Sentencia C-830 de 2013

C-830-13 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-830/13 (Bogotá D.C., 13 de noviembre) CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE PROCESOS EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS EN ARTICULO 47 DE LA LEY 1551 DE 2012-Cosa juzgada constitucional CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE PROCESOS EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS EN ARTICULO 47 DE LA LEY 1551 DE 2012-Exequibilidad del primer inciso del parágrafo transitorio del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, bajo el entendido que suspensión y convocatoria no procede cuando en el proceso ejecutivo los trabajadores reclamen acreencias laborales CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE PROCESOS EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS EN ARTICULO 47 DE LA LEY 1551 DE 2012-Vigencia DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD­Requisitos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional sobre oportunidad procesal para definir la aptitud de la demanda PRINCIPIO PRO ACTIONE-Aplicación PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Configuración constitucional/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Coherencia entre ley y contenido/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reglas aplicables El Título VI de la Constitución, relativo a la Rama Legislativa, trae en su Capítulo 3, sobre las leyes, una serie de preceptos que regulan su proceso de formación. Entre estos preceptos, en el artículo 158, se destaca el relacionado con la unidad de materia, del cual derivan tres mandatos para el legislador, a saber: (i) todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella; (ii) si una iniciativa no se aviene con el mandato anterior, el presidente de la respectiva comisión la rechazará, siendo esta decisión apelable ante la misma comisión; y (iii) cuando se reforme de manera parcial una ley, se debe publicar en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas. El primero de estos mandatos se reitera y complementa en el artículo 169 de la Constitución, que dispone: el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido. Del primero de los mandatos antedichos surge la necesidad de que haya correspondencia lógica entre el título y el contenido de una ley, y de que las normas que la integran tengan entre sí una conexidad interna. A partir de estas necesidades, al interpretar los artículos 158 y 169 de la Constitución, este tribunal ha destacado dos condiciones específicas para el ejercicio de la función legislativa, a saber: (i) debe definir de manera precisa, desde el mismo título del proyecto, cuáles son las materias de las que se va a ocupar; (ii) debe mantener una relación de conexidad interna entre las normas que conforman la ley, de manera tal que haya entre ellas una coherencia temática y una correspondencia lógica con su materia general. A partir de estas condiciones específicas, que se emplean a modo de parámetro del juicio, la unidad de materia se desconocería cuando se incluye en la ley normas que (i) o no encajan dentro el título que delimita la materia objeto de la legislación, o (ii) no guardan relación interna con el contenido global del articulado. Así, pues, la unidad de materia no es un límite competencial al poder legislativo de las cámaras respecto de un contenido material determinado: es una restricción a la iniciativa de hacerlo en un contexto temático predeterminado. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidades La unidad de materia persigue dos finalidades: la coherencia y la transparencia del proceso legislativo. Frente a la coherencia, la unidad de materia propende porque el proceso legislativo siga un hilo conductor que le de sentido, dentro del contexto específico definido por el propio legislador, de tal suerte que no se distorsione al extenderse a materias aisladas e inconexas. Se busca mantener un orden temático en el proceso de deliberación democrática, que es propio del Congreso, que permita un debate informado y serio. Frente a la transparencia, la unidad de materia busca impedir que en el proceso legislativo se introduzcan, de manera súbita, sorpresiva, inopinada o subrepticia, e incluso anónima, iniciativas oportunistas que no guardan relación con él y sobre las cuales no se ha dado un verdadero debate. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad temática, teleológica, causal, sistemática o consecuencial En el contexto del proceso legislativo, que se caracteriza por el debate, las propuestas, las modificaciones y los ajustes a los textos normativos, no se puede asumir a la unidad de materia como una exigencia inflexible o rígida, al punto de convertirla en un obstáculo a dicho proceso. Tampoco se puede confundir la unidad de materia, que plantea una exigencia de orden y de coherencia, con la simplicidad temática del proyecto. Al interpretar el artículo 158 de la Constitución, este tribunal ha puesto de presente que la expresión “materia” debe entenderse desde una perspectiva amplia y global, de tal suerte que permita comprender diversos temas cuyo límite es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley. Así, pues, una misma ley puede tener varios contenidos temáticos, siempre y cuando los mismos se relacionen entre sí y éstos a su vez con la materia de la ley. Para establecer si una ley vulnera o no la unidad de materia es necesario verificar si hay una relación de conexidad entre la parte y el todo, valga decir, un vínculo objetivo entre cada parte y el tema general o materia dominante de la ley. Esta relación de conexidad puede manifestarse de diversas formas, como la causal, la temática, la sistemática o la teleológica. Por lo tanto, este tribunal ha concluido que solo aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley. Las diversas formas de relación de conexidad se describen y precisan por este tribunal así: (i) La conexidad causal se refiere a la identidad que debe haber entre la ley y cada una de sus disposiciones, vista a partir de los motivos que dieron lugar a su expedición, valga decir, hace relación a que las razones de la expedición de la ley sean las mismas que dan lugar a la consagración de cada uno de sus artículos en particular, dentro del contexto de la posible complejidad temática de la ley; (ii) La conexidad temática alude a la vinculación objetiva y razonable entre la materia dominante o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o asunto que corresponde a un de sus disposiciones en particular, sin que ello implique que una misma ley no pueda referirse a varios asuntos; La conexidad sistemática se entiende como la relación que debe haber entre todas y cada una de las disposiciones de una ley, de tal suerte que ellas puedan constituir un cuerpo organizado que responde a una racionalidad interna; (iv) La conexidad teleológica tiene que ver con la identidad en los fines u objetivos que persigue la ley tanto en su conjunto general como en cada una de sus disposiciones en particular, es decir, la ley como unidad y cada una de sus disposiciones en particular deben dirigirse a alcanzar un mismo designio o designios, nuevamente dentro del contexto de la posible complejidad temática