Sentencia C-825 de 2004

C-825-04 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-825/04 COSA JUZGADA APARENTE-Alcance/COSA JUZGADA APARENTE-Requisitos de operancia La cosa juzgada constitucional es apenas aparente, cuando la declaratoria de constitucionalidad de una disposición, carece de toda fundamentación en la parte motiva de la providencia. En estos eventos, esta Corporación ha concluido que “la absoluta falta de toda referencia, aun la más mínima, a las razones por las cuales fue declarada la constitucionalidad de lo acusado” tiene como consecuencia que la decisión no pueda hacer tránsito a cosa juzgada. Por consiguiente, frente a esa disposición formalmente declarada exequible, pero en relación a la cual no se hizo ningún análisis, “es posible concluir que en realidad no existe cosa juzgada y se permite una nueva demanda”. En ese orden de ideas, si la disposición es nuevamente acusada en debida forma por un ciudadano, la Corte debe proceder a resolver sobre su exequibilidad. En reciente oportunidad, esta Corte sintetizó los requisitos de operancia de la cosa juzgada aparente en los siguientes términos: “(E)xiste cosa juzgada constitucional aparente cuando (i) una disposición es declarada exequible en la parte resolutiva de una sentencia, pero (ii) la parte motiva de la providencia no fundamenta, siquiera en forma mínima, la constitucionalidad del texto, por lo que (iii) debe entenderse que la declaración de exequibilidad resultó exclusivamente de un error de atención de la parte resolutiva, que no puede hacer tránsito a cosa juzgada. En esos eventos, es entonces posible volver a demandar la disposición y la Corte deberá examinar su constitucionalidad.” COSA JUZGADA APARENTE-Existencia COSA JUZGADA MATERIAL-Alcance/COSA JUZGADA MATERIAL-Inexistencia por contenidos normativos diferentes Esta Corte ha sostenido que existe cosa juzgada material “cuando no se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual, sino de una disposición cuyos contenidos normativos son idénticos. El fenómeno de la cosa juzgada opera así respecto de los contenidos de una norma jurídica”. ORDEN PUBLICO-Valor subordinado al respeto de la dignidad humana/ORDEN PUBLICO-Concepto/PODER DE POLICIA-Fundamento y límite/ORDEN PUBLICO-Finalidad de la preservación En una democracia constitucional, fundada en el respeto de los derechos y de la dignidad de las personas (CP arts 1º, 3 º y 5º), el orden público no es un valor en sí mismo ya que, tal y como lo ha señalado esta Corte en múltiples oportunidades, es “un valor subordinado al respeto a la dignidad humana”, por lo que, “la preservación del orden público lograda mediante la supresión de las libertades públicas no es entonces compatible con el ideal democrático”. Por ello el orden público debe ser entendido como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos. Este marco constituye el fundamento y el límite del poder de policía, que es el llamado a mantener el orden público, pero en beneficio del goce pleno de los derechos. En ese sentido, la preservación del orden público no puede lograrse mediante la supresión o restricción desproporcionada de las libertades públicas, puesto que el desafío de la democracia es permitir el más amplio y vigoroso ejercicio de las libertades ciudadanas. PODER DE MANTENIMIENTO DEL ORDEN PUBLICO-Límites/POLICIA-Criterios que sirven de medida al uso/POLICIA EN UN ESTADO DEMOCRATICO-Principios constitucionales mínimos que la gobiernan En un Estado social de derecho, el uso del poder correspondiente al mantenimiento del orden público está limitado por los principios contenidos en la Constitución y por aquellos que derivan de la finalidad de mantener el orden público como condición para el libre ejercicio de las libertades democráticas. De ello se desprenden unos criterios que sirven de medida al uso de los poderes de policía. Así, la sentencia C-024 de 1994, luego de analizar in extenso el concepto, las funciones y los límites del poder de policía en un Estado social de derecho (CP art. 1°), señaló unos principios constitucionales mínimos que gobiernan la policía en un Estado democrático, a saber, que (i) está sometido al principio de legalidad, que (ii) su actividad debe tender a asegurar el orden público, que (iii) su actuación y las medidas a adoptar se encuentran limitadas a la conservación y restablecimiento del orden público, que (iv) las medidas que tome deben ser proporcionales y razonables, y no pueden entonces traducirse en la supresión absoluta de las libertades o en su limitación desproporcionada, (v) que no pueden imponerse discriminaciones injustificadas a ciertos sectores, (vi) que la medida policiva debe recaer contra el perturbador del orden público, pero no contra quien ejerce legalmente sus libertades, y que (vii) obviamente se encuentra sometida a los correspondientes controles judiciales. ORDEN PUBLICO-Medios para la preservación en beneficio de las libertades La preservación del orden público en beneficio de las libertades supone el uso de distintos medios, como pueden ser básicamente (i) el establecimiento de normas generales que limitan los derechos para preservar el orden público, (ii) la expedición de actos normativos individuales, dentro de los límites de esas normas generales, como la concesión de un permiso o la imposición de una sanción, y (iii) el despliegue de actividades materiales, que incluyen el empleo de la coacción y que se traduce en la organización de cuerpos armados y funcionarios especiales a través de los cuales se ejecuta la función. POLICIA ADMINISTRATIVA-Formas y medios PODER DE POLICIA-Caracterización/PODER DE POLICIA-Ejercicio y límites/PODER DE POLICIA SUBSIDIARIO O RESIDUAL-Ejercicio El poder de policía se caracteriza por su naturaleza normativa y por la facultad legítima de regulación de la libertad con actos de carácter general e impersonal, con fines de convivencia social, en ámbitos ordinarios y dentro de los términos de la salubridad, seguridad y tranquilidad públicas que lo componen. Esta facultad que permite limitar en general el ámbito de las libertades públicas en su relación con estos términos, generalmente se encuentra en cabeza del Congreso, quien debe ejercerla obviamente dentro de los límites de la Constitución. Excepcionalmente, también en los términos de la Carta, ciertas autoridades administrativas pueden ejercer un poder de policía subsidiario o residual, como en el caso de la competencia de las asambleas departamentales para expedir disposiciones complementarias a las previstas en la ley. DERECHOS Y LIBERTADES PUBLICAS-Regulación por el Congreso/PODER DE POLICIA SUBSIDIARIO-No invasión de esferas de reserva legal En el Estado Social de Derecho es lógico que la regulación de los derechos y las libertades públicas esté en cabeza del Congreso, puesto que su protección supone que los actos estatales que los afecten estén rodeados de un conjunto de garantías mínimas, entre ellas la relacionada con la