Sentencia C-832 de 2006

C-832-06 Referencia Sentencia C-832/06 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Concepto DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Carga argumentativa/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Requisitos Cuando una norma específica no guarda relación de conexidad con la materia de la ley de la cual hace parte, puede entonces ser objeto de una demanda de inconstitucionalidad por violación del artículo 158 o principio de unidad de materia. Sin embargo, la Corte ya ha señalado de manera reiterada que en estos casos el actor tiene la carga de demostrar (1) cual es el contenido material o temático de la ley concernida; (2) cuales son las disposiciones de dicha ley que no guardan relación de conexidad con dicha materia; (3) las razones por las cuales considera que las normas señaladas no guardan relación con el tema de la ley y, por lo mismo, lesionan el artículo 158 de la Carta. Si el actor satisface la carga impuesta, la Corte deberá entrar a determinar si, efectivamente, existe una violación al principio de unidad de materia. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Necesidad de ponderar el principio de unidad de materia frente al principio democrático y de libre configuración del legislador La Corte ha señalado que el juicio de constitucionalidad por violación al principio de unidad de materia debe ponderar de una parte el principio de unidad de materia y, de otra, el principio democrático y de libre configuración del legislador. En esta medida, la jurisprudencia reiterada indica que el juicio de constitucionalidad por violación al principio de unidad de materia debe limitarse a constatar que no existe ninguna relación de conexidad razonable (causal, temática, sistemática y teleológica) entre la norma demandada y la ley que integra. En este sentido, la Corte ha señalado que el principio de unidad de materia no puede ser entendido de forma excesivamente estricta o rígida pues ello limitaría de manera desproporcionada la facultad de configuración del legislador y en consecuencia el principio democrático y el principio de conservación del derecho. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Necesidad de establecer el núcleo temático de la ley de la cual hace parte la norma acusada LEY ANTITRAMITES-Núcleo temático FACTURA ELECTRONICA-Campo de aplicación en ley antitrámites INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Inexistencia de razones sobre vulneración del principio de unidad de materia Una de las cargas del actor en la demanda de inconstitucionalidad por presunta violación del principio de unidad de materia, es la de expresar con claridad y suficiencia las razones por las cuales la materia de la norma demandada no guarda relación de conexidad con la materia de la ley de la cual hace parte. Esta carga mínima es requisito fundamental para que la Corte pueda adoptar una decisión de fondo sobre el asunto respectivo. En el presente caso el actor considera que la disposición viola el principio de unidad de materia. Sin embargo, no aporta razones claras y suficientes en las cuales pueda fundarse su solicitud. En efecto, en ninguna parte de la demanda el actor indica las razones por las cuales la norma que permite utilizar una factura electrónica usando cualquier tipo de tecnología disponible, no guarda relación de conexidad con la Ley 962 de 2005. Por tales razones la Corte debe proceder a declararse inhibida para fallar respecto del artículo 26 citado, pues como ha quedado establecido, el actor dejó de aportar las razones que en su criterio explican la vulneración del principio de unidad de materia. LEY ANTITRAMITES-Plazo de conservación de libros y papeles del comerciante/LEY ANTITRAMITES-Relación de conexidad entre norma acusada y ley a la que pertenece/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneración Con el fin de racionalizar los trámites para el ejercicio de actividades privadas, el artículo 28 estudiado unifica y disminuye el término de conservación de los libros y papeles del comerciante. Al respecto debe anotarse que uno de los efectos de la norma estudiada es que la administración o los particulares que como las cámaras de comercio cumplen funciones públicas frente a los comerciantes, pierden la facultad de exigir la exhibición de tales documentos una vez vencido el nuevo plazo establecido. En segundo lugar, la posibilidad que se confiere al comerciante o a quien ejerza actividades comerciales de conservar, a su elección, en cualquier medio, - papel o en otro medio técnico, magnético o electrónico que garantice su reproducción exacta -, los papeles o documentos en que se soporte la práctica comercial, también cumple el objetivo de “racionalizar” las exigencias de la administración frente a las actividades comerciales. En este sentido, la norma mencionada flexibiliza y facilita el cumplimiento de una obligación de los particulares, exigible por la administración o por las cámaras de comercio. En esta medida, parece claro que la disposición aclara, flexibiliza y disminuye requisitos y procedimientos que debían adelantar los comerciantes o quienes ejercieran las funciones de comercio. Con ello, la materia regulada en la norma que se estudia resulta tener una conexidad teleológica con la materia de la Ley 962 de 2005. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Clases de conexidad PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad de tipo consecuencial NACIONALIDAD COLOMBIANA POR ADOPCION-Trámite El artículo 39 demandado - que modifica el artículo 5º de la Ley 43 de 1995 - regula los requisitos para la adquisición de la nacionalidad colombiana por adopción. Esta norma guarda relación con el núcleo temático de la Ley 962 de 2005, por cuanto busca racionalizar los trámites y procedimientos administrativos para los extranjeros que quieran naturalizarse en Colombia. En efecto, la disposición demandada no incluye normas sustanciales novedosas, pues su única función es reconocer claramente derechos constitucionales que en todo caso deben ser aplicados por la administración, como el derecho a la igualdad entre parejas casadas y uniones libres y el derecho de todo niño a una nacionalidad. En este sentido nada puede objetarse a esta disposición, pues su contenido lejos de incluir reformas sustanciales novedosas, regula y aclara el trámite que debe seguirse para solicitar la nacionalidad colombiana por adopción. Para tal efecto, es necesario tener en cuenta que no puede confundirse el acto administrativo de reconocimiento de la nacionalidad colombiana reservado al ejecutivo, con el trámite mismo para obtenerlo, el cual debe consultar postulados de eficiencia y eficacia administrativa como lo pretende el precepto acusado. De ahí que la norma demandada no contradiga el principio constitucional de la unidad de materia. DENUNCIA O QUEJA ANONIMA-Casos en que activa la función estatal de control La disposición demandada reproduce en un texto único una regla que ya existe en los distintos regímenes de procedimiento penal, disciplinario y fiscal. Se trata de impedir que cualquier queja o denuncia anónima obligue a las autoridades respectivas a iniciar un trámite que puede resultar completamente