Sentencia C-829 de 2010

C-829-10 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-829/10 INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud del cargo por violación del principio de unidad de materia INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud del cargo por violación de la reserva legal en materia de educación superior CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Condiciones que impone/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Carga argumentativa para el demandante AUTONOMÍA UNIVERSITARIA-Garantía constitucional AUTONOMÍA UNIVERSITARIA-Exigencia de requisitos que garanticen la mejor calidad de educación PRINCIPIO DE AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Garantía constitucional que legitima la autorregulación y autogestión de las instituciones de educación tanto privadas como públicas AUTONOMÍA UNIVERSITARIA-Límites FACULTAD REGLAMENTARIA-Preexistencia de contenido material legislativo como requisito esencial para ejercerla RESERVA DE LEY EN MATERIA EDUCATIVA-Alcance SERVICIOS PUBLICOS-Competencia para regulación DERECHO A RECIBIR EDUCACION DE CALIDAD-Criterios mínimos de cumplimiento en el ámbito interno AUTONOMÍA UNIVERSITARIA-Desarrollo de programas académicos y otorgamiento de títulos correspondientes ACREDITACION Y REGISTRO CALIFICADO DE PROGRAMAS EN LA EDUCACION SUPERIOR-Marco normativo EDUCACION SUPERIOR-Objeto del registro de programas académicos EDUCACION SUPERIOR-Aprobación y registro de programas académicos permite al Estado ejercer inspección y vigilancia LIBERTAD DE CATEDRA-Contenido y alcance DERECHO DE ACCESO A LA EDUCACIÓN SUPERIOR-Mérito académico como criterio de selección Sentencia C-829/10 Referencia: expediente D-8070 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1188 de 2008, “Por la cual se regula el registro calificado de programas de educación superior y se dictan otras disposiciones”. Demandantes: Santiago Alejandro Jiménez Campiño y otro Magistrado Ponente: Dr. GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Bogotá D.C., veinte (20) de octubre de dos mil diez (2010) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES El 16 de marzo de 2010, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Santiago Alejandro Jiménez Campiño y Aroldo Antonio Goez Medina presentaron demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1188 de 2008. El 26 de marzo de 2009, en cumplimiento del reparto efectuado por la Sala Plena de la Corte Constitucional, en sesión del 24 de marzo del mismo año, la Secretaría General de esta Corporación remitió el expediente al despacho del Magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Mediante Auto del 16 de abril de 2010, el magistrado sustanciador resolvió admitir la demanda y dispuso comunicarla al Ministerio de Educación Nacional, al Presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Asociación Colombiana de Universidades – ASCUN y a los decanos de las Facultades de Derecho de la Universidades del Rosario, Nacional, del Atlántico, Libre y Simón Bolívar para que, si lo consideraban conveniente, interveniesen con el propósito de pronunciarse respecto de la exequibilidad o inexequibilidad de la disposición acusada. Además, dispuso correr traslado de la demanda al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto a su cargo y fijar en lista la disposición acusada por el término de diez días con el fin de que cualquier ciudadano la impugnara o la defendiera. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA A continuación se transcribe el texto de la Ley 1188 de 2008, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 46.971 de 25 de abril de 2008. LEY 1188 DE 2008 (abril 25) Por la cual se regula el registro calificado de programas de educación superior y se dictan otras disposiciones EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DECRETA: ARTÍCULO 1o. Para poder ofrecer y desarrollar un programa académico de educación superior que no esté acreditado en calidad, se requiere haber obtenido registro calificado del mismo. El registro calificado es el instrumento del Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior mediante el cual el Estado verifica el cumplimiento de las condiciones de calidad por parte de las instituciones de educación superior. Compete al Ministerio de Educación Nacional otorgar el registro calificado mediante acto administrativo debidamente motivado en el que se ordenará la respectiva incorporación en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior, SNIES, y la asignación del código correspondiente. ARTÍCULO 2o. CONDICIONES DE CALIDAD. Para obtener el registro calificado de los programas académicos, las instituciones de educación superior deberán demostrar el cumplimiento de condiciones de calidad de los programas y condiciones de calidad de carácter institucional. Condiciones de los programas: 1. La correspondencia entre la denominación del programa, los contenidos curriculares y el logro de las metas para la obtención del correspondiente título. 2. La adecuada justificación del programa para que sea pertinente frente a las necesidades del país y el desarrollo cultural y científico de la Nación. 3. El establecimiento de unos contenidos curriculares acordes con el programa que se ha establecido y que permitan garantizar el logro de los objetivos y sus correspondientes metas. 4. La organización de todas aquellas actividades académicas que fortalezcan los conocimientos teóricos y demuestren que facilitan las metas del proceso formativo. 5. La adecuada formación en investigación que establezca los elementos esenciales para desarrollar una actitud crítica, la capacidad de buscar alternativas para el desarrollo del país. 6. La adecuada relación, efectiva con el sector externo, que proyecte a la universidad con la sociedad. 7. El fortalecimiento del número y calidad del personal docente para garantizar, de una manera adecuada, las funciones de docencia, investigación y extensión. 8. El uso adecuado y eficiente de los medios educativos de enseñanza que faciliten el aprendizaje y permitan que el profesor sea un guía y orientador y el estudiante sea autónomo y participante. 9. La garantía de una infraestructura física en aulas, bibliotecas, auditorios, laboratorios y espacios para la recreación y la cultura, que permitan la formación integral de los estudiantes como ciudadanos de bien y garanticen la labor académica. Condiciones de carácter institucional: 1. El establecimiento de adecuados mecanismos de selección y evaluación de estudiantes y profesores, en donde se garantice la escogencia por méritos y se impida cualquier discriminación por raza, sexo, credo, discapacidad o condición social. 2. La existencia de una estructura administrativa y académica flexible, ágil y eficiente, al servicio de la misión de las instituciones de educación superior. 3. El desarrollo de una cultura de la autoevaluación, que genere un espíritu crítico y constructivo de mejoramiento continuo. 