necesidad de que cualquier limitación o restricción se establezca por medio de una ley adoptada por el poder legislativo como expresión de la voluntad popular. Es claro que este procedimiento le imprime seguridad, publicidad y trasparencia a las decisiones adoptadas en esta materia por el legislador, las que en todo caso no están exentas de los controles establecidos en la Constitución a fin de proteger los derechos humanos. Por ello el poder de policía subsidario que ejercen ciertas autoridades administrativas no puede invadir esferas en las cuáles la Constitución haya establecido una reserva legal, por lo cual, en general los derechos y libertades constitucionales sólo pueden ser reglamentados por el Congreso. Esto significa que, tal y como esta Corte lo había precisado, “en la Carta de 1991 ya no es de recibo la tesis de la competencia subsidiaria del reglamento para limitar la libertad allí donde la ley no lo ha hecho y existe reserva legal, la cual había sido sostenida bajo el antiguo régimen por el Consejo de Estado “Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia dic. 13 de 1979) y la Corte Suprema de Justicia (Corte Suprema de Justicia. Sentencia de enero 27 de 1977)”. DERECHOS CONSTITUCIONALES-No admisión de restricción, vía general, por autoridades distintas al poder legislativo Desde esta perspectiva, no es admisible que los derechos constitucionales puedan ser restringidos, por vía general, por autoridades distintas al poder legislativo, pues ello no sólo equivaldría a desconocer los límites que el constitucionalismo democrático ha establecido para la garantía de los derechos fundamentales de la persona, sino además porque se estarían desconociendo mandatos claros de tratados de derechos humanos ratificados por Colombia, que hacen parte entonces del bloque de constitucionalidad (CP art. 93), para efectos de interpretar el alcance de los derechos previstos en la Carta. LIBERTADES Y DERECHOS CIUDADANOS EN MATERIA DE ORDEN PUBLICO E INTERES GENERAL-Expedición de normas restrictivas por el Congreso/LIBERTADES Y DERECHOS CIUDADANOS EN MATERIA DE ORDEN PUBLICO E INTERES GENERAL-Límites al Congreso en la expedición de normas restrictivas Corresponde al Congreso de la República expedir las normas restrictivas de las libertades y derechos ciudadanos con base en razones de orden público e interés general. Sin embargo, tal como lo ha precisado esta Corte, no puede admitirse la existencia de una competencia discrecional del Congreso en la materia, puesto que su actuación se encuentra limitada por la misma Constitución y los tratados y convenios internacionales que reconocen e imponen el respeto y efectividad de los derechos humanos (CP art. 93), límites que emanan de la necesidad de garantizar el respeto a la dignidad humana y el ejercicio pleno de los derechos fundamentales en lo que atañe con su núcleo esencial. FUNCION DE POLICIA-Concepto y alcance/FUNCION DE POLICIA-Ejercicio/FUNCION DE POLICIA-Concreción La función de Policía es la gestión administrativa concreta del poder de policía, ejercida dentro del marco impuesto por éste, ya que la función de policía se encuentra supeditada al poder de policía. Supone el ejercicio de competencias concretas asignadas por el poder de policía a las autoridades administrativas de policía. Dicha función no otorga competencia de reglamentación ni de regulación de la libertad. Su ejercicio compete al Presidente de la República, a nivel nacional, según el artículo 189-4 de la Carta, y en las entidades territoriales a los gobernadores y a los alcaldes, quienes ejercen la función de policía (arts. 303 y 315-2 C.P.), dentro del marco constitucional, legal y reglamentario. La concreción propia de esta función no solamente se presenta en aquellos eventos en los cuales la autoridad administrativa se limita a la expedición de una licencia y que se contraen a la relación directa entre la administración y el “administrado” o destinatario de la actuación, en atención a la definición de una situación concreta y precisa; además, la función de policía también implica la adopción reglamentaria de ciertas prescripciones de alcance local sobre un tema en particular dirigidas a un grupo específico de personas, y de los habitantes y residentes de la localidad, bajo la orientación de la Constitución, la ley y el reglamento superior, de tal manera que la autoridad de policía local pueda actuar ante condiciones específicas, según los términos que componen la noción de orden público policivo y local, lo que le permite dictar normas que regulen aquellas materias con carácter reglamentario y objetivo. Lo anterior es consecuencia de la imposibilidad del legislador de prever todas las circunstancias fácticas. Las leyes de policía dejan entonces un margen de actuación a las autoridades administrativas para su concretización, pues la forma y oportunidad para aplicar a los casos particulares el límite de un derecho corresponde a normas o actos de carácter administrativo expedidos dentro del marco legal por las autoridades administrativas competentes. Este es el denominado “poder administrativo de policía”, que más exactamente corresponde a una “función o gestión administrativa de policía” que debe ser ejercida dentro del marco señalado en la ley mediante la expedición de disposiciones de carácter singular (órdenes, mandatos, prohibiciones, etc). PODER, FUNCION Y ACTIVIDAD DE POLICIA-Distinción/ACTIVIDAD DE POLICIA-Alcance El ejercicio del poder de policía a través de la ley y del reglamento superior delimita derechos constitucionales de manera general y abstracta y establece las reglas legales que permiten su específica y concreta limitación para garantizar los elementos que componen la noción de orden público policivo, mientras que a través de la función de policía se hacen cumplir jurídicamente y a través de actos administrativos concretos, las disposiciones establecidas en las hipótesis legales, en virtud del ejercicio del poder de policía. Finalmente, la actividad de policía se refiere a los oficiales, suboficiales y agentes de policía quienes no expiden actos sino que actúan, no deciden sino que ejecutan; son ejecutores del poder y de la función de policía; despliegan por orden superior la fuerza material como medio para lograr los fines propuestos por el poder de policía; sus actuaciones están limitadas por actos jurídicos reglados de carácter legal y administrativo. Una instrucción, una orden, que son ejercicio concreto de la función de policía, limitan el campo de acción de un agente de policía, quien es simple ejecutor al hacer cumplir la voluntad decisoria del alcalde o inspector, como funcionario de policía. Es una actividad estrictamente material y no jurídica, corresponde a la competencia del uso reglado de la fuerza, y está necesariamente subordinada al poder y la función de policía. Por lo tanto, tampoco es reglamentaria ni reguladora de la libertad. PODER, FUNCION Y ACTIVIDAD DE POLICIA-Posibles discrepancias