innecesario, inútil y engorroso. Como entra a estudiarse, todas estas previsiones persiguen que la administración no se vea obligada a iniciar trámites engorrosos que puedan terminar por congestionarla y afectar los principios constitucionales de eficacia y eficiencia administrativa. La norma contenida en el artículo 81 demandado recoge en una única disposición los requisitos universales que debe contener una denuncia o queja para ser admitida por la autoridad correspondiente. Esta norma autoriza a la administración a racionalizar su actuación y a desestimar las denuncias o quejas anónimas que no ofrezcan razones de credibilidad. En otras palabras, evita que denuncias anónimas que en principio no ofrecen credibilidad, den lugar a actuaciones administrativas que suponen un desgaste de tiempo y recursos y que terminan por congestionar a las autoridades públicas y por comprometer los principios de eficiencia y eficacia de la función pública. En este sentido es razonable que, con miras a satisfacer los principios constitucionales mencionados, el ordenamiento jurídico impida que cualquier queja anónima constituya un mecanismo idóneo para promover una actuación, salvo que reúna ciertas características como las que establece la norma acusada. Solo cuando el anónimo va acompañado de medios probatorios, es decir, elementos de juicio que sumariamente den cuenta de la irregularidad administrativa y que permitan inferir seriedad del documento, se le debe dar credibilidad y por ende activar la función estatal de control. Referencia: expediente D-6221 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 26, 28, 39, 78 y 81 (parcial) de la Ley 962 de 2005 “por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos” Actor: Álvaro Galvis Pino. Magistrado Ponente: Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO. Bogotá, once (11) de octubre de dos mil seis (2006). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia. I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Álvaro Galvis Pino, demandó los artículos 1 numerales 1 y 2 (parciales), 26, 28, 39, 78, 81 (parcial) y 84 de la Ley 962 de 2005. Mediante auto de 22 de marzo de 2005, el Magistrado Sustanciador decidió rechazar la demanda contra el artículo 84 de la Ley 962 de 2005 e inadmitir la demanda contra el artículo 1(parcial) de la misma Ley. Dado que el demandante no corrigió la demanda originalmente presentada, el Magistrado Sustanciador decidió rechazar la demanda contra el artículo 1 (parcial). Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de los artículos demandados de la Ley 962 de 2005, según fue publicado en el Diario Oficial No. 46.023 de 6 de septiembre de 2005[1]. LEY 962 DE 2005 (Julio 8) por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos. El Congreso de Colombia DECRETA: T I T U L O I NORMAS GENERALES CAPITULO II Racionalización de trámites para el ejercicio de actividades por los particulares Artículo 26. Factura electrónica. Para todos los efectos legales, la factura electrónica podrá expedirse, aceptarse, archivarse y en general llevarse usando cualquier tipo de tecnología disponible, siempre y cuando se cumplan todos los requisitos legales establecidos y la respectiva tecnología que garantice su autenticidad e integridad desde su expedición y durante todo el tiempo de su conservación. La posibilidad de cobrar un servicio con fundamento en la expedición de una factura electrónica se sujetará al consentimiento expreso, informado y por escrito del usuario o consumidor del bien o servicio. Artículo 28. Racionalización de la conservación de libros y papeles de comercio. Los libros y papeles del comerciante deberán ser conservados por un período de diez (10) años contados a partir de la fecha del último asiento, documento o comprobante, pudiendo utilizar para el efecto, a elección del comerciante, su conservación en papel o en cualquier medio técnico, magnético o electrónico que garantice su reproducción exacta. Igual término aplicará en relación con las personas, no comerciantes, que legalmente se encuentren obligadas a conservar esta información. Lo anterior sin perjuicio de los términos menores consagrados en normas especiales. CAPITULO V De las regulaciones, procedimientos y trámites del sector de relaciones exteriores Artículo 39. Requisitos para la adquisición de la nacionalidad colombiana por adopción. Modifíquese el artículo 5° de la Ley 43 de 1993, el cual quedará así: "Artículo 5°. Requisitos para la adquisición de la nacionalidad colombiana por adopción. Sólo se podrá expedir Carta de Naturaleza o Resolución de Inscripción: A los extranjeros a que se refiere el literal a) del numeral 2 del artículo 96 de la Constitución Política que durante los cinco (5) años inmediatamente anteriores a la fecha de presentación de la solicitud hayan estado domiciliados en el país en forma continua y el extranjero titular de visa de residente. En el evento en que los mencionados extranjeros se encuentren casados, o sean compañeros permanentes de nacional colombiano, o tengan hijos colombianos, el término de domicilio continuo se reducirá a dos (2) años. A los latinoamericanos y del Caribe por nacimiento que durante el año inmediatamente anterior a la fecha de presentación de la solicitud, hayan estado domiciliados en el país en forma continua, teniendo en cuenta el principio de reciprocidad mediante tratados internacionales vigentes. Los hijos de extranjeros nacidos en el territorio colombiano a los cuales ningún Estado les reconozca la nacionalidad, la prueba de la nacionalidad es el registro civil de nacimiento sin exigencia del domicilio. Sin embargo, es necesario que los padres extranjeros acrediten a través de certificación de la misión diplomática de su país de origen que dicho país no concede la nacionalidad de los padres al niño por consanguinidad. Parágrafo 1°. Las anteriores disposiciones se aplicarán sin perjuicio de lo que sobre el particular se establezca sobre nacionalidad en tratados internaciones en los que Colombia sea parte. Parágrafo 2°. Para efectos de este artículo entiéndase que los extranjeros están domiciliados cuando el Gobierno Nacional les expide la respectiva Visa de Residente. Por lo tanto, los términos de domicilio se contarán a partir de la expedición de la citada visa. Parágrafo 3°. De conformidad con lo señalado en el artículo 20 del Pacto de San José de Costa Rica, en la Convención de los Derechos del Niño y en el artículo 93 de la Constitución Política, los hijos de extranjeros nacidos en territorio colombiano a los cuales ningún Estado les reconozca la nacionalidad, serán colombianos y no se les exigirá prueba de domicilio, y a fin de acreditar que ningún otro Estado les reconoce la nacionalidad se requerirá declaración de la Misión Diplomática o consular del estado de la nacionalidad de los padres. CAPITULO XV Regulaciones, procedimientos y trámites del sector comunicaciones Artículo 78. Deróguese el artículo 19 de la Ley 30 de 1986. DISPOSICIONES FINALES Artículo 81. Ninguna denuncia o queja anónima podrá promover acción jurisdiccional, penal, disciplinaria, fiscal, o actuación de la autoridad administrativa competente (excepto cuando se acredite, por lo menos sumariamente la veracidad de los