Sentencia C-834 de 2013

C-834-13 Sentencia Sentencia C-834/13 AUDIENCIA DE CONCILIACION EXTRAJUDICIAL ANTE JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Casos en que se solicitan medidas cautelares de carácter no patrimonial no constituyen obstáculo de acceso a la administración de justicia La jurisprudencia ha establecido una regla según la cual la realización de la audiencia de conciliación no implica per se, y de forma general, una vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia; por el contrario, en tanto mecanismo eficaz para la solución de controversias, se constituye en una de las formas de salvaguarda y concreción de este derecho. En tanto en el caso concreto no se aprecian elementos que lo constituyan como una excepción a esta regla, no se encuentra contradicción entre el aparte demandado y el derecho de acceso a la administración de justicia –artículo 229 de la Constitución-. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo por desconocimiento del principio de igualdad exigen un mayor rigor argumentativo Recuerda la Sala que los cargos por vulneración al principio de igualdad deben cumplir con una especial carga argumentativa, la cual implica demostrar que dos o más sujetos, instituciones, categorías o, como en este caso, mecanismos procesales son asimilables por el ordenamiento jurídico; y que la diferenciación que entre ellos realizó el legislador resulta desproporcionada o irrazonable, por lo que vulnera el contenido de igual trato por la ley derivado del artículo 13 de la Constitución. En este sentido, es pertinente recordar lo establecido por la sentencia C-635 de 2012, que en relación con los cargos de igualdad consagró: “La Corte Constitucional ha exigido una carga argumentativa superior por parte del accionante cuando se alega la vulneración del derecho a la igualdad. Así las cosas, el juicio de posible violación del derecho de igualdad exige la carga argumentativa de definir y aplicar tres etapas: (i) determinar cuál es el criterio de comparación (“patrón de igualdad” o tertium comparationis), pues antes de conocer si se trata de supuestos iguales o diferentes en primer lugar debe conocer si aquellos son susceptibles de comparación y si se comparan sujetos de la misma naturaleza; (ii) debe definir si desde la perspectiva fáctica y jurídica existe tratamiento desigual entre iguales o igual entre disímiles y, (iii) debe averiguar si el tratamiento distinto está constitucionalmente justificado, eso es, si las situaciones objeto de comparación, desde la Constitución, ameritan un trato diferente o deben ser tratadas en forma igual.” DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inhibición en relación con el cargo por vulneración del derecho a la igualdad CONCILIACION EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA-Jurisprudencia constitucional/CONCILIACION EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA-Garantía de acceso a la justicia/CONCILIACION EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA-Limitación razonable desde punto de vista constitucional La Corte Constitucional ha examinado la constitucionalidad de la conciliación como requisito de procedibilidad para el inicio de los procesos judiciales de carácter laboral, civil, familia, comercial y contencioso administrativo. Sin desconocer que en materia de procesos laborales en Sentencia C-893 de 2001 se concluyó que, por las particularidades de los derechos que allí se debaten y en cuanto el artículo 53 de la Constitución establece expresamente que la conciliación en materia de derechos inciertos y discutibles laborales tiene carácter facultativo, dicho requisito de procedibilidad resultaba ser inexequible; en relación con los demás procesos ha concluido que lejos de desconocer, suspender o impedir el acceso a la administración de justicia, la conciliación extrajudicial como requisito previo es una garantía para hacer efectivo y real este derecho fundamental. Y, por consiguiente, ha concluido de manera reiterada y uniforme que se trata de una limitación razonable desde el punto de vista constitucional. ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Concepto de “olas de acceso a la justicia” MECANISMOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCION DE CONFLICTOS-Objetivos La creación e implementación de estos mecanismos contribuye al logro de cuatro objetivos básicos comunes: “(i) facilitar el acceso a la justicia; (ii) proveer una forma más efectiva de solución a los conflictos; (iii) mejorar la capacidad de la comunidad para participar en la resolución de los conflictos; y (iv) aliviar la congestión, la lentitud y los costos de la justicia estatal formal”. DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Disposición de un recurso judicial efectivo/DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Idoneidad y eficacia de recursos y procedimientos/MECANISMOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCION DE CONFLICTOS-Acceso efectivo a la justicia Para la Corte resulta claro que la justicia estatal formal no siempre es efectiva, en especial cuando no se han previsto recursos judiciales idóneos y suficientes que faciliten la solución pacífica de los conflictos, o cuando la complejidad de los procedimientos o de las condiciones de tiempo, modo y lugar exigidas por el legislador restringen la capacidad de alcanzar el goce efectivo de los derechos cuya protección se busca al acudir a las instancias judiciales. Los mecanismos alternativos de resolución de conflictos no representan una desconfianza hacia la justicia estatal formal, sino un reconocimiento de que procedimientos menos formales y alternativas de justicia autocompositiva complementan las opciones a las cuales pueden acudir las personas para resolver sus disputas. Por ello, mecanismos como la mediación y la conciliación, más que medios para la descongestión judicial, son instrumentos para garantizar el acceso efectivo a la justicia y promover la resolución pacífica de los conflictos. AUDIENCIA DE CONCILIACION EXTRAJUDICIAL-Obligatoriedad CONCILIACION EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA-Fines AUDIENCIA DE CONCILIACION EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA-Limitación principalmente temporal/AUDIENCIA DE CONCILIACION EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA-Superación por voluntad de las partes La exigencia de la audiencia de conciliación como requisito de procedibilidad es un límite principalmente temporal para el acceso a la justicia del Estado, el cual sólo impone a las partes esperar que llegue la fecha fijada para la audiencia de conciliación, pero no las obliga a adoptar ninguna decisión dentro de esa audiencia: “Las partes mantienen el control del proceso y de los resultados de la audiencia, pueden fijar la duración de esa audiencia, pueden decidir si concilian o no, pueden decidir autónomamente el grado de intervención del conciliador, cuyo papel se puede limitar a certificar los resultados de esa audiencia, o llegar a tener un rol más activo, facilitando la búsqueda de soluciones o proveyendo información experta necesaria para aclarar los puntos de discusión o formulando propuestas. Este límite temporal puede ser superado por voluntad de las partes, quienes durante los primeros minutos de la audiencia de conciliación, por ejemplo, pueden manifestar su decisión de no conciliar y acudir