de la ley. JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Metodología A partir de los anteriores criterios, este tribunal ha diseñado una metodología para examinar la posible vulneración de la unidad de materia, que tiene dos etapas sucesivas de análisis. En la primera es menester determinar el “alcance material o contenido temático” de la ley que contiene la disposición demandada. En la segunda se debe verificar, de manera objetiva y razonable, si la disposición demandada tiene una relación de conexidad causal, temática, sistemática o teleológica con la materia de la ley, de tal suerte que su incorporación en el texto de esta última esté justificada. Para determinar el alcance material o contenido temático de una ley, hay tres herramientas útiles, que es necesario emplear. Estas herramientas son: (i) los antecedentes de la ley, valga decir, la exposición de motivos del proyecto de ley, los informes de ponencia, las actas de los debates en comisiones y en plenarias y sus textos originales, modificados y definitivos; (ii) el título o epígrafe de la ley, que precisa y defina la materia a tratar; y (iii) el contexto o contenido básico de la ley que se examina. Luego de fijar el alcance material o contenido temático de la ley, a partir del uso conjunto o independiente de las antedichas herramientas, según lo requiera cada caso, se puede emprender el juicio de control de constitucionalidad de la norma demandada, a fin de verificar si existe la referida relación de conexidad y, por tanto, definir si una determinada disposición desarrolla o no la materia de la ley a la cual pertenece y, por tanto, si la misma respeta el principio de unidad de materia previsto en los artículos 158 y 169 de la Carta Política. CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE PROCESOS EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS EN ARTICULO 47 DE LA LEY 1551 DE 2012-Relación de conexidad con la autosostenibilidad fiscal y económica del municipio PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneración por existencia de conexidad causal, teleológica, temática y sistémica con la materia dominante CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE PROCESOS EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS EN ARTICULO 47 DE LA LEY 1551 DE 2012-No opera en procesos ejecutivos promovidos con base en acreencias laborales CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE PROCESOS EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS EN ARTICULO 47 DE LA LEY 1551 DE 2012-No vulnera derecho a acceder a la justicia Demanda de inconstitucionalidad: en contra del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. Referencia: Expedientes D-9633 y D-9659 Acumulados. Actores: Jaime Campos Jácome y Silvio Elías Murillo Moreno. Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO I. ANTECEDENTES 1. Texto normativo demandado Los ciudadanos Jaime Campos Jácome y Silvio Elías Murillo Moreno demandaron la inconstitucionalidad del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012. El primero demanda la totalidad del artículo y el segundo las expresiones que aparecen subrayadas. El texto del artículo es el siguiente: LEY 1551 DE 2012 (julio 6) Diario Oficial No. 48.483 de 6 de julio de 2012 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (...) CAPÍTULO XI. OTRAS DISPOSICIONES. (...) ARTÍCULO 47. LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL. La conciliación prejudicial será requisito de procedibilidad de los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios. La conciliación se tramitará siguiendo el procedimiento y los requisitos establecidos para la de los asuntos contencioso administrativos. El acreedor podrá actuar directamente sin hacerse representar por un abogado. Dicha conciliación no requerirá de aprobación judicial, y su incumplimiento solo genera la consecuencia de que el acreedor puede iniciar el proceso ejecutivo correspondiente. El delegado del Ministerio Público encargado de la conciliación acumulará todas las solicitudes relacionadas con obligaciones de dar una suma de dinero a cargo del municipio y fijará una sola audiencia trimestral en la que el representante legal del municipio propondrá una programación de pagos de los créditos que acepte, la cual deberá respetar el orden de preferencia de las acreencias previsto en la Ley 550 de 1999. En la audiencia de conciliación se excluirán de la programación de pagos aquellas obligaciones que el representante del municipio no acepte por ser procedente, a su juicio, alguna de las excepciones de mérito que obran en los procesos ejecutivos. Así mismo, se excluirán aquellas a las que no se haya vencido el plazo previsto en el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011. Para proteger el patrimonio público, el representante legal del municipio, la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República y la territorial con competencia en el municipio de que se trate, podrá objetar créditos a cargo del municipio cuando a su juicio no esté justificada la causa de la misma o el cumplimiento de las obligaciones que sirvieron como causa de la deuda. Las acreencias objetadas serán excluidas del acuerdo conciliatorio y el objetante, o los demás intervinientes en la audiencia, podrán iniciar, dentro de los dos meses siguientes, la acción popular para proteger el derecho colectivo del patrimonio público en la que se decida la validez de la acreencia. En el proceso que siga dicha acción se podrá decretar, desde el inicio, la suspensión de la ejecutividad del acto en el que conste la obligación, cuando exista prueba siquiera sumaria o indicio que ponga en duda la causa del crédito. PARÁGRAFO 1o. Cuando se trate de actos administrativos expedidos por autoridades municipales en los que conste la obligación de pagar una suma de dinero solo podrá solicitarse la conciliación prejudicial seis meses después de expedido dicho acto administrativo. En cualquier etapa del proceso, aun después de la sentencia, será obligatorio acumular los procesos ejecutivos que se sigan contra un municipio, cuando el accionante sea la misma persona, la pretensión sea la obligación de dar una suma de dinero, y deba adelantarse por el mismo procedimiento. PARÁGRAFO 2o. En los municipios de 4a, 5a y 6a categoría y para los efectos de que tratan los artículos 46 y 48 de la presente ley, el comité de conciliación lo conformará solo el alcalde, el jefe de la oficina jurídica a quien se le asigne la función de la defensa judicial del municipio y el encargado del manejo del presupuesto. PARÁGRAFO TRANSITORIO. Los procesos ejecutivos actualmente en curso que se sigan contra los municipios, en cualquier jurisdicción, cualquiera sea la etapa procesal en la que se encuentren, deberán suspenderse y convocarse a una audiencia de conciliación a la que se citarán todos los accionantes, con el fin de promover un acuerdo de pago que dé fin al proceso. Se seguirá el procedimiento establecido en este artículo para la conciliación prejudicial. Realizada la audiencia, en lo referente a las obligaciones que no sean objeto de conciliación, se continuará con el respectivo proceso ejecutivo. Se autoriza a las entidades públicas de todos los órdenes que sean acreedoras de los municipios