hechos denunciados) o cuando se refiera en concreto a hechos o personas claramente identificables. III. LA DEMANDA El actor considera que los artículos 26, 28, 39, 78 y 81 (parcial) de la Ley 962 de 2005, infringen el artículo 158 de la Constitución Nacional. Sostiene el libelista que, las disposiciones acusadas no guardan la debida relación de conexidad con el tema general de la Ley, y no se dirigen a cumplir el propósito o finalidad de la misma. En consecuencia, encuentra que vulneran el principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Carta. A juicio del actor, “en el caso concreto de la Ley 962 de 2005, la materia se encuentra restringida a la racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones publicas o prestan servicios públicos, como al efecto el autor de la iniciativa, Senador Germán Vargas Lleras, lo señala en la exposición de motivos del proyecto número 37 del Senado del año 2003[2]. En dicho escrito, el autor precisa los efectos que se esperan con el proyecto de Ley genéricamente denominado “antitrámites”: son los de “erradicar los vicios estatales de la mordida, la corrupción rampante que se pasea por todo el estamento y la inoperancia del Estado frente al Ciudadano” (negrilla original). En virtud de lo anterior, el demandante sostiene que todas las normas de la ley demandada deben referirse a la racionalización de trámites y procedimientos administrativos e indica que sólo pueden ser destinatarios de tales normas los servidores de la administración pública, las empresas de servicios públicos domiciliarios y los particulares que desempeñan funciones administrativas. En consecuencia, según sostiene el actor, toda norma que exceda dicha finalidad y objeto debe ser declarada inexequible. Después de hacer una exposición sobre los conceptos trámite y procedimiento y sobre los elementos que caracterizan el Principio de Unidad de Materia, la demanda expone los argumentos por los cuales, las normas acusadas deben ser retiradas del ordenamiento jurídico. Tales argumentos son presentados de la siguiente manera: Para el demandante, el artículo 26 (numerales 1 y 2) de la Ley 962 de 2005, es inexequible en su totalidad, por cuanto, “la posibilidad de cobrar por el suministro de un bien o servicio no depende de la expedición de una factura, cualquiera sea su forma o medio, sino de la prestación efectiva o potencial de dicho servicio o de la entrega o del consumo de un bien. Con esta disposición el legislador modifica las condiciones de ejercicio de un derecho sustancial, establece una modificación que deroga el régimen de los títulos valores regulados por las normas constitucionales, al tiempo que lo impone de manera indiscriminada a personas y entidades no incluidas dentro de los destinatarios de la norma.”. Según el demandante, la Corte debe igualmente declarar la inexequibilidad del artículo 28 de la Ley objeto de impugnación, por cuanto, la conservación de libros y papeles de comercio no encuadra en la definición de “trámite” o “procedimiento”, en la medida que, no constituye una acción positiva alguna frente a la administración; es simplemente una previsión probatoria, establecida por la Ley a favor del Estado, de los administrados comerciantes y en especial de los terceros (tengan estos la calidad de comerciantes o no). Frente a esta situación, el accionante advierte que, “el comercio a pesar de su evidente interés social, no es un servicio público, por lo cual, incluir normas referidas a las obligaciones relacionadas con su ejercicio en la Ley, excede además, el alcance sustancial que le era posible desarrollar al legislador en la norma. Adicionalmente, el actor indica que “el artículo censurado se dirige a los comerciantes en general y a otras personas que no lo son, pero que están legalmente obligadas a conservar dicha información, sin discriminación alguna, con lo cual se incluye a personas naturales y jurídicas que no son los destinatarios de la Ley, por no ser parte de la administración, prestar servicios públicos o ejercer funciones administrativas”. En concepto del demandante, el artículo 39 de la Ley 962 de 2005, es inexequible, por cuanto “contiene regula y modifica las condiciones sustanciales –requisitos como tiempo de residencia, origen etc.- contenidas en la Ley 43 de 1993, para adquirir la nacionalidad colombiana por adopción.”. Sobre este punto, la demanda señala que, dicha norma no se refiere al trámite o procedimiento que debe seguirse para ser nacional colombiano, ya que el artículo no contiene trámite alguno, “con lo cual se exceden los límites posibles de la norma “antitrámite” al versar sobre materias diferentes a las puramente instrumentales”. En criterio del libelista, el artículo 78 de la disposición acusada, es inconstitucional, por cuanto, “la derogatoria que contiene, implica fundamentalmente la modificación del régimen de uso de espectro electromagnético, concedido por el Estado a los particulares y de las obligaciones que se derivan de la producción, comercialización y uso de sustancias que aun cuando no son ilegales, pueden afectar la salud por su uso o consumo”. Sobre este punto, agrega que, con dicha norma se sustrae del control del Estado, la difusión publicitaria, de sustancias como el tabaco y el alcohol, que pueden afectar gravemente la salud de la población. Finalmente, para el demandante la expresión acción jurisdiccional, penal, disciplinaria, fiscal, contenida en el artículo 81 de la Ley 962 de 2005, “constituye una evidente extralimitación del alcance de la Ley, por cuanto no se trata de regular trámites o procedimientos administrativos, ya que se adueña de una competencia no prevista por el alcance de la Ley para modificar los procedimientos jurisdiccionales, (civiles, administrativos, laborales, penales, etc.) disciplinarios y fiscales, así como, competencias de entidades del Estado que no pertenecen a la administración”. En consecuencia, encuentra que dicha disposición debe ser declarada inexequible. Adicionalmente, señala que debe ser objeto de estudio por parte de esta Corporación, si esta norma debe ser expedida a través de una ley estatutaria, pues afecta derechos fundamentales consagrados en la Carta, como el libre acceso a la administración de justicia. IV. INTERVENCIONES 1. Intervención de la Superintendencia de Industria y Comercio La Superintendencia de Industria y Comercio, intervino para solicitar la declaratoria de exequibilidad del artículo 28 de la Ley 962 de 2005. En su criterio, la norma acusada deroga tácitamente el artículo 60 del Código de Comercio, el artículo 134 del Decreto 2649 de 1993 y los artículos 2 y 3 del Decreto 2620 de 1993, modificando en varios sentidos el procedimiento para la destrucción de los libros del comerciante. Uno de los trámites modificados por dicha norma era el que debía surtirse ante la Cámara de Comercio donde fueron registrados los libros de comercio. Al suprimirse este trámite, la norma demandada satisface el principio de unidad de materia. Al respecto indica que el artículo cuestionado establece: i) La obligación de conservar los libros y papeles del comerciante solamente por el término de diez (10) años, contados a partir del último asiento, documento o comprobante; ii) La