación correspondiente (…) Así, y a pesar de que las actuaciones son realizadas por personas físicas, éstas comprometen la responsabilidad de las personas jurídicas en tanto que estas últimas deben establecer los mecanismos pertinentes que garanticen la idoneidad de quienes las dirigen, administren o desempeñan funciones en su nombre, es decir, deben asumir las consecuencias de la culpa in eligiendo o de la culpa in vigilando, máxime si la actuación se ha realizado con miras al interés objetivo de la persona jurídica. Si esta posibilidad se ha aceptado en el campo del derecho penal con mayor razón y lógica, debe aceptarse en el campo del control fiscal." - No entiende el Procurador la acusación contra un aparte del artículo 4 de la ley 610, "por cuanto el pago de la indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal es el objetivo último de un proceso fiscal, en el cual una vez establecida la responsabilidad el agente, derivada de la gestión fiscal, deben imponerse las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva, como lo señala expresamente el artículo 268 numeral 5 de la Carta". - El aparte demandado del artículo 6 no vulnera la Constitución. Afirma que la expresión "contribuyan al detrimento del patrimonio público" es constitucional siempre y cuando "se refiera a la acción de personas que tengan a su cargo la gestión fiscal y con su conducta, participen en el hecho o la omisión que causó el daño patrimonial al Estado, es decir, la investigación fiscal podrá incluir a todas las personas que se ven involucradas y determinará a cada uno el grado de responsabilidad y las consecuencias de su actuación dolosa o culposa." - Las medidas cautelares no violan el principio de la buena fe porque no tienen carácter sancionatorio. Su objetivo es "evitar que la persona se insolvente durante el proceso, de manera tal que si el proceso da como resultado la determinación de la responsabilidad patrimonial del investigado, la decisión no tendría ningún efecto al carecer de bienes con los cuales resarcir el daño." El decreto de tales medidas supone la existencia de serios indicios sobre la responsabilidad fiscal del investigado. Además, quien las decrete está sujeto a la responsabilidad disciplinaria y penal que se derive de su actuación (art. 69 C.P.) Igualmente, no existe contradicción entre los artículos 12 y 41 de la ley pues en esta última disposición se señala que las medidas cautelares se pueden decretar en el auto de apertura, no siendo éste el único momento en que pueden decretarse. Tampoco se establece que sea obligatorio hacerlo "sino de manera facultativa, según lo requiera el proceso, a juicio del funcionario investigador, es por ello que el legislador usa la expresión 'las medidas cautelares a que hubiere lugar.'" - En cuanto al numeral 7 del artículo 41, considera el Procurador que es inconstitucional la expresión acusada, por cuanto "constituye una restricción a la responsabilidad de los funcionarios públicos que ejercen control fiscal, estableciendo una distinción injustificada entre el grado de responsabilidad de éstos con relación a los demás funcionarios. (…) Si bien el legislador puede graduar la culpa, en tanto que el artículo 124 lo faculta para determinar la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva, no se encuentra justificación para eximir a los funcionarios que ejercen el control fiscal de la responsabilidad en el grado de culpa, en relación con el decreto de medidas cautelares, restringiéndola exclusivamente al dolo (...) el artículo 90 superior exige que se demuestre el dolo o la culpa grave para que proceda la acción de repetición contra el funcionario en caso de que el Estado sea condenado a la reparación patrimonial de daños que se causen por la actuación de sus agentes. Si la norma constitucional prevé en este caso responsabilidad por dolo o culpa grave, no le es dado al legislador restringir la responsabilidad del funcionario fiscal únicamente al dolo." CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia Dado que las disposiciones acusadas pertenecen a una ley de la República, corresponde a esta Corporación resolver sobre su constitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-4 del Estatuto Superior. 