4. La existencia de un programa de egresados que haga un seguimiento a largo plazo de los resultados institucionales, involucre la experiencia del egresado en la vida universitaria y haga realidad el requisito de que el aprendizaje debe continuar a lo largo de la vida. 5. La implantación de un modelo de bienestar universitario que haga agradable la vida en el claustro y facilite la resolución de las necesidades insatisfechas en salud, cultura, convivencia, recreación y condiciones económicas y laborales. 6. La consecución de recursos suficientes para garantizar el cumplimiento de las metas con calidad, bienestar y capacidad de proyectarse hacia el futuro, de acuerdo con las necesidades de la región y del país. Lo anterior, sin menoscabo de la viabilidad institucional, las solicitudes de registro calificado de los programas de las instituciones de educación superior estatales tendrán plena financiación del Estado. El Ministerio de Educación Nacional con los docentes y directivos docentes fijará mediante resolución las características específicas de calidad de los programas de educación superior. En el proceso de definición de dichas características se identificarán los elementos generales de cada programa, sin perjuicio de que las instituciones de educación superior puedan incluir en sus currículos elementos que los particularicen, en virtud de no afectar la potestad constitucional en materia de la autonomía universitaria. ARTÍCULO 3o. La actuación administrativa no podrá exceder de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de radicación, en debida forma, y con el cumplimiento de requisitos exigidos, de la correspondiente solicitud. En el curso de la actuación se designarán los respectivos pares académicos quienes deberán realizar visita de verificación con la coordinación de un funcionario del Viceministerio de Educación Superior, y quien coordinará la presentación del informe evaluativo ante el Ministerio de Educación Nacional y la Comisión Nacional Intersectorial para el aseguramiento de la educación superior, Conaces, Comisión que emitirá concepto recomendando al Ministerio de Educación Nacional el otorgamiento o no del registro calificado. A partir de la radicación, en debida forma, de la solicitud de registro calificado, por parte de la Institución de Educación Superior, el Ministerio de Educación Nacional tiene un plazo de seis (6) meses para el otorgamiento o no de registro. Cumplido el término establecido sin que el Ministerio comunique el otorgamiento o no del registro calificado, o sin que medie ninguna respuesta explicativa que justifique la demora, se entenderá que hay silencio administrativo positivo de conformidad con el Código Contencioso Administrativo. Dicho silencio dará lugar a investigación disciplinaria en contra del funcionario responsable. PARÁGRAFO. A la institución de educación superior le asisten los derechos consagrados en el Código Contencioso Administrativo. ARTÍCULO 4o. La información que reciba el Ministerio de Educación Nacional en desarrollo de los procesos de evaluación y verificación de los programas y de las instituciones de Educación Superior, tendrá el carácter de reserva, y solo podrá ser conocida por la correspondiente Institución a través de su representante legal o apoderado. El Ministerio de Educación Nacional publicará en el sistema Nacional de Información de la Educación Superior, SNIES, las decisiones favorables de los correspondientes procesos de evaluación. ARTÍCULO 5o. Todas las instituciones de Educación Superior podrán ofrecer programas académicos por ciclos propedéuticos hasta el nivel profesional, en todos los campos y áreas del conocimiento dando cumplimiento a las condiciones de calidad previstas en la presente ley y ajustando las mismas a los diferentes niveles, modalidades y metodologías educativas. ARTÍCULO 6o. Las instituciones de educación superior, respecto de los programas académicos en funcionamiento y que tengan en curso solicitud de registro calificado, y hayan presentado las mismas en los términos fijados por el Ministerio de Educación Nacional, mientras se resuelven dichas solicitudes, podrán ser objeto, sin restricción alguna de las diferentes fuentes de recursos y programas de financiación para estudiantes, programas e instituciones de educación superior que se ofrecen por entidades públicas privadas, de carácter mixto o del sector solidario y el Icetex. ARTÍCULO 7o. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial el artículo 1o del Decreto 2566 de 2003. III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA 1. Normas constitucionales que se consideran infringidas Para los demandantes, la disposición impugnada vulnera los artículos 27, 67, 69, 113, 150 numeral 23, 189 numerales 11, 21, 22 y 365 de la Constitución Política. 2. Explicación de los cargos Para sustentar la demanda los accionantes presentan las siguientes consideraciones: 2.1. Con la ley demandada se desconoce el principio de la unidad de materia, puesto que una misma ley está regulando todas las instituciones de educación superior, entre las que se cuentan las instituciones técnicas profesionales o escuelas tecnológicas, desconociendo el artículo 69 de la Constitución Política, que confirió a las universidades la consagración de un régimen establecido en leyes especiales. Por ello, el legislador no podía regular en una misma disposición legal aspectos concernientes a entidades educativas de diverso contenido en su concepción y propósito. 2.2. Se vulnera la autonomía universitaria, dado que la ley impugnada establece la necesidad de que los programas académicos obtengan un registro calificado, otorgado por el Ministerio de Educación Nacional, consagrando una serie de requisitos que posibilitan una intromisión del poder ejecutivo en las decisiones que hacen parte de la autonomía universitaria. Esta situación contraría el precepto constitucional del artículo 69, pues impide que los entes universitarios creen y diseñen los contenidos de los programas ofrecidos por los mismos. A esa presentación general del cargo, los demandantes adicionan unas consideraciones particulares, que es posible referir a contenidos normativos concretos de la ley. Así, señalan, en primer lugar, que la afectación de la autonomía universitaria se presenta por la previsión conforme a la cual se faculta al Ministerio de Educación Nacional para que, junto con los docentes y directivos docentes, fije mediante resolución, las características específicas de calidad de los programas de educación superior, identificando los elementos generales de cada programa, sin perjuicio de que las instituciones de educación superior puedan incluir en sus currículos elementos que los particularicen. En segundo lugar, para los demandantes, la previsión conforme a la cual debe existir correspondencia entre la denominación del programa, los contenidos curriculares y el logro de las metas para la obtención del correspondiente título, constituye una diáfana invasión al campo de la autonomía académica, máxime si se considera que su aprobación gubernamental está supeditada a las características que el Ministerio de Educación Nacional establece por medio de resolución. Del mismo modo, para los demandantes, la afectación de la autonomía universitaria también se predica, de manera especial, de la exigencia de una adecuada justificación del programa para que sea pertinente frente a las necesidades del país y el desarrollo cultural y científico de la Nación, en la medida en que esa calificación de pertinencia quedaría supeditada a los criterios del gobierno y dejaría de ser una decisión autónoma de las universidades. 2.3. La Ley 1188 de 2008, viola la distribución de competencia legislativa en materia de educación superior, por cuanto el artículo 67 de la Constitución Política define la educación como un servicio público y corresponde al legislador su regulación. Por ello, al Gobierno Nacional no le compete establecer las condiciones de calidad de los programas académicos de educación superior, ni mucho menos ejercer controles que eventualmente conduzcan a la imposición de sanciones o medidas correctivas. Circunstancia que implica también un desbordamiento de la potestad reglamentaria, pues se constituye en una injerencia en asuntos propios de las universidades, en relación con el diseño de sus planes de estudio. 2.4. Para los demandantes, la facultad que la Ley 1188 de 2008 le confiere al gobierno nacional para fijar las características específicas de los programas de educación superior, implica un desbordamiento de la potestad reglamentaria y vulnera la autonomía universitaria, porque permite una intervención del gobierno, con alcances homogenizadores, en el diseño de los planes de estudio y los programas académicos, aspecto que corresponde regular a las propias universidades, en el marco fijado con carácter general por el legislador. 2.5. En criterio de los demandantes, la Ley 1188 de 2008 vulnera el artículo 67 y los numerales 21 y 22 del artículo 189 de la Constitución Política, en la medida en que, en materia de educación, sólo al legislador corresponde regular la función de inspección y vigilancia, sin que pueda trasladar esa competencia al ejecutivo. Este desbordamiento de la función de inspección y vigilancia se aprecia específicamente en la exigencia de que se establezcan mecanismos adecuados de selección y evaluación de estudiantes y docentes, según criterios fijados por el Gobierno Nacional, lo cual usurpa la función académica exclusiva de las universidades, al señalar aspectos cómo la evaluación de los docentes, desconociendo de la misma forma el concepto constitucional de autonomía universitaria. 2.6. La norma en comento vulnera la libertad de cátedra, debido a que el registro calificado de programas académicos implica que las condiciones señaladas por el legislador sean definidas en su contenido por el Ministerio de Educación Nacional, lo que supone la imposición de criterios y métodos educativos vulnerando con ello el citado principio constitucional. En particular, para los demandantes, esa libertad se afecta cuando, como condición de calidad para obtener el registro calificado de los programas académicos, se impone una referencia obligada a un modelo de enseñanza que implique “[e]l uso adecuado y eficiente de los medios educativos de enseñanza que faciliten el aprendizaje y permitan que el profesor sea un guía y orientador y el estudiante sea autónomo y participante”. IV. INTERVENCIONES 1. Mediante escrito allegado a esta Corporación, el 6 de mayo de 2010, el ciudadano Héctor Fabio Jaramillo Santamaría intervino para coadyuvar las pretensiones de la demanda y solicitar la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley 1188 de 2008. Sostiene que, de conformidad con lo estipulado en el artículo 69 de la Constitución Política, las universidades gozan de una autonomía que les otorga una garantía institucional, la cual debe ser protegida mediante un régimen especial que establezca el legislador. Indica, por otra parte, que el artículo 67 de la Carta Política reconoce la educación como un derecho de las personas y un servicio público que tiene una función social. Señala que por disposición constitucional le corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación, con el fin de velar por su calidad, el cumplimiento de sus fines, la formación moral, intelectual y física de los educandos. Manifiesta que, en efecto, el artículo 67 de la Carta Política le atribuye al Estado las funciones de regulación, inspección y vigilancia, del servicio público de la educación. Precisa que la primera función es entendida como la competencia para expedir normas reguladoras del servicio público de educación, mientras que la función de inspección y vigilancia es de competencia del Presidente de la República, competencia que debe ejercerse con sujeción a la regulación existente. Con base en lo anterior, sostiene que algunos apartes de la ley demandada vulneran la constitución Política. En efecto, señala que el artículo 2 de la ley al otorgarle una competencia especial de regulación al Ministerio de Educación Nacional para determinar los elementos generales de los programas educativos, contraría la garantía institucional y la autonomía universitaria, pues la creación de los programas académicos y sus características principales, forman parte connatural del desarrollo de la actividad que cumplen las universidades de ofrecer un servicio público de calidad. Por esa razón, considera que trasladar la competencia de regulación al Ministerio de Educación viola algunos artículos de la Constitución Política. Indica que la facultad que se le concede al Ministerio de Educación rebasa con creces el ámbito de la inspección y vigilancia, porque conlleva la expedición de normas generales con carácter vinculante, reguladoras de un asunto que es de la esencia de las universidades, como son sus programas académicos, lo cual, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 67 de la Carta Política, es función del Congreso de la República y no del mencionado Ministerio. Además, señala que la norma demandada le otorga al Ministerio de Educación una facultad regulatoria absolutamente amplia, sin ningún referente concreto que le de precisión, pues se refiere a aspectos generales de los programas sin que éstos hayan sido definidos por la ley. 2. Asociación Colombiana de Universidades Mediante escrito allegado a esta Corporación el 7 de mayo de 2010, la Asociación Colombiana de Universidades intervino en el proceso de la referencia para señalar que considera acertadas las razones expuesta por los demandantes y, en consecuencia, coadyuvar su solicitud de que se declare la inexequibilidad de la Ley 1188 de 2008. Para este interviniente, la ley demandada vulnera la autonomía universitaria pues, fija unilateralmente condiciones específicas para los programas académicos y para las instituciones universitarias. Señala que la norma demandada excede los límites impuestos por la Constitución, toda vez que regula aspectos propios de la universidad conjuntamente con disposiciones que están destinadas, por ejemplo, a las instituciones técnicas y tecnológicas. Indica que la ley desconoce la autonomía universitaria y abre las puertas para que el ejecutivo exceda su potestad reglamentaria y, adicionalmente, condiciona, incluso, la libertad de cátedra, aspecto en el cual comparten las consideraciones de la demanda en cuanto a que la norma acusada impone criterios y métodos de enseñanza al educador, quien debe sujetarse a la estandarización de los contenidos que ello implica. 3. Universidad Nacional de Colombia En escrito radicado en la Corte el 11 de mayo de 2010, el Rector de la Universidad Nacional de Colombia intervino para oponerse a las pretensiones de la demanda. Expresa que al revisar los antecedentes de la regulación de la universidad en la Asamblea Constituyente, es claro que el propósito del constituyente fue el de permitir una amplia libertad para las universidades, pero sin llegar al extremo de sustraer la educación superior al cumplimiento de algunos estándares, al menos mínimos, de calidad, ni vedarle al Estado su función de inspeccionar la calidad de las instituciones de educación superior. Agrega que el artículo 67 de la Constitución plasma un deber estatal, cual es el de garantizar a la sociedad que las instituciones educativas, incluyendo a las universidades, cumplan unos parámetros mínimos, los cuales no pueden fijarse autónomamente por las universidades, puesto que se trata de actividades que trascienden el ámbito puramente privado de estudiantes y universidades, por su enorme relevancia social. En ese contexto sostiene que el propósito del constituyente fue determinar la exigencia de que sea la ley la que establezca los parámetros mínimos de calidad que deben reunir los programas educativos que ofrecen las universidades, sin que los mismos puedan provenir autónomamente del gobierno. Después de hacer un breve recuento sobre la autonomía universitaria en la Constitución Colombiana, a partir de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, así como una sucinta reseña internacional sobre los alcances de esa autonomía, este interviniente concluye que la Ley 1188 de 2008 no es contraria al ordenamiento constitucional. 4. Ministerio de Educación Nacional Mediante escrito de mayo 11 de 2010, el Ministerio de Educación, obrando mediante apoderado judicial, se opone a las pretensiones de la demanda y solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la Ley 1188 de 2008. Considera el interviniente que los demandantes incurren en error al indicar que la ley demandada es contraria al principio de unidad de materia legislativa, toda vez que es claro que la Ley 30 de 1992 reglamentó en su conjunto el servicio público de la educación superior y que lo que hace la Ley 1188 de 2008 es regular lo concerniente al registro calificado de los programas de educación superior ofrecidos por las instituciones de educación superior, sin exista exigencia de ningún orden de hacerlo en forma separada para las universidades. Es decir, no existe imperativo constitucional alguno, conforme al cual el legislador deba regular de manera separada las instituciones de educación superior que posean el carácter de universidades, sin que le sea dado incluirlas dentro de contexto regulatorios más amplios en materia educativa. En lo relacionado con la autonomía universitaria, en primer lugar, sostiene que esta facultad no debe ser entendida como un poder omnímodo de las instituciones de educación superior, sino que ella debe ejercerse con su consecuente limitación dentro del ámbito constitucional y legal, respetando los intereses superiores del Estado en la prestación de un servicio público que tiene una función social, como lo es el de la educación. Con base en lo anterior, indica que es pertinente considerar que la suprema inspección y vigilancia que por mandato constitucional corresponde al Estado, en perfecta armonía con el ejercicio de la autonomía universitaria, le otorga la legitimidad necesaria para reglamentar la prestación del servicio público de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizando el adecuado cubrimiento del servicio. Señaló que la ley es expresa al establecer que para ejercer la inspección y vigilancia, el Estado debe propender por la creación de mecanismos de evaluación de calidad de programas académicos de las instituciones de educación superior. A su vez, sostiene que esa reglamentación encuentra su fundamento en el artículo 150 de la Constitución, cuando preceptúa que le corresponde al Congreso expedir las leyes que regirán el ejercicio de la función pública y la prestación de los servicios públicos y, en ellas determinar los parámetros que, tanto las autoridades públicas, como las entidades privadas, deben atender para garantizar la calidad y la eficiencia de dichos servicios, así como las condiciones que se exigirán para acceder a ellos. En cuanto a la supuesta violación de la distribución de competencia legislativa en materia de educación superior, señala que mediante la Ley 1188 de 2008 el legislador simplemente reglamenta el servicio público de educación superior, sin dejar el ejercicio de esta facultad al gobierno. Indica que uno de los objetivos pretendidos por el legislador al expedir la Ley 1188 de 2008 es el de ejercer la facultad de reglamentar el registro de programas académicos, señalando mediante ley los criterios y los parámetros con base en los cuales el Presidente puede ejercer su potestad reglamentaria. Así pues, el contenido y los criterios establecidos por el legislador fueron planteados de manera general y básica para que posteriormente fuesen reglamentados en detalle por el gobierno. Adicionalmente, manifiesta que como consecuencia de la existencia del sistema de aseguramiento de la calidad y específicamente del registro calificado, el ofrecimiento, el desarrollo y la publicidad de los programas académicos de educación superior se limitaba al requisito de notificación e información de programas al Ministerio de Educación Nacional, por intermedio del ICFES, quien registraba en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior, SNIES, la información correspondiente. El Sistema de Aseguramiento de la Calidad y, especialmente el registro calificado surgieron como instrumento del Estado para garantizar a la sociedad y a los estudiantes en particular, que un determinado programa posee los requisitos y condiciones que la comunidad académica ha establecido como propios de la naturaleza de dicho programa y que su ofrecimiento a la sociedad está exento de distorsiones, ofertas engañosas y falta de transparencia. Manifiesta que con la expedición de la Ley 1188 de 2008, se encarga al Ministerio de Educación Nacional, que, con el concurso de la comunidad académica, fije mediante resolución las características específicas de calidad de los programas de educación superior e identifique los elementos generales de cada programa, sin perjuicio, de que las instituciones de educación superior puedan incluir en sus currículos elementos que los particularicen. Por lo anterior, al considerar que no existe ningún fundamento en los argumentos expuestos por los demandantes, solicita a esta Corporación desestimar las pretensiones y declarar la constitucionalidad de la Ley 1188 de 2008. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN. El Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 4968 de 25 de mayo de 2010, al pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, solicitó a esta Corporación, por un lado, inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo en relación con la presunta vulneración de la regla de la unidad de materia, por ineptitud sustantiva de la demanda y, por otro, declarar la exequibilidad de la Ley 1188 de 2008, respecto de los demás cargos presentados. El Jefe del Ministerio Publico basó sus solicitudes en las siguientes consideraciones: 1. Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda en relación con el cargo de vulneración de la regla de la unidad de materia La Corte ha sostenido, de manera reiterada, que para que se pueda establecer, con fuerza de verdad jurídica, la inexequibilidad, es indispensable que la demanda recaiga sobre un texto real y no simplemente deducido por el actor o implícito, y que se verifique la existencia cierta de una “oposición objetiva y verificable entre el contenido de la norma acusada y el texto de la Constitución Política, ya que no resulta admisible que el juez constitucional deba resolver sobre su inexequibilidad, partiendo de proposiciones inexistentes, no establecidas por el precepto legal ni coincidentes con la intención legislativa.” (Corte Constitucional, sentencias C-371 de 1994, C-504 de 1995 y C-509 de 1996, entre otras). Puede afirmarse que la demanda, en lo que se refiere a la unidad de materia, se fundamenta en proposiciones inexistentes, que no surgen de la normativa legal ni coinciden con la intención legislativa. El argumento para atacar el contenido de la totalidad de la Ley 1188 de 2008, es que el legislador en una sola la ley reguló aspectos concernientes a la materia de la educación superior, sin hacer distinciones y sin tener en cuenta la naturaleza de los diversos sectores que la componen. El argumento de unidad de materia incurre en una grave inconsecuencia, pues es posible que una parte o varias de una ley, sean diferentes o ajenas a la materia por ella regulada, pero no es posible que esto ocurra respecto de toda la ley. Y esto no es posible, porque la materia de la ley aparece fijada en su propio texto y no fuera de él. El parámetro para juzgar la unidad de materia de una ley es la misma ley y no otro referente. El cargo, pues, no brinda ningún parámetro para ser estudiado y esa carencia impide pronunciarse de fondo sobre él. Los demandantes no exponen una confrontación de los artículos o de las disposiciones de la Ley 1188 de 2008, con el núcleo esencial de la normativa en discusión, es decir, no cumplen con el requisito mínimo de argumentar la contradicción en que consiste la falta de unidad de materia. Por lo tanto, respecto de este cargo se solicita una decisión inhibitoria por ineptitud sustantiva de la demanda. 2. La disposición demandada no desconoce la autonomía universitaria ni la distribución de competencias en materia de educación La Constitución reconoce a las instituciones universitarias autonomía, en los términos del artículo 69. En ejercicio de esta autonomía dichas instituciones pueden darse sus directrices y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. Esta autonomía implica, en el caso de las universidades públicas, la necesidad de un régimen especial. La autonomía universitaria implica un concepto institucional de libertad de acción de los centros de educación superior, que se traduce en capacidad de autorregulación académica y de autodeterminación administrativa (Sentencia T-310 de 1999). Por tanto, el respectivo establecimiento goza de autonomía para decidir diferentes cuestiones propias de su actividad, sean administrativas, académicas, financieras, científicas, técnicas o culturales (Sentencia T-301 de 1996). La Corte, mediante la Sentencia C-220 de 1997, delimitó los aspectos fundamentales de la autonomía universitaria, de la siguiente manera: i) se reiteró el reconocimiento de autonomía plena pero no absoluta; ii) se afirmó que dicha autonomía tiene como objetivo principal proteger a las universidades de las interferencias del poder político central; iii) se consideró que la autonomía universitaria, tiene un contenido de reconocimiento de la libertad jurídica para autogobernarse y autodeterminarse dentro de los parámetros que la Constitución y la ley le señalen, sin que tal libertad de acción pueda extenderse al punto de propiciar una universidad ajena y aislada de la sociedad de la que hace parte, y en el caso de las universidades públicas, separadas por completo del Estado que las provee de recursos y patrimonio; iv) se adujo que es competencia del legislador establecer los límites a la libertad de acción que se les reconoce a las universidades públicas y privadas, sin entenderse que la regulación de su quehacer se constituya en un obstáculo para el pleno desarrollo de su autonomía. Los demandantes consideran que la regulación del registro calificado de programas de educación superior, es una indebida intervención del poder político central, en este caso del legislador, en la autonomía universitaria. Esta consideración se funda en su convencimiento de que el aseguramiento de la calidad, que es el objetivo al que apunta el registro calificado, es un asunto que le corresponde establecer de manera exclusiva a los entes universitarios. La consideración de los demandantes ignora dos importantes circunstancias: una, que la autonomía universitaria, si bien es plena, no es absoluta, valga decir: tiene límites; dos, que le compete al legislador, en ejercicio del principio de libre configuración normativa, establecer límites a esa autonomía, sin que ello se constituya en un obstáculo para la autonomía. No puede olvidarse que, al tenor del artículo 67 de la Carta, la educación es un servicio público, y que su regulación le corresponde al Congreso de la República, y su inspección, vigilancia y control al Gobierno. El registro calificado, en tanto instrumento del sistema de aseguramiento de la calidad de la educación superior, mediante el cual el Estado verifica el cumplimiento de las condiciones de calidad por parte de las instituciones de educación superior, valga decir: la calidad de la educación. Para el Ministerio Público la regulación de esas condiciones de calidad no puede ser considerada como un asunto exclusivo de las propias instituciones universitarias, ajeno por completo al Estado, como lo pretenden los demandantes. La Corte ha señalado que, de conformidad con el artículo 67 superior, el Estado debe regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación. Este deber general, que no se refiere a un órgano específico del Estado, no contiene una atribución específica de competencias. Éstas, para los efectos previstos en la norma constitucional, deben establecerse con base en las reglas generales de distribución de competencias contenidas en la propia Constitución y en las previsiones específicas que, en relación con la educación o con los servicios públicos, se realizan en ella. Citando la Sentencia C-852 de 2005, expresa que de acuerdo con la distribución general de competencias, la función de regulación, entendida en este caso en su dimensión genérica, no como una modalidad de intervención administrativa, sino como referida a la expedición de normas imperativas de carácter general y abstracto, corresponde al Congreso de la República. El Congreso la ejerce por medio de leyes, en virtud de la cláusula general de competencia, que lo faculta para desarrollar la Constitución. En el caso concreto, es claro que no se desconoce el concepto de autonomía universitaria, pues la Ley 1188 de 2008 busca consagrar un marco legal con el fin de que los programas académicos que ofrecen los entes de educación superior cumplan los criterios de calidad de la educación. La calidad de la educación, siendo ésta un servicio público, no puede ser indiferente al Estado, que tiene el deber de asegurarla. Además, la autonomía universitaria no puede emplearse para justificar la baja calidad o la desmejora de la calidad de la educación, pues de hacerse así se pondría en grave riesgo objetivos como: acceder al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás bienes y valores de la cultura. La Constitución no se conforma con cualquier clase de educación, sino que aspira a una educación que formará a los colombianos "en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente". Además, establece que le corresponde al Estado "regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo". Así, pues, el cumplir un deber, para asegurar un objetivo establecido por la propia Constitución, no puede ser inconstitucional, ni vulnerar el principio de la autonomía universitaria, que por no ser absoluto, admite límites, en casos como el que está bajo estudio. 3. La Ley 1188 de 2008 no vulnera potestad reglamentaria, la facultad de inspección y vigilancia, ni la libertad de cátedra Señala la Vista Fiscal que la regulación de la educación goza de reserva legal, lo cual significa que, conforme lo ha señalado la Corte, por un lado, el Legislador no puede delegar o trasladar su función regulativa mediante leyes generales en materia de educación, y, por otro, que el Ejecutivo no puede usurpar la función regulativa en esta materia, alegando facultades de inspección y vigilancia o la potestad reglamentaria. (Sentencia C-782 de 2007). Destaca que la Corte Constitucional ha dispuesto que para ejercer la potestad reglamentaria es necesaria la previa existencia de unos contenidos o de una materialidad legal, que contenga unos criterios mínimos orientadores del desarrollo reglamentario. Agrega que la Corte ha resaltado que si una habilitación para ejercer dicha potestad no se encuentra acompañada de un referente legal preexistente, esta carencia constituye una deslegalización de la materia y una transferencia indebida e irregular de competencia. (Sentencia C-782 de 2007). Expresa que, en el presente evento, aunque el demandante no establece de manera concreta cuáles son las razones por las cuales el legislador habría desconocido el ámbito de la potestad reglamentaria, es evidente que el legislador sí trazó los linderos y los criterios para que el Ejecutivo, cuando lo considere necesario, pueda hacer uso de dicha facultad en materia educativa. Observa, por otra parte que, respecto de la función de inspección y vigilancia que corresponde ejercer al Estado, conforme a lo dispuesto en el artículo 67 superior, es el legislador quien fija los parámetros y criterios mediante los cuales puede desarrollarse el control del cumplimiento, en concordancia con lo señalado en los numerales 21 y 22 del artículo 189 constitucional, que le asignan al Presidente de la República el ejercicio de la inspección y vigilancia de la enseñanza, y de la prestación de los servicios públicos. Sobre este particular la Corte ha dicho: “… en general, el desarrollo de los postulados constitucionales en materia educativa corresponde al legislador, al paso que la inspección y vigilancia de la enseñanza se ejerce por el presidente de la República “conforme a la ley” (C.P. Art. 189 num. 21).” (Sentencia C-782 de 2007). Los actores aducen que el registro establecido y regulado por la Ley 1188 de 2008, entre otros aspectos, no se encuadra dentro de las facultades de inspección y vigilancia otorgadas al Presidente de la República. No obstante, en realidad ocurre lo contrario, pues la ley fija el alcance de la competencia del Ejecutivo para cumplir con sus funciones de inspección y vigilancia de la educación, con el propósito de asegurar el objetivo constitucional de asegurar su calidad. Para el Ministerio Público, en síntesis, la Ley 1188 de 2008 es el resultado del desarrollo de las atribuciones constitucionales conferidas al legislador para regular la educación; su finalidad principal es propender por que la educación impartida en los centros de instrucción superior, cumpla con unos criterios de calidad, aspecto al cual alude de manera explícita el artículo 67 de la Constitución Política; sus parámetros y criterios brindan un adecuado soporte al Gobierno para el ejercicio de sus competencias en materia de inspección y vigilancia; sus efectos de limitación respecto de la autonomía universitaria, e incluso de la libertad de cátedra, tienen fundamento en el mandato expreso de la Constitución: el artículo 67, busca un fin constitucionalmente valioso: asegurar la calidad de la educación y lo hace de manera razonable: por medio del instrumento del registro calificado de programas de educación superior. VI. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4°, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir la demanda de la referencia. 2. Ineptitud sustantiva de la demanda en relación con algunos de los cargos presentados por los demandantes 2.1. La jurisprudencia constitucional ha señalado, de manera reiterada, que, no obstante la naturaleza pública e informal de la acción de inconstitucionalidad, la misma debe cumplir unos requisitos mínimos para su trámite y decisión de fondo. Ha destacado la Corporación que, conforme al artículo 241 de la Constitución, no le corresponde a la Corte revisar oficiosamente las leyes, sino examinar las que efectivamente se hubieren demandado por los ciudadanos, lo cual implica que esta Corporación sólo pueda adentrarse en el estudio de fondo de un asunto una vez se presente en debida forma la acusación[1]. También ha puntualizado la Corte que la exigencia de una carga mínima de argumentación no implica caer en formalismos técnicos, ni en rigorismos procesales que puedan tornar inviable la demanda, sino que constituye un presupuesto para que el debate de constitucionalidad se trabe en debida forma, permitiendo a los interesados en coadyuvar la demanda o en oponerse a ella, intervenir en torno a problemas de constitucionalidad claramente discernibles. En este sentido, la Corte Constitucional, al interpretar el artículo 2º del Decreto 2067 de 1992, ha señalado que no obstante el principio pro actione que guía el ejercicio de la acción pública de inexequibilidad, para que haya lugar un pronunciamiento de fondo de la Corte Constitucional, las demandas de inconstitucionalidad deben contener los siguientes elementos: (i) el texto de la norma demandada; (ii) las disposiciones constitucionales violadas; y (iii) las razones por las cuales se considera que la norma acusada vulnera tales disposiciones. En relación con este último presupuesto, la Corte ha dicho que, para que se configure un cargo apto, las razones de inconstitucionalidad, deben ser claras[2], ciertas, específicas[3], pertinentes[4] y suficientes[5], como carga mínima de argumentación que el actor debe exponer para evitar una decisión inhibitoria.[6] Con base en las anteriores consideraciones, pasa la Corte a establecer si, en esta oportunidad, los cargos presentados por los demandantes satisfacen las condiciones que permiten que esta Corporación emita un pronunciamiento de fondo, o si, por el contrario, se está frente a unos cargos apenas aparentes, que conducen a una decisión inhibitoria. 2.2. Examen de los cargos 2.2.1. Cargo por violación del principio de unidad de materia En la reciente Sentencia C- 704 de 2010 la Sala se inhibió de proferir un fallo de fondo en relación con un cargo por violación del principio de unidad de materia presentado en los mismos términos que el que ahora es objeto de consideración. En efecto, en la demanda que dio lugar a esa sentencia se acusó la Ley 1324 de 2009, por medio de la cual se regula el sistema de evaluación de resultados de calidad de la educación en los niveles medio y superior, por considerar que en ella se regulaba, en un mismo cuerpo normativo, la educación básica y media, junto con la superior, y en ésta, la técnica y tecnológica, con la universitaria, lo cual implicaba desconocer que la educación universitaria, de acuerdo con la Constitución, debe regirse por una ley especial. La Corte consideró que los demandantes no habían cumplido el requisito mínimo de procedibilidad predicable de los cargos por violación del principio de unidad de materia, “en tanto estructuraron la acusación respecto de toda la ley y no en relación con una o varias normas ajenas o extrañas a la materia general regulada en la ley acusada, desconociendo (…) que el parámetro para juzgar la unidad de materia es la ley misma y no otro referente.” En el presente caso, para sustentar el cargo por violación del principio de unidad de materia, los demandantes expresan que, de acuerdo con la Constitución, no es posible que a las universidades se las regule en conjunción con las demás instituciones de educación superior, puesto que en el artículo 69 Superior se dispuso que las universidades tendrían una ley especial. Como se puede advertir, los demandantes estructuran la acusación respecto de toda la ley y no en relación con una o varias normas que consideran ajenas o extrañas a la materia general regulada en la misma. Esto es, los demandantes no identifican unos determinados conjuntos normativos que serían contrarios al principio de unidad de materia por no encajar en el tema de la regulación del registro calificado de los programas de educación superior, que es el cometido propio de la ley, sino que pretenden que toda la ley desconoce ese principio, a partir de su confrontación con un referente externo, cual es la pretensión de que la regulación de las universidades se realice separadamente de la del resto de las instituciones de educación superior. Aunque en gracia de discusión cabría señalar que podría resultar posible demandar toda una ley por violación del principio de unidad de materia, si se establece que la misma está conformada por un conjunto diverso de materias carentes de relación de conexidad entre si, y sin que pueda establecerse un núcleo temático predominante, en todo caso sigue siendo cierto que el examen debe predicarse de la ley misma y no de un referente externo, como es en este caso, la pretensión conforme a la cual la educación superior universitaria debe regularse en un cuerpo normativo exclusivamente referido a ella. Como los demandantes no realizan un análisis de la ley para establecer su núcleo temático y determinar si entre sus distintas disposiciones existe o no una relación de conexidad con ese núcleo, la demanda es inepta y la Corte se inhibirá para emitir un pronunciamiento de fondo en relación con este cargo. 2.2.2. Cargo por violación de la autonomía de las universidades 2.2.2.1. El cargo que los demandantes presentan en el acápite de “[v]ulneración de la autonomía universitaria” parte de la base de que la Ley 1188 de 2008 limita la potestad que, como desarrollo de la autonomía académica, tienen las universidades para señalar los planes de estudio y los métodos y sistemas de investigación. La norma tendría, de acuerdo con los demandantes, un efecto homogeneizante contrario a la autonomía y al pluralismo. En su criterio, de acuerdo con la ley, el gobierno queda autorizado para señalar qué, cómo y para qué se enseña en las universidades. Observa la Corte que los demandantes dirigen este cargo contra la Ley 1188 en su conjunto, pero no explican la razón por la cual consideran que toda la ley resulta contraria a la Constitución. En particular no desarrollan las razones por las cuales consideran que es contrario a la autonomía de las universidades, disponer que, para poder ofrecer y desarrollar un programa académico de educación superior que no esté acreditado en calidad, se requiere haber obtenido registro calificado del mismo; que dicho registro es el instrumento del Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior mediante el cual el Estado verifica el cumplimiento de las condiciones de calidad por parte de las instituciones de educación superior; que compete al Ministerio de Educación Nacional otorgar el registro calificado mediante acto administrativo debidamente motivado en el que se ordenará la respectiva incorporación en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior, SNIES, y la asignación del código correspondiente o que para obtener el registro calificado de los programas académicos, las instituciones de educación superior deberán demostrar el cumplimiento de condiciones de calidad de los programas y condiciones de calidad de carácter institucional. En otras palabras, los demandantes no explican de qué manera establecer la necesidad de un registro calificado como condición para el ofrecimiento de programas de educación superior, lesiona la autonomía de las universidades, ni de esa previsión legislativa, que constituye el núcleo central de la ley, se desprende el entendimiento de los demandantes conforme al cual ello, per se, implica una facultad para que sea el gobierno el que señala qué y cómo se enseña en las universidades. De esta manera, encuentra la Corte que el cargo, así presentado adolece de la falta del requisito de certeza, porque los demandantes acusan un contenido normativo que no se desprende expresamente de las disposiciones acusadas, ni en la demanda se indica de qué manera surgiría de las mismas. En la primera parte de la exposición del cargo los demandantes hacen un recuento del contenido de la ley en los aspectos acusados, y lo que allí se expresa es que se otorgará el registro calificado previa verificación de ciertas condiciones de calidad exigidas a los programas académicos y a las instituciones que los ofrezcan. Son, entonces, de acuerdo con la ley, las instituciones universitarias las que deciden qué, cómo y para qué enseñan. Lo que la ley exige es que, en ejercicio de esas potestades, propias de su autonomía, las universidades se sometan a unas pautas y a unos criterios fijados por la ley y reglamentados por el gobierno con el objeto de asegurar la calidad de los programas de educación superior que se ofrezcan al público. De este modo, la Corte se inhibirá de hacer un pronunciamiento de fondo en relación con el cargo por violación de la autonomía universitaria, en relación con la Ley 1188 de 2008 considerada en su conjunto. 2.2.2.2. No obstante lo anterior, cabe señalar que los demandantes adicionan el cargo general por violación de la autonomía universitaria con unas consideraciones particulares, que es posible referir a contenidos normativos concretos de la ley. Así, señalan, en primer lugar, que la afectación de la autonomía universitaria se presenta por la previsión conforme a la cual se faculta al Ministerio de Educación Nacional para que, junto con los docentes y directivos docentes, fije, mediante resolución, las características específicas de calidad de los programas de educación superior, identificando los elementos generales de cada programa, sin perjuicio de que las instituciones de educación superior puedan incluir en sus currículos elementos que los particularicen. También se cuestiona de manera específica por los demandantes la previsión conforme a la cual debe existir correspondencia entre la denominación del programa, los contenidos curriculares y el logro de las metas para la obtención del correspondiente título, lo cual, en su criterio, constituye una diáfana invasión al campo de la autonomía académica, máxime si se considera que su aprobación gubernamental está supeditada a las características que el Ministerio de Educación Nacional establece por medio de resolución. Del mismo modo, para los demandantes, la afectación de la autonomía universitaria también se predica, de manera especial, de la exigencia de una adecuada justificación del programa para que sea pertinente frente a las necesidades del país y el desarrollo cultural y científico de la Nación, en la medida en que esa calificación de pertinencia quedaría supeditada a los criterios del gobierno y dejaría de ser una decisión autónoma de las universidades. Aunque se incluye en el acápite relativo a la violación de las facultades de inspección y vigilancia, también se cuestiona por violación de la garantía de la autonomía universitaria la previsión conforme a la cual deberán establecerse adecuados mecanismos de selección y evaluación de estudiantes y profesores, que garanticen la escogencia por méritos e impidan cualquier discriminación por raza, sexo, credo, discapacidad o condición social, en cuanto los criterios para la evaluación de esa condición son fijados por el Gobierno, quien de ese modo, usurparía la función académica exclusiva de evaluar a los docentes y a los estudiantes. En relación con estas acusaciones puntuales, estima la Corte que se cumplen las condiciones para la configuración de un cargo de inconstitucionalidad que habilite un pronunciamiento de fondo, particularmente cuando la acusación, como se pondrá de presente más adelante, es susceptible de configurarse de manera más completa si se considera junto con otros cargos presentados en la demanda y que gravitan en torno a las mismas disposiciones. Adicionalmente, los demandantes también censuran, de manera puntual, el hecho de que la ley acusada otorgue el manejo del registro calificado de los programas académicos al Ministerio de Educación Nacional y no integre a ese proceso al Consejo Superior de Educación Superior (CESU) regulado por los artículos 34 a 36 de la Ley 30 de 1992, que, en su criterio, en cuanto que es un órgano compuesto conjuntamente por la comunidad académica y por el gobierno, garantizaría una mayor autonomía en asuntos como los que regula la Ley 1188 de 2008. Sin embargo esta acusación obedece más a una consideración de oportunidad y de conveniencia, ajena al juicio de constitucionalidad, sin que en relación con esa situación se presente un cargo de inconstitucionalidad. Los demandantes no indican por qué razón atribuir al Ministerio de Educación la responsabilidad del Registro Calificado, sin integrar a ese proceso al CESU, resulta contrario a la garantía de la autonomía universitaria consagrada en la Constitución. La Corte no se pronunciará de fondo sobre este aspecto de la demanda. Sobre este particular llama la atención el hecho de que, no obstante que desde la Sentencia C-852 de 2005, se advirtió sobre la necesidad de expedir un marco legal en torno a la idea de un sistema de registro calificado como instrumento de aseguramiento de la calidad de los programas de educación superior y que la exigencia de ese marco legislativo, que se deriva de la Constitución, tiene, entre otros propósitos, el de permitir un amplio debate de la comunidad afectada e interesada en dicha regulación, y el de propiciar la discusión pública, el planteamiento de visiones alternativas y el diálogo orientado a obtener una respuesta, en lo posible, concertada entre los actores involucrados, en principio ello no pareciera haberse cumplido en debida forma, en la medida en que se pretende que el debate se traslade al escenario del control de constitucionalidad, en el que, como se ha dicho, no caben las consideraciones de oportunidad o de conveniencia, ni es posible que la Corte señale como imperativa una de las múltiples opciones que, dentro de su potestad de configuración, puede escoger el legislador en el marco de la Constitución. 2.2.3. Cargo por violación de la competencia legislativa en materia de educación superior. Los demandantes presenta unas consideraciones generales en torno a la reserva de ley para la regulación de los servicios públicos y a la articulación ley - reglamento que sobre ese particular se desprende del diseño constitucional, pero en relación con la materia educativa, objeto de la demanda, se limitan a señalar que la Ley 1188 de 2008 faculta al gobierno nacional para asumir funciones que son de la órbita del legislador, puesto que no puede el gobierno regular las condiciones de calidad de los programas académicos de educación superior universitarios, pues ello equivale a establecer los criterios de control, los cuales, como se ha visto, están sujetos a reserva de ley. Agregan que, excusarse en el ejercicio de la potestad de inspección y vigilancia o de la potestad reglamentaria, para regular, por vía reglamentaria, aspectos que están en la órbita del legislador, conduciría a una des-legalización de una materia que debe ser normada legalmente, respetando la garantía institucional de la autonomía universitaria. Los demandantes, sin embargo, no muestran por qué razón, la manera como en la Ley acusada se ha previsto la articulación de competencias entre el legislador y el gobierno para la regulación del registro calificado de los programas de educación superior es contraria a la Constitución. En particular, los demandantes no analizan el marco de regulación fijado en la ley, para establecer si tiene o no la suficiente densidad normativa, ni señalan las normas que de manera específica, en su criterio, atribuyen al gobierno una competencia que excedería el ámbito de la potestad reglamentaria. De este modo, aunque los demandantes presentan un marco conceptual que se encuentra acorde con la jurisprudencia de la Corte en relación con la educación superior, no atinan a articular un concepto de la violación que resulte predicable de la Ley 1188 en su conjunto por desconocimiento de la distribución de competencias entre la ley y el reglamento en ese campo. Dado que no se presenta en relación con este cargo, un concepto de la violación, la Corte se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo. 2.2.4. Cargo por habilitación al ejecutivo para el ejercicio excesivo de la potestad reglame...