posibilidad de que tal conservación se realice en papel o en cualquier medio técnico, magnético o electrónico que garantice su reproducción exacta; y iii) Elimina el procedimiento de reproducción y destrucción de los libros y papeles que, bajo normas anteriores, se realizaba ante un funcionario de la cámara de comercio. Con ello, el legislador intentó suprimir y simplificar trámites innecesarios que dificultaban la actividad del comerciante. En este sentido, recuerda que en las respectivas exposiciones de motivos (Segundo debate Cámara y Primero Senado) de la Ley 962 de 2005 se indica expresamente: "En aras de racionalizar y suprimir una serie de trámites innecesarios, se ha realizado por parte de los ponentes de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes un trabajo juicioso y dispendioso de revisión de cada tema, el cual tiene como resultado el proyecto de ley que hoy se somete a consideración de la Plenaria de la Cámara de Representantes, en su segundo debate en donde se pretende darle al ciudadano un marco normativo, sencillo, claro y confiable. (...) "Del capítulo inicial, en el que se reglamentan las disposiciones comunes, quiero resaltar la importancia de la consagración de los principios a que deberán someterse todas las actuaciones administrativas que adelanten no solo las entidades estatales, sino también aquellos particulares que desempeñan función administrativa o presten un servicio público. Igualmente, se destaca la incorporación de una serie de disposiciones que permiten acompasar los procedimientos administrativos con el desarrollo tecnológico actual, en consonancia con lo previsto en la ley 527 de 1999. (...)"[3] (Subrayado fuera de texto). En criterio de la Superintendencia, los apartes antes citados de la exposición de motivos de la Ley 962 de 2005 demuestran que la intención del legislador en la expedición de la citada ley fue la de concretar los postulados constitucionales de eficiencia y eficacia, a través de la racionalización y reducción de trámites y procedimientos administrativos del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas. Así las cosas, considera que el artículo 28 estudiado no hizo otra cosa que cumplir con la finalidad expresamente asignada por el legislador a la Ley 962 de 2005. En efecto, considera que por virtud de lo señalado en el artículo 28, fueron suprimidas las siguientes cargas para los comerciantes - y para quienes tienen la obligación de conservar sus libros y papeles -, y por consiguiente, los trámites que, en relación con ellas, debían surtirse o acreditarse ante la administración pública o las cámaras de comercio: 1) La de conservar los libros y papeles por más de diez (10) años, al unificar tal período y fijarlo en diez (10) años para todos los obligados a conservar esta información, 2) La de conservar en papel los libros y documentos de comercio, al permitirse la utilización de cualquier medio técnico idóneo y, 3) La de realizar la verificación de la exactitud de la reproducción de la copia y la consiguiente destrucción ante un funcionario designado por la cámara de comercio en la que se encuentren registrados los libros y papeles. En este orden de ideas, el término y la forma de conservación de los libros y papeles y el procedimiento de reproducción y destrucción de documentos previsto en el artículo 60 del Código de Comercio[4], así como las disposiciones contenidas en los artículos 134 del Decreto 2649 de 193[5] y en los artículos 2 y 3 del Decreto 2620 de 1993, quedaron derogados por virtud de lo señalado en el artículo 28 de la Ley 962 de 2005. Resulta claro, entonces, que fueron suprimidos procedimientos que debían adelantar los comerciantes ante particulares que ejercen funciones públicas, como son las cámaras de comercio, cumpliendo a cabalidad con el objetivo y el enunciado de la Ley 962 de 2005. En efecto, a partir de la expedición de esta ley, los comerciantes no tendrán que contar con un funcionario de la cámara de comercio de su domicilio para verificar la exactitud de la reproducción en medio técnico, magnético o electrónico de sus libros y papeles y los jefes de registro mercantil no están obligados a certificar tal exactitud, como tampoco a suscribir un acta de destrucción. Valga señalar además que la norma demandada también cumple la misión de actualizar y armonizar la legislación, en tanto desarrolla la Ley 527 de 1999. En efecto, en caso de que se utilice un medio electrónico para la conservación de los documentos del comerciante, se considera que éste es idóneo en tanto reúna los requisitos establecidos en el artículo 12 de la Ley 527 de 1999, con lo cual deviene innecesaria la conservación física (en papel) de los libros y papeles del comerciante. En este evento, una vez se garantice la reproducción exacta de los libros y papeles, a través del citado medio electrónico, el comerciante está en posibilidad de destruir los soportes físicos (en papel) de tales documentos, encontrándose obligado, únicamente, a conservarlos por un período de diez (10) años en el medio electrónico en el que se hubieren reproducido.[6] En razón a lo expuesto, considera la Superintendencia que los argumentos del demandante no son de recibo. En efecto, en cuanto a la "Racionalización" señala que al eliminar el trámite mencionado ante las cámaras de comercio y al unificar y reducir - esto último en ciertos casos - el término durante el cual se deben conservar los papeles y libros contables, se “reduce, limita o simplifica” la obligación de quienes deben llevar estos documentos. Esto, por una parte, frente a las autoridades administrativas que están facultadas para exigir su exhibición durante todo el tiempo que la ley lo ordene, y por otra, frente a las cámaras de comercio, particulares que ejercen funciones públicas, ante quienes anteriormente debía surtirse el procedimiento mencionado. Por otra parte, el hecho de que se permita al comerciante realizar la conservación, a su elección, en cualquier medio, sea en papel o en otro medio técnico, magnético o electrónico que garantice su reproducción exacta, también cumple claramente con el objetivo de racionalizar una obligación de los particulares, exigible por la administración, al permitirles utilizar medios distintos al papel para tal conservación. Obligación cuya materialización se concreta al momento en que las autoridades administrativas facultadas para ello, exijan la exhibición de tales documentos y sus soportes. En conexión con lo anterior, indica que los tres efectos prácticos derivados del artículo 28 de la Ley 962 de 2005, se concretan en que, de tres formas distintas, se evita poner en marcha el aparato estatal para cumplir con la obligación del comerciante - y de los no comerciantes - de conservar los libros y papeles de comercio, así: a) La administración tiene un límite de tiempo durante el cual puede exigir la exhibición de tales documentos, lo cual, a su vez, es correlativo a la obligación de conservación mencionada. b) La administración no puede exigir que tal conservación - se reitera, lo cual es una obligación de los particulares - se realice necesariamente en papel, debiendo aceptar la utilización de otros medios que para muchos resultan más prácticos y menos