doctrinarias sobre la distinción PODER, FUNCION Y ACTIVIDAD DE POLICIA-Razones para la no sustitución de la distinción jurisprudencial PODER Y FUNCION DE POLICIA-Distinción El ejercicio del poder de policía se realiza a través de la expedición de la ley para delimitar derechos constitucionales de manera general y abstracta, y establecer las reglas que permiten su específica y concreta limitación para garantizar el control del orden público; mientras que con la función de policía se hace cumplir la ley por medio de actos administrativos y de acciones policivas. ALCALDE EN RELACION CON EL ORDEN PUBLICO-Facultad de dictar para el mantenimiento del orden público o su restablecimiento de conformidad con la ley medidas si fuere del caso/ALCALDE EN RELACION CON EL ORDEN PUBLICO-Medida de restricción o prohibición de expendio y consumo de bebidas embriagantes FUNCION DE POLICIA POR ALCALDE EN RELACION CON EL ORDEN PUBLICO-Medida de restricción o prohibición de expendio y consumo de bebidas embriagantes/FUNCION DE POLICIA-Realización de gestión concreta y preventiva La habilitación conferida por el legislador a los alcaldes municipales y distritales en el segmento acusado permite que dichas autoridades ejerzan una función de policía que les es propia. Es claro que tal facultad se otorgó para que esas autoridades administrativas realicen la gestión administrativa que concrete el poder de policía que ha sido ejercido directamente por el legislador, valorando las circunstancias de orden público para tomar la medidas del caso. Esto significa que la habilitación que confiere el legislador a las autoridades locales en el segmento acusado está orientada a que ellas realicen una gestión concreta y preventiva propia de la función de policía, consistente en establecer las limitaciones al expendio y consumo de bebidas embriagantes frente a determinadas situaciones de orden público en su localidad, de conformidad con la ley (CP art. 315-2), concepto que comprende la garantía de la seguridad, la tranquilidad y la salubridad públicas. La potestad otorgada por la norma comprende entonces la facultad de expedir normas de carácter concreto y específico, no obstante su carácter igualmente general pero en todo caso limitado por el ámbito material y objetivo a regular. Y es que el hecho de que eventualmente un alcalde, por consideraciones de orden público, pueda restringir el consumo de bebidas embriagantes en toda una ciudad, en un período determinado, no convierte esa decisión en ejercicio de poder de policía, ya que el mandatario local está adoptando una determinación conforme a la autorización que le fue conferida por la propia ley. Desde luego y sin duda alguna, el ejercicio de esta facultad debe ser proporcional a los hechos que le sirven de causa y expresarse en términos razonables ante los fines de la norma que la autoriza, según lo advierte el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo. FUNCION DE POLICIA-Facultad otorgada a los alcaldes no desconoce la libertad de empresa FUNCION DE POLICIA-Disposición no impone ninguna restricción al uso del suelo FUNCION DE POLICIA-Facultad otorgada es de carácter temporal y dada en un espacio geográfico determinado Referencia: expediente D-5082 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 91 (parcial) de la Ley 136 de 1994 “Por medio de la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. Demandante: Miguel Antonio Peña Peña. Magistrado Ponente (E): Dr. RODRIGO UPRIMNY YEPES Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil cuatro (2004). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Miguel Antonio Peña Peña solicitó ante esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad del artículo 91 (parcial) de la Ley 136 de 1994 “Por medio de la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la disposición parcialmente demandada, de conformidad con su publicación en el diario oficial No. 41377, del 2 de junio de 1994 y se subraya lo acusado “LEY 136 de 1994 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios (...) ARTÍCULO 91. FUNCIONES. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: A) En relación con el Concejo: ... B) En relación con el orden público: 1. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones del Presidente de la República y del respectivo gobernador. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante. 2. Dictar para el mantenimiento del orden público o su restablecimiento de conformidad con la ley, si fuera del caso, medidas tales como: a) Restringir y vigilar la circulación de las personas por vías y lugares públicos; b) Decretar el toque de queda; c) Restringir o prohibir el expendio y consumo de bebidas embriagantes; d) Requerir el auxilio de la fuerza armada en los casos permitidos por la Constitución y la ley; e) Dictar dentro del área de su competencia, los reglamentos de policía local necesarios para el cumplimiento de las normas superiores, conforme al artículo 9o., del Decreto 1355 de 1970 y demás disposiciones que lo modifiquen o adicionen. PARÁGRAFO 1o. La infracción a las medidas previstas en los literales a), b) y c) se sancionarán por los alcaldes con multas hasta de dos salarios legales mínimos mensuales. PARÁGRAFO 2o. Para dar cumplimiento a lo dispuesto por la ley 52 de 1990, los alcaldes estarán obligados a informar a la oficina de Orden Público y Convivencia Ciudadana del Ministerio de Gobierno, los hechos o circunstancias que amenacen con alterar o subvertir el orden público o la paz de la comunidad, con la especificidad de las medidas que se han tomado para mantenerlo o restablecerlo; C) ...” III. LA DEMANDA El ciudadano considera que el aparte acusado viola los fines esenciales del Estado pues concede a los alcaldes facultades que desbordan el ámbito propio de la función de policía. Además, en su opinión, en fragmento viola el derecho al trabajo al restringir la labor de muchas personas que expenden licores y también vulnera la libertad de escoger profesión u oficio. De otro lado, el ciudadano argumenta que existe una prohibición de establecer requisitos adicionales a lo ya reglamentado y la Ley 232 de 1995 ya determinó que la única restricción al uso del suelo es impuesta por los concejos municipales, por lo que no podría el alcalde establecer limitación alguna al expendio de bebidas embriagantes, que es un uso del suelo. También considera el demandante que el aparte acusado viola el principio de separación de las ramas del poder público, el ámbito funcional del Congreso de la República, el ámbito funcional de las asambleas departamentales, los concejos municipales y los alcaldes, porque estos últimos no pueden expedir normas de carácter general y abstracto. Según su parecer, ésta es una atribución del Congreso, del concejo y de las asambleas como representantes del poder legislativo en cada ente territorial. De otro lado, según su parecer, el poder de policía del alcalde no es autónomo ya que depende de lo establecido