a rebajar los intereses pendientes o las sanciones a que haya lugar, y a condonar el capital o convenir que sea reinvertido en programas sociales del municipio que correspondan a las funciones de la entidad acreedora. Si se trata de obligaciones tributarias o parafiscales, la entidad pública acreedora podrá reducir hasta el noventa por ciento (90%) de los intereses y/o las sanciones a que haya lugar, siempre y cuando el municipio se comprometa a pagar el valor del capital correspondiente en un máximo de dos vigencias fiscales. Este plazo podrá ampliarse a tres vigencias fiscales si se trata de municipios de 4ª, 5a y 6ª categoría. En el acuerdo de pago el municipio deberá pignorar recursos del Sistema General de Participaciones, propósito general, u ofrecer una garantía equivalente. No procederá el cobro contra un municipio de deudas o saldos pendientes de convenios interadministrativos o de cofinanciación, cuando se compruebe que estas se originaron por conductas de los funcionarios responsables, en contradicción a la Ley, que generaron detrimento al patrimonio público. Si el detrimento ocurrió por una incorrecta gestión municipal, como por deficiencias en el control debido por parte de las entidades del orden nacional o departamental, las entidades públicas convendrán una estrategia para lograr, a través de los procesos judiciales, fiscales y disciplinarios correspondientes, determinar las responsabilidades a que haya lugar en contra de los funcionarios que hayan causado el daño y recuperar el dinero público que no se haya aplicado adecuadamente al cumplimiento del fin al que estaba destinado, lo cual deberá consignarse en el acta de liquidación correspondiente. 2. Demandas acumuladas: pretensiones y razones. En sesión del 16 de mayo de 2013, la Sala Plena de la Corte resolvió acumular el Expediente D-9659 al Expediente D-9633, para que se tramiten de manera conjunta y se decidan en la misma sentencia. Ambas demandas fueron admitidas por Auto del 4 de junio de 2013, salvo en lo relativo a los cargos sobre la vulneración del preámbulo y de los artículos 228 y 277.7 de la Constitución, contenidos en la demanda de la que se da cuenta en Expediente D-9659. 2.1. Expediente D-9633. 2.1.1. Pretensión: El ciudadano Jaime Campos Jácome solicita que se declare inexequible el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, por vulnerar el artículo 158 de la Constitución Política. 2.1.2. Cargo: Se argumenta que la conciliación prejudicial, en tanto requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos que se adelanten contra municipios, no guarda una relación de conexidad con el objeto de modernizar, organizar y regular el funcionamiento de los municipios, que es la materia dominante de la Ley 1551 de 2012. Tanto los procesos ejecutivos contra municipios como sus requisitos de procedibilidad son materia propia de otras normas, como el Código de Procedimiento Civil o el Código Contencioso Administrativo, o de las que los modifiquen o remplacen, y no de normas que regulen el régimen municipal, como es la Ley 1551 de 2012. Agrega que la norma demandada no estaba en el proyecto de ley original, sino que fue incrustada artificiosamente, “rompiendo así la armonía y consonancia que debe existir en toda ley que se expida por el Congreso de la Republica.”. 2.2. Expediente D-9659. 2.2.1. Pretensión: El ciudadano Silvio Elías Murillo Moreno solicita que se declare la inexequibilidad de las expresiones subrayadas de los dos primeros incisos, del parágrafo 1 y de parágrafo transitorio del artículo 47 de la Ley 1551, por vulnerar los artículos 53 y 229 de la Constitución Política. 2.2.2. Cargo: En cuanto al artículo 53 de la Constitución, se advierte que no es posible conciliar sobre derechos ciertos e indiscutibles en materia laboral, como son aquellos que prestan mérito ejecutivo, conforme a lo previsto en el artículo 53 de la Constitución. En cuanto al artículo 229 de la Constitución, el prever la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad para el proceso ejecutivo contra municipios implica que se “desconoce la tutela judicial efectiva y el acceso efectivo a la administración de justicia, habida cuenta que (sic.) el título ejecutivo base de la ejecución contiene una obligación clara, expresa y exigible (art. 488 C.P.C.), cuya materialización de su importe se ve frustrada con tal requisito”. Por último, y pese a la circunstancia de haber demandado sólo unas expresiones del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, el actor solicita a este tribunal que declare la unidad normativa de estas expresiones con las demás que conforman el artículo y se pronuncie sobre todo su texto. 3. Intervenciones. 3.1. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal: inexequibilidad. Esta intervención se centra sólo en el cargo relativo a la unidad de materia, que encuentra adecuado para declarar la inexequibilidad de la norma demandada. En su análisis, precisa el sentido de la regla de unidad de materia a partir de las Sentencias C-546 de 1993, C-531 de 1995 y C-887 de 2002; señala que el objeto de la ley es revisar y actualizar la legislación que constituye el régimen municipal; y concluye que la norma demandada vulnera el artículo 158 de la Constitución. Advierte que la norma demandada en realidad modifica el artículo 177 del C.C.A., norma que regula el pago o devolución de sumas líquidas de dinero y la ejecución de dichas sumas, materia ajena a la dominante de la Ley 1551 de 2012. Y agrega que la norma demandada introduce una nueva causal de suspensión del proceso, con indiferencia de la jurisdicción que lo tramite y del estado en el que se encuentre, lo que va en contra de las normas procesales aplicables y genera una grave afectación de los derechos de los demandantes. 3.2. Intervención de la Federación Colombiana de Municipios: exequibilidad. Esta intervención se centra también en la unidad de materia, a la que se juzga de manera errónea como el único asunto a considerar en este caso, para afirmar, a partir de la Sentencia C-126 de 2013, que la norma demandada sí guarda una relación de conexidad con la materia dominante de la ley. Este aserto lo refuerza con una cita de la Sentencia C-273 de 2011, relativa a la identidad relativa y a la consecutividad en el trámite de los proyectos de ley, para concluir que “existe conexidad vigorosa” entre la norma demandada y el propósito de fortalecer los entes locales y dotarlos de un estatuto adecuado para su cabal administración. 3.3. Intervención del Departamento Nacional de Planeación: inhibición y, en subsidio, exequibilidad. Sobre la base de las Sentencias C-025 de 1993, C-023, C-032 y C-280 de 1996, C-400 de 2010, advierte que la regla de unidad de materia no puede entenderse de manera que anule el principio democrático y que, en este caso, la norma demandada es coherente con el objeto de modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios, en tanto regula el ejercicio de las acciones dirigidas contra ellas, en tanto afectan sus presupuestos. Luego de hacer esta precisión, el interviniente señala, al parecer, que los demás cargos no satisfacen en su concepto de la violación los requisitos de “precisión, suficiencia y claridad”, pues su argumentación es “vaga y subjetiva”. 