engorrosos. c) Las cámaras de comercio, como particulares que ejercen funciones públicas no están facultadas en adelante para intervenir en el procedimiento de reproducción y destrucción de documentos, correlativo a la obligación de quien destruye los libros y papeles de reproducir de manera exacta tales documentos para su conservación. En cuanto a los “Destinatarios de la norma", la Superintendencia encuentra que, en efecto, la Ley 962 de 2005, en su artículo 2, establece que la misma se aplicará a “los trámites y procedimientos administrativos de la Administración Pública, de las empresas de servicios públicos domiciliarios de cualquier orden y naturaleza, y de los particulares que desempeñen función administrativa. Se exceptúan el procedimiento disciplinario y fiscal que adelantan la Procuraduría y Contraloría respectivamente." (Subrayado fuera de texto). A este respecto señala que, por virtud del artículo 28 de la Ley 962 de 2005, la administración pública no puede exigir, por una parte, la conservación de libros y documentos por un término superior a diez años, y, por otra, tampoco puede exigir que su conservación se lleve necesariamente en papel. Obligaciones ambas exigibles por las autoridades administrativas, las cuales se simplifican. Adicionalmente, indica que los efectos de la disposición contenida en el artículo 28 de la Ley 962 recaen directamente sobre procedimientos que los particulares debían adelantar ante las cámaras de comercio, esto es, ante particulares que desempeñan funciones administrativas, en lo relativo a tales funciones. En virtud de todo lo anterior, la Superintendencia concluye que el artículo 28 se ajusta completamente a la materia y finalidad regulada por la Ley 962 de 2005. Al respecto recuerda que esta Ley buscó "racionalizar y suprimir una serie de trámites innecesarios" y plantear "disposiciones tendientes a implantar soluciones de tecnología en la administración y reafirmar la aplicación del principio de buena fe.”. En su criterio, los efectos prácticos de la norma en manera alguna vulneran el ejercicio de derechos sustanciales, de orden constitucional o legal. Por el contrario, por cuanto el fin último obtenido con ellos es la simplificación de las obligaciones de conservación y reproducción de libros y documentos, a cargo de los particulares, así como de los procedimientos que éstos deben adelantar ante las cámaras de comercio para tal reproducción y la destrucción de los mismos, la norma demandada atiende directamente al principio de la buena fe, consagrado en la Constitución Política y a los principios de economía, celeridad y eficacia, contenidos en el Código Contencioso Administrativo. Así mismo, señala que el artículo 28 de la Ley 962 de 2005 no contempla el cumplimiento de obligaciones diferentes a las previstas en la ley. Por el contrario, se reitera, simplifica obligaciones y suprime procedimientos antes existentes. En este sentido reitera que la norma regula asuntos de competencia de la administración pública y de particulares que ejercen funciones públicas. Conforme a lo expuesto, considera que el artículo 28 de la Ley 962 de 2005 no contraviene el artículo 158 de la Constitución Política, puesto que guarda plena relación con la materia regulada por dicha Ley. En este sentido reitera que la norma demandada apareja la simplificación de la obligación de conservación y reproducción de los libros y documentos, obligación que se materializa frente a la administración pública facultada para exigir su exhibición durante el tiempo y de la manera en que la ley ordene, así como a la racionalización de procedimientos adelantados ante las cámaras de comercio y relacionados con la función pública por éstas ejercida. Por lo anterior, la Superintendencia solicita a la Corte declarar exequible el artículo 28 de la Ley 962 de 2005 en tanto su contenido no contraviene las normas superiores alegadas por el demandante como violadas. 2. Intervención del Ministerio de Relaciones Exteriores El Ministerio de Relaciones Exteriores intervino en el presente proceso para solicitar la declaratoria de exequibilidad del artículo 39 de la Ley 962 del 2005. En su concepto, el artículo 39 establece nuevos requisitos para acceder a la nacionalidad. En consecuencia, dado que estos requisitos solo pueden ser definidos por Ley, era el Congreso y no el ejecutivo el encargado de expedirla. Al respecto afirma que es totalmente privativo del Congreso la modificación sustancial de cualquier ley ó su derogatoria y que con el ejercicio de esta facultad no asalta la competencia de regulación administrativa asignada al ejecutivo. Adicionalmente, señala que “no se puede confundir ni tener ambigüedades de ninguna naturaleza con relación al artículo 39 de la ley antitrámite “acerca de si un requisito o varios requisitos implican un trámite o si para la iniciación de dicho trámite es ineludible el cumplimiento de unos requisitos”. En efecto, eso es lo que acontece en el presente asunto, si el extranjero que solicita la nacionalidad colombiana no cumple con el requisito exigido por la ley, no hay lugar a trámite alguno ante el Ministerio de Relaciones Exteriores y, si el trámite no se surte es por falta del requisito legal.”. En este sentido afirma que todo trámite implica el cumplimiento de unos requisitos, sin los cuales no se logra el cometido propuesto y todo requisito exigido implica necesariamente un trámite. En tercer lugar, señala que “no hay que pasar desapercibido, que la acusación del accionante es contra el numeral 1.4 del artículo 39 de la Ley 962 del 2005 que no existe como tal, dentro del texto de la ley antitrámite. Esto significa, la total inocuidad de la solicitud de inexequibilidad de una norma inexistente.”. Por lo anterior, solicita a la Corte se abstenga de estudiar y analizar una norma que por sustracción de materia no está consagrada en la Ley 962 del 2005. Ahora bien, sobre la virtual violación del artículo 158 de la Constitución, la interviniente indica lo siguiente: “el accionante no estableció la inexistencia de una total y unívoca unidad de materia en el contexto de la Ley, ya que ha sufrido un daltonismo legal al confundir los trámites insertos con las materias que son objeto de la regulación de los procedimientos de varias entidades del Estado. Por qué?. Si bien es cierto en la Ley 962 del 2005 se establece una relación de trámites administrativos diferentes a saber: sobre la reserva legal de permisos, sobre trámites autorizados por la ley, sobre información y publicidad, sobre fortalecimiento tecnológico, sobre facturas electrónicas, sobre la racionalización de la conservación y libros de comercio, sobre los requisitos para obtener la nacionalidad colombiana, entre otros, eso en manera alguna está indicando que haya diversidad de materia ya que estos eventos relacionados están integrados en la ley en forma conexa y se refieren taxativamente a procedimientos o trámites propios de la administración para cada uno de ellos. No se puede hacer referencia a que la ley está afectada por falta de unidad de materia por referirse a distintos procedimientos legales cuando estos constituyen una conexidad totalizante para establecer la unidad material y conceptual de la ley antitrámite respecto al único tema de la misma: "trámites y procedimientos".”