por las asambleas o los concejos, y si éstos no se han pronunciado sobre la venta de licores, el alcalde no lo puede hacer. Por ello concluye que el alcalde puede tomar medidas excepcionales para determinar esta restricción, tales como la llamada “ley seca”, pero no regular la venta de licores, pues de lo contrario se desconocería que sólo los concejos pueden determinar el uso del suelo. En cuanto a la violación del derecho a la libertad de empresa y a la libre competencia económica, el actor argumenta que el literal acusado impone limitaciones inconstitucionales que vulneran no sólo las normas y principios precitados en cuanto a las competencias del legislativo, sino también los derechos de los ciudadanos que tienen negocios relacionados con la venta de bebidas alcohólicas. Para el ciudadano, si la Corte no accede a la inexequibilidad del fragmento acusado deberá condicionarlo para que la restricción o prohibición de expendio y consumo de bebidas embriagantes sea temporal, pues de lo contrario se desconocería la facultad constitucional otorgada a los concejos municipales para regular el uso del suelo de manera permanente. IV. IntervenciOnES 1.- Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia El ciudadano Fernando Gómez Mejía, en representación del Ministerio del Interior y de Justicia, solicita a la Corte declarar la exequibilidad del aparte acusado. Para el interviniente, la facultad concedida a los alcaldes para dictar medidas restrictivas en torno al expendio y consumo de bebidas embriagantes no desborda el poder de policía, pues respeta las competencias del legislador, las asambleas y los concejos. Para el ciudadano es importante recordar que el poder de policía se ejerce mediante medidas de carácter general, de carácter particular y de coerción. Las primeras son adoptadas por el congreso, las asambleas y los concejos, las de carácter particular son la aplicación de éstas y las de coerción involucran la participación de la fuerza pública. Anota el representante del Ministerio que por regla general la autoridad competente en materia de policía sólo puede hacer lo que las normas superiores le permiten, pero excepcionalmente puede adoptar medidas de orden público, las cuales siempre estarán sujetas a control, pues deben respetar las libertades individuales y los derechos fundamentales. Así, para el interviniente, el alcalde debe velar por la seguridad ciudadana, la protección de los derechos y las libertades públicas, la convivencia pacífica y otros valores de suma importancia, mediante la adopción de medidas preventivas, reparativas o sancionatorias, de conformidad con las facultades otorgadas por la Constitución, la ley, las ordenanzas o los acuerdos municipales. Por tanto, según su parecer, las medidas adoptadas por el alcalde para restringir o prohibir el expendio y consumo de bebidas embriagantes no constituyen disposiciones de carácter general que limiten las libertades públicas, sino el ejercicio efectivo de su función de policía, para dar aplicación y cumplimiento a las disposiciones legales sobre la materia. Todas estas medidas, agrega, son de carácter administrativo y obviamente dependerán de situaciones concretas. Lógicamente, toda esta labor se enmarca en el respeto a las libertades individuales. No se trata entonces, concluye el interviniente, de que la norma parcialmente acusada establezca exigencias adicionales a la actividad de las personas ya que la limitación que determina deriva del respeto y protección a otros valores de suma importancia para el ordenamiento que los alcaldes deben proteger. 2.- Intervención de la Federación Colombiana de Municipios El ciudadano Gilberto Toro Giraldo, director ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios, considera que la disposición acusada es exequible, pues la demanda se dirige o bien contra el artículo 111 del Código Nacional de Policía o contra la argumentación con la cual la Corte declaró la exequibilidad de esta norma, aunque también podría dirigirse a atacar algún acto administrativo expedido por un alcalde en particular. Así, encuentra el interviniente que la norma no se ocupa del tema que parece preocuparle al actor, pues todo ello fue objeto de la argumentación de la Corte en la sentencia que estudió el artículo 111 precitado, por lo cual ya existiría cosa juzgada en la materia. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, en concepto No. 3546, recibido el 23 de abril de 2004, solicita que la Corte declare la exequibilidad del literal c del numeral 2 del literal B del artículo 91 de la ley 136 de 1994, por los cargos aquí analizados. Para el Ministerio Público los derechos no son absolutos, pues las autoridades públicas pueden establecer limitaciones de acuerdo con la Constitución y la ley. Luego de una recapitulación sobre los conceptos de poder de policía, función de policía y actividad de policía, la Vista Fiscal concluye que la norma demandada se ajusta a la Constitución. En su opinión, la función atribuida a los alcaldes por el legislador de restringir o prohibir el expendio y consumo de bebidas embriagantes, es una facultad que se desprende del poder de policía conferido al Congreso de la República. Así, los alcaldes han sido autorizados por el legislador para que restrinjan la libertad de expender o consumir bebidas embriagantes. De otro lado, la Procuraduría recuerda que ningún acto escapa al control de constitucionalidad y legalidad y para ello el ordenamiento ha previsto los controles pertinentes. Además, explica el Ministerio Público, la función de policía debe ser ejercida por autoridades ejecutivas y no por órganos colegiados (arts 189 numeral 4, 303, 315 numeral 2 C.P.). Para la Vista Fiscal es al Congreso a quien le concierne ejercer el poder de policía mediante el cual regula las libertades públicas, y éste autorizó a los alcaldes para que restringieran la libertad de expender o consumir bebidas embriagantes por razones de orden público. El Ministerio Público desestima entonces el argumento del actor según el cual los alcaldes no pueden expedir actos de carácter general en ejercicio de la función de policía. Según el Procurador, la teoría del actor llevaría al absurdo de razonar que cada vez que se presenten situaciones que afecten el orden público en determinado municipio, es necesario expedir una ley que restringiera, como en este evento, el expendio y consumo de bebidas embriagantes. Por último, la Vista Fiscal precisa que las medidas que los alcaldes pueden adoptar deben ser proporcionadas, razonables y pueden ser objeto de control. Y es que, según su parecer, las autoridades de policía gozan de cierto margen de discrecionalidad para preservar el orden público, pero sin exceder los límites de lo razonable. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia 1.- La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4º de la Carta, ya que la disposición acusada hace parte de una ley de la república. Asuntos procesales previos: inexistencia de cosa juzgada formal y de cosa juzgada material. 