2. El Control Fiscal en Colombia. El postulado de Montesquieu, según el cual el poder debe controlar al poder, halló un definitorio eco en nuestro país a comienzos de la segunda década del siglo pasado. En efecto, a instancias de las recomendaciones formuladas por la Misión Kemmerer al gobierno de Pedro Nel Ospina se expidió la ley 42 de 1923, sobre contabilidad nacional y Contraloría General de la República. Norma que posteriormente fue modificada por el decreto-ley 911 de 1932, particularmente en lo relativo a la prohibición de coadministrar por parte de la Contraloría y en lo atinente a la designación del Contralor General por parte de la Cámara de Representantes, en orden a establecer presupuestos básicos a la necesaria independencia mental que desde siempre debe presidir la función controladora. Hasta 1945 la Contraloría General de la República tuvo un rango legal, toda vez que a términos de la reforma constitucional de ese año su entidad jurídica ascendió al status de canon constitucional. Posteriormente, con ocasión de la ley 20 de 1975 la Contraloría experimentó cambios fundamentales en su estructura orgánica y funcional, y por esa vía el control fiscal mismo. Esta ley constituye el hito normativo que señaló el comienzo de cardinales transformaciones dentro del proceso de modernización que el ente fiscal protagonizó con anterioridad a la nueva Carta Política, tal como puede corroborarse al examinar entre sus principales disposiciones las correspondientes al sistema de control fiscal en sus etapas integradas de control previo, control perceptivo y control posterior. Destacándose además el número de actos controlables al amparo de los criterios de selectividad y universalidad. La dinámica de los controles previo y perceptivo fue mostrando en el tiempo las falencias inherentes a su propia naturaleza, toda vez que paulatinamente esos controles se erigieron como factores lesivos de la autonomía e independencia de los ordenadores del gasto, y en general, de todos aquellos funcionarios que tuvieran facultades decisorias frente al recaudo, administración, manejo y disposición de bienes y rentas estatales. De esta suerte se fue configurando un hacer coadministrativo que a su vez devino en fuente de irresponsabilidad de los cuentadantes para la toma de decisiones frente al gasto y manejo de bienes, amén de las resoluciones contradictorias que la Contraloría ostentaba al tenor de los controles practicados sobre una misma cuenta en forma previa y posterior. De otra parte la práctica fiscalizadora se centraba fundamentalmente en el control numérico legal, esto es, privilegiando las formas y ritualidades sobre todo concepto de gestión. Cuadro de cosas que a manera de diagnóstico le sirvió al Constituyente de 1991 para refundar el instituto del control fiscal en la forma que pasa a verse. En efecto, siguiendo los lineamientos del constitucionalismo moderno el Estatuto Supremo precisa en su artículo 267 y siguientes los contenidos básicos del control fiscal, calificándolo como una función pública encomendada a la Contraloría General de la República y a las contralorías territoriales, en aras de vigilar la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes del Estado en sus diferentes órdenes. Igualmente suprime los controles previo y perceptivo, y el criterio de universalidad frente al número de actos a revisar, al disponer expresamente que el control fiscal se ejercerá en forma posterior y selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley. En este sentido indica la Carta que la gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales. De este modo quedó establecido que en adelante el control fiscal ya no se puede seguir mirando bajo el exclusivo criterio económico-formalista que lo embargó durante tanto tiempo. Antes bien, preciso es reconocer que al tenor del deslinde funcional de competencias y de la colaboración armónica de poderes que contempla el artículo 113 Superior, las contralorías están llamadas a realizar una actividad retroalimentadora en torno a la Administración, vale decir, en términos de valor agregado. Siendo ésta una de las vías idóneas para acceder interinstitucionalmente a crecientes índices de gestión pública, donde, a tiempo que se depura la transparencia de los procedimientos y actuaciones de la Administración, se propicia y facilita el cumplimiento efectivo de los fines del Estado. Perspectiva bajo la cual cobra especiales fuerzas la primacía de lo sustancial sobre lo procedimental, en tanto el Estado meramente funcionalista ha tenido que cederle el paso a un Estado gestor, por definición más cercano a la comunidad, a la promoción de la prosperidad general y a la garantía de los principios, derechos y deberes contemplados en la Constitución. Cierto es que la simple enunciación de los postulados rectores no satisface automáticamente las ingentes demandas de la colectividad, sin embargo, habida consideración de la señalada importancia que el ordenamiento superior le otorga a la concreción material de los valores, principios, derechos y deberes, los habitantes del país bien pueden aspirar a un control fiscal representativo de sus intereses, y por tanto vindicativo del derecho que tienen a conocer la suerte de los recaudos, la administración y disposición sobre los bienes estatales, y por supuesto, la forma, oportunidad y cuantía con que se ejecutan los gastos. Este nuevo espectro constitucional ha puesto al ordenador del gasto en un rango de autonomía e independencia ampliamente favorable a los designios de la gestión fiscal que le atañe, con unas responsabilidades correlativas que atienden a la defensa de diversos bienes jurídicos tales como los referidos a la Administración y al Tesoro Público. Claro que este orden de cosas no le incumbe con exclusividad al ordenador del gasto, dado que el circuito de la gestión fiscal involucra a todos los servidores públicos que tengan poder decisorio sobre los bienes o rentas del Estado. Criterios éstos que en lo pertinente cobijan a los particulares que manejen fondos o bienes del Estado. En síntesis, con arreglo a la nueva Carta Política la gestión fiscal no se puede reducir a perfiles económico-formalistas, pues, en desarrollo de los mandatos constitucionales y legales el servidor público y el particular, dentro de sus respectivas esferas, deben obrar no solamente salvaguardando la integridad del patrimonio público, sino ante todo, cultivando y animando su específico proyecto de gestión y resultados. Proceder éste que por entero va con la naturaleza propia de las cosas públicas, por cuanto la efectiva realización de los planes y programas de orden socio-económico, a tiempo que se sustenta y fortalece sobre cifras fiscales, funge como expresión material de éstas y de la acción humana, por donde la adecuada preservación y utilización de los bienes y rentas del Estado puede salir bien librada a instancias de la vocación de servicio legítimamente entendida, antes que de un plano y estéril cumplimiento normativo, que no por obligatorio garantiza sin más la realización práctica de las tareas públicas. Por esto mismo, a título de corolario se podría agregar que: el servidor público o el particular -dentro de una dimensión programática-, con apoyo en los bienes y fondos estatales puestos a su cuidado pueden alcanzar los objetivos y resultados de la gestión proyectada, al propio tiempo que dichos bienes y fondos despliegan su eficiencia económica manteniendo la integralidad patrimonial que la vida útil y la circulación monetaria les permite. Se trata entonces de abogar por la integridad y fortalecimiento de un patrimonio público dinámico, eficiente y eficaz, en la senda de la gestión estatal que por principio debe privilegiar el interés general sobre el interés particular; lo que equivale a decir que: la mejor manera de preservar y fortalecer el patrimonio público se halla en la acción programática, que no en la mera contemplación de unos haberes “completos” pero inertes. 3. Naturaleza y sentido del concepto de Gestión Fiscal. Al amparo de la nueva concepción que sobre control fiscal incorpora la Constitución de 1991, la ley 610 de 2000 prescribe en su artículo 3 la noción de gestión fiscal en los siguientes términos: “Gestión fiscal. Para los efectos de la presente ley, se entiende por gestión fiscal el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales”. Como bien se aprecia, se trata de una definición que comprende las actividades económicas, jurídicas y tecnológicas como universo posible para la acción de quienes tienen la competencia o capacidad para realizar uno o más de los verbos asociados al tráfico económico de los recursos y bienes públicos, en orden a cumplir los fines esenciales del Estado conforme a unos principios que militan como basamento, prosecución y sentido teleológico de las respectivas atribuciones y facultades. Escenario dentro del cual discurren, entre otros, el ordenador del gasto, el jefe de planeación, el jefe jurídico, el almacenista, el jefe de presupuesto, el pagador o tesorero, el responsable de la caja menor, y por supuesto, los particulares que tengan capacidad decisoria frente a los fondos o bienes del erario público puestos a su cargo. Siendo patente que en la medida en que los particulares asuman el manejo de tales fondos o bienes, deben someterse a esos principios que de ordinario son predicables de los servidores públicos, a tiempo que contribuyen directa o indirectamente en la concreción de los fines del Estado. Por lo tanto, cuando alguna contraloría del país decide crear y aplicar un programa de control fiscal en una entidad determinada, debe actuar con criterio selectivo frente a los servidores públicos a vigilar, esto es, tiene que identificar puntualmente a quienes ejercen gestión fiscal dentro de la entidad, dejando al margen de su órbita controladora a todos los demás servidores. Lo cual es indicativo de que el control fiscal no se puede practicar in sólidum o con criterio universal, tanto desde el punto de vista de los actos a examinar, como desde la óptica de los servidores públicos vinculados al respectivo ente. Circunstancia por demás importante si se tienen en cuenta las varias modalidades de asociación económica que suele asumir el Estado con los particulares en la fronda de la descentralización por servicios nacional y/o territorial. Eventos en los cuales la actividad fiscalizadora podrá encontrarse con empleados públicos, trabajadores oficiales o empleados particulares[1], sin que para nada importe su específica condición cuando quiera que los mismos tengan adscripciones de gestión fiscal dentro de las correspondientes entidades o empresas. Bajo tales connotaciones resulta propio inferir que la esfera de la gestión fiscal constituye el elemento vinculante y determinante de las responsabilidades inherentes al manejo de fondos y bienes del Estado por parte de los servidores públicos y de los particulares. Siendo por tanto indiferente la condición pública o privada del respectivo responsable, cuando de establecer responsabilidades fiscales se trata. 4. El proceso de responsabilidad fiscal. El proceso de responsabilidad fiscal se fundamenta en el numeral 5 del artículo 268 de la Constitución, según el cual el Contralor General de la República tiene la atribución de establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma, facultades que a su vez tienen asiento en la función pública de vigilancia y control sobre la gestión fiscal que realicen los servidores públicos o los particulares en relación con los bienes y recursos estatales puestos a su cargo. Funciones éstas que por igual se predican de las contralorías territoriales (art. 272, inc. 6º C.P.). Conforme a lo anterior, las competencias que asisten a todas las contralorías se expresan a través de dos momentos teleológicamente concatenados, sin que el segundo de ellos deba darse necesariamente en todos los casos. Es decir, en un primer momento las contralorías realizan el control fiscal dentro de sus respectivas jurisdicciones, formulando al efecto las correspondientes observaciones, conclusiones, recomendaciones, y llegado el caso, las glosas que puedan derivarse del examen de los actos de gestión fiscal seleccionados. Si con ocasión de esa vigilancia, en forma inmediata o posterior surge alguna información concerniente a hechos u omisiones eventualmente constitutivos de daño fiscal, procede la iniciación, trámite y conclusión del segundo momento, esto es, del proceso de responsabilidad fiscal. El cual, en todo caso, está sujeto a la oportunidad que le otorgan las figuras de la caducidad y la prescripción. Dicho proceso permite establecer la responsabilidad de quien tiene a su cargo bienes o recursos sobre los cuales recae la vigilancia de los entes de control, con miras a lograr el resarcimiento de los daños causados al erario público. De esta forma, el proceso de responsabilidad fiscal está encaminado a obtener una declaración jurídica en el sentido de que un determinado servidor público, o particular que tenga a su cargo fondos o bienes del Estado, debe asumir las consecuencias derivadas de las actuaciones irregulares en que haya podido incurrir, de manera dolosa o culposa, en la administración de los dineros públicos[2]. El proceso de responsabilidad fiscal es de naturaleza administrativa;[3] de ahí que la resolución por la cual se decide finalmente sobre la responsabilidad del procesado constituya un acto administrativo que, como tal, puede ser impugnado ante la jurisdicción contencioso administrativa. En este orden de ideas la responsabilidad que se declara a través del proceso fiscal es eminentemente administrativa, dado que recae sobre la gestión y manejo de los bienes públicos; es de carácter subjetivo, porque busca determinar si el imputado obró con dolo o con culpa; es patrimonial y no sancionatoria, por cuanto su declaratoria acarrea el resarcimiento del daño causado por la gestión irregular; es autónoma e independiente, porque opera sin perjuicio de cualquier otra clase de responsabilidad; y, finalmente, en su trámite deben acatarse las garantías del debido proceso[4] según voces del artículo 29 Superior. Anteriormente el proceso de responsabilidad fiscal se hallaba regulado por la ley 42 de 1993. Sin embargo, ante las ostensibles inconsistencias de contenido que acusaban los artículos pertinentes, y habida consideración de la necesidad de estipular unas reglas muchos más idóneas sobre la materia, se expidió la ley 610 de 2000, “por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”. En reciente pronunciamiento de esta Corporación[5] se resumió esquemáticamente el proceso de responsabilidad fiscal previsto en la ley 610 de 2000; del cual se transcriben a continuación los siguientes apartes: “a. El proceso puede iniciarse de oficio por las propias contralorías, a solicitud de las entidades vigiladas, o por denuncias o quejas presentadas por cualquier persona u organización ciudadana, especialmente por las veedurías ciudadanas. (Artículo 9°). b. Antes de abrirse formalmente el proceso, si no existiese certeza sobre la ocurrencia del hecho, la causación del daño patrimonial, la entidad afectada y los presuntos responsables, podrá ordenarse indagación preliminar por el término de seis (6) meses, al cabo de los cuales procederá el archivo de las diligencia o la apertura del proceso de responsabilidad fiscal. (Artículo 39). c. Cuando se encuentre establecida la existencia de un daño patrimonial al Estado, e indicios serios sobre los posibles autores del mismo, se ordenará la apertura del proceso de responsabilidad fiscal. (Articulo 40). Una vez abierto el proceso, en cualquier momento podrán decretarse medidas cautelares sobre los bienes de las personas presuntamente responsables. (Artículo 12) d. En el auto de apertura del proceso, entre otros asuntos, deberán identificarse la entidad afectada y los presuntos responsables, y determinarse el daño patrimonial y la estimación de su cuantía. Dicho auto, además, debe contener el decreto de las pruebas que se estimen conducentes y pertinentes, el decreto de las medidas cautelares que deberán practicarse antes de la notificación, y la orden de practicar después de ellas, la notificación respectiva. (Artículo 41) e. Como garantía de la defensa del implicado, el artículo 42 prescribe que quien tenga conocimiento de la existencia de indagación preliminar o proceso de responsabilidad fiscal en su contra, antes de que se le formule auto de imputación de responsabilidad fiscal, tiene el derecho de solicitar que se le reciba exposición libre y espontánea. De todas maneras, no puede proferirse el referido auto de imputación, si el presunto responsable no ha sido previamente escuchado. f. Si el imputado no puede ser localizado o si citado no comparece, se le debe nombrar un apoderado de oficio con quien se continúa el trámite. (Artículo 43). g. El término para adelantar estas diligencias es de tres (3) meses, prorrogables por dos (2) meses más, vencido el cual se archivará el proceso o se dictará auto de imputación de responsabilidad fiscal. Notificado a los presuntos responsables el auto de imputación, se les correrá traslado por el término de diez (10) días a fin de que presenten los argumentos de su defensa, y soliciten y aporten las pruebas que pretendan hacer valer. (Artículos 45 a 50). h. Vencido el término del traslado anterior, se debe dictar el auto que decrete las pruebas solicitadas, o las que de oficio se encuentren conducentes y pertinentes. El término probatorio no podrá ser superior a treinta (30) días; contra el auto que rechace pruebas proceden los recursos de reposición y apelación. (Artículo 51). i. De conformidad con lo prescrito por el artículo 52, “vencido el término del traslado, y practicadas las pruebas pertinentes, el funcionario competente proferirá decisión de fondo, llamada fallo, con o sin responsabilidad fiscal, según el caso, dentro del término de treinta (30) días. j. En los términos del artículo 55, 'la providencia que decida el proceso de responsabilidad fiscal se notificará en la forma y términos que establece el Código Contencioso Administrativo y contra ella proceden los recursos allí señalados (…)”. Siendo del caso enfatizar desde ahora que, con arreglo a la nueva preceptiva legal el proceso de responsabilidad fiscal se inicia formalmente a partir de la expedición del auto de apertura (art. 40 ib.) Por contraste, la indagación preliminar, si bien puede contribuir a la precisión y determinación de los elementos necesarios a la apertura del proceso de responsabilidad fiscal, formalmente no hace parte del mismo. Tanto es así que en los casos en que a través de la indagación preliminar no se logren verificar los aspectos señalados por el artículo 39 de la ley 610 dentro del término de 6 meses, se deberá concluir con un auto de ar...