. Por las razones expuestas, el Ministerio solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del artículo 39 de la Ley 962 del 2005 por medio del cual se modificó el artículo 5 de la Ley 43 de 1993. 3. Intervención del Departamento Administrativo de la Función Pública A través de apoderado especial, el Departamento Administrativo de la Función Pública intervino en el presente proceso para solicitar la exequibilidad de los artículos 26, 28, 39, 78 y 81 de la Ley 962 de 2005. El interviniente comienza su concepto realizando algunas precisiones sobre el concepto de “unidad de materia”. Al respecto indica que en la sentencia C-120 de 2006, la Corte Constitucional indicó que un control rígido referido al principio de unidad de materia desconocería la “vocación democrática del Congreso”. Considera que lo primero que es necesario determinar para hacer el control constitucional del cual se habla es el “núcleo temático” de ley de la cual hace parte la norma demandada. Para ello se debe apelar a distintos elementos, como (1) la exposición de motivos en cuanto allí se exponen las razones por las cuales se promueve el ejercicio de la función legislativa y se determinan los espacios de las relaciones sociales que se pretenden interferir; (2) el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las comisiones y en las plenarias de las cámaras; (3) las variaciones existentes entre los textos originales y los textos definitivos; (4) la producción de efectos jurídicos de las distintas esferas de una misma materia; (5) su inclusión o exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; etc. La valoración conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma realmente es desarrollo de la materia de la ley de que hace parte. Afirma adicionalmente, que la Corte ha encontrado que dicha unidad de materia solo se rompe cuando existe absoluta falta de conexión o incongruencia causal, temática, sistemática y teleológica ente los distintos aspectos que regula la ley y la materia dominante de la misma. (Sentencia C-352 de 1998). Indica que según la jurisprudencia “lo que la Constitución prohíbe es que "no se relacionen" los temas de un artículo y la materia de la ley (art. 158 de la C.P.) y recuerda que al demandante le corresponde la carga de señalar que no hay relación alguna. La relación puede ser de distinto orden puesto que la conexión puede ser de tipo causal, temático, sistemático o teleológico. A estos criterios reiterados por la jurisprudencia se agrega una modalidad de relación teleológica, la de la conexión de tipo consecuencial ya que recientemente, la Corte aceptó que se respeta el principio de unidad de materia cuando hay una conexión en razón a los efectos fácticos de una norma que aparentemente no guarda relación alguna con el tema de la ley”. En criterio del Departamento Administrativo de la Función Pública, el núcleo rector de la Ley 962 de 2005 es la racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos, con el objeto de facilitar la actividad de las personas frente a la Administración Pública y para lograr un adecuado cumplimiento de los fines del Estado conforme a los principios de celeridad, eficiencia y eficacia. Para ello busca reducir en tiempo y número de los trámites y procedimientos que se adelantan, de manera que ellos se lleven a cabo en forma más ágil y menos compleja. Indica que este núcleo temático se expresa en la fijación de medidas claras para conceder los términos más perentorios a la administración pública con el fin de asegurar la eficacia en los trámites que los particulares adelanten ante la administración y los particulares que ejerzan funciones públicas o presten servicios públicos. Señala que bajo esta perspectiva, habrán de analizarse los argumentos de inexequibilidad expuestos por el actor para determinar si los preceptos acusados de la Ley 962 de 2005 guardan una conexidad causal, temática, sistemática, teleológica o consecuencial con dicho núcleo temático y, en consecuencia, se encuentran ajustados a nuestra Carta Política. En cuanto al artículo 26 de la Ley 962 de 2005, que establece la posibilidad de utilizar la factura electrónica, el interviniente indica que no existe evidencia de que dicho precepto quebrante o pueda quebrantar el principio de la unidad temática consagrado en el artículo 158 Superior, ni tampoco que su contenido temático entre en conflicto con el régimen legal de los títulos valores previsto en el código de comercio. Considera a este respecto que la norma acusada se contrae a facilitar algunas operaciones comerciales a través de sistemas tecnológicos que son comunes a las entidades públicas y privadas y a la comunidad en general, sujetas a una serie de requisitos de acreditación y aceptación previa por parte de los usuarios y consumidores de bienes y servicios. Adicionalmente, recuerda que en Colombia existen algunas disposiciones que permiten la expedición y uso de las facturas electrónicas, como por ejemplo la Ley 223 de 1995 y los Decretos 1165 y 1094 de 1996, con las mismas características y ritualidades que para este tipo de instrumentos se exigen de manera documental. En cuanto al artículo 28 de la Ley 962 de 2005, relativo a la conservación documental de libros y papeles de comercio o en medios tecnológicos que garanticen su reproducción, señala que lejos de ser contrario al núcleo temático de la Ley 962 de 2005, facilita la actividad de los comerciantes y otras personas frente a la administración pública, en orden a lograr un adecuado cumplimiento de los fines del Estado, consultando los principios de celeridad, eficiencia y eficacia. En cuanto al artículo 39 de la Ley 962 de 2005, referente a los requisitos para la adquisición de la nacionalidad colombiana por adopción, señala el interviniente: “no se vislumbra como un Estado social de derecho, como el colombiano, fundado en el respeto a la dignidad humana y comprometido con las garantías de los derechos fundamentales de los nacionales y extranjeros, pueda considerar extraño al núcleo rector de la Ley 962 de 2005 que se racionalicen los trámites y procedimientos administrativos para que los extranjeros que quieran naturalizarse, previo el cumplimiento de los requisitos exigidos, puedan hacerlo, sin trabas adicionales innecesarias, más aún cuando la calidad de colombiano enaltece y dignifica a todos los miembros de la comunidad nacional.”