3.4. Intervención de la ciudadana Lina Camila Pulido Fajardo: inhibición. Afirma que la norma demandada fue derogada por el artículo 613 de la Ley 1564 de 2012: Código General del Proceso. En efecto, este artículo regula la audiencia de conciliación extrajudicial en procesos contencioso administrativos y, de manera expresa, prevé que no será necesario agotar este requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera sea la jurisdicción ante la cual se adelanten. En vista de esta circunstancia, y a partir de la Sentencia C-901 de 2011 que describe el fenómeno de la derogatoria orgánica, considera que carece de sentido que la Corte se pronuncie sobre la exequibilidad de una norma derogada, que ya no produce ningún efecto, dado que la nueva norma regula el procedimiento y, conforme a lo previsto en la Ley 153 de 1887, entró en vigencia de manera inmediata. 3.5. Intervención de los ciudadanos Cristian Camilo Peña Castillo y Manuel Alejandro Morales Quiroga: inhibición. Esta intervención se limita al cargo sobre unidad de materia. Afirma que la demanda no tiene aptitud sustancial, por falta de claridad en su concepto de la violación. Para sustentar esta afirmación dicen que “no se desarrolló el tema de manera coherente y conducente, es decir, en el escrito de la demanda se mencionan muchas normas transgredidas, se mencionan antecedentes jurisprudenciales y hechos del trámite legislativo en los cuales no logra explicar de manera clara como la disposición demandada no llega a ser parte de la Ley 1551 de 2012”. 3.6. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público: exequibilidad. Fija el alcance de la regla de unidad de materia a partir de las Sentencias C-025 de 1993, C-523 de 1995, C-501 de 2001, C-618 de 2002, C-942 de 2008, C-040 de 2010 y C-015 de 2013. Sobre esta base, considera que la norma demandada tiene conexidad con la materia dominante de la ley, en la medida en que complementa y articula la organización administrativa de los municipios, para “lograr el acceso y goce efectivo del derecho a la defensa de los recursos públicos”. En cuanto al acceso a la justicia hace un extenso recuento de referentes normativos (Ley 270 de 1996, Ley 640 de 2001, Ley 1285 de 2009, Código Contencioso Administrativo) y de Sentencias (C-037 de 1996, C-893 y C-1195 de 2001, C-910 de 2004 y C-713 de 2008), para destacar que los mecanismos alternativos de solución de conflictos y, en especial, la conciliación no restringen per se el acceso a la justicia, sobre todo cuando se trata de discutir intereses de contenido particular y subjetivo de orden patrimonial, con ciertos y evidentes beneficios para los involucrados y para la administración de justicia, a cuya descongestión se contribuye de manera eficaz. 3.7. Intervención del Ministerio del Interior: inhibición y, en subsidio, exequibilidad. En sus tres escritos, el interviniente presenta, a modo de consideración previa, una serie de reflexiones sobre la aptitud de los cargos planteados contra la norma demandada, cuyo concepto de la violación carece de certeza, pertinencia y suficiencia. En cuanto a la unidad de materia, advierte que la conciliación, conforme se precisa en la Sentencia C-1195 de 2001, genera “una alerta para la misma administración” y contribuye a acercar a las partes para resolver sus controversias; en tanto alerta, contribuye a realizar el debido proceso (art. 29 C.P.) y, en especial, los principios de la función administrativa (art. 209 C.P.), pues este instrumento busca la defensa de lo público, al “generar alertas tempranas a nivel infrainstitucional en relación con la defensa pronta para la defensa de los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios”. En este contexto, señala que la conciliación extrajudicial no es una temática exclusiva de los códigos procesales, sino un mecanismo alternativo de solución de conflictos. En cuanto a la conciliación de obligaciones laborales y al acceso a la justicia, destaca que la conciliación tiene la virtud de reducir los tiempos y los costos de transacción propios de la resolución de los conflictos; que en sí misma la conciliación no menoscaba los derechos ciertos e indiscutibles de los trabajadores; y que, por su condición alternativa, en lugar de vulnerar el acceso a la justicia, contribuye a solucionar los conflictos de manera más expedita, sin necesidad de congestionar a la administración de justicia; en todo caso la conciliación no disminuye o mengua la posibilidad de que fracasa se inicie el proceso ejecutivo. 3.8. Intervención de la Universidad Externado de Colombia: inexequibilidad. Afirma que la norma demandada desconoce el derecho a acceder a la justicia, en tanto impone una restricción excesiva sin que haya una justificación razonable –y proporcional- para ello. Resulta inadmisible que sea el propio Estado el que interponga obstáculos “antijurídicos a quienes tiene (sic.) el derecho de que el Estado honre de manera cabal y oportuna sus obligaciones”. A partir de las Sentencias C-160 de 1999 y C-334 de 2012 afirma que la conciliación no procede en los procesos ejecutivos, y que al imponerse como requisito de procedibilidad se afecta la prontitud de la justicia, que hace parte de su núcleo esencial. Indica que la norma demandada es regresiva, según los criterios de la Sentencia C-372 de 2011, en la medida en que desmejora la eficiencia y efectividad del acceso a la justicia. Por último, advierte que la norma demandada, al prever que la conciliación no requerirá aprobación judicial, desconoce la cosa juzgada constitucional, pues la ratio de la Sentencia C-713 de 2008 indica que se debe ampliar las medidas de protección del erario y no reducirlas, como lo hace la ley. 3.9. Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia: exequibilidad. Señala que la norma demandada sí guarda relación con la materia dominante de la ley, en la medida en que es posible encontrar una relación de conexidad entre la conciliación prejudicial y el objeto de modernizar estructuras y funciones municipales. En efecto, advierte que no se puede perder de vista que la norma demandada busca proteger el patrimonio público, propiciar una adecuada defensa del municipio por medio de un comité de conciliación, y autoriza a rebajar capital, intereses y sanciones de los créditos, para invertir estas sumas en programas sociales del municipio. 3.10. Intervención del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar: exequibilidad. Advierte que sobre la vigencia de la norma demandada existen dos visiones disímiles: una, de la Procuraduría General de la Nación, que considera que ésta fue derogada por el Código General del Proceso y, dos, de la Contraloría General de la República, que considera no hubo dicha derogación. Manifiesta compartir la segunda y, sobre la base de la Sentencia C-598 de 2011, señala que la norma demandada, en tanto regula un mecanismo alternativo para la solución de conflictos, garantiza el acceso a la justicia, protege el patrimonio público y contribuye a resolver de manera pronta, económica y eficaz conflictos patrimoniales en torno a los procesos ejecutivos. 4. Concepto del Procurador General de la Nación: inhibición y, en subsidio, inexequibilidad. El Ministerio Público recuerda que ya analizó la constitucionalidad de la norma demandada, en el proceso de que se da cuenta en el Expediente D-9493, cuya demanda plantea cargos similares a los que ahora se analizan, por ello solicita a este tribunal que en lo relevante tenga en cuenta dicho concepto. En cuanto al cargo de unidad de materia, “considera que carece de objeto un nuevo pronunciamiento sobre el particular, pues (i) este Despacho considera que la norma demandada se encuentra derogada y, por lo tanto, la Corte se debe declarar inhibida para emitir pronunciamiento de fondo y (ii) en caso contrario, es decir, que la Sala Plena constate que la misma produce efectos jurídicos, proceda a declararla inexequible por vulneración de los artículos 29 y 229 de la Constitución”. II. CONSIDERACIONES. 1. Competencia. La Corte es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, atendiendo lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política. 2. Cuestiones preliminares. 2.1. Vigencia de la norma demandada. 2.1.1. El Ministerio Público y la ciudadana Lina Camila Pulido Fajardo consideran que el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 fue derogado por el artículo 613 de la Ley 1564 de 2012, cuyo texto es el siguiente: ARTÍCULO 613. AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN LOS ASUNTOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS. Cuando se solicite conciliación extrajudicial, el peticionario deberá acreditar la entrega de copia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica de la Nación, en los mismos términos previstos para el convocado, con el fin de que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado resuelva sobre su intervención o no en el Comité de Conciliación de la entidad convocada, así como en la audiencia de conciliación correspondiente. No será necesario agotar el requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera que sea la jurisdicción en la que se adelanten, como tampoco en los demás procesos en los que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial o cuando quien demande sea una entidad pública. Las entidades públicas en los procesos declarativos que se tramitan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo contra particulares, podrán solicitar las medidas cautelares previstas para los procesos declarativos en el Código General del Proceso. 2.1.2. La norma que se acaba de citar entró en vigencia, en virtud de lo dispuesto en el artículo 627.1 de la Ley 1564 de 2012, el 12 de julio de 2012, fecha en la cual esta ley fue promulgada en el Diario Oficial 48.489. A partir de lo previsto en el artículo 626 ibídem sobre derogaciones, y dado el tenor literal del precitado artículo, en cuyo inciso segundo se dispone que no será necesario agotar el requisito de conciliación extrajudicial en los procesos ejecutivos, con independencia de la jurisdicción ante la cual se adelanten, se argumenta que el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, al ser contrario a la nueva norma, fue objeto de derogatoria. 2.1.3. El Ministerio Público plantea la hipótesis de la derogatoria tácita, dentro de la cual ubica como especie a la derogatoria orgánica. La ciudadana interviniente alude a la derogatoria orgánica. Ante estas circunstancias, habría dos hipótesis relevantes de derogatoria a considerar en este caso: la tácita y la orgánica[1]. La derogatoria tácita se presenta cuando existe una incompatibilidad entre la ley anterior y la nueva ley, “lo que hace indispensable la interpretación de ambas leyes para establecer la vigente en la materia o si la derogación es parcial o total”[2]. La derogatoria orgánica, prevista en el artículo 3 de la Ley 153 de 1887, se configura cuando la ley posterior “regula integralmente la materia”. 2.1.4. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar también se refiere a la hipótesis de la derogatoria, a la que opone la hipótesis de la vigencia, a partir de la inteligencia que del asunto hace la Contraloría General de la República, la cual dice compartir. 2.1.5. La vigencia del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 fue estudiada y definida, a modo de cuestión preliminar, por este tribunal en la Sentencia C-533 de 2013, en los siguientes términos: 2.1. Vigencia de la norma El concepto del Ministerio Público indica que luego de haberse expedido la norma demandada [artículo 47 de la Ley 1551 de 2012], se profirió el Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012) incluyendo una disposición legal (el artículo 613) que, a su parecer, tiene un contenido normativo contrario al de la norma demandada y por tanto, podría implicar su derogatoria. El Ministerio Público considera que es preciso que la Corte Constitucional se pronuncie al respecto, pues de ser aceptada la tesis de que el Código General del Proceso derogó la norma acusada en el presente asunto, a la Corte le corresponde reconocer esta situación y, en consecuencia, declararse inhibida para hacer un pronunciamiento de fondo con relación a los cargos de la acción presentada. 2.1.1. Para el Ministerio Público la tensión entre los dos contenidos normativos es evidente. Mientras que la norma acusada establece que la conciliación prejudicial es un ‘requisito de procedibilidad de los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios’ (art. 47, Ley 1551 de 2012), el Código General del Proceso indica que ‘no será necesario agotar el requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera que sea la jurisdicción en la que se adelanten’ (art. 613, Ley 1564 de 2012).[3] Es decir, mientras que la norma que forma parte del Código establece que ‘no es necesario’ agotar el requisito de audiencia de conciliación extrajudicial en ningún proceso ejecutivo, la primera establece que ‘sí es necesario’ agotar dicho requisito en ‘los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios’. 2.1.2. Para el Procurador, existe un conflicto normativo entre dos normas que regulan el tema de la conciliación como requisito de procedibilidad en procesos ejecutivos que debe ser resuelto en favor de la segunda de ellas por dos razones. (i) Por tratarse de la ley posterior (art. 2, Ley 153 de 1887),[4] y (ii) por haber sido derogada orgánicamente [en tanto la nueva norma reguló en forma integral el tema de la conciliación como requisito de procedibilidad en materia de procesos ejecutivos]. 2.1.3. La Sala Plena de la Corte Constitucional no comparte la posición defendida por el Ministerio Público, puesto que el conflicto normativo que plantea el Ministerio Público, es tan sólo aparente, no es un conflicto real que requiera solución. 2.1.4. Es cierto que la norma acusada regula la conciliación prejudicial únicamente en los procesos ejecutivos adelantados en contra de un municipio (art. 47, Ley 1551 de 2012). También es cierto que el segundo inciso de la norma del Código de Procedimiento referida por el Ministerio Público, se ocupa de regular la conciliación extrajudicial, advirtiendo que es un momento procesal que ‘no será necesario agotar el requisito de procedibilidad’ (art. 613, Ley 1564 de 2012). Por tanto, parecería que el orden legal vigente impusiera la conciliación prejudicial como requisito en los procesos ejecutivos en contra de municipios, a la vez que señala que tal conciliación no es requisito para adelantar dichos procesos. No obstante, es tan sólo una contradicción aparente, puesto que el artículo 1° del Código General del Proceso advierte, expresamente, que en el presente caso se debe preferir el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, al artículo 613 de dicho Código. En efecto, aquella primera norma del estatuto procesal general fija el objeto del mismo en los siguientes términos, Código General del Procedimiento (Ley 1564 de 2012) Artículo 1°.- Objeto. Este código regula la actividad procesal en los asuntos civiles, comerciales, de familia y agrarios. Se aplica, además, a todos los asuntos de cualquier jurisdicción o especialidad y a las actuaciones de particulares y autoridades administrativas, cuando ejerzan funciones jurisdiccionales, en cuanto no estén regulados expresamente en otras leyes. De acuerdo con esta regla legal el Código se regula ‘la actividad procesal’ en cuatro ámbitos del derecho, principalmente, los asuntos civiles, los comerciales, los de familia y los asuntos agrarios. Adicionalmente, se indica, que el código también se aplica (i) ‘a todos los asuntos de cualquier jurisdicción o especialidad’ y (ii) ‘a las actuaciones de particulares y autoridades administrativas, cuando ejerzan funciones jurisdiccionales’, pero de manera subsidiaria. Es decir, si y sólo sí el asunto no está regulado ‘expresamente en otras leyes’. En consecuencia, por mandato expreso del Código General del Proceso, la posibilidad de que una de sus normas (en este caso, el artículo 613) entre en conflicto con otra norma de carácter legal y procesal, no existe (en esta ocasión, con el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, sobre modernización de los municipios). El mismo Código así lo señala, al advertir que en ámbitos como el contencioso administrativo, se deben aplicar las normas especialmente diseñadas para esos asuntos. 2.1.5. Se sugiere que el artículo 613 debe ser aplicado de manera preferencial en esta oportunidad, por cuanto la norma tiene por objeto regular la ‘audiencia de conciliación extrajudicial en los asuntos contencioso administrativos’. Es decir, se señala que en la medida que esta disposición legal se ocupa de asuntos contencioso administrativos, expresamente, la regla general de subsidiariedad del Código General del Proceso no se aplicaría, y, en esta oportunidad el artículo 613 de dicho Estatuto debería aplicarse preferentemente. La Sala tampoco comparte esta posición, por cuanto la norma que, aparentemente, generaría un conflicto normativo, no es el primer inciso del artículo 613, que sí se dirige a los asuntos contencioso administrativos, sino la regla legal contenida en el segundo inciso del artículo. Se trata de una regla de carácter general, que se aplica en todas las jurisdicciones, no está pensada o diseñada de forma específica para los procesos ejecutivos contencioso administrativos (‘no será necesario agotar el requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera que sea la jurisdicción en la que se adelanten, como tampoco en los demás procesos en los que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial o cuando quien demande sea una entidad pública’ inciso segundo, artículo 613, Código General del Proceso). 2.1.6. Finalmente, debe la Sala indicar que, en cualquier caso, el aparente conflicto normativo no debería ser resuelto mediante la regla según la cual se debe preferir la Ley posterior. Como se dijo, el artículo 2 de la Ley 153 de 1887 “Por la cual se adiciona y reforma los códigos nacionales, la ley 61 de 1886 y la 57 de 1887”, introduce en el ordenamiento una regla de solución de conflictos normativos, en función del momento de expedición de la ley. La norma que contemple la política legislativa más reciente en torno a una misma cuestión, se debe preferir por encima de aquella norma que contenga una política legislativa anterior. Ley posterior se prefiere a la ley anterior, significa entonces, que se deben preferir las nuevas soluciones jurídicas que en democracia se haya decidido construir, para resolver una determinada situación. En el presente caso, resolver el aparente conflicto normativo entre el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 y el artículo 613 de la Ley 1564 de 2012 es artificioso, puesto que ambas normas fueron expedidas por el mismo Congreso de la República, prácticamente al mismo tiempo. La Ley 1551 de 2012 fue expedida el 6 de julio, y publicada ese mismo día en el Diario Oficial N° 48.483. La Ley 1564 fue expedida sólo 6 días después, el 12 de julio, y publicada ese mismo día en el Diario Oficial N° 48.489. De hecho, el trámite de la Comisión de Conciliación, que se surtió en ambos procesos legislativos, se llevó a cabo con relación a la Ley 1551 de 2012, antes que con respecto a la Ley 1564 del mismo año. El de aquella (1551) se hizo el 12 de junio de 2012 (Gaceta del Congreso, N°357) mientras que el de ésta se hizo el 5 de junio de 2012, 7 días antes. Es decir, en términos jurídicos, se ha de aceptar que si bien una de las leyes se expidió seis días antes, se trata de normas legales que fueron proferidas por el mismo legislador, al tiempo, para regular dos asuntos diversos. Resolver conflictos normativos entre estas dos leyes, teniendo en cuenta como criterio central la diferencia de tan sólo seis días, es una argumentación, que pretende seguir al pie de la letra la regla establecida en la ley de 1887, pero olvida el sentido básico de la misma: dar prelación a las nuevas soluciones legislativas para resolver un asunto, sobre las soluciones legislativas anteriores.[5] 2.1.7. Concluye la Sala Plena de la Corte Constitucional que el conflicto entre el artículo 47 (parcial) de la Ley 1551 de 2012 y el artículo 613 del Código General del Proceso es tan sólo aparente. El artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, demandado parcialmente, está vigente y es aplicable; no hay razón para considerarlo derogado, toda vez que como se anotó se refiere a la conciliación prejudicial, en los procesos ejecutivos que se promueven contra los municipios, y siendo una norma que regula expresamente la actividad procesal en un asunto, por disposición expresa del artículo 1° de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), debe aplicarse preferentemente a dicho proceso, sin que pueda entenderse que el artículo 613 del Código General del Proceso, la derogó. 2.1.6. Al haberse definido ya que el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 está vigente, procede seguir con el análisis de su exequibilidad. 2.2. Existencia de cosa juzgada constitucional. 2.2.1. Respecto de la constitucionalidad de los tres primeros incisos y del primer inciso del parágrafo 1 del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, este tribunal ya se pronunció en la Sentencia C-533 de 2013, proferida dentro del trámite del Expediente D-9493, en los siguientes términos: Declarar EXEQUIBLE los apartes acusados del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, “por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, bajo el entendido de que el requisito de la conciliación prejudicial no puede ser exigido, cuando los trabajadores tengan acreencias laborales a su favor, susceptibles de ser reclamadas a los municipios mediante un proceso ejecutivo. 2.2.2. En la demanda de la que se da cuenta en el Expediente D-9493 se señalaba como vulnerados los artículos 13, 53 y 229, lo que dio lugar a que este tribunal planteara tres problemas jurídicos, a saber: (i) ¿viola el legislador el derecho de acceso a la justicia al establecer el trámite de la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios, teniendo en cuenta de que se trata de derechos ciertos, expresos y exigibles que pueden ser garantizados de una vez? (ii) ¿viola el legislador el principio de igualdad al imponer a los deudores de los municipios una carga procesal que no tienen los demás deudores en los procesos ejecutivos (conciliación prejudicial), incluso contrariando la regla general establecida en el nuevo Código General del Proceso (art. 613, CGP)? (iii) ¿viola el legislador los derechos laborales de los trabajadores que tienen pendiente el pago de deudas por los municipios, susceptibles de ser reclamadas mediante un proceso ejecutivo, en especial los derechos a ‘la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en normas laborales’ (art. 53, CP) y el derecho a la igualdad, al exigirles un requisito procesal (la conciliación prejudicial) que está expresamente excluido por la ley para el resto de los trabajadores? 2.2.3. La respuesta a dichos problemas, en síntesis, es la siguiente: En conclusión, (i) el legislador no viola el derecho de acceso a la justicia al establecer la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios, por cuanto es una herramienta razonable [busca fines legítimos e imperiosos constitucionalmente, a través de un medio no prohibido, que es conducente para alcanzarlos y que, prima facie, no sacrifica desproporcionadamente otros valores, principios o derechos constitucionales]. (ii) El legislador no viola el principio de igualdad al imponer a los deudores de los municipios una carga procesal (conciliación prejudicial) que no tienen los demás deudores en los procesos ejecutivos considerados en general, puesto que se trata de una decisión legislativa que constituye un ejercicio razonable del poder de configuración normativa que busca una finalidad legítima, mediante un medio no prohibido y adecuado para alcanzarlo. (iii) El legislador viola los derechos de los trabajadores que tengan acreencias laborales a su favor, susceptibles de ser reclamadas mediante un proceso ejecutivo, en especial los derechos a ‘la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en normas laborales’ (art. 53, CP) y su derecho a la igualdad (art. 13, CP), al exigirles un requisito procesal (la conciliación prejudicial) que está expresamente excluido por la ley para el resto de los trabajadores. Es decir, la conciliación previa no es exigible como requisito de procedibilidad cuando se trata de acreencias laborales susceptibles de ser reclamadas a los municipios. 2.2.4. En el caso sub examine, en el Expediente D-9659 se da cuenta de una demanda contra expresiones contenidas en los dos primeros incisos, en el primer inciso del parágrafo 1 y en el parágrafo transitorio del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, y se señala que estas expresiones vulneran los artículos 53 y 229 de la Constitución. 2.2.5. Basta cotejar la demanda que ahora se analiza con la que ya estudió este tribunal en la Sentencia C-533 de 2013, para advertir que su objeto y sus cargos son sustancialmente los mismos. En efecto, en ambas se demanda expresiones contenidas en los dos primeros incisos y en el primer inciso del parágrafo 1 del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, y también en ambas se presentan como cargos la vulneración de los artículos 53 y 229 de la Constitución. Por lo tanto, respecto de estos contenidos normativos existe cosa juzgada constitucional y procede declarar estarse a lo resuelto en la Sentencia C-533 de 2013. 2.2.6. La única diferencia relevante entre ambas demandas está en su objeto, pues la primera incluye también al inciso tercero del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 y la segunda, que ahora se examina, incluye una expresión contenida en el inciso primero del parágrafo transitorio del mismo artículo. 2.2.7. En vista de las anteriores circunstancias, respecto de las expresiones demandadas del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, por vulnerar los artículos 53 y 229 de la Constitución, se declarará estarse a lo resuelto en la Sentencia C-533 de 2013, salvo en cuanto atañe a la expresión demandada del inciso primero parágrafo transitorio de este artículo, cuya análisis debe hacerse en esta sentencia. En cuanto a la demanda de que se da cuenta en el Expediente D-9633, dado que se trata de un cargo no analizado en la referida sentencia, corresponde proseguir con su análisis. 2.3. Aptitud de la demanda. 2.3.1. Dado que el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio del Interior y los ciudadanos Cristian Camilo Peña Castillo y Manuel Alejandro Morales Quiroga cuestionan la aptitud de la demanda de la que se da cuenta en el Expediente D-9633, por considerar que su concepto de la violación no satisface los mínimos argumentativos claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, es procedente ocuparse de estudiar la aptitud de la demanda. 2.3.2. El Decreto 2067 de 1991, que contiene el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional, precisa que las demandas de inconstitucionalidad deben presentarse por escrito, en duplicado, y deben cumplir con los siguientes requisitos: (i) señalar las normas cuya inconstitucionalidad se demanda y transcribir literalmente su contenido o aportar un ejemplar de su publicación oficial; (ii) señalar las normas constitucionales que se consideran infringidas; (iii) presentar las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si la demanda se basa en un vicio en el proceso de formación de la norma demandada, se debe señalar el trámite fijado en la Constitución para expedirlo y la forma en que éste fue quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda. El tercero de los requisitos antedichos, que se conoce como concepto de la violación, implica una carga material y no meramente formal que no se satisface con la presentación de cualquier tipo de razones o motivos, sino que exige unos mínimos argumentativos, que se aprecian a la luz del principio pro actione, de tal suerte que dichas razones o motivos no sean vagos, abstractos, imprecisos o globales, al punto de impedir que surja una verdadera controversia constitucional. 2.3.3. Entre otras, en las Sentencias C-1052 de 2001 y C-856 de 2005, la Corte precisa el alcance de los mínimos argumentativos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, al decir que hay claridad cuando existe un hilo conductor de la argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las cuales se soporta; hay certeza cuando la demanda recae sobre una proposición jurídica real y existente y no en una que el actor deduce de manera subjetiva, valga decir, cuando existe una verdadera confrontación entre la norma legal y la norma constitucional; hay especificidad cuando se define o se muestra cómo la norma demandada vulnera la Carta Política; hay pertinencia cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia; y hay suficiencia cuando la demanda tiene alcance persuasivo, esto es, cuando es capaz de despertar siquiera una duda mínima sobre la exequibilidad de la norma demandada. 2.3.4. En la Sentencia C-623 de 2008, reiterada, entre otras, en las Sentencias C-894 de 2009, C-055 y C-281 de 2013, este tribunal precisó la oportunidad procesal para definir la aptitud de la demanda en los siguientes términos: Aun cuando en principio, es en el Auto admisorio donde se define si la demanda cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, razón por la cual, la misma no compromete ni define la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley (C.P. art. 241-4-5). 2.3.5. Merece la pena destacar que solo después del auto admisorio los ciudadanos y el Ministerio Público tienen la oportunidad de intervenir en el proceso y de manifestar sus opiniones y su concepto a la Corte. Estas opiniones y concepto deben ser considerados por este tribunal al momento de tomar una decisión, ya que contienen elementos de juicio relevantes[6]. Dado que uno de los temas que se puede trabajar en dichas opiniones y concepto es el de la aptitud de la demanda, y en vista de que la decisión definitiva sobre la misma corresponde a la Sala Plena de la Corte, esta cuestión puede y, cuando hay solicitud sobre el particular, debe ser analizada por este tribunal incluso con posterioridad al auto admisorio de la demanda. 2.3.6. La demanda señala que la conciliación prejudicial, en tanto requisito de procedibilidad de los procesos ejecutivos contra municipios, prevista en el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, no guarda relación de conexidad con el objeto de esta Ley 1551 de 2012, que es modernizar, organizar y regular el funcionamiento de los municipios y que, por lo tanto, desconoce el artículo 158 de la Constitución, según el cual todo proyecto de ley debe referirse a la misma materia y no se puede admitir disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. Si bien esta afirmación va acompañada de otras calificaciones y asertos, de ello no se sigue que carezca de claridad, en la medida en que sí hay un hilo conductor que permite comprender la demanda y su justificación. 2.3.7. Es innegable que la norma demandada regula la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad para los procesos ejecutivos que se promuevan contra municipios, pues así lo dice de manera explícita en su primer inciso y lo desarrolla en los siguientes. No se trata, pues, de una proposición jurídica que el actor deduzca de manera subjetiva e injustificada. A partir de la circunstancia cierta de que la norma demandada hace parte del Capítulo XI, el actor argumenta que existe un conflicto constitucional, pues esta materia no guarda relación con la materia dominante de la ley, ya que, tratándose como se trata de una regla de procedimiento prejudicial, debería hacer parte de un código de procedimiento. A la luz del principio pro actione, al menos prima facie este argumento es verosímil. 2.3.8. Si bien la demanda tiene algunos argumentos de conveniencia, crítica a la “improvisación legislativa”, de posible afectación de normas que no se señalan como vulneradas e incluso recomendaciones de tipo político, que podrían llevar a pensar que carece de pertinencia, su argumento principal, que es el de que la norma demandada no guarda relación con la materia dominante de la ley, sí tiene naturaleza estrictamente constitucional. 2.3.9. En vista de las anteriores circunstancias y, conforme al principio pro actione, es posible advertir que la demanda sí es capaz de despertar una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma demandada y que, por tanto, al satisfacer los mínimos argumentativos requeridos, como se acaba de advertir en este y en los párrafos anteriores, tiene aptitud sustancial. 3. Problemas jurídicos a resolver: Corresponde a este tribunal establecer: (i) si el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, que prevé la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos que se promuevan contra municipios, guarda una relación de conexidad con la materia dominante de la Ley 1551 de 2012 y, por lo tanto, si vulnera o no el artículo 158 de la Constitución; y (ii) si la expresión demandada del primer inciso del parágrafo transitorio del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, al prever que los procesos ejecutivos contra municipios, en curso en cualquier jurisdicción al momento de entrar en vigencia la ley, deberán suspenderse con el objeto de convocar a una audiencia de conciliación para promover un acuerdo de pago que de fin al proceso, vulnera los derechos laborales de los trabajadores y el derecho a acceder a la justicia, reconocidos por los artículos 53 y 229 de la Constitución. 4. Cargo 1: Vulneración de la unidad de materia (art. 158 de la C.P.). 4.1. Concepto de inconstitucionalidad: el actor parte de la base de considerar que los procesos judiciales y, dada su relación con ellos, los requisitos de procedibilidad prejudiciales, deben estar regulados en códigos de procedimiento. A partir de esta base, considera que regular estas materias en otro tipo de leyes es un ejercicio anti técnico, que califica de improvisado e inconveniente. En este contexto, afirma que el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 regula una materia ajena al propósito de modernizar, organizar y regular el funcionamiento de los municipios, y que su introducción en la ley fue un ejercicio artificioso, contrario al artículo 158 de la Constitución. 4.2. La unidad de materia, sus mandatos, sus finalidades y las formas de relación de conexidad. 4.2.1. El Título VI de la Constitución, relativo a la Rama Legislativa, trae en su Capítulo 3, sobre las leyes, una serie de preceptos que regulan su proceso de formación. Entre estos preceptos, en el artículo 158[7], se destaca el relacionado con la unidad de materia[8], del cual derivan tres mandatos para el legislador, a saber: (i) “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”; (ii) si una iniciativa no se aviene con el mandato anterior, el presidente de la respectiva comisión la rechazará, siendo esta decisión apelable ante la misma comisión; y (iii) cuando se reforme de manera parcial una ley, se debe publicar en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas. El primero de estos mandatos se reitera y complementa en el artículo 169 de la Constitución, que dispone: “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”. 4.2.2. Del primero de los mandatos antedichos surge la necesidad de que haya correspondencia lógica entre el título y el contenido de una ley, y de que las normas que la integran tengan entre sí una conexidad interna. A partir de estas necesidades, al interpretar los artículos 158 y 169 de la Constitución[9], este tribunal ha destacado dos condiciones específicas para el ejercicio de la función legislativa, a saber: (i) debe definir de manera precisa, desde el mismo título del proyecto, cuáles son las materias de las que se va a ocupar; (ii) debe mantener una relación de conexidad interna entre las normas que conforman la ley, de manera tal que haya entre ellas una coherencia temática y una correspondencia lógica con su materia general. A partir de estas condiciones...