directamente a la jurisdicción.” CONCILIACION EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA-Consecución de la convivencia pacífica CONCILIACION EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA-Descongestión de despachos judiciales CONCILIACION EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA-Adecuación y conducencia para alcanzar fines del legislador CONCILIACION ADMINISTRATIVA-Condiciones CONCILIACION EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA EN MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Jurisprudencia constitucional/CONCILIACION EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA EN MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Jurisprudencia del Consejo de Estado MEDIDAS CAUTELARES EN PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Sentido y regulación MEDIDAS CAUTELARES EN MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Objetivo MEDIDAS CAUTELARES EN MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Fundamento constitucional LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESAL-Alcance/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MEDIDAS CAUTELARES-Alcance/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESAL-Límites La Corte Constitucional ha resaltado que fue voluntad del Constituyente asignar al Legislador una amplia discrecionalidad para expedir normas procedimentales destinadas a regular las actuaciones ante la administración de justicia, como manifestación de la cláusula general de competencia que le faculta para “interpretar, reformar y derogar las leyes” -art. 150 numeral 1 de la Constitución- y para “expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones” -artículo 150 numeral 2 de la Constitución-. En el mismo sentido en la sentencia C-346 de 1997, la Corte sostuvo que “en el establecimiento de las formas propias de cada actuación judicial, que comprende así mismo la regulación de las diferentes acciones, el legislador debe tomar como punto de referencia la realidad social y extraer de ellas reglas útiles que hagan expedito y eficaz el derecho de acción. Por lo tanto, si bien el legislador goza de libertad para establecer las formas procesales, en el diseño de éstas deben observarse los criterios de razonabilidad, racionabilidad, proporcionalidad y finalidad. No son válidas constitucionalmente, en consecuencia, aquéllas formas procesales que se desvían de dichos criterios y que anulan u obstaculizan irrazonablemente el ejercicio del derecho de acción". En cuanto a la posibilidad de imponer medidas cautelares, esta Corporación ha señalado que “aunque el Legislador, goza de una considerable libertad para regular el tipo de instrumentos cautelares y su procedimiento de adopción, debe de todos modos obrar cuidadosamente, por cuanto estas medidas, por su propia naturaleza, se imponen a una persona antes de que ella sea vencida en juicio. Por ende, los instrumentos cautelares, por su naturaleza preventiva, pueden llegar a afectar el derecho de defensa y el debido proceso, en la medida en que restringen un derecho de una persona, antes de que ella sea condenada en un juicio.” Desde esta perspectiva, la libertad de configuración del legislador se encuentra sometida a ciertos límites establecidos por la propia Constitución, de tal forma que no se trata de una libertad omnímoda o de una discrecionalidad sin controles. Tales límites están definidos por los principios constitucionales, en aplicación de los cuales toda regulación debe brindar soluciones razonables y proporcionales a los derechos y bienes constitucionales que se encuentren en tensión. MEDIDAS CAUTELARES-Concepto/MEDIDAS CAUTELARES-Finalidad Las medidas cautelares, son aquellos mecanismos con los cuales el ordenamiento protege, de manera provisional, y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso. De esa manera el ordenamiento protege preventivamente a quien acude a las autoridades judiciales a reclamar un derecho, con el fin de garantizar que la decisión adoptada sea materialmente ejecutada. Por ello, esta Corporación señaló, en casos anteriores, que estas medidas buscan asegurar el cumplimiento de la decisión que se adopte, porque los fallos serían ilusorios si la Ley no estableciera mecanismos para asegurar sus resultados, impidiendo la destrucción o afectación del derecho controvertido. MEDIDAS CAUTELARES-Requisitos para decretarlas MEDIDAS CAUTELARES EN MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Contenido y alcance CONCILIACION EXTRAJUDICIAL ANTE JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA EN CASOS EN QUE SE SOLICITEN MEDIDAS CAUTELARES DE CARACTER NO PATRIMONIAL-Contexto normativo Referencia: Expediente D -9509 Demandante: Martín Bermúdez Muñoz Acción de inconstitucionalidad contra el artículo 613 (parcial) de la Ley 1564 de 2012 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso”. Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RÍOS Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil trece (2013). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y previo cumplimiento de los requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente, SENTENCIA I. ANTECEDENTES Con fundamento en la facultad consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el 15 de enero de 2013, el ciudadano Martín Bermúdez Muñoz promovió acción de inconstitucionalidad contra el artículo 613 (parcial) de la Ley 1564 de 2012 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso”. La demanda presentada fue inadmitida por auto de 08 de febrero de 2013 y rechazada, luego de analizar la corrección presentada por el accionante, por auto del 04 de marzo de 2013. Interpuesto el recurso de súplica, la Sala Plena de la Corte Constitucional, por medio de auto de 24 de abril de 2013, dispuso que fuera admitida la demanda presentada por el ciudadano Bermúdez Muñoz. Por medio de auto de 20 de mayo de 2013 el Magistrado Ponente dio cumplimiento a lo dispuesto por la Sala Plena de la Corte Constitucional, para lo cual admitió la demanda que ahora se decide. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la norma acusada, resaltando los apartes demandados por el accionante. “LEY 1564 DE 2012 (julio 12) Diario Oficial No. 48.489 de 12 de julio de 2012 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: LIBRO QUINTO. CUESTIONES VARIAS. TÍTULO II. DISPOSICIONES RELATIVAS A LA AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO (…) ARTÍCULO 613. AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN LOS ASUNTOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS. Cuando se solicite conciliación extrajudicial, el peticionario deberá acreditar la entrega de copia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica de la Nación, en los mismos términos previstos para el convocado, con el fin de que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado resuelva sobre su intervención o no en el Comité de Conciliación de la entidad convocada, así como en la audiencia de conciliación correspondiente. No será necesario agotar el requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera que sea la jurisdicción en la que se adelanten, como tampoco en los demás procesos en los que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial o cuando quien demande sea una entidad pública. Las entidades públicas en los procesos declarativos que se tramitan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo contra particulares, podrán solicitar las medidas cautelares previstas para los procesos declarativos en el Código General del Proceso. De acuerdo con el actor, el aparte señalado del artículo 613 desconoce lo previsto en los artículos 13, 29, 229 y 238 de la Constitución. III. DEMANDA 1. Razones que sustentan la solicitud de declaratoria de inexequibilidad En primer lugar el demandante realiza un breve recuento de la regulación que ha existido en los últimos años sobre la necesidad de realizar audiencia de conciliación como requisito de procedibilidad en las demandas que contengan pretensiones relativas a controversias contractuales; o que busquen la nulidad de un acto administrativo y el consecuente restablecimiento de un derecho; o que soliciten la reparación directa de un perjuicio causado cuando sean presentadas ante la jurisdicción contencioso administrativas. La actualmente vigente es la prevista en el artículo 161 del CPA y CCA, de acuerdo con la cual esta audiencia se deberá realizar siempre que se trate de pretensiones que sean conciliables –folios 17 a 19-. Luego menciona que el artículo 590 del Código General del Proceso estableció que “[e]n todo proceso y ante cualquier jurisdicción, cuando se solicite la práctica de medidas cautelares se podrá acudir directamente al juez, sin necesidad de agotar la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad”. Esta regla general que elimina el requisito de procedibilidad cuando se soliciten medidas cautelares en cualquier tipo de proceso, debe leerse en armonía con la disposición demandada, que prevé una regla especial para la jurisdicción contencioso administrativa. En efecto, el artículo 613 del mismo Código General del Proceso estableció que en los procesos contencioso administrativos no será necesario realizar audiencia de conciliación, entre otras ocasiones, cuando “el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial”. Para el accionante “[l]a aplicación de esta norma implica que los demandantes, para acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, estarán obligados a cumplir con este requisito de procedibilidad en todos los casos en los cuales la medida cautelar no tenga carácter patrimonial y, particularmente estarán obligados a hacerlo, cuando las medidas cautelares estén dirigidas a mantener la situación de hecho existente en el momento de la presentación de la demanda y tal petición no pueda cuantificarse en dinero” –folio 19 y 20-. La realización de la audiencia de conciliación, que puede llevar hasta tres meses –artículo 21 de la ley 640 de 2001-, “le impide al demandante acudir inmediatamente a la jurisdicción y ello atenta evidentemente contra la finalidad perseguida con la media cautelar” –folio 20-. Sostiene que “la posibilidad de solicitar medidas cautelares en un proceso forma parte del derecho fundamental al debido proceso (art. 29 de la CP) y al acceso a la administración de justicia (art. 229 de la CP). Solo en la medida en que las normas que regulen el proceso sean idóneas para lograr que las pretensiones que los ciudadanos impetren ante la jurisdicción puedan ser efectivamente satisfechas, se estarán garantizando estos dos derechos constitucionales.//Si el demandado, antes de que se profiera la sentencia, tiene la posibilidad de modificar la situación de hecho existente para el momento en que el demandante presenta la demanda e impedir que el demandante logre obtener la satisfacción de su pretensión, es evidente que está eliminando el objeto del proceso: una regulación legal de un proceso que no contemple disposiciones dirigidas a impedir lo anterior, no podrá calificarse como proceso debido, adecuado o eficaz” –folios 20 y 21-. Continúa el demandante con la explicación de lo que, según su criterio, constituye una vulneración del principio de igualdad. Indica que “[c]uando el legislador manifiesta que en el caso de las medidas cautelares de carácter patrimonial no hay que cumplir el requisito, mientras que en el caso de las medidas cautelares que no tengan carácter patrimonial sí hay que cumplirlo, introduce una discriminación injustificada incompatible con el derecho fundamental de igualdad dispuesto en el artículo 13 de la Constitución.//El mismo derecho tienen quienes soliciten medidas cautelares de contenido patrimonial que pueda cuantificarse monetariamente como aquellos que soliciten medidas que no tengan dicho carácter a que tales medidas sean efectivas y por tanto no se vean afectadas por el periodo de tiempo necesario para llevar a cabo la conciliación previa” –folio 23-. En su concepto “[p]articularmente en relación con la suspensión de los efectos de un acto administrativo, que es la medida cautelar prevista en el artículo 238 de la C.P., tiene el mismo derecho quien pide suspensión provisional de un acto administrativo que le impone una multa (medida que tendrá carácter patrimonial) como quien pide esa medida respecto de un acto administrativo que lo desvincula de un cargo público, o de un acto que le impone una sanción disciplinaria” –folio 23-. Luego de citar la sentencia C-030 de 2006 proferida por esta Corporación, en la que se resaltó el carácter de las medidas cautelares como mecanismos por los cuales se busca asegurar el cumplimiento de la decisión que se adopte como resultado de un proceso judicial, el accionante concluye que “obligar a quienes interponen demandas ante la jurisdicción contencioso administrativa y solicitan una medida cautelar de carácter no patrimonial a agotar un requisito de procedibilidad que no es exigido en ningún otro caso, resulta incompatible con las normas constitucionales que establecen como medida cautelar la suspensión de los actos administrativos y le imponen al legislador regular un proceso debido que garantice la tutela judicial efectiva y que no introduzca discriminaciones injustificadas” –folio 25-. 2. Cargos presentados Del escrito de acción, cuyos apartes más relevantes fueron trascritos, la Corte Constitucional concluye que el accionante presenta dos acusaciones contra el aparte demandado del artículo 613 de la ley 1564 de 2012: i) Vulneración del principio de igualdad, en cuanto la diferencia establecida por el aparte demandado entre las medidas cautelares con carácter patrimonial y aquellas que no tienen dicho carácter patrimonial introduce una discriminación injustificada. Acusación que se sustenta al decir que el mismo derecho a que la medida sea efectiva tienen unos y otros y, por tanto, a que “no se vean afectadas por el periodo de tiempo necesario para llevar a cabo la conciliación previa” –folio 23-. ii) Cargo por vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia, que surgiría por cuanto la obligación de realizar audiencia de conciliación eliminaría o limitaría de forma desproporcionada la eficacia de las medidas cautelares que no tengan un carácter patrimonial. Este sería el resultado de impedir que el demandante acuda inmediatamente a la jurisdicción –folio 20-, por cuanto este hecho daría al demandado la posibilidad de modificar su situación de hecho existente, lo que impediría la satisfacción de la pretensión del demandante –folio 20 y 21-. En concreto, se estaría afectando el derecho de acceso a la administración de justicia en tanto acudir a la audiencia de conciliación i) retrasa, demora o dilata hasta en tres meses el momento en que el demandante puede acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo; y ii) elimina lo sorpresivo de la medida cautelar, por cuanto se pondría sobre aviso al demandado respecto de las pretensiones del actor y respecto de su intensión de solicitar la medida cautelar. Son estas las acusaciones que la Sala analizará en el caso concreto. Aunque el accionante también menciona como vulnerados los artículos 29 y 238 de la Constitución, en su escrito de acción no expone las razones por las cuales el aparte demandado es contrario al contenido de estas disposiciones constitucionales. El actor hace referencia al derecho al debido proceso –artículo 29 de la Constitución-, pero el fundamento de la presunta vulneración es igual al esgrimido para sustentar el presunto desconocimiento del derecho de acceso a la administración de justicia, esto es, restarle eficacia a la práctica de medidas cautelares. Según el accionante, esta regulación vulneraría el artículo 29 de la Constitución pues el proceso no podría catalogarse como “proceso debido, adecuado o eficaz” –folio 21-. Ante la coincidencia de argumentos para sustentar la violación de uno y otro derecho, y por entender que el contenido presuntamente vulnerado corresponde al derecho de acceso a la administración de justicia, la Corte analizará esta acusación únicamente a la luz del contenido del artículo 229 de la Constitución. Otro tanto ocurre con la presunta vulneración del artículo 238 de la Constitución, de la cual el accionante tan solo manifiesta que “la norma demandada limita el alcance de esta medida cautelar al imponerle al demandante la obligación de cumplir con el requisito de procedibilidad de la conciliación previa cuando solicite medidas cautelares que no tengan carácter patrimonial” –folio 23-. Ante la inexistencia de argumentación respecto de esta presunta vulneración, la Sala no hará referencia a la misma al resolver los problemas jurídicos planteados por la demanda. IV. INTERVENCIONES 1. Entidades Estatales 1.1. Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho La Doctora Ángela María Bautista Pérez, actuando como apoderada del Ministerio de Justicia y del Derecho, presentó oportunamente escrito de intervención, en el que solicita la declaratoria de exequibilidad de la expresión acusada. Sostiene la representación del Ministerio que los cargos presentados por el demandante no deberían prosperar por falta de sustento suficiente y, además, porque la norma examinada no resulta contraria a la Carta Política. El Ministerio afirma que el aparte acusado no puede leerse de manera aislada de las demás normas consagradas en el Código General del Proceso y que conforman un entramado normativo que protege y garantiza la efectividad de los derechos que se alegan vulnerados por el demandante, ni tampoco puede obviar las legítimas finalidades que busca la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad en materia contencioso administrativa. Concreta las razones para declarar la exequibilidad de la norma así: i) La voluntad del legislador al consagrar dicho requisito sólo para medidas cautelares no patrimoniales, no obedece a un interés discriminatorio. ii) Lo que busca la norma acusada es favorecer el interés general de proteger los recursos públicos y el patrimonio del Estado, al no exigir la conciliación extrajudicial en los eventos en que se soliciten medidas cautelares de carácter patrimonial. iii) Busca además fortalecer los mecanismos alternativos de solución de conflictos, para que la conciliación se consolide como la principal vía de solución de las controversias contencioso administrativas. iv) El requisito garantiza la materialización del derecho a una justicia pronta sin tener que acudir a los estrados judiciales. Concluye el Ministerio que “una vía procesal o la otra: la que pasa por el agotamiento previo al proceso de la conciliación, tanto como la que se lleva directamente a la confrontación litigiosa garantizan el acceso a la administración de justicia con igual validez y efectividad, sin que ninguno de los argumentos del accionante demuestren lo contrario”. Y, finalmente, en cuanto al cargo por violación del artículo 238 de la Carta, el Ministerio considera que la consagración del requisito de procedibilidad en nada riñe con posibilidad de suspender los actos administrativos, lo cual podrá ocurrir una vez llegue el asunto a la jurisdicción. 2. Universidades y ciudadanos 2.1. Intervención de la Universidad Externado de Colombia En representación del Departamento de Derecho Procesal de la Universidad, el doctor Juan Pablo Estrada Sánchez radicó oportunamente escrito de intervención ante la Corte Constitucional, en el que solicita la declaratoria de inexequibilidad de la expresión demandada contenida en el artículo 613 del Código General del Proceso. En efecto, sostiene que limitar la no exigencia de audiencia de conciliación extrajudiciales a las medidas cautelares de “carácter patrimonial” vulnera los artículos 1, 13 y 229 de la Carta y, además, desconoce la Sentencia C-523 de 2009 en la que la Corte sostuvo, entre otras consideraciones, que las medidas cautelares “constituyen una parte integrante del contenido constitucionalmente protegido del derecho a acceder a la justicia, no solo porque garantiza la efectividad de las sentencias, sino además porque contribuye a un mayor equilibrio procesal, en la medida en que asegura que quien acuda a la justicia mantenga, en el desarrollo del proceso, un estado de cosas semejante al que existía cuando recurrió a los jueces”. Aduce que la expresión normativa acusada vulnera el artículo 229 Superior en cuanto cercena la posibilidad de que quienes acudan a la jurisdicción solicitando medidas cautelares sin contenido patrimonial, vean cumplida la finalidad que la ley y la jurisprudencia ha dado a las mismas, esto es, la de proteger los derechos de los demandantes y evitar daños mayores. Encuentra entonces que se vulnera el acceso a la administración de justicia pues, durante el término de tres meses que la ley establece como plazo para la realización de la audiencia de conciliación, se le impide al demandante poner a consideración del juez de la controversia la solicitud de medidas cautelares no patrimoniales, y, por tanto, se evita que “el juez decida sobre su procedencia, sin que su contraparte haya tenido tiempo de modificar las situaciones existentes y tomar medidas que hagan inocuas las cautelas”. Lo anterior, sostiene, se comprueba además con el hecho de que copia de la solicitud de conciliación debe ser entregada a la contraparte, poniéndolo en sobre aviso, lo cual resta cualquier efectividad que pudieren tener las medidas cautelares. En segundo lugar, el interviniente sostiene que la norma acusada viola el artículo 13 Superior. Aduce que la expresión “de carácter patrimonial” genera un trato desigual no justificado dependiendo de si la medida cautelar afecta o no derechos patrimoniales, pues “le asiste el mismo derecho a la efectividad de su solicitud a quien pide una medida cautelar no cuantificable en términos económicos o monetarios, que a quien solicita una de las que claramente tengan un carácter patrimonial”. Ejemplifica la anterior afirmación, señalando que la norma propicia un tratamiento desigual para quien pide una suspensión provisional de un acto administrativo de naturaleza patrimonial, como la imposición de una multa, en relación con el ciudadano que pide la misma suspensión frente a un acto que no tiene contenido patrimonial, como una sanción disciplinaria. 2.2. Intervención de la Universidad Libre de Bogotá El doctor Jorge Kenneth Burbano Villamarin, en su condición de Coordinador del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre, presentó intervención en el presente proceso de constitucionalidad solicitando a la Corte declare condicionalmente exequible la norma acusada. Comienza por explicar el ciudadano Burbano Villamarín que en materia contencioso administrativo existe constitucionalmente la figura de la suspensión provisional del acto administrativo (Art. 238 C.P.); que, según el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, será obligatorio agotar el requisito de procedibilidad de la audiencia de conciliación extrajudicial para las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, de reparación directa y contractuales; que el artículo 590 del Código General del Proceso establece que en cualquier jurisdicción siempre que se soliciten medidas cautelares no se deberá agotar el requisito de procedibilidad; y que, por último, el artículo 613 de ese mismo Código, sin derogar ni modificar ni reemplazar el artículo 238 Superior ni el artículo 590 del Código, adiciona un caso especial consistente en que cuando la medida cautelar sea de carácter patrimonial no debe agotarse el requisito de procedibilidad. Al referirse a la medida cautelar de suspensión de actos administrativos, señala el interviniente “la suspensión provisional en nuestro concepto por su carácter superior constitucional y norma especial para un hecho determinado, trátese de pretensiones patrimoniales o no, procede en su solicitud y para ello su procedencia se ciñe es a la abierta contrariedad del acto atacado con el ordenamiento legal, mas no por el hecho de catalogarse con el rótulo de medida cautelar pues para este último tema el criterio legal es que el derecho afectado por el acto administrativo sea de carácter conciliable, es decir derecho dispositivo y es de tal categoría igual solicitándose o no la suspensión provisional deberá agotarse el requisito de procedibilidad”. Así, sostiene que “una cosa es que solicite declarar nulidad de actos administrativos que afectan derechos dispositivos de las personas, casos en los cuales debo obligatoriamente agotar la conciliación y cuya regulación no es de rango constitucional sino solo legal, como requisito de procedibilidad; y otra bien distinta, es la suspensión provisional de rango constitucional e instituto procesal que se puede solicitar en tanto persiga derechos de carácter dispositivo en los cuales debo agotar el requisito y además podrá solicitar o no la suspensión provisional en la medida que demuestre sumariamente el perjuicio al ejecutar el acto administrativo atacado”. Concluye que para la procedencia de la suspensión provisional no debe observarse en nada la norma acusada, en cuanto la figura del artículo 613 y la suspensión provisional de actos administrativos son distintas, autónomas y operan con criterios distintos. Al analizar la norma acusada con su alcance general, encuentra el interviniente que pese a su errónea redacción puede conservarse en el ordenamiento jurídico. Sostiene que una vez aclarado el asunto de la suspensión provisional, no existirían en el contencioso administrativo otras medidas que se pudiesen considerar como cautelares no patrimoniales y, por tanto, el problema estaría salvado. El interviniente concluye que el demandante no tiene razón y que su solicitud debe ceder al hecho de que “la situación cuando debe agotarse la conciliación previa es siempre cuando se trate de materia conciliable (entiéndase derechos dispositivos) y en el marco exclusivo del ejercicio de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales; y de otro lado que cuando se soliciten medidas cautelares genéricamente hablando (patrimoniales o no) está consagrada la excepción de que no será obligatorio el agotamiento del requisito previo”. 2.3. Intervención de la ciudadana Catalina María Duque López La ciudadana interviniente considera que la expresión demandada es contraria a la Constitución Política en cuanto desconoce la reserva de ley estatutaria consagrada en el artículo 152 Superior, así como la jerarquía normativa de las leyes estatutarias sobre las leyes ordinarias. Además, sostiene que dicha expresión viola el principio de unidad temática de la ley. Frente al primero de los argumentos, la señora Duque López afirma que la norma acusada sólo podía adoptarse “mediante una reforma, una adición o la derogación de la Ley Estatutaria de la Justicia” y no como ley ordinaria. Lo anterior, por cuanto establecer como requisito previo al proceso la celebración de la diligencia de conciliación trae consigo las siguientes implicaciones: i) Habilita e impone ejercer una forma alternativa de solución de conflictos, permitiendo que ciertas autoridades e instituciones no judiciales ejerzan funciones jurisdiccionales. ii) Condiciona el ejercicio del derecho de acceso a la administración de justicia. iii) Regula un presupuesto procesal de la acción que genera serios riesgos para el acceso a la administración de justicia. Señala que precisamente por razones esgrimidas, el legislador reguló mediante ley estatutaria 1285 de 2009, el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial para los procesos contencioso administrativos. En segundo lugar, sostiene que el artículo 613 contentivo de la expresión acusada derogó preceptos contenidos en una ley ordinaria, desconociendo la jerarquía que las leyes estatutarias tienen sobre ese tipo de leyes. Afirma que la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad en materia contencioso administrativa fue introducida por la Ley Estatutaria 1258 de 2009 y que la misma fue derogada parcialmente por el inciso segundo del artículo 613 de la Ley 1564 de 2012 “al excluir la exigencia de conciliación extrajudicial en aquellos procesos ejecutivos, cualquiera que sea la jurisdicción en la que se adelantes y en los demás procesos en los que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial o cuando quien demande sea una entidad pública”. Así las cosas, concluye que se vulneran los artículos 152 y 153 de la Carta pues una vez establecido como parte del corpus normativo de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia el requisito de procedibilidad de las acciones contencioso administrativas, sólo por otra ley estatutaria podía suprimirse dicho requisito “pre-procesal”. Por último, la ciudadana alega la violación del principio de unidad temática de la ley. Sostiene que “el contenido de la norma legal cuestionada resulta ajeno al tema o materia de la Ley 1564 de 2012 y rebasa el objeto central de dicha ley, al incorporar una regulación sobre la jurisdicción contencioso administrativa dentro de una codificación general referente a los procesos de la jurisdicción ordinaria”. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN De conformidad con los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, el Procurador General de la Nación rinde concepto de constitucionalidad número 5594 en el proceso de la referencia. El Procurador General solicita a la Corte que declare la exequibilidad del aparte acusado. De acuerdo con su concepto, resulta razonable que en materia contencioso administrativa se pueda demandar directamente cuando se soliciten medidas cautelares de carácter patrimonial, las cuales “se deben practicar antes de que el demandado se entere de la existencia de un proceso en su contra y evite el cumplimiento del pronunciamiento judicial” –folio 170-. A juicio del Ministerio Público “la disposición acusada es una consecuencia de la filosofía que ha inspirado la conciliación prejudicial, que no es otra que la descongestión judicial, mediante la solución expedita de los conflictos a través de la discusión o trato entre las partes” –folio 170-. Recuerda que la conciliación ha sido resaltada como un instrumento que permite la realización de fines como la paz, la tranquilidad, el orden justo y la armonía en las relaciones sociales y, por otro lado, facilita el adecuado desarrollo de la administración de justicia. La exigencia prevista en el aparte acusado del artículo 613 de la ley 1564 sólo implica un límite de naturaleza temporal en el acceso a la administración de justicia, por tanto, contrario a vulnerar derechos, “la conciliación prejudicial constituye una herramienta para garantizar tales derechos, si se tiene en cuenta que ella permite poner fin al conflicto a través de un arreglo entre las partes” –folio 171-. Respecto del cargo de igualdad, solicita la declaratoria de exequibilidad del aparte demandado, por cuanto la Constitución no impone una regulación idéntica a dos institutos que son claramente diferentes –folio 172-. Finalmente, con relación al cargo por vulneración del artículo 238 de la Constitución solicita que la Corte Constitucional se declare inhibida por ineptitud del cargo –folios 167 y 168-. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la Carta. 2. Argumentos de la demanda y problema jurídico En el presente caso se controvierte la exequibilidad de la expresión “de carácter patrimonial” contenida en el artículo 613 de la ley 1564 de 2012. De acuerdo con el actor dicha expresión mantiene la obligación de acudir a audiencia de conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad ante la jurisdicción contencioso administrativa. Esto, en su criterio, es contrario al derecho de igualdad y al derecho de acceso a la administración de justicia. En este sentido, la acusación presentada tiene dos fundamentos distintos: i) Vulneración del principio de igualdad, en cuanto la diferencia establecida por el aparte demandado entre las medidas cautelares con carácter patrimonial y aquellas que no tienen dicho carácter introduce una discriminación injustificada. Acusación que se sustenta al decir que el mismo derecho a que la medida sea efectiva tienen unos y otros y, por tanto, a que “no se vean afectadas por el periodo de tiempo necesario para llevar a cabo la conciliación previa” –folio 23-. ii) Cargo por vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia, que surgiría por cuanto la obligación de realizar audiencia de conciliación eliminaría o limitaría de forma desproporcionada la eficacia de las medidas cautelares que no tengan un carácter patrimonial. Este sería el resultado de impedir que el demandante acuda inmediatamente a la jurisdicción –folio 20-, por cuanto este hecho daría al demandado la posibilidad de modificar su situación de hecho existente, lo que impediría la satisfacción de la pretensión del demandante –folio 20 y 21-. En concreto, se estaría afectando el derecho de acceso a la administración de justicia en tanto acudir a la audiencia de conciliación i) retrasa, demora o dilata hasta en tres meses el momento en que el demandante puede acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo; y ii) elimina lo sorpresivo de la medida cautelar, por cuanto se pondría sobre aviso al demandado respecto de las pretensiones del actor y respecto de su intensión de solicitar la medida cautelar. Siendo estos los cargos formulados la Sala Plena de la Corte Constitucional hará referencia a i) la audiencia de conciliación como requisito de procedibilidad en los procesos contencioso administrativos; posteriormente abordará ii) el significado y regulación de las medidas cautelares en los procesos declarativos ante la jurisdicción contencioso administrativa; y, finalmente, iii) dará solución al cargo formulado. Como asunto previo, y en virtud del orden lógico que debe acompañar a toda sentencia de constitucionalidad, se expondrán las razones que la llevan a concluir sobre la ineptitud del primer cargo presentado por el actor. A. Asunto previo: ineptitud del cargo por vulneración del principio de igualdad –artículo 13 de la Constitución- En relación con la presunta vulneración del artículo 13 de la Constitución, la acusación contra el aparte del artículo 613 de la ley 1564 de 2012 se sustenta al indicar que “[c]uando el legislador manifiesta que en el caso de las medidas cautelares de carácter patrimonial no hay que cumplir el requisito, mientras que en el caso de las medidas cautelares que no tengan carácter patrimonial sí hay que cumplirlo, introduce una discriminación injustificada incompatible con el derecho fundamental de igualdad dispuesto en el artículo 13 de la Constitución.//El mismo derecho tienen quienes soliciten medidas cautelares de contenido patrimonial que pueda cuantificarse monetariamente como aquellos que soliciten medidas que no tengan dicho carácter a que tales medidas sean efectivas y por tanto no se vean afectadas por el periodo de tiempo necesario para llevar a cabo la conciliación previa” –folio 23-. Al ser este el fundamento de la presunta contrariedad con el artículo 13 de la Constitución, concluye la Sala que el mismo no cumple con la carga de argumentación mínima requerida para ser analizado por la Corte, por cuanto no presenta una acusación que pueda considerarse cierta, pertinente y, en consecuencia, suficiente para adelantar el juicio por vulneración del principio de igualdad. Recuerda la Sala que los cargos por vulneración al principio de igualdad deben cumplir con una especial carga argumentativa, la cual implica demostrar que dos o más sujetos, instituciones, categorías o, como en este caso, mecanismos procesales son asimilables por el ordenamiento jurídico; y que la diferenciación que entre ellos realizó el legislador resulta desproporcionada o irrazonable, por lo que vulnera el contenido de igual trato por la ley derivado del artículo 13 de la Constitución. En este sentido, es pertinente recordar lo establecido por la sentencia C-635 de 2012, que en relación con los cargos de igualdad consagró: “La Corte Constitucional ha exigido una carga argumentativa superior por parte del accionante cuando se alega la vulneración del derecho a la igualdad. Así las cosas, el juicio de posible violación del derecho de igualdad exige la carga argumentativa de definir y aplicar tres etapas: (i) determinar cuál es el criterio de comparación (“patrón de igualdad” o tertium comparationis), pues antes de conocer si se trata de supuestos iguales o diferentes en primer lugar debe conocer si aquellos son susceptibles de comparación y si se comparan sujetos de la misma naturaleza; (ii) debe definir si desde la perspectiva fáctica y jurídica existe tratamiento desigual entre iguales o igual entre disímiles y, (iii) debe averiguar si el tratamiento distinto está constitucionalmente justificado, eso es, si las situaciones objeto de comparación, desde la Constitución, ameritan un trato diferente o deben ser tratadas en forma igual.” En