. En este sentido señala que el procedimiento administrativo para obtener la carta de naturaleza o resolución de inscripción por adopción comporta el cumplimiento de una serie de actos separables, pero relacionados, con miras a obtener la nacionalidad colombiana. En este sentido, debe señalarse que el acto administrativo de reconocimiento de dicha condición no puede confundirse, de ninguna manera, con el trámite mismo, que debe consultar postulados de eficiencia y eficacia administrativa, tal como lo pretende el precepto acusado. Considera que la expresión "acción jurisdiccional, penal, disciplinaria, fiscal", contenida en el artículo 81 de la Ley 962 de 2005, no modifica las disposiciones existentes sobre competencia para conocer de acciones jurisdiccionales, penales, disciplinarias y fiscales ni constituye una prohibición de carácter absoluto. Encuentra que la norma cuestionada, al evitar que se promuevan un sinnúmero de actuaciones por parte de los ciudadanos, se ajusta al espíritu de la Ley 962 de 2005, en cuanto pretende a través de la racionalización y reducción de trámites y procedimientos administrativos del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas, dar cumplimiento a los principios de moralidad, transparencia, eficacia y eficiencia administrativa, por todo lo cual mal puede aducirse vulneración del principio de unidad de materia. Finalmente, en defensa de la constitucionalidad de las normas acusadas, el interviniente trae a colación “el principio jurisprudencial, expuesto en reiteradas oportunidades por la Corte Constitucional, según el cual cuando los tribunales constitucionales entran a determinar si una ley ha cumplido o no con el principio de unidad de materia deben ponderar también el principio democrático que alienta la actividad parlamentaria.”. Conforme a lo expuesto, solicita a la Corte Constitucional desestimar los cargos presentados contra los artículos 26, 28, 39, 78 y 81 de la Ley 962 de 2005. 4. Intervención de la Cámara de Comercio de Bogotá En la primera parte de su intervención, los representantes de la Cámara de Comercio de Bogotá se refieren a la exequibilidad del artículo 1° de la Ley demandada. Sin embargo, dado que la Corte rechazó la demanda contra este artículo se prescindirá en los antecedentes del respectivo alegato. En segundo lugar, la Cámara solicita la declaratoria de exequibilidad del artículo 26 de la Ley 962 de 2005. Para ello, comienza por explicar los antecedentes normativos de la factura electrónica para luego explicar las características del régimen actual. En cuanto a los antecedentes, recuerda que en Colombia antes de la expedición de la ley demandada existían una serie de disposiciones legales que permitían la generación y uso de facturas electrónicas con los mismos efectos de una factura en papel. La Ley 223 de 1995 en su artículo 37 estableció la viabilidad en la utilización de facturas creadas, generadas, remitidas y aceptadas vía mensaje de datos. El Decreto 1094 de 1996 y el decreto reglamentario 1165 de 1996 desarrollaron el tema, permitiendo que este tipo de documentos tuvieran una utilidad práctica en el escenario del comercio electrónico. Al efecto, recuerda que el artículo 1 del Decreto 1094 de 1996 definió la factura Electrónica como: " "(..) el documento computacional que soporta una transacción de venta de bienes o prestación de servicios, transferido bajo un lenguaje estándar universal denominado Edifact de un computador a otro ". Este sistema presentaba las siguientes características: Solamente era válido como documento equivalente a las facturas físicas de venta si se transmitía en una red de valor agregado; Aplicaba para la factura de venta que no equivale a la factura cambiaria de compraventa; Se debía utilizar el buzón electrónico (aunque resulte cuestionable su uso pues la red de valor agregado genera su contenido y se mantiene actualizado); Servía de soporte fiscal a las transacciones. Señala el interviniente que en la actualidad, - Ley 962 de 2005 - la Factura Electrónica persigue que se supriman los costes de emisión, distribución y conservación de la factura en papel, con la consecuente reducción de tiempo, costos y espacio. Así mismo señala que lo que realmente aporta valor - dentro de un esquema de Facturación electrónica-, es la integración automática de las facturas con los sistemas informáticos de las empresas (emisoras/receptoras) así como el establecimiento de un nuevo canal de interacción entre socios de negocios. Estas circunstancias posibilitan la desmaterialización total de la factura, mientras que al mismo tiempo habilitan más y mejores mecanismos para desarrollar relaciones de negocios más eficientes y productivas. A1 decir la norma vigente (artículo 26 de la Ley 962) que para todos los efectos legales se pueden expedir, aceptar y archivar facturas electrónicas, está significando que para dar soporte a obligaciones cambiarias se pueden utilizar ese tipo de facturas, o lo que es lo mismo, que las mismas pueden tomar la forma de títulos valores electrónicos. Señala la disposición en comento que tales facturas deben reunir todos los requisitos legales, requisitos que deben ser los establecidos en la Ley 527 de 1999, además de los consagrados por el Código de Comercio para los títulos valores, cuando se pretenda que las facturas electrónicas se tengan por dichos instrumentos. Así mismo recalca la norma la necesidad de que la tecnología utilizada garantice la autenticidad e integridad de la información de la factura, desde el momento de su expedición durante el tiempo de su conservación. No obstante lo anterior, la ley sujeta el cobro de servicios con fundamento en una factura electrónica, al consentimiento expreso y por escrito del consumidor del bien o servicio. En ese orden de ideas, el interviniente considera que el sistema vigente tiene las siguientes características: • Se establece la posibilidad de expedir factura electrónica y se le otorga plena validez, siempre y cuando cumpla con los requisitos legales y se garantice su autenticidad, integridad y conservación, existiendo plena neutralidad tecnológica y no solamente la aplicación de EDIFACT; • Adicionalmente, se autoriza para cobrar servicios a través de estas facturas siempre y cuando el usuario o consumidor manifieste su consentimiento en forma expresa y conste por escrito; • La aplicación de esta disposición requiere la expedición de Decreto Reglamentario que adecúe las condiciones y controles necesarios para la validez de dicha factura, el cual se encuentra en proceso de elaboración por las áreas competentes de la entidad (DIAN).` Una vez el interviniente ha mencionado las características del régimen actual, se centra en demostrar que en Colombia es posible la existencia del título valor electrónico una de cuyas modalidades es la factura electrónica. Adicionalmente, considera que el funcionamiento fiscal de una factura electrónica - en los términos de la Ley 962 - siempre que se garantice la integridad y la conservación de su contenido, es equivalente al de una factura en papel. En consecuencia, considera que el artículo 26 de la Ley 962 debe ser declarado constitucional, pues lo que persigue es la simplificación de trámites y procedimientos. En tercer lugar, la Cámara de Comercio solicita la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 28 de la Ley 962 de 2005 por violación del principio de unidad de materia. A su juicio, la Ley 962, según su propio título, dicta “disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos.". Indica que en el primer inciso del artículo 1 de la Ley se precisa, en los siguientes términos, el objeto de la Ley: "Objeto y principios rectores.