2.- Aunque ninguno de los intervinientes planteó el tema, la Corte no puede dejar de constatar que la sentencia C-514 de 1995 declaró exequible el artículo ahora parcialmente acusado en los siguientes términos: “Declarar EXEQUIBLES el artículo 289 del Decreto 1333 de 1986 "por el cual se expide el Código de Régimen Municipal", y el artículo 91 de la ley 136 de 1994, "por la cual se dictan normas tendientes a modernizar el funcionamiento de los municipios." Esa sentencia no limitó expresamente el alcance de la decisión de la Corte a los cargos analizados, por lo cual podría entenderse que la cosa juzgada formal frente al artículo 91 de la Ley 136 de 1994 es absoluta. Sin embargo, un análisis detenido de ese pronunciamiento indica que el estudio de la Corte recae únicamente sobre el inciso final de ese artículo, referido a la adición o modificación presupuestal, por parte del alcalde o de los cuerpos colegiados. Además, el artículo 91 no fue demandado en su totalidad sino únicamente el actor atacó ese inciso final. Así, la transcripción de la norma acusada en la sentencia C-514 de 1995 corresponde al siguiente texto: "Artículo 91. Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueron delegadas por el Presidente de la república o gobernador respectivo. "Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes funciones: "D) En relación con la Administración Municipal: "4) Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijarles sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto presupuestal fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado. "Los acuerdos que sobre el particular se expidan, podrán facultar al alcalde para que sin exceder el monto presupuestal fijado, ejerza dicha función pro témpore, en los términos del artículo 209 de la Constitución política." 3- Como se puede observar, la sentencia C-514 de 1995 no hizo la más mínima consideración sobre las facultades del alcalde en relación con el orden público, apartes que además no fueron demandados en esa ocasión. Es pues necesario analizar si frente a esos apartes, y específicamente frente al literal c) del numeral 2 del literal B del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, acusado en la presente oportunidad, existe cosa juzgada, o si ésta es meramente aparente. 4- Según doctrina reiterada y uniforme[1], la cosa juzgada constitucional es apenas aparente, cuando la declaratoria de constitucionalidad de una disposición, carece de toda fundamentación en la parte motiva de la providencia. En estos eventos, esta Corporación ha concluido que “la absoluta falta de toda referencia, aun la más mínima, a las razones por las cuales fue declarada la constitucionalidad de lo acusado”[2] tiene como consecuencia que la decisión no pueda hacer tránsito a cosa juzgada. Por consiguiente, frente a esa disposición formalmente declarada exequible, pero en relación a la cual no se hizo ningún análisis, “es posible concluir que en realidad no existe cosa juzgada y se permite una nueva demanda”[3]. En ese orden de ideas, si la disposición es nuevamente acusada en debida forma por un ciudadano, la Corte debe proceder a resolver sobre su exequibilidad. En reciente oportunidad, esta Corte sintetizó los requisitos de operancia de la cosa juzgada aparente en los siguientes términos: “(E)xiste cosa juzgada constitucional aparente cuando (i) una disposición es declarada exequible en la parte resolutiva de una sentencia, pero (ii) la parte motiva de la providencia no fundamenta, siquiera en forma mínima, la constitucionalidad del texto, por lo que (iii) debe entenderse que la declaración de exequibilidad resultó exclusivamente de un error de atención de la parte resolutiva, que no puede hacer tránsito a cosa juzgada. En esos eventos, es entonces posible volver a demandar la disposición y la Corte deberá examinar su constitucionalidad.[4]” 5- De conformidad con lo anterior, visto el aparte acusado y el análisis y motivación de la sentencia C-514 de 1995, encuentra esta Corte que la cosa juzgada frente al literal demandado en la presente ocasión es meramente aparente, pues los apartes relativos a las facultades del alcalde en materia de orden público no fueron demandados en aquella oportunidad y la sentencia no hizo ninguna consideración que justificara su constitucionalidad. No existe entonces cosa juzgada formal frente al literal acusado en la presente demanda. 6- Con todo, existe otro problema procesal a ser resuelto, por cuanto uno de los intervinientes sugiere que en este caso existe cosa juzgada material, Según su parecer, en realidad la demanda se dirige a cuestionar el contenido normativo del artículo 111 del Código Nacional de Policía, que fue declarado exequible por la sentencia C-366 de 1996. Entra pues la Corte a examinar este aspecto. 7- Esta Corte ha sostenido que existe cosa juzgada material “cuando no se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual, sino de una disposición cuyos contenidos normativos son idénticos. El fenómeno de la cosa juzgada opera así respecto de los contenidos de una norma jurídica”[5]. Ahora bien, es cierto que el artículo 111 del Código de Policía, declarado exequible por la sentencia C-366 de 1996, y el literal acusado en la presente oportunidad, regulan materias conexas, pues ambas disposiciones están referidas al expendio y consumo de bebidas alcohólicas en los municipios. Sin embargo a pesar de regular un tema afín, sus contenidos normativos son diferentes. Así, la norma acusada en aquella ocasión se refería a la posibilidad que tienen los reglamentos de policía local de señalar zonas y fijar horarios para el funcionamiento de establecimientos que expendan bebidas alcohólicas. La norma bajo examen establece las facultades de los alcaldes de limitar el expendio y consumo de estas bebidas a fin de mantener o restablecer el orden público. De esto puede concluir la Corte que mal podría operar el fenómeno de la cosa juzgada material frente a proposiciones normativas diferentes, a pesar de que regulen temas conexos. Descartada esta posibilidad, entra esa Corporación a plantear el problema de fondo que ha suscitado esta demanda. Problema jurídico 8.