el presente caso, encuentra la Sala que la acusación presentada no cumple con las exigencias propias de los cargos de inexequibilidad por igualdad, por cuanto falla al momento de determinar el criterio de comparación o tertium comparationis para el caso concreto. En efecto, el accionante no demuestra por qué las dos clases de medidas cautelares deben ser tratadas de idéntica forma por la ley; es decir, el actor no justifica satisfactoriamente por qué al legislador dentro de su libertad de configuración en materia procedimental no le era permitido diferenciar entre uno y otro tipo de medidas cautelares para los específicos efectos de obligar la realización de audiencia de conciliación como requisito procedimental. En otras palabras, el argumento presentado por el accionante tiene un presupuesto lógico: que en los procesos ante la jurisdicción contencioso administrativa las medidas cautelares de carácter patrimonial y las de carácter no patrimonial son mecanismos procedimentales idénticos o, al menos, no diferenciables en lo que a obligación de realizar audiencia de conciliación se refiere; que dicha identidad tiene un fundamento constitucional que, por consiguiente, obliga a un tratamiento idéntico al legislador colombiano; y que, como resultado final, el legislador dentro de las opciones de decisión política que el ordenamiento constitucional le permite, no tendría la posibilidad de distinguir a efectos de la realización de la mencionada audiencia entre estas dos clases de medidas cautelares. La sustentación de este presupuesto lógico es la que se extraña en la argumentación del actor, el cual, sólo se esfuerza en demostrar lo evidente: que hay un trato distinto por parte del legislador respecto de unas y otras medidas cautelares. Sin que en su escrito se encuentre una justificación suficiente que demuestre por qué las disposiciones de la Constitución prohíben este trato diferenciado. Lo único que manifiesta al respecto es que dicha diferencia genera una discriminación injustificada por cuanto “el mismo derecho tienen quienes soliciten medidas cautelares de contenido patrimonial que pueda cuantificarse monetariamente como aquellos que soliciten medidas que no tengan dicho carácter a que tales medidas sean efectivas”, sin que de su escrito, se reitera, sean apreciables las razones que justifiquen esta exigencia de igual trato. Por esta razón, el cargo de igualdad presentado por el actor adolece de falta de certeza, pues carece del primer elemento que debe evidenciarse por parte del demandante: demostrar que existe un contenido constitucional que preceptúa un trato igual entre medidas cautelares de carácter patrimonial y las que no tienen dicho carácter. Conocer de fondo sobre estas acusaciones implicaría que la Corte creara el problema jurídico, en tanto tendría que determinar las eventuales razones por las que han debido ser reguladas de la misma forma las medidas cautelares de carácter patrimonial y aquellas que no lo tienen. Esto, aparte de suplantar al actor en el ejercicio de un derecho fundamental, implicaría ser parte y juez del mismo proceso, rompiendo el principio de imparcialidad que debe regir la administración de justicia. Lo anterior conduce, adicionalmente, a que el cargo por igualdad carezca también de pertinencia, en tanto no plantea una controversia de naturaleza constitucional, sino, simplemente, señala una diferencia existente en la regulación de dos tipos distintos de medidas cautelares y resalta su desacuerdo con la misma, situación que conduce, además, a su falta de suficiencia. Por estas razones la Sala se inhibirá de pronunciarse sobre la acusación presentada por la presunta vulneración del artículo 13 de la Constitución. B. Consideraciones y respuesta al segundo cargo formulado 1. La conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad en materia contencioso administrativa: no vulnera el acceso a la administración de justicia La Corte Constitucional ha examinado la constitucionalidad de la conciliación como requisito de procedibilidad para el inicio de los procesos judiciales de carácter laboral, civil, familia, comercial y contencioso administrativo. Sin desconocer que en materia de procesos laborales en Sentencia C-893 de 2001[1] se concluyó que, por las particularidades de los derechos que allí se debaten y en cuanto el artículo 53 de la Constitución establece expresamente que la conciliación en materia de derechos inciertos y discutibles laborales tiene carácter facultativo[2], dicho requisito de procedibilidad resultaba ser inexequible[3]; en relación con los demás procesos ha concluido que lejos de desconocer, suspender o impedir el acceso a la administración de justicia, la conciliación extrajudicial como requisito previo es una garantía para hacer efectivo y real este derecho fundamental. Y, por consiguiente, ha concluido de manera reiterada y uniforme que se trata de una limitación razonable desde el punto de vista constitucional. En efecto, en Sentencia C-1195 de 2001[4] declaró exequibles los artículos 35, 36, 37, 38, 39 y 40 de la Ley 640 de 2001 –que consagran la conciliación como requisito de procedibilidad en general y en particular frente a procesos civiles, de familia y contencioso administrativos- al no encontrarlos contrarios a los artículos 1, 2, 6, 23, 84, 85, 228, 229 y 230 de la Constitución Política. En esa ocasión el accionante estructuró su demanda sobre la base de que “el acceso a la administración de justicia es un derecho fundamental de aplicación inmediata y una garantía que se ve obstaculizada en forma inconstitucional con el establecimiento de la conciliación como requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción, por cuanto establece una condición suspensiva para acceder a ella”. Así, en relación con la conciliación como requisito de procedibilidad en general, la Corte consideró, en primer lugar, que ésta se enmarca “dentro del conjunto de medidas dirigidas a corregir las condiciones de tiempo, modo o lugar que han limitado el acceso a la justicia, la lentitud de los procesos, el excesivo formalismo, o su carácter excesivamente adversarial”. Y explicó que el instrumento de la conciliación y otros mecanismos alternativos de resolución de conflictos “han sido adoptados en diversos países en un proceso sucesivo de reformas, calificado por distintos doctrinantes como “olas de acceso a la justicia”-esta referencia, al igual que las referencias jurisprudenciales posteriores corresponden a la sentencia C-1195 de 2001, a menos que se indique lo contrario-. Explica que la primera ola se refiere al “propósito de proveer servicios jurídicos para los pobres mediante el establecimiento, por ejemplo, de servicios gratuitos de asesoría legal, de defensores de oficio o del amparo de pobreza”. La segunda ola se forma a partir de la consagración de figuras tales como las acciones populares y de grupo, “como mecanismos para extender el acceso a la justicia a la protección de los intereses difusos y de los derechos colectivos”. Y la tercera ola se orienta a “garantizar la efectividad del acceso a la justicia para la resolución de conflictos”, bien sea a través de vías judiciales expeditas o, precisamente, de “procedimientos alternativos como la negociación, el arbitraje o la mediación”. Al caracterizar los diferentes mecanismos alternativos de resolución de conflictos, señala que la mediación –donde incluye a la conciliación- “es tal vez el más informal, expedito y económico en materia de tiempo y costos de los mecanismos mencionados. Es también uno de los más populares debido principalmente a que el mediador no decide quién tiene la razón, no dispone de autoridad para imponer una decisión a las partes, tan sólo las asiste para que conjuntamente exploren, reconcilien sus diferencias y encuentren alternativas de solución a su disputa.”[5] –subrayado ausente en texto original-. Concluye entonces que la creación e implementación de estos mecanismos contribuye al logro de cuatro objetivos básicos comunes: “(i) facilitar el acceso a la justicia; (ii) proveer una forma más efectiva de solución a los conflictos; (iii) mejorar la capacidad de la comunidad para participar en la resolución de los conflictos; y (iv) aliviar la congestión, la lentitud y los costos de la justicia estatal formal”. Sostiene además que el derecho a acceder a la justicia también guarda estrecha relación con el derecho al recurso judicial efectivo como garantía necesaria para asegurar la efectividad de los derechos y que esa relación se ve salvaguardada con la existencia de mecanismos alternativos de resolución de conflictos como la conciliación. Afirmó la Corte: “para la Corte resulta claro que la justicia estatal formal no siempre es efectiva, en especial cuando no se han previsto recursos judiciales idóneos y suficientes que faciliten la solución pacífica de los conflictos, o cuando la complejidad de los procedimientos o de las condiciones de tiempo, modo y lugar exigidas por el legislador restringen la capacidad de alcanzar el goce efectivo de los derechos cuya protección se busca al acudir a las instancias judiciales. Los mecanismos alternativos de resolución de conflictos no representan una desconfianza hacia la justicia estatal formal, sino un reconocimiento de que procedimientos menos formales y alternativas de justicia autocompositiva complementan las opciones a las cuales pueden acudir las personas para resolver sus disputas. Por ello, mecanismos como la mediación y la conciliación, más que medios para la descongestión judicial, son instrumentos para garantizar el acceso efectivo a la justicia y promover la resolución pacífica de los conflictos.” En segundo lugar, frente a la consagración de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibiliad para el inicio de procesos judiciales, la Corte señaló en dicha oportunidad que “aún cuando en un principio estos mecanismos fueron establecidos para que los particulares acudieran a ellos de manera voluntaria, la prevalencia de la cultura del litigio[6] ha llevado a que se consagre la obligatoriedad de la mediación ya sea en la etapa prejudicial, o durante el proceso judicial”. Hace referencia a la consagración del requisito en diferentes países para concluir que las estadísticas sobre el funcionamiento de la conciliación en general y de la obligatoriedad de la conciliación prejudicial en particular, aún cuando no son comparables entre sí, muestran cómo el empleo de estos mecanismos reduce significativamente el tiempo de resolución de los casos y contribuye efectivamente a modificar la cultura del litigio. Tras aplicar un test de razonabilidad, la Corte concluyó que este requisito resulta ser constitucionalmente admisible. Así, sostuvo que el mismo tiene finalidades legítimas e imperiosas desde el punto de vista constitucional, a saber: “(i) garantizar el acceso a la justicia; (ii) promover la participación de los individuos en la solución de sus disputas; (iii) estimular la convivencia pacífica; (iv) facilitar la solución de los conflictos sin dilaciones injustificadas; y (v) descongestionar los despachos judiciales.” Particularmente sobre la cuarta finalidad, la Corte explicó que el intento obligatorio de conciliación extrajudicial favorece la realización del debido proceso (artículo 29), en la medida que reduce el riesgo de dilaciones injustificadas en la resolución del conflicto. Señala que tal como lo ha reconocido la abundante jurisprudencia de esa Corporación, “el debido proceso involucra, amén de otras prerrogativas ampliamente analizadas, el derecho a recibir una pronta y cumplida justicia[7] y como quiera que la conciliación prejudicial ofrece, precisamente, una oportunidad para resolver el conflicto de manera expedita, rápida y sin dilaciones, desarrolla el mandato establecido por la Carta en su artículo 29.”(Subrayas fuera de texto). En segundo lugar, la Corte concluye que el medio empleado para lograr los fines mencionados resulta adecuado, en cuanto el requisito constituye una limitación legítima, principalmente de orden temporal, que puede ser superado por la decisión de las partes y que resulta efectivamente conducente para el logro de los fines previstos. Sostuvo la Corte que la exigencia de la audiencia de conciliación como requisito de procedibilidad es un límite principalmente temporal para el acceso a la justicia del Estado, el cual sólo impone a las partes esperar que llegue la fecha fijada para la audiencia de conciliación, pero no las obliga a adoptar ninguna decisión dentro de esa audiencia: “Las partes mantienen el control del proceso y de los resultados de la audiencia, pueden fijar la duración de esa audiencia, pueden decidir si concilian o no, pueden decidir autónomamente el grado de intervención del conciliador, cuyo papel se puede limitar a certificar los resultados de esa audiencia, o llegar a tener un rol más activo, facilitando la búsqueda de soluciones o proveyendo información experta necesaria para aclarar los puntos de discusión o formulando propuestas. Este límite temporal puede ser superado por voluntad de las partes, quienes durante los primeros minutos de la audiencia de conciliación, por ejemplo, pueden manifestar su decisión de no conciliar y acudir directamente a la jurisdicción.” Para explicar la efectiva conducencia del medio y los fines, la Corte se refirió a cada uno de los procesos a los que las normas acusadas le aplican el requisito de procedibiliad de la audiencia de conciliación extrajudicial. Así, en materia contencioso administrativa afirmó que, en primer lugar, resulta ser un medio adecuado y efectivamente conducente para garantizar el acceso a la justicia, como quiera que “ofrece un espacio para dar una solución a los conflictos por la vía de la autocomposición y permite que asuntos que normalmente no llegan a la justicia estatal formal porque las partes los consideran dispendiosos, difíciles o demasiado onerosos en términos de tiempo y esfuerzos, puedan ser ventilados y resueltos rápidamente y a un bajo costo.” En segundo lugar, la conciliación prejudicial obligatoria en estos procesos resulta ser un medio adecuado y efectivamente conducente para “promover la participación de los particulares en la administración de justicia, no sólo a través de la intervención del conciliador, sino también cuando las partes autocomponen su controversia. En ambos eventos, “se fortalece la capacidad de los individuos para resolver de manera autónoma sus conflictos y para participar en la administración de justicia’.”. En tercer lugar, la conciliación prejudicial obligatoria resulta ser un medio adecuado y efectivamente conducente para promover la convivencia pacífica. Señala la Corte que la audiencia de conciliación: “constituye un espacio para el diálogo, que permite limar asperezas,...