- La presente Ley tiene por objeto facilitar las relaciones de los particulares con la Administración Pública, de tal forma que las actuaciones que deban surtirse ante ella para el ejercicio de actividades, derechos o cumplimiento de obligaciones se desarrollen de conformidad con los principios establecidos en los artículos 83, 84, 209 y 333 de la Carta Política. (...) " Ahora bien, el interviniente, recuerda la doctrina sentada por la Corte Constitucional en sentencia C-309/02 sobre el principio de unidad de materia, según la cual: "el Congreso vulnerará el principio constitucional sobre unidad de materia `cuando incluye cánones específicos que, o bien no encajan dentro del título que delimita la materia objeto de la legislación, o bien no guardan relación interna con el contenido global del articulado.' (Ibidem) ". En este sentido considera que la modificación de los plazos de conservación documental no es un asunto que se encuentre directamente relacionado con el título de la Ley ni con la precisión que ella misma ha hecho de su objeto. Por esta razón considera que el cargo está llamado a prosperar. Señala que contra este argumento podría alegarse que el contenido del artículo 28 se relaciona con otros elementos de la Ley que pueden encontrarse en su exposición de motivos, el contenido de los debates, las modificaciones de los textos durante el trámite legislativo y otros elementos de juicio. Sin embargo, considera que estos criterios tienen una eficacia limitada, especialmente cuando la misma Ley ha precisado en su articulado cuál es su campo de aplicación, como sucede en el caso presente. Señala que podría suceder que una norma se hubiera incluido en el proyecto original, que hubiera sido considerada en todos los debates de las comisiones y de las plenarias, que la exposición de motivos se refiera a ella y que el Congreso la haya adoptado como legislación permanente, y no obstante todo lo anterior, puede haberse incumplido el principio de la unidad de materia. Con lo anterior quiere ponerse de presente que, tal y como se sigue de la jurisprudencia, los criterios reseñados no tienen carácter absoluto, sino que requieren ser valorados conjuntamente con el título de la Ley y con las normas que en ella misma tengan por objeto la delimitación del espectro objetivo de materias a regular. Siguiendo esta argumentación, encuentra que la Ley 962 no podía alterar la regulación de los plazos y de los medios de conservación documental, en cuanto esas materias no se refieren directamente a ningún trámite que deba adelantarse ante la administración pública, ante particulares que ejerzan funciones públicas o que presten servicios públicos. Por estas razones considera que el artículo 28 excede el núcleo temático prefijado por la propia Ley 962. En este sentido, el interviniente alega que la Ley 962 no eliminó la competencia de las cámaras de comercio en lo relativo a la destrucción de los archivos del comerciante. Indica que este es un asunto que guarda relación con el cargo, en la medida en que si se entiende que no se ha eliminado esa competencia ni la necesidad de la intervención de las cámaras de comercio en esas diligencias de destrucción, se podrá vislumbrar que el único efecto normativo del artículo demandado se refiere a la modificación de los plazos de conservación. Por ello entiende que la norma ha sido expedida en contravención a los artículos 158 y 169 superiores. Al respecto, recuerda que ni en el artículo 60 del Código de Comercio ni en el 28 de la Ley 962 se ha establecido como necesaria la intervención de las cámaras de comercio vencido el plazo máximo de conservación. En efecto, el comerciante puede no requerir la intervención de la cámara para certificar la correspondencia entre el documento original y la copia del mismo que será conservada, precisamente porque esa función sólo se cumple cuando la destrucción va a tener lugar con anterioridad al vencimiento del plazo máximo de conservación. Concluye la intervención señalando que el no haber incluido en la nueva ley la previsión de que la exactitud sería verificada por la cámara de comercio no equivale a la eliminación implícita de esta función, especialmente porque sólo con el concurso de esta entidad es posible cumplir la exigencia de exactitud y porque no es este un caso de derogación por regulación integral. Si fuera cierto el planteamiento contrario, habría que asumir que siempre que se modifiquen algunos aspectos relacionados con una materia y no se incluyan otros que sí estaban regulados en la ley preexistente, ellos quedan tácitamente derogados, lo cual sería tanto como negar la posibilidad de que se presentara una derogatoria parcial. Finalmente, con el objeto de dar cumplimiento al artículo 13 del Decreto 2067/91, la Cámara informa a la Corte que: (a) La Cámara de Comercio de Bogotá es accionista de la sociedad de certificación digital denominada Certicámara S.A. En consecuencia, esta entidad tiene un interés indirecto en la exequibilidad del artículo 26 de la Ley 962 relacionado con la factura electrónica, en la medida en que las exigencias de autenticidad e integridad contenidas en él serían susceptibles de ser cumplidas a través de los certificados digitales que esta sociedad expide. (b) La Cámara de Comercio de Bogotá es titular de la competencia señalada en el artículo 60 del C.Co. Tiene interés directo en la determinación de si el artículo 28 es constitucional o no. La decisión sobre la constitucionalidad de esta norma incide adicionalmente en la regulación aplicable al deber de conservación de documentos y al régimen de su destrucción, que son aspectos relacionados íntimamente con los intereses generales del comercio que las cámaras deben defender, a la luz del artículo 86 del Código de Comercio. (c) Dicha entidad no tiene interés alguno relacionado con la exequibilidad o inexequibilidad de los acápites del artículo primero que han sido demandados. 5. Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia El Ministerio del Interior y de Justicia intervino en el presente proceso para solicitar la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones demandadas. En su criterio, las normas demandadas no violan el principio de unidad de materia, pues la unidad sólo se rompe cuando existe absoluta falta de conexión o incongruencia causal, temática, sistemática o teleológica entre los distintos aspectos que regula la ley y la materia dominante de la misma. En este sentido, recuerda que la Corte ha señalado que la interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y anular el principio democrático. En consecuencia, sólo una interpretación razonable y proporcionada permitirá descubrir si entre la norma acusada y la ley existe la conexidad temática mencionada. En desarrollo de la anterior doctrina, el interviniente procede a estudiar el contenido temático de la Ley 962 de 2005 teniendo en cuenta la exposición de motivos, el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las comisiones y en las plenarias de las cámaras y las variaciones existentes entre los textos originales y los textos definitivos. Posteriormente estudia el alcance de cada una de las disposiciones demandadas y su relación de conexidad con la materia de la Ley. Procede la Corte a resumir el contenido del concepto en el mismo orden en el cual este se presenta: Resumen de los antecedentes legislativos: exposición de motivos y debate en Cámara y Senado. El proyecto de ley No. 037 de 2003 Cámara, se describía como una ley "Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidad...