Sentencia C-835 de 2013

C-835-13 Sentencia C-835/13 Sentencia C-835/13 MEDIDAS PARA FORMALIZAR EL SECTOR DEL ESPECTACULO PUBLICO DE LAS ARTES ESCENICAS-Inspección, vigilancia, control y toma de posesión de las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y derechos conexos ATRIBUCION A LA DIRECCION NACIONAL DE DERECHOS DE AUTOR PARA DECRETAR “CUALQUIER MEDIDA CAUTELAR” QUE CONSIDERE RAZONABLE CON EL FIN DE GARANTIZAR EL ADECUADO EJERCICIO DE SUS FUNCIONES-Desconoce el principio de legalidad y el debido proceso La norma impugnada desconoce el debido proceso y el principio de legalidad, como quiera que al permitir a la Dirección Nacional de Derecho de Autor imponer cualquier medida cautelar inmediata que considere razonable para garantizar el adecuado ejercicio de sus funciones, el legislador paso por alto que toda actuación, judicial o en este caso administrativa debe estar clara y expresamente señalada en la ley, sin dar lugar a indeterminaciones que afecten principios o valores superiores que, cono en este caso, impide a los administrados conocer de antemano cuáles serán las eventuales actuaciones que desplegara la administración. INSPECCION, VIGILANCIA, CONTROL Y TOMA DE POSESION DE LAS SOCIEDADES DE GESTION COLECTIVA DE DERECHOS DE AUTOR Y DERECHOS CONEXOS-Medidas cautelares DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias mínimas de argumentación/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes/PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Examen no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional DIRECCION NACIONAL DE DERECHOS DE AUTOR-Competencias SOCIEDADES DE GESTION COLECTIVA-Funciones AMPLIO MARGEN DE CONFIGURACION LEGISLATIVA PARA ESTABLECER PROCEDIMIENTOS-Límites Esta corporación ha puntualizado que el margen de configuración normativa que le es propio al legislador no resulta absoluto, pues encuentra sus límites en los principios y valores constitucionales. La actividad del legislador se ajusta a la carta política si atiende: (i) principios y fines del Estado como la justicia y la igualdad; (ii) la vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos, entre ellos el debido proceso; (iii) los principios de razonabilidad y proporcionalidad al establecer las normas respectivas y (iv) la realización material de los derechos y del principio de supremacía del derecho sustancial sobre las formas. En igual sentido, esta corporación ha indicado que toda medida de intervención por parte de la administración debe atender los principios de raigambre constitucional de legalidad y proporcionalidad, no siendo posible que tengan un carácter indeterminado. MEDIDAS DE INTERVENCION POR PARTE DE LA ADMINISTRACION-Deben atender a los principios de raigambre constitucional de legalidad y proporcionalidad, no siendo posible que tengan un carácter indeterminado/HABILITACION PARA APLICAR MEDIDAS INDETERMINADAS EN INTERVENCION DE LA ADMINISTRACION-Jurisprudencia constitucional respecto a vulneración de principios legalidad y proporcionalidad REGULACION DE FUNCIONES ADMINISTRATIVAS-Resulta “deficiente” cuando las autoridades públicas no tienen ningún parámetro de orientación, de modo que los administrados no tienen certeza sobre cuál será la actuación concreta de los servidores públicos TEST DE PROPORCIONALIDAD-Importancia/TEST DE PROPORCIONALIDAD-Pasos MEDIDAS INNOMINADAS O ATIPICAS-Definición/MEDIDAS CAUTELARES INNOMINADAS-Alcance Referencia: expediente D-9626. Demanda de inconstitucionalidad contra el literal d) del artículo 30 de la Ley 1493 de 2011 (“Por la cual se toman medidas para formalizar el sector del espectáculo público de las artes escénicas, se otorgan competencias de inspección, vigilancia y control sobre las sociedades de gestión colectiva y se dictan otras disposiciones”). Demandante: Jorge Alonso Garrido Abad. Magistrado ponente: NILSON PINILLA PINILLA Bogotá, D.C., noviembre veinte (20) de dos mil trece (2013) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución, el ciudadano Jorge Alonso Garrido Abad demandó el literal d) del artículo 30 de la Ley 1393 de 2011. Mediante auto de mayo 21 de 2013, el Magistrado sustanciador admitió la demanda de la referencia, una vez corregida por el actor[1], y dispuso que se fijara en lista el presente proceso y se diera traslado al Procurador General de la Nación para que rindiese su concepto. También se ordenó comunicar la iniciación del asunto a los señores Presidentes de la República y del Congreso, a los Ministros de Interior, Hacienda, Justicia, Cultura, y Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y se invitó a los señores Superintendentes de Industria y Comercio y de Sociedades, a los Directores de la Unidad Administrativa Especial de Derecho de Autor, de la Sociedad de Autores y Compositores de Colombia SAYCO, de la Asociación Colombiana de Intérpretes y Productores Fonográficos ACINPRO, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, a la Comisión Colombiana de Juristas y a las facultades de derecho en Bogotá de las Universidades Nacional de Colombia, Santo Tomás, Javeriana, Externado de Colombia, del Rosario, de los Andes y Sergio Arboleda, al igual que a las de Antioquia, del Norte, e Industrial de Santander, con el objeto de que, si lo estimaban pertinente, conceptuaran sobre la exequibilidad de dicha norma. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, la Corte procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. NORMA DEMANDADA. A continuación se trascribe el texto de la norma demandada, resaltando el segmento acusado. “LEY 1493 DE 2011 (diciembre 26) Diario Oficial No. 48.294 de 26 de diciembre de 2011 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se toman medidas para formalizar el sector del espectáculo público de las artes escénicas, se otorgan competencias de inspección, vigilancia y control sobre las sociedades de gestión colectiva y se dictan otras disposiciones. EL CONGRESO DE COLOMBIA, DECRETA: … … … CAPÍTULO VII. INSPECCIÓN, VIGILANCIA, CONTROL Y TOMA DE POSESIÓN DE LAS SOCIEDADES DE GESTIÓN COLECTIVA DE DERECHOS DE AUTOR Y DERECHOS CONEXOS. … … … ARTÍCULO 30. MEDIDAS CAUTELARES. El Director de la Unidad Administrativa Especial –Dirección Nacional de Derechos de Autor del Ministerio del Interior podrá adoptar, en desarrollo de las funciones de inspección, vigilancia y control y mediante resolución motivada, las siguientes medidas cautelares inmediatas: a) El cese inmediato de los actos que constituyan la presunta infracción a las disposiciones legales o estatutarias en materia de derecho de autor, por parte de las sociedades de gestión colectiva, entidades recaudadoras o de sus directivos; b) Suspender en el ejercicio de sus funciones a los miembros del Consejo Directivo, del Comité de Vigilancia, al Gerente, al Secretario, al Tesorero y al revisor fiscal de las sociedades de gestión colectiva y de las entidades recaudadoras; c) La suspensión de la personería jurídica y de la autorización de funcionamiento de las sociedades de gestión colectiva y de las entidades recaudadoras; d) Cualquiera otra medida que encuentre razonable para garantizar el adecuado ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control. PARÁGRAFO. Las medidas cautelares podrán decretarse antes de iniciar una investigación, conjuntamente con ella o con posterioridad a su inicio antes de que se profiera la decisión que le ponga fin. La adopción de estas medidas no implicará prejuzgamiento.” III. LA DEMANDA. El actor afirmó que el literal d) del artículo 30 de la Ley 1493 de 2011 desconoce el debido proceso y los principios de legalidad y proporcionalidad que rigen las actuaciones administrativas (artículo 29 Const.), pues permite al Director de la Unidad Administrativa Especial, denominada Dirección Nacional de Derecho de Autor del Ministerio del Interior, implementar medidas cautelares absolutamente indeterminadas en desarrollo de sus funciones de inspección, vigilancia y control de las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y de derechos conexos. Explicó que la indeterminación de la norma desconoce el debido proceso, pues permite a la Dirección Nacional de Derecho de Autor adoptar cualquier medida que a su juicio resulte razonable, haciendo subjetivo ese proceder y dejando al “sujeto pasivo” de la actuación a merced de la entidad. Agregó que la norma demandada desconoce el principio de legalidad de la actividad de la administración, como quiera que no remite a la ley para la adopción de esas medidas, luego no se conoce de antemano cuál será la actuación de la entidad que adelante la actuación administrativa sancionatoria. El demandante sostuvo que el “debido proceso dentro del derecho administrativo sancionatorio implica la aplicación del principio de legalidad, el cual, se encuentra reconocido en varias disposiciones constitucionales. Así, el artículo 29 superior consagra que nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes prexistentes al acto que se le imputa. Los artículos 122 y 123 de la carta política establecen que los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones se someterán a los comportamientos descritos en la Constitución, la ley y el reglamento, y que en todo caso, ‘no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento’. El artículo 124 que le asigna al legislador la potestad normativa para crear, modificar o derogar el régimen de responsabilidad al que se someten los servidores del Estado, disponiendo que ‘la ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva” (f. 3 cd. Corte). Mas adelante indicó que acorde con la jurisprudencia constitucional, el principio de legalidad: “(i) otorga certidumbre normativa sobre la conducta y la sanción a imponer; (ii) exige que el texto predeterminado tenga fundamento directamente en la ley, sin que sea posible transferir tal facultad al Gobierno o a las autoridades administrativas, por ser una competencia privativa del legislador; (iii) constituye una salvaguarda de la seguridad jurídica de los ciudadanos; (iv) protege la libertad individual; (v) controla la arbitrariedad judicial y administrativa; y (vi) asegura la igualdad de todas las personas ante el poder punitivo y sancionador del Estado.” Explicó que tratándose del régimen de intervención estatal a las sociedades de gestión colectiva, los criterios para efectuar la inspección, vigilancia y control deben ser desarrollados por la ley, pues compete al Congreso expedir leyes sobre intervención económica (art. 150 num. 21) y sobre el régimen de propiedad industrial, marcas, patentes y demás formas de propiedad intelectual (num. 24), relacionado directamente con los derechos de autor. Aseveró que la norma también resulta desproporcionada, como quiera que si bien procura garantizar el adecuado ejercicio de las funciones de inspección y control de la Dirección Nacional de Derecho de Autor, se otorga una atribución drástica sobre las sociedades vigiladas, restringiendo su autonomía. De otro lado, en el escrito mediante el cual se corrigió la demanda, el actor sostuvo (está en negrilla en el texto original, fs. 12 y 13 ib.): “Esa absoluta indeterminación en la actuación administrativa que se depreca de la norma atacada, es inadmisible constitucionalmente, porque consagra una actuación administrativa donde no se limita previamente el poder del Estado, contraviniendo las reglas del debido proceso administrativo, definido por esa Corte en sentencia T-982 de 2004, ‘como la regulación jurídica que de manera previa limita los poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los administrados, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas depende de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas siempre a los procedimientos señalados en la ley. El debido proceso administrativo consagrado como derecho fundamental en el artículo 29 de la Constitución Política se convierte en una manifestación del principio de legalidad conforme al cual toda competencia ejercida por las autoridades públicas debe estar previamente señalada en la ley como también las funciones que les corresponden y los trámites a seguir antes de adoptar una determinada decisión (C.P. arts. 4º y 122)’. En efecto el texto impugnado desconoce el principio de legalidad propio de las actuaciones administrativas, porque no aplica medidas cautelares previamente señaladas en la ley sino indeterminadas, libradas al arbitrio de la Dirección Nacional de Derecho de Autor, privando a las personas destinatarias de aquellas medidas, de conocerlas con anticipación y haciendo indeterminada, per se, la actuación administrativa. Por su connotación, la norma demandada hace depender la actuación de esa Dirección, en su propio arbitrio, lo que sin duda, no sirve de límite al inmenso poder del Estado y mucho menos garantiza la protección de los derechos de los afectados, que es la esencia del debido proceso y del principio de legalidad de los procedimientos y actuaciones administrativas. Además, el texto atacado, resulta también más que desproporcionado desde el punto de vista de su finalidad, porque tiene como objeto garantizar el adecuado ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control de la Dirección Nacional de Derecho de Autor; facultades que si se revisan dentro del articulado del que hace parte el texto censurado, resultan exageradas pues las mencionadas facultades, otorgan atribuciones absolutamente drásticas sobre esas sociedades de carácter particular que limitan en gran forma su autonomía.” IV. INTERVENCIONES. 4.1. Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. Dicha cartera intervino mediante apoderado, quien solicitó declarar la exequibilidad de la norma demandada, indicando que no existe la discrecional absoluta predicada, pues para adoptar las medidas cautelares contenidas en el artículo 30 de la Ley 1493 de 2011, se debe dar aplicación a los criterios generales contenidos para tal efecto en los artículos 24 a 26 ibídem. Explicó que las decisiones de los funcionarios públicos se materializan mediante resoluciones motivadas, evitando así la arbitrariedad de la administración, por lo que la norma demandada no estimularía actuaciones caprichosas; por el contrario, busca cumplir principios inherentes al buen funcionamiento de la actividad administrativa. Con todo, expresó que la demanda formulada adolece de falta de certeza, pues “el actor deduce consecuencias jurídicas de la norma acusada que desbordan lo expresado en ésta” (f. 51 ib.). 4.2. Ministerio del Interior. El apoderado de este Ministerio solicitó a la Corte proferir un fallo inhibitorio señalando que, en su sentir, que (i) la demanda no reúne los requisitos para emitir un fallo de fondo por falta de suficiencia, pues se fundamenta en apreciaciones subjetivas que no representan el contenido de la norma y (ii) existe cosa juzgada constitucional, como quiera que mediante fallo C-124 de 2013 se declaró la exequibilidad del artículo aquí impugnado. 4.3. Dirección Nacional de Derecho de Autor DNDA. La Directora General de dicha Unidad Administrativa Especial solicitó a la Corte inhibirse de emitir un fallo de fondo y, subsidiariamente, declarar exequible la norma demandada. En primer lugar, la interviniente sostiene que la demanda no satisface los requisitos de certeza, pertinencia y especificidad, pues el actor confunde dos figuras jurídicas, como son las medidas cautelares y las sanciones administrativas, tornando sus argumentos subjetivos y no verificables. De otro lado para sustentar la exequibilidad de la norma impugnada, explicó que el director de esa entidad es competente para decretar u ordenar una medida cautelar innominada o atípica[2] cuando corresponda, “evidentemente ligado a un criterio de razonabilidad de la medida, esto es, debidamente soportada en el principio de legalidad que debe regir en toda actuación judicial o administrativa, conllevando esta situación, que la discrecionalidad administrativa existente en cabeza del Director de la DNDA en manera alguna es sinónimo de arbitrariedad” (f. 79 ib.). Luego de relatar la distinción entre las facultades regladas y las discrecionales, indicó que la facultad a la que alude el literal demandado es discrecional y “tiene como fin salvaguardar los derechos e intereses de los titulares de derechos de autor o derechos conexos que pueden resultar afectados o encontrarse en riesgo por las actuaciones de las sociedades de gestión colectiva a la cual pertenecen o de sus administradores”; además, “se ejerce en atención a los principios legales y constitucionales que rigen las actuaciones administrativas y en atención a los hechos, circunstancias y proporcionalidad en la adopción de la decisión” (f. 80 v. ib.). Así, en sentir de la interviniente, “diáfano resulta que la DNDA en ejercicio de las facultades otorgadas por la ley, tiene la posibilidad de decretar medidas cautelares derivadas de su facultad de inspección, vigilancia y control sobre las sociedades de gestión colectiva, mediante acto administrativo motivado siendo entonces dable concluir que estas medidas, en manera o forma alguna se constituyen en decisiones que conlleven implícita una sanción, como quiera que las mismas concurren de forma vertical en defensa de la integridad de una actuación judicial o administrativa con la finalidad de otorgar legalidad a estos procedimientos” (f. 82 ib.). 4.4. Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás de Bogotá. Un docente y el coordinador del grupo de acciones constitucionales del Consultorio Jurídico de esa facultad solicitaron declarar inexequible el literal d) del artículo 30 de la Ley 1493 de 2011, porque desconoce el principio de legalidad que debe regir las actuaciones administrativas. Los intervinientes indicaron que si bien se reconoce un amplio margen de configuración para que el legislador establezca medidas cautelares, “debe ser preciso en la concesión de facultades a las autoridades administrativas, pues solo de esa manera se preservan los derechos constitucionalmente reconocidos y se asegura el principio de razonabilidad y proporcionalidad que debe presidir la aplicación de una medida excepcional… estas acciones que realiza el legislativo más la facultad que le brinda a la parte administradora para aplicar las medidas cautelares tiene que estar basada en el principio de la buena fe” (f. 94 ib.). 4.5. Asociación Colombiana de Intérpretes y Productores Fonográficos ACINPRO. El representante legal de dicha entidad intervino para coadyuvar la demanda, en procura de que se declare la inexequibilidad de la norma impugnada, por desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso y los “principios de legalidad –tipicidad- y proporcionalidad de la sanción” (f. 97 ib.). Luego de hacer referencia a la garantía al debido proceso en las actuaciones administrativas, el interviniente aseveró que la norma demandada afecta la seguridad jurídica, en particular de las sociedades de gestión colectiva, “quedando al arbitrio pleno y total de la DNDA generándose una violación a nuestros derechos al quedar expuestos a los criterios personales y subjetivos del ente de control, quien interpreta, argumenta y cuadra sus decisiones contrariando y desconociendo la Constitución y la ley” (f. 101 ib.). A renglón seguido expreso que “no existe norma que determine en forma clara e inequívoca qué actos, acontecimientos, conductas o hechos generados por las sociedades de gestión colectiva, constituyen faltas, ni se sabe si tales actos… se les puede aplicar una de las sanciones determinadas en forma genérica en la norma, estamos en presencia de una vulneración al principio de proporcionalidad de la sanción, pues al no existir parámetros o criterios claros que permitan a qué (sic) vulneración o falta se puede aplicar a una u otra sanción, puede aplicarse una sanción demasiado severa para la presunta falta cometida y peor aún la indeterminación de la sanción, le da a la DNDA poderes omnímodos para que en virtud del literal d) del artículo 30 atacado, genere cualquier medida que encuentre razonable, haciéndose evidente la plurimencionada violación a principios fundamentales ya referidos”. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN. En concepto 5596 de julio 9 de 2013, el señor Procurador General de la Nación solicitó a la Corte declarar exequible el literal d) del artículo 30 de la Ley 1493 de 2011, pues las medidas cautelares en los procesos que realiza la Dirección de Derecho de Autor se adoptan mediante acto administrativo, debidamente motivado, descartando así “cualquier vicio de arbitrariedad”. Explicó que “los actos administrativos no obedecen a la mera discrecionalidad del funcionario y, menos aún, al capricho de los servidores públicos, quienes por el sólo hecho de serlo están sujetos al cumplimiento de la Constitución y la ley (artículos 122 y 123 de la carta política)” (f. 116 ib.). Al respecto, agregó (fs. 116 y 117 ib.): “La motivación de los actos administrativos no sólo es garantía del derecho a la impugnación sino que, es una expresión del carácter reglado que comporta la generalidad de éstos. La jurisprudencia constitucional y administrativa han definido con claridad los requisitos que deben cumplir los actos administrativos a efectos de su conformidad con el ordenamiento jurídico. Por ello, los derechos de sus destinatarios están siempre protegidos. En tal sentido, esta Vista Fiscal no encuentra reproche de constitucionalidad lo suficientemente objetivo y elaborado que permita poner en duda el ajuste de la norma demandada al ordenamiento superior.” VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. 1.- Competencia. En virtud de lo dispuesto por el artículo 241.4 superior, la Corte es competente para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad contra las leyes, tanto por vicios de contenido material o de fondo, como por aquellos procedimentales suscitados en su formación, siendo esta acción fruto de la acusación contra un segmento de la Ley 1493 de 2011. 2.- Lo que se debate. Corresponde a la Corte Constitucional determinar si la facultad otorgada por el legislador a la Dirección Nacional de Derecho de Autor, para imponer cualquier otra medida cautelar que encuentre razonable para garantizar el adecuado ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control de las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y derechos conexos, conculca el debido proceso y los principios de legalidad y razonabilidad, dada la presunta indeterminación de tal potestad. Con todo, inicialmente esta corporación debe analizar: (i) si la censura invocada en la demanda cumple con los contenidos del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, ampliamente desarrollados por la jurisprudencia constitucional; (ii) si existe o no cosa juzgada constitucional en el presente evento; y (iii) analizado lo anterior, proceder al respectivo estudio de fondo. 3. Aptitud sustantiva de la demanda en el presente evento. 3.1. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece los requisitos mínimos que razonablemente[3] deben contener las demandas de constitucionalidad para su admisión y para que la Corte pueda emitir así un fallo de fondo. Según lo allí indicado, es imperativo señalar con claridad las normas que son censuradas como inconstitucionales, al igual que la preceptiva superior que se tilda de infringida y explicar las razones por las cuales se estima que presuntamente las primeras violan o desconocen la segunda. Otra parte fundamental de los indicados requisitos es la formulación de cargos de inconstitucionalidad contra las normas demandadas, esto es, la sustentación de los distintos argumentos por los cuales el ciudadano demandante advierte que aquéllas contrarían uno o más preceptos superiores. Al respecto, en atención a lo cuestionado por algunos de los intervinientes[4], recuérdese que la jurisprudencia tiene establecido que las razones presentadas para sustentar la inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas, deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[5]. La adecuada presentación del concepto de violación permite a esta corporación desarrollar su función de defensa de la carta política en debida forma, en tanto delimita el campo en el cual se hará el respectivo análisis de constitucionalidad, sin que ello implique una restricción de los derechos políticos de los demandantes, pero sí el establecimiento de unos elementos que informen adecuadamente a la Corte para poder proferir un pronunciamiento de fondo, evitando un fallo inhibitorio[6]. Reitérese, en cuanto al concepto de la violación, que la jurisprudencia ha sido constante[7] en manifestar que los argumentos de inconstitucionalidad que se prediquen de las normas acusadas deben ser claros, esto es, que exista un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan; ciertos, en cuanto la demanda habrá de recaer sobre una proposición jurídica real y existente; específicos, en la medida que se precise la manera como la norma acusada vulnera un precepto o preceptos de la Constitución, formulando al menos un cargo concreto; pertinentes, ya que el reproche debe fundarse en la apreciación del contenido de una norma superior que se explica y se enfrenta a la norma legal acusada, más no en su aplicación práctica; y suficientes, por cuanto se debe exponer todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio y que despierten duda sobre la constitucionalidad de la disposición acusada. Esta carga mínima de argumentación que debe exponer el ciudadano, resulta indispensable para adelantar el juicio de constitucionalidad, no obstante la naturaleza pública e informal que caracteriza a la acción de inexequibilidad; de no atenderse dicho presupuesto podría generarse un fallo inhibitorio por ineptitud sustancial del escrito con el que se pretende incoar la acción, sin que ello implique una restricción de los derechos políticos del demandante, pero sí el establecimiento de unos elementos que informen adecuadamente a la Corte, para poder proferir un pronunciamiento de fondo[8]. Sobre este tema, ha expuesto la Corte que[9] “la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prima facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, sí despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”. 3.2. Con todo, la Corte ha explicado que en aplicación del principio pro actione, la exigencia de los presupuestos para la presentación de una demanda, (i) no debe tener tal rigorismo que haga nugatorio ese derecho ciudadano, (ii) debiendo propender el juez constitucional hacia un fallo de fondo y no uno inhibitorio; por ende, (iii) la duda debe resolverse a favor del actor. Al respecto, en el fallo C-978 de diciembre 1° de 2010[10], M. P. Luis Ernesto Vargas Silva, se indicó (no está en negrilla en el texto original): “No obstante, también ha resaltado, con base en el principio de pro actione que el examen de los requisitos adjetivos de la demanda de constitucionalidad no debe ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso y que debe preferirse una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte[11]. Este principio tiene en cuenta que la acción de inconstitucionalidad es de carácter público, es decir abierta a todos los ciudadanos, por lo que no exige acreditar la condición de abogado[12]; en tal medida, ‘el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo.’[13]” 3.3. La demanda cumple los requisitos formales y de fondo exigidos por el Decreto 2067 de 1991, y de manera explícita, los presupuestos desarrollados por la jurisprudencia constitucional, pues los planteamientos contra el segmento impugnado reúnen las exigencias para provocar un estudio de constitucionalidad, al identificar el texto acusado y esbozar los cargos, generando una duda razonable sobre su exequibilidad, partiendo de la posible contradicción con el texto superior que invoca. El actor acusó concretamente un segmento normativo y señaló en forma directa que desconoce el artículo 29 superior, y con ello no solo el debido proceso propio de las actuaciones administrativas, sino también los principios de raigambre constitucional de legalidad y razonabilidad, pues en su sentir, el legislador dejó al arbitrio de la Dirección Nacional de Derecho de Autor decretar medidas cautelares distintas a las taxativamente reseñadas en el artículo 30 de la Ley 1493 de 2011. 3.4. Sintetizado lo anterior y contrario a lo expuesto por quienes solicitan la inhibición, principalmente por falta de suficiencia, la demanda cumple los presupuestos para que la Corte profiera un fallo de fondo, pues los planteamientos contra la preceptiva impugnada reúnen las exigencias necesarias para provocar un estudio de constitucionalidad, al identificar el texto acusado y esbozar el cargo, generando una duda razonable sobre su exequibilidad, partiendo de la posible contradicción con el texto superior. Por el contrario, hacer mayores exigencias como se propone, implicaría incluso desconocer el principio pro actione y los derechos de acceso a la administración de justicia y de participación democrática. Existiendo un cargo debidamente formulado con relación al presunto desconocimiento del artículo 29 superior, procede efectuar el análisis de fondo, analizando previamente si existe cosa juzgada constitucional, como invocó el apoderado del Ministerio del Interior. 4. Inexistencia de cosa juzgada constitucional. 4.1. Acorde con el inciso primero del artículo 243 superior, los fallos que esta corporación dicte “en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional”. El principal efecto de este precepto es que una vez la Corte se pronuncia de fondo sobre la exequibilidad de un determinado precepto, no puede volver a ocuparse del tema, por lo que en caso de presentarse nuevas demandas sobre el mismo asunto, deberán ser rechazadas. Según explicó esta corporación en fallo C-228 de marzo 30 de 2009, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, “el fenómeno de la cosa juzgada [constitucional] se configura bajo dos requisitos: (i) que se proponga estudiar el mismo contenido normativo de la misma proposición normativa, ya estudiada en una sentencia anterior; y (ii) que se proponga dicho estudio por las mismas razones (esto incluye el referente constitucional o norma presuntamente vulnerada), ya estudiadas en una sentencia anterior”. El efecto de cosa juzgada constitucional[14] es claro cuando la norma cuestionada fue declarada inexequible, al desaparecer del ordenamiento jurídico y, ante la eventualidad de posteriores demandas, es evidente que no existiría objeto sobre el cual pronunciarse. El asunto ofrece mayores complejidades cuando, como en este evento, al término de un primer análisis de constitucionalidad la norma fue encontrada exequible, ya que si bien se genera ese efecto de cosa juzgada, no siempre son indubitables sus alcances. En estos casos, la cosa juzgada resultante puede ser absoluta o relativa, lo que en la práctica podría dejar abierta la posibilidad de que se presenten nuevas demandas en relación con dicho precepto. Dentro de este escenario, si al no existir prima facie certidumbre al respecto, la demanda es admitida, la Corte Constitucional puede aún reconocer el efecto de cosa juzgada al emitir el fallo, absteniéndose de resolver de fondo y proferirá entonces la orden de estarse a lo resuelto en su anterior pronunciamiento que generó tal efecto. Sobre las circunstancias bajo las cuales la cosa juzgada constitucional es absoluta o relativa, ello depende directamente de lo que se determine en la sentencia de la cual tales efectos se derivan. Esta claridad resulta de lo planteado por la jurisprudencia de esta corporación durante sus primeros años, cuando expresó que, en su calidad de guardiana de la integridad de la carta política, “sólo la Corte Constitucional, de conformidad con la Constitución, puede, en la propia sentencia, señalar los efectos de ésta”[15]. Más adelante, este tribunal también explicó, que en tanto “no señale que los efectos de una determinada providencia son de cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que profiera hacen tránsito a cosa juzgada absoluta”[16]. Según lo anterior, la ausencia de precisiones por parte del juez constitucional en la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad acerca de los efectos de esa decisión, llevaría a presumir que el precepto analizado es válido frente a la totalidad de las normas constitucionales, por lo que se genera entonces un efecto de cosa juzgada absoluta, que impide a la Corte, en forma así mismo absoluta, volver a fallar sobre esa materia. Si, por el contrario, ella delimita en la parte resolutiva el efecto de dicha decisión, habrá entonces cosa juzgada relativa, la que en este caso se considera además explícita, en razón de la referencia expresa que el juez constitucional hizo sobre los efectos de su fallo. Con todo, la Corte ha advertido que en realidad no existe cosa juzgada absoluta cuando, pese al silencio del fallador en la parte resolutiva de la sentencia acerca de los alcances de tal decisión, existen en su parte motiva referencias suficientes para concluir que, en realidad, este tribunal limitó su análisis únicamente a los cargos que le fueron planteados en la demanda, o a la confrontación de la norma acusada con unos determinados preceptos constitucionales; como tampoco la hay cuando, no obstante incluir la parte resolutiva un pronunciamiento decisorio en relación con una determinada norma, puede constatarse que no existe en su motivación referencia alguna que sustente la decisión supuestamente tomada en relación con ella. En relación con esas dos situaciones, esta corporación ha considerado que habría entonces lo que se denomina cosa juzgada absoluta aparente[17], con la precisión de que en la primera de ellas existe sí cosa juzgada, pero relativa e implícita, al paso que en la segunda, no existe en realidad cosa juzgada de ninguna clase. Sin embargo, y aunque por distinto motivo, en ambos eventos queda a salvo la posibilidad de que la Corte decida de fondo sobre nuevas demandas contra ese mismo precepto, naturalmente, siempre que ellas se refieran a aspectos distintos de los que anteriormente fueron analizados. 4.2. En fallo C-124 de marzo 13 de 2013, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, la Corte resolvió una acción dirigida contra los artículos 23 a 34 de la Ley 1493 de 2011, donde se planteó que esas normas vulneraban: “(i) el numeral 2° del artículo 157 superior, en cuanto los proyectos de ley relativos a la propiedad intelectual deben iniciar su trámite en las Comisiones Primeras Permanentes Constitucionales, y las normas demandadas se tramitaron en las Comisiones Terceras; y (ii) contrarían lo dispuesto en los artículos 158 y 169 superiores, por cuanto su contenido no guarda conexión con la materia de la ley, ni su título, ya que la competencia para la inspección, vigilancia y control sobre las sociedades de gestión colectiva no tiene relación alguna con la formalización del sector del espectáculo público de las artes escénicas”. En dicha decisión se declararon exequibles las normas impugnadas, entre ellas el artículo 30 aquí demandado, pero limitando el alcance del fallo a los cargos allí examinados, al concluir que no se desconoció la carta política, pues (i) las Comisiones Terceras Constitucionales eran competentes para conocer del trámite de la iniciativa legislativa y (ii) no se desatendió el principio de unidad de materia ni la congruencia del título de la ley y su contenido material. Acorde con todo lo hasta aquí expuesto, en el presente evento no existe la cosa juzgada predicada por el Ministerio del Interior, pues en este asunto se aduce el desconocimiento del debido proceso y los principios de legalidad y razonabilidad predicables dentro de las actuaciones administrativas. Así, existiendo un cargo debidamente formulado con relación al presunto desconocimiento del texto superior, y ante la ausencia de cosa juzgada, procede emitir un fallo de fondo, para tal efecto, la Corte: (i) recordará su jurisprudencia sobre las características de las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y derechos conexos; (ii) analizará la naturaleza de las medidas que puede adoptar la Dirección Nacional de Derecho de Autor dentro de sus competencias de inspección, vigilancia y control y, a partir de ello, (iii) analizará la exequibilidad de la norma impugnada. 5. Competencias de la Dirección Nacional de Derecho de Autor frente a las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y derechos conexos. 5.1. Atendiendo su relevancia para el presente asunto, la Sala Plena recordará ampliamente lo consignado en el fallo C-124 de 2013, en lo que respecta a las funciones de la Dirección Nacional de Derecho de Autor para inspeccionar, vigilar y controlar a las denominadas sociedades de gestión colectiva. En dicho fallo esta corporación reseñó que tanto los autores y los titulares de obras literarias y artísticas están facultados para autorizar el uso de sus creaciones, para lo cual se prevé que el recaudo de los derechos de autor[18] y sus derechos conexos[19] sea efectuado por el propio interesado, o por intermedio de personas jurídicas, denominadas sociedades de gestión colectiva que realicen tal actividad conjuntamente[20] y sin ánimo de lucro[21]. En dicho pronunciamiento, acorde con la jurisprudencia de esta corporación[22], se explicó que las sociedades de gestión colectiva “desarrollan su actividad en representación de una pluralidad de titulares de derechos, para ejercer frente a terceros los derechos exclusivos o de remuneración que correspondan a sus afiliados con ocasión del uso de sus obras o producciones artísticas”. Tratándose de las funciones que cumplen las sociedades de gestión colectiva, en el fallo C-124 de 2013, la Corte explicó: “4.1.1.5. En relación con las funciones asignadas a dichas sociedades, puede colegirse que en su gran mayoría hacen referencia a actividades de gestión o de administración de los intereses de los titulares de derechos de autor y de derechos conexos, por lo que puede decirse que el contenido de estas funciones es esencialmente patrimonial, en la medida que gestionan el recaudo de la remuneración derivada de los derechos de los autores y demás titulares, distribuyéndola entre sus asociados. 4.1.1.6. En este sentido, esta Corporación en sentencias C-265 de 1994 y C-509 de 2004, ha establecido que las sociedades de gestión colectiva son sociedades de contenido patrimonial no en el entendido de buscar un lucro propio ‘sino en la medida en que su función se centra en la recaudación de las remuneraciones provenientes por el pago de los derechos patrimoniales ligados al derecho de autor y conexos y su reparto entre los beneficiarios pertenecientes a la asociación’. 4.1.1.7. Así mismo, en la sentencia C-792 de 2002, la Corte determinó que las funciones de las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y derechos conexos, en su gran mayoría, hacen referencia a la administración de los intereses de los titulares de dichos derechos y, en especial, aquellos que tienen un contenido patrimonial, puesto que generan una remuneración para sus titulares. 4.1.1.8. Para comprender, a partir de su contenido, qué comprenden dichos derechos patrimoniales administrados por las sociedades de gestión, debe tenerse en cuenta que la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual – OMPI- ha establecido que los derechos patrimoniales ‘en relación con las obras son los derechos de los autores que integran el elemento pecuniario del derecho de autor, en contraposición con los derechos morales. Los derechos patrimoniales suponen, en general, que, dentro de las limitaciones impuestas por la legislación de derecho de autor, el titular del derecho de autor pueda hacer toda clase de utilizaciones públicas de la obra previo abono de una remuneración. En particular, los derechos patrimoniales comprenden la facultad para hacer o autorizar que se haga lo siguiente: publicar o reproducir de otro modo la obra para su transmisión (distribución) al público: comunicarla al público mediante representación o ejecución, mediante radiodifusión o por hilo; hacer traducciones o cualquier tipo de adaptaciones de la obra y utilizarlas en público, etc.’[23] (Negrilla fuera de texto).” 5.2. Atendiendo esa importante misión particularmente patrimonial que adelantan ese tipo de sociedades de gestión colectiva[24], la Corte indicó que se trata de “sujetos pasivos de la intervención del Estado en su funcionamiento, en ejercicio de su facultad de dirección de la economía del país”[25]. Así, el control del Estado a las sociedades de gestión colectiva corresponde a la Dirección Nacional de Derecho de Autor, que se “encuentra a cargo de verificar las condiciones y requisitos de constitución de las mismas, autorizar su funcionamiento y ejercer sobre ellas actividades de inspección y vigilancia, con la finalidad de garantizar una debida explotación de los derechos de autor o conexos” (C-124 de 2013). En el citado fallo, esta corporación también recordó que acorde con el artículo 11 del Decreto 3942 de 2010[26], las sociedades de gestión colectiva de derecho de autor o derechos conexos están sometidas a la inspección y vigilancia de la Dirección Nacional de Derecho de Autor, y que a su vez deben ajustarse en el ejercicio y cumplimiento de sus funciones y atribuciones legales y estatutarias, y a lo establecido en la Decisión Andina 351 de 1993[27], a la Ley 44 de 1993, a dicho Decreto y a las demás normas pertinentes[28]. En consecuencia, la Ley 1493 de 2011 adoptó una serie de medidas para formalizar el sector del espectáculo público de las artes escénicas y reguló lo relacionado con las competencias para la inspección, vigilancia y control sobre las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y derechos conexos, las cuales son ejercidas por el Presidente de la República por conducto de la Unidad Administrativa Especial denominada Dirección Nacional de Derecho de Autor del Ministerio del Interior (art. 24). El capítulo VII de la Ley 1493 de 2011 regula lo relacionado con la referida función de inspección, vigilancia y control de las sociedades de gestión colectiva por parte de la referida Unidad Administrativa Especial[29]: (i) Inspección es la atribución para “solicitar, confirmar y analizar de manera ocasional, y en forma, detalle y términos que ella determine, la información que requiera sobre la situación jurídica, contable, económica y administrativa de las Sociedades de Gestión Colectiva de Derechos de Autor y Derechos Conexos, así como realizar auditorías periódicas o extraordinarias a las sociedades de gestión colectiva de derecho de autor o de derechos conexos, con el fin de analizar su situación contable, económica, financiera, administrativa o jurídica”. Incluye además la posibilidad de practicar investigaciones administrativas sobre esas entidades (art. 26)[30]. (ii) Vigilancia es la atribución permanente que permite velar porque dichas sociedades y sus administradores se ajusten a la ley y a los estatutos, para evitar (a) abusos de sus órganos de dirección, administración, o fiscalización, que impliquen desconocimientos de los derechos de los asociados o violación grave o reiterada de las normas legales o estatutarias; (b) suministro al público, a la Dirección Nacional, o a cualquier organismo estatal, de información que no se ajuste a la realidad; (c) no llevar contabilidad acorde con la ley o con los principios contables generalmente aceptados; y (d) realizar operaciones no comprendidas en su objeto social (art. 27). (iii) Control es la atribución que permite ordenar, mediante acto administrativo de carácter particular, los correctivos necesarios para “subsanar una situación crítica de orden jurídico, contable, económico o administrativo de cualquier sociedad de gestión colectiva de derechos de autor y derechos conexos, cuando así lo determine la Unidad Administrativa” (art. 29)[31]. 5.3. Para el cumplimiento de las funciones de inspección, vigilancia y control que le son propias a la Dirección Nacional de Derecho de Autor, el legislador estableció que dicha entidad podrá, mediante resolución motivada, adoptar una serie de medidas cautelares inmediatas, antes de iniciar una investigación, conjuntamente con ella o con posterioridad a su inicio antes de que se profiera la decisión que le ponga fin, sin que ello implique prejuzgamiento[32]. Acorde con el artículo 30 de la Ley 1493 de 2011, las medidas cautelares pueden ser: “a) El cese inmediato de los actos que constituyan la presunta infracción a las disposiciones legales o estatutarias en materia de derecho de autor, por parte de las sociedades de gestión colectiva, entidades recaudadoras o de sus directivos; b) Suspender en el ejercicio de sus funciones a los miembros del Consejo Directivo, del Comité de Vigilancia, al Gerente, al Secretario, al Tesorero y al revisor fiscal de las sociedades de gestión colectiva y de las entidades recaudadoras; c) La suspensión de la personería jurídica y de la autorización de funcionamiento de las sociedades de gestión colectiva y de las entidades recaudadoras; d) Cualquiera otra medida que encuentre razonable para garantizar el adecuado ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control.” La Dirección Nacional de Derecho de Autor también podrá tomar posesión de una sociedad de gestión colectiva para administrarla, cuando dichas asociaciones (i) no quieran o no puedan gestionar los derechos confiados por sus socios o por contratos de representación recíproca; (ii) sus administradores persistan en violar en forma grave las normas a las que deben estar sujetos y (iii) cuando sus administradores hayan rehusado dar información veraz, completa y oportuna a la Dirección Nacional, o a las personas a quienes estas hayan confiado la responsabilidad de obtenerla (art. 31 L. 1493/11). En síntesis, como ha explicado la Corte Constitucional, la Ley 1493 de 2011 “tiene por objeto la regulación de las condiciones fiscales, económicas, administrativas, financieras y tributarias para la realización de espectáculos públicos, así como también de los controles que pueden ejercerse por una incorrecta o fraudulenta gestión de los mismos, sin que el objeto central de la ley sea regular los derechos de autor o establecer limitaciones frente a los mismos” (C-124 de 2013, ampliamente citada). 6. Análisis sobre la exequibilidad de la facultad de la Dirección Nacional de Derecho de Autor otorgada en el literal d) del artículo 30 de la Ley 1493 de 2011. 6.1. Acorde con lo anterior, procede la Corte a establecer si la posibilidad de que la Dirección Nacional de Derecho de Autor pueda imponer cualquier medida cautelar que encuentre razonable, para garantizar el adecuado ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control, otorgada en el literal d) del artículo 30 de la Ley 1493 de 2011, desconoce los principios de legalidad y proporcional y con ello el debido proceso administrativo. El demandante, la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás de Bogotá y la Asociación Colombiana de Intérpretes y Productores Fonográficos ACINPRO, sostienen que la referida norma es inexequible, como quiera que permite a la administración, en cabeza de la Dirección Nacional de Derecho de Autor, imponer medidas cautelares indeterminadas, por lo que los administrados (sociedades de gestión colectiva) desconocen cuál puede ser la eventual actuación de dicha entidad para restringir sus derechos y libertades. De otro lado, el Ministerio de Tecnologías de la Información, la Dirección Nacional de Derecho de Autor y el Procurador General de la Nación plantean que la norma demandada no desconoce la Constitución, habida cuenta que la imposición de toda medida cautelar se efectúa mediante resolución motivada, bajo criterios de razonabilidad, lo que descarta cualquier arbitrariedad. 6.2. El artículo 29 de la Constitución exige que la gran constelación de garantías que constituyen el debido proceso, entre las cuales cabe destacar, para el caso, el principio de legalidad, se materialicen no sólo en las actuaciones judiciales sino también en las administrativas, siendo una “forma de limitar el poder del Estado y de garantizar la protección de los derechos de los administrados, de tal manera que ninguna de las actuaciones de la autoridad pública vaya a depender de su propio arbitrio”[33]. El debido proceso constituye un “derecho fundamental de aplicación inmediata (C.P. art. 83), que en relación con el desarrollo de las actuaciones administrativas, pretende regular el ejercicio de las potestades discrecionales de la Administración, cuando en virtud del inicio de las mismas puedan llegar a comprometerse los derechos de los administrados[34].”[35] Así, el principio de legalidad implica que junto con la determinación de los comportamientos que dan lugar a la responsabilidad de los asociados y las consecuencias que de ello se deriven, la ley también debe precisar cuál será el procedimiento aplicable tanto a las actuaciones judiciales como administrativas competentes para analizar los comportamientos, investigar y declarar la eventual responsabilidad por dichos actos u omisiones[36]. Así, aunque el legislador posee un amplio margen de configuración para establecer los procedimientos mediante los cuales la administración ejerce sus competencias, como en el presente evento la inspección, vigilancia y control sobre determinados sujetos, tal facultad no es absoluta, pues tiene límites en los principios y valores constitucionales, de modo que no puede implicar la anulación u obstaculización de derechos y libertades fundamentales, luego toda actuación judicial o administrativa, según el caso, deberá atender los criterios de razonabilidad, racionabilidad, proporcionalidad y finalidad[37]. En efecto, esta corporación ha puntualizado que el margen de configuración normativa que le es propio al legislador no resulta absoluto, pues encuentra sus límites en los principios y valores constitucionales. La actividad del legislador se ajusta a la carta política si atiende: (i) principios y fines del Estado como la justicia y la igualdad; (ii) la vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos, entre ellos el debido proceso; (iii) los principios de razonabilidad y proporcionalidad al establecer las normas respectivas y (iv) la realización material de los derechos y del principio de supremacía del derecho sustancial sobre las formas[38]. En igual sentido, esta corporación ha indicado que toda medida de intervención por parte de la administración debe atender los principios de raigambre constitucional de legalidad y proporcionalidad, no siendo posible que tengan un carácter indeterminado. En efecto, en fallo C-145 de marzo 12 de 2009, M. P. Nilson Pinilla Pinilla, que resulta pertinente para el presente asunto, se declaró inexequible el literal h) del artículo 7º del Decreto Ley 4333 de 2008[39] que habilitaba a la Superintendencia de Sociedades, en desarrollo de una intervención administrativa, a adoptar “cualquier otra [medida] que se estime conveniente para los fines de la intervención”, considerando que “evidentemente envuelve un alto grado de indeterminación, desconociendo los principios superiores de legalidad y proporcionalidad”. En el citado fallo se analizó la exequibilidad del Decreto Ley 4334 de 2008[40], precisando que acorde con la carta política (no está en negrilla en el texto original), “la competencia del Gobierno en materia de estados de emergencia es reglada y, con ello, política y jurídicamente responsabilizadora, estando sujeta a precisas pautas definidas en el ordenamiento superior que conducen, en lo que concierne al control jurídico de los decretos dictados bajo su amparo, a la realización por parte de la Corte Constitucional, de un examen que comprende juicios acerca de la conexidad y la proporcionalidad de las medidas adoptadas, tal como se desprende del artículo 215 superior y de lo establecido en la Ley 137 de 1994, Estatutaria de Estados de Excepción”. Tratándose del análisis o juicio de proporcionalidad, en esa providencia la Corte explicó (no está en negrilla en el texto original): “… el juicio de proporcionalidad se orienta a verificar la adecuación de los medios en que consisten las medidas adoptadas, con los fines propuestos tanto por la Constitución como por los decretos de excepción; dicho juicio se refiere a la necesidad, idoneidad y conducencia de los medios adoptados por el Ejecutivo, para realizar no sólo el fin general de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos’, sino también los fines específicos definidos por el respectivo decreto legislativo. La medida de la proporcionalidad está dada por la mínima repercusión negativa que las medidas adoptadas para alcanzar el fin o los fines propuestos, tengan sobre otros principios igualmente fundamentales; y también por la conducencia e idoneidad de los medios para la consecución de los objetivos definidos por el legislador de excepción.” Bajo esos parámetros, luego de constatar el cumplimiento de los requisitos formales para la adopción del Decreto 4334 de 2008, al efectuar el análisis material de su contenido normativo y su juicio de proporcionalidad, la Corte concluyó que las facultades otorgadas a la Superintendencia de Sociedades por los literales a) a h) del artículo 7º ibídem (toma de posesión, revocatoria o reconocimiento de ineficacia de actos y negocios jurídicos previamente celebrados, devolución de bienes de terceros, plan de desmonte, suspensión inmediata de actividades, disolución y liquidación judicial de la persona jurídica y liquidación judicial de la actividad no autorizada de personas naturales) dentro de su intervención administrativa inmediata a operaciones y personas naturales o jurídicas que captaran o recaudaran dineros de forma no autorizada[41], eran idóneas para la consecución de los fines previstos con la emergencia social declarada. Con todo, no se arribó a la misma conclusión frente al literal h) que permitía a la Superintendencia de Sociedades adoptar cualquier otra medida que estimara conveniente para los fines de la intervención, pues para la Corte Constitucional el grado de indeterminación de dicha norma desconocía los principios de legalidad y proporcionalidad, integrantes del debido proceso. La Corte puntualizó entonces que en la aplicación de cualquiera de las medidas para las cuales estaba autorizada dicha Superintendencia, se “debe asegurar a las personas naturales o jurídicas intervenidas el debido proceso (art. 29 Const.), con las garantías que le son inmanentes, tales como (i) el acceso libre y en igualdad de condiciones a la justicia; (ii) el juez natural; (iii) la posibilidad de ejercicio del derecho de defensa, con los elementos para ser oído dentro del proceso; (iv) la razonabilidad de los plazos para el desarrollo del proceso; y . (v) la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces y autoridades” (no está en negrilla en el texto original). 6.4. Esta corporación ha indicado que se ajusta a la Constitución permitir que las autoridades judiciales o administrativas impongan medidas cautelares, para garantizar, entre otros fines, el ejercicio de un derecho o asegurar los resultados de una decisión futura, mientras se adelanta la actuación respectiva. Con todo, el legislador está sometido a ciertos límites establecidos en la propia carta política que restringen su amplio marco de configuración normativa. Al respecto en el ya referido fallo C-523 de 2009[42], la Corte Constitucional reiteró que aunque el legislador goza de una considerable libertad para regular el tipo de instrumentos cautelares y su procedimiento de adopción, debe “obrar cuidadosamente”, pues esas medidas tienen una naturaleza preventiva y en ciertas ocasiones restringen los derechos a personas que aún no han sido declaradas responsables dentro de una actuación judicial o administrativa Así, en el citado fallo esta corporación indicó que la libertad de configuración no es omnímoda o discrecional y sin controles, pues se somete a los límites establecidos en la carta política, definidos por los principios constitucionales, acorde con los cuales debe obrar acorde con la razonabilidad y proporcionalidad que “se exceden tan sólo cuando los derechos fundamentales se afectan”. 6.5. En el presente asunto, la norma demandada permite a la Dirección Nacional de Derecho de Autor imponer medidas cautelares inmediatas sobre las sociedades de gestión colectiva, para desarrollar sus funciones de inspección vigilancia y control, de forma previa, concomitante o con posterioridad al inicio de cualquier investigación y hasta antes de adoptar una decisión final (art. 30 L. 1493 de 2011). Acorde con tal artículo 30, la facultad de imposición de medidas cautelares se materializa, principalmente, (i) ordenando el cede de los presuntos actos que infringen la ley o los estatutos, (ii) suspender a algunos directivos, y/o (iii) suspender la personería jurídica y la autorización de funcionamiento de las sociedades de gestión colectiva y de las entidades recaudadoras. Con todo, permitir a la Dirección Nacional de Derecho de Autor imponer cualquier otra medida cautelar que encuentre razonable para garantizar el adecuado ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control que le son propias, tiene tal grado de indeterminación que desconoce el principio de legalidad exigible para este tipo de actuaciones administrativas, máxime que con ellas se restringe el derecho de asociación de las entidades vigiladas. Tal indeterminación resulta latente al constatar que impide incluso efectuar un adecuado análisis de proporcionalidad de la medida, para efectos de determ...