- El artículo parcialmente demandado regula en su literal B) las funciones de los alcaldes “en relación con el orden público”. A su vez, el ordinal 2º de ese literal, confiere al alcalde la facultad de “dictar para el mantenimiento del orden público o su restablecimiento de conformidad con la ley, si fuera del caso” ciertas medidas. Entre esas medidas se encuentra el fragmento acusado, que hace parte de ese ordinal 2º del literal B), y establece entonces la posibilidad que tienen los alcaldes de “restringir o prohibir el expendio y consumo de bebidas embriagantes”. Para el demandante, dicho aparte viola los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 25, 26, 84, 113, 150-8, 300-8, 313-7, 315-1, 315-2 y 333 de la Carta, por cuanto permite a los alcaldes restringir de manera general y permanente el expendio y consumo de bebidas embriagantes. Para el actor, esta norma desconoce que tal atribución sólo está en cabeza de los órganos de representación plural, que tienen la facultad de legislar, ya que el aparte demandado habilita al alcalde para introducir restricciones generales y permanentes, que no son propias de sus funciones como autoridad de policía. Para los intervinientes y el Procurador, la norma se ajusta al ordenamiento porque ella misma materializa la habilitación que el legislativo le ha dado a los alcaldes para que cumplan ciertas funciones de policía y establezcan algunas restricciones en cuanto al expendio y consumo de estas bebidas, con la finalidad de preservar el orden público o restablecerlo en caso de que fuera turbado. Para estos ciudadanos, la demanda no debe entonces prosperar por cuanto el alcalde sólo puede actuar en el marco de lo que el legislador le ha permitido y además sus actos están sujetos a medidas de control judicial, a fin de garantizar su legalidad, su razonabilidad y su proporcionalidad. Conforme a lo anterior, el problema constitucional que plantea la presente demanda es si la norma acusada, al otorgar a los alcaldes la facultad de dictar medidas que restrinjan el expendio y consumo de bebidas embriagantes, desborda la función de policía y se convierte en una atribución de competencias al alcalde que en realidad son propias del legislador, como titular general del poder de policía, o al menos de los órganos locales de representación plural, como son los concejos municipales y distritales. Para resolver ese interrogante, la Corte recordará su doctrina sobre las distintas formas de la policía administrativa, con el fin de determinar si el aparte demandado realmente confiere a los alcaldes funciones que desnaturalizan sus competencias como primera autoridad de policía del municipio (CP art. 315-3º). Orden público y policía administrativa. 9.- En una democracia constitucional, fundada en el respeto de los derechos y de la dignidad de las personas (CP arts 1º, 3 ºy 5º), el orden público no es un valor en sí mismo ya que, tal y como lo ha señalado esta Corte en múltiples oportunidades, es “un valor subordinado al respeto a la dignidad humana”, por lo que, “la preservación del orden público lograda mediante la supresión de las libertades públicas no es entonces compatible con el ideal democrático”[6]. Por ello el orden público debe ser entendido como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos. Este marco constituye el fundamento y el límite del poder de policía, que es el llamado a mantener el orden público, pero en beneficio del goce pleno de los derechos. En ese sentido, la preservación del orden público no puede lograrse mediante la supresión o restricción desproporcionada de las libertades públicas, puesto que el desafío de la democracia es permitir el más amplio y vigoroso ejercicio de las libertades ciudadanas. 10- Conforme a lo anterior, en un Estado social de derecho, el uso del poder correspondiente al mantenimiento del orden público está limitado por los principios contenidos en la Constitución y por aquellos que derivan de la finalidad de mantener el orden público como condición para el libre ejercicio de las libertades democráticas. De ello se desprenden unos criterios que sirven de medida al uso de los poderes de policía. Así, la sentencia C-024 de 1994, luego de analizar in extenso el concepto, las funciones y los límites del poder de policía en un Estado social de derecho (CP art. 1°), señaló unos principios constitucionales mínimos que gobiernan la policía en un Estado democrático, a saber, que (i) está sometido al principio de legalidad, que (ii) su actividad debe tender a asegurar el orden público, que (iii) su actuación y las medidas a adoptar se encuentran limitadas a la conservación y restablecimiento del orden público, que (iv) las medidas que tome deben ser proporcionales y razonables, y no pueden entonces traducirse en la supresión absoluta de las libertades o en su limitación desproporcionada, (v) que no pueden imponerse discriminaciones injustificadas a ciertos sectores, (vi) que la medida policiva debe recaer contra el perturbador del orden público, pero no contra quien ejerce legalmente sus libertades, y que (vii) obviamente se encuentra sometida a los correspondientes controles judiciales[7]. 11- La preservación del orden público en beneficio de las libertades supone el uso de distintos medios, como pueden ser básicamente (i) el establecimiento de normas generales que limitan los derechos para preservar el orden público, (ii) la expedición de actos normativos individuales, dentro de los límites de esas normas generales, como la concesión de un permiso o la imposición de una sanción, y (iii) el despliegue de actividades materiales, que incluyen el empleo de la coacción y que se traduce en la organización de cuerpos armados y funcionarios especiales a través de los cuales se ejecuta la función [8]. Por eso esta Corte Constitucional, en numerosas sentencias[9], ha distinguido entre poder de policía (reglamentación general), función (adopción de medidas individuales) y actividad de policía (ejecución coactiva), para diferenciar esos distintos medios de policía, en lo cual ha reiterado la conceptualización realizada en tal sentido por la Corte Suprema de Justicia[10]. Brevemente la Corte recuerda los elementos básicos de esa doctrina, ya que ésta es esencial para resolver el presente caso, en la medida en que el cargo del actor consiste en que la disposición demanda habría conferido al alcalde, que desarrolla esencialmente una función de policía, una atribución propia del poder de policía. Las formas y medios de la policía administrativa: poder, función y actividad de policía 12.- El poder de policía se caracteriza por su naturaleza normativa y por la facultad legítima de regulación de la libertad con actos de carácter general e impersonal, con fines de convivencia social, en ámbitos ordinarios y dentro de los términos de la salubridad, seguridad y tranquilidad públicas que lo componen. Esta facultad que permite limitar en general el ámbito de las libertades públicas en su relación con estos términos, generalmente se encuentra en cabeza del Congreso, quien debe ejercerla obviamente dentro de los límites de la Constitución. Excepcionalmente, también en los términos de la Carta, ciertas autoridades administrativas pueden ejercer un poder de policía subsidiario o residual[11], como en el caso de la competencia de las asambleas departamentales para expedir disposiciones complementarias a las previstas en la ley. 13- Sobre este particular la Corte considera conveniente precisar que en el Estado Social de Derecho es lógico que la regulación de los derechos y las libertades públicas esté en cabeza del Congreso, puesto que su protección supone que los actos estatales que los afecten estén rodeados de un conjunto de garantías mínimas, entre ellas la relacionada con la necesidad de que cualquier limitación o restricción se establezca por medio de una ley adoptada por el poder legislativo como expresión de la voluntad popular. Es claro que este procedimiento le imprime seguridad, publicidad y trasparencia a las decisiones adoptadas en esta materia por el legislador, las que en todo caso no están exentas de los controles establecidos en la Constitución a fin de proteger los derechos humanos. Por ello el poder de policía subsidario que ejercen ciertas autoridades administrativas no puede invadir esferas en las cuáles la Constitución haya establecido una reserva legal, por lo cual, en general los derechos y libertades constitucionales sólo pueden ser reglamentados por el Congreso. Esto significa que, tal y como esta Corte lo había precisado, “en la Carta de 1991 ya no es de recibo la tesis de la competencia subsidiaria del reglamento para limitar la libertad allí donde la ley no lo ha hecho y existe reserva legal, la cual había sido sostenida bajo el antiguo régimen por el Consejo de Estado “Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia dic. 13 de 1979) y la Corte Suprema de Justicia (Corte Suprema de Justicia. Sentencia de enero 27 de 1977)[12]”. 14- Desde esta perspectiva, no es admisible que los derechos constitucionales puedan ser restringidos, por vía general, por autoridades distintas al poder legislativo, pues ello no sólo equivaldría a desconocer los límites que el constitucionalismo democrático ha establecido para la garantía de los derechos fundamentales de la persona, sino además porque se estarían desconociendo mandatos claros de tratados de derechos humanos ratificados por Colombia, que hacen parte entonces del bloque de constitucionalidad (CP art. 93), para efectos de interpretar el alcance de los derechos previstos en la Carta.[13] Así, el artículo 30 la Convención Americana sobre Derechos Humanos, al referirse al alcance de las restricciones a los derechos amparados en dicho instrumento internacional, dispone que éstas sólo pueden ser aplicadas “conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas”. Según la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la expresión “leyes” contenida en este texto “significa norma jurídica de carácter general, ceñida al bien común, emanada de los órganos legislativos constitucionalmente previstos y democráticamente elegidos, y elaborada según el procedimiento establecido por las constituciones de los Estados Partes para la formación de las leyes”. La Corte Interamericana ha concluido entonces que la expresión leyes, utilizada por el artículo 30, no puede tener otro sentido que el de “ley formal como norma jurídica adoptada por el órgano legislativo y promulgada por el Poder Ejecutivo, según el procedimiento requerido por el derecho interno de cada Estado”[14]. 15- Conforme a lo expuesto queda establecido que corresponde al Congreso de la República expedir las normas restrictivas de las libertades y derechos ciudadanos con base en razones de orden público e interés general. Sin embargo, tal como lo ha precisado esta Corte[15], no puede admitirse la existencia de una competencia discrecional del Congreso en la materia, puesto que su actuación se encuentra limitada por la misma Constitución y los tratados y convenios internacionales que reconocen e imponen el respeto y efectividad de los derechos humanos (CP art. 93), límites que emanan de la necesidad de garantizar el respeto a la dignidad humana y el ejercicio pleno de los derechos fundamentales en lo que atañe con su núcleo esencial. 16.- La función de Policía es la gestión administrativa concreta del poder de policía, ejercida dentro del marco impuesto por éste, ya que la función de policía se encuentra supeditada al poder de policía. Supone el ejercicio de competencias concretas asignadas por el poder de policía a las autoridades administrativas de policía. Dicha función no otorga competencia de reglamentación ni de regulación de la libertad. Su ejercicio compete al Presidente de la República, a nivel nacional, según el artículo 189-4 de la Carta, y en las entidades territoriales a los gobernadores y a los alcaldes, quienes ejercen la función de policía (arts. 303 y 315-2 C.P.), dentro del marco constitucional, legal y reglamentario. La concreción propia de esta función no solamente se presenta en aquellos eventos en los cuales la autoridad administrativa se limita a la expedición de una licencia y que se contraen a la relación directa entre la administración y el “administrado” o destinatario de la actuación, en atención a la definición de una situación concreta y precisa; además, la función de policía también implica la adopción reglamentaria de ciertas prescripciones de alcance local sobre un tema en particular dirigidas a un grupo específico de personas, y de los habitantes y residentes de la localidad, bajo la orientación de la Constitución, la ley y el reglamento superior, de tal manera que la autoridad de policía local pueda actuar ante condiciones específicas, según los términos que componen la noción de orden público policivo y local, lo que le permite dictar normas que regulen aquellas materias con carácter reglamentario y objetivo. Lo anterior es consecuencia de la imposibilidad del legislador de prever todas las circunstancias fácticas. Las leyes de policía dejan entonces un margen de actuación a las autoridades administrativas para su concretización, pues la forma y oportunidad para aplicar a los casos particulares el límite de un derecho corresponde a normas o actos de carácter administrativo expedidos dentro del marco legal por las autoridades administrativas competentes. Este es el denominado “poder administrativo de policía”, que más exactamente corresponde a una “función o gestión administrativa de policía” que debe ser ejercida dentro del marco señalado en la ley mediante la expedición de disposiciones de carácter singular (órdenes, mandatos, prohibiciones, etc). 17- La Corte ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el significado y alcance de la función de policía[16]. Esta implica la atribución y el ejercicio de competencias concretas asignadas de ordinario mediante el poder legislativo de policía a las autoridades administrativas como son el Presidente de la República a quien según el artículo 189-4 de la Carta le compete “conservar en todo el territorio el orden público”; los gobernadores (CP art. 303) y los alcaldes (CP art. 315-2), quienes en el nivel local ejercen la función de policía dentro del marco constitucional, legal y reglamentario. 18.- En síntesis, el ejercicio del poder de policía a través de la ley y del reglamento superior delimita derechos constitucionales de manera general y abstracta y establece las reglas legales que permiten su específica y concreta limitación para garantizar los elementos que componen la noción de orden público policivo, mientras que a través de la función de policía se hacen cumplir jurídicamente y a través de actos administrativos concretos, las disposiciones establecidas en las hipótesis legales, en virtud del ejercicio del poder de policía. 19.- Finalmente, la actividad de policía se refiere a los oficiales, suboficiales y agentes de policía quienes no expiden actos sino que actúan, no deciden sino que ejecutan; son ejecutores del poder y de la función de policía; despliegan por orden superior la fuerza material como medio para lograr los fines propuestos por el poder de policía; sus actuaciones están limitadas por actos jurídicos reglados de carácter legal y administrativo. Una instrucción, una orden, que son ejercicio concreto de la función de policía, limitan el campo de acción de un agente de policía, quien es simple ejecutor al hacer cumplir la voluntad decisoria del alcalde o inspector, como funcionario de policía. Es una actividad estrictamente material y no jurídica, corresponde a la competencia del uso reglado de la fuerza, y está necesariamente subordinada al poder y la función de policía. Por lo tanto, tampoco es reglamentaria ni reguladora de la libertad.[17] Posibles discrepancias doctrinarias sobre las distinción entre poder, función y actividad de policía. 20- La anterior distinción entre poder, función y actividad de policía podría ser criticada, básicamente con dos tipos de argumentos. De un lado, algunos podrían considerar que esa doctrina fue elaborada bajo la vigencia de la Carta de 1886, que no tenía un compromiso tan firme con los derechos fundamentales como la Constitución de 1991, y que por ello no es un esquema adecuado para interpretar y aplicar el actual ordenamiento constitucional en el tema de policía, que precisamente tiene que ver con las posibilidades y límites a la restricción de los derechos. De otro lado, podría igualmente objetarse que esa distinción es conceptualmente equívoca y no corresponde a muchas construcciones dogmáticas elaboradas por la doctrina nacional y comparada. Entra la Corte a examinar brevemente ambos reparos, por la importancia que tiene para resolver el presente caso la distinción entre poder, función y actividad de policía. 21.- Es indudable que la jurisprudencia constitucional sobre el poder de policía elaborada por la Corte Suprema de Justicia al amparo de la Carta de 1886 no puede ser mecánicamente adoptada para interpretar la Constitución de 1991, en especial por cuanto el anterior ordenamiento permitía mayores injerencias de las autoridades administrativas en la regulación y limitación de los derechos constitucionales. Sin embargo, eso no significa que la distinción conceptual entre poder, función y actividad de policía no tenga valor doctrinario para interpretar los mandatos en la materia de la Carta de 1991, por cuanto se trata de una construcción conceptual abstracta, a fin de diferenciar entre los distintos medios de policía, a saber, la producción de las normas generales de limitación de derechos (poder de policía), la toma de decisiones específicas (función de policía) y el desarrollo material de las eventuales coacciones (actividad de policía). Ahora bien, la Constitución de 1991 prevé esos mismos medios para el desarrollo de la policía administrativa. Lo que sucede es que en esta Constitución el reparto de competencias entre la ley y las autoridades administrativas en materia de policía administrativa cambió en forma importante, por lo cual ciertas conclusiones jurisprudenciales, que podían ser válidas al amparo de la anterior Carta, pierden todo sustento en el actual ordenamiento constitucional. Tal sucede, por ejemplo, como ya se recordó en esta sentencia, con la tesis sostenida por la Corte Suprema acerca de la competencia subsidiaria del reglamento para limitar la libertad allí donde la ley no lo había hecho y existe reserva legal, doctrina que no tiene piso en la actual Constitución. Pero el hecho de que algunas doctrinas específicas de la Corte Suprema sobre poder de policía no sean hoy de recibo, no excluye el empleo de la distinción conceptual entre poder, función y actividad de policía. 22- De otro lado, es cierto que la distinción entre poder, función y actividad de policía elaborada por la jurisprudencia constitucional colombiana no corresponde terminológicamente a las construcciones conceptuales de importantes doctrinantes. Así, muchos autores engloban genéricamente bajo la categoría de poder de policía todas las facultades de restricción de derechos por razones de orden público y establecen diferencias entre los distintos medios para alcanzar ese cometido, que pueden ser reglamentaciones generales, actos individuales o la ejecución material de las medidas coactivas por parte del personal de policía. Tal es, por ejemplo, la posición de muchos tratadistas franceses. Así, Georges Vedel señala que las medidas de policía, que son desarrollo del poder de policía, “consisten, bien en reglamentos, o bien en actos individuales” y que las “autoridades de policía tienen el poder de tomar medidas reglamentarias o individuales de policía”, mientras que el personal de policía se encarga de la ejecución[18]. Por su parte, Jean Rivéro también engloba todas las facultades de limitación de derechos por razones de orden público dentro del concepto general de poder de policía y señala que éste se desarrolla por tres vías: los reglamentos generales, las decisiones particulares y el empleo de la coerción o fuerza material, que es ejecutada por el personal de policía, que debe ser distinguido de las autoridades de policía[19]. Algunos sectores de la doctrina nacional adoptan una clasificación semejante pues consideran que el poder de policía es ejercido por distintos medios o medidas de policía, que son la reglamentación, la adopción de medidas individuales y el uso de la fuerza[20]. Otros autores, como Adolf Merkl, tienden a asumir una clasificación diversa, pues insisten esencialmente en que la preservación del orden público, que es el cometido esencial de la policía, puede realizarse por el uso de medios jurídicos formales o por la coacción policíaca material, de suerte que los primeros son “actos administrativos establecedores de derechos”, mientras que los segundos representan un “acto meramente ejecutivo”[21]. Algunos sectores de la doctrina española usan una concepción semejante, pues consideran que los medios de desarrollo del poder de policía son esencialmente dos: de un lado, las reglamentaciones de policía, que son actos jurídicos y pueden ser autorizaciones, órdenes y prohibiciones y, de otro lado, la coacción, que es la ejecución material por el empleo de la fuerza[22]. 23- Estas breves consideraciones muestran que en el tema de la policía administrativa no existe uniformidad de lenguaje y que la terminología usada por la jurisprudencia constitucional colombiana no corresponde a veces a ciertas construcciones doctrinarias. Pero es más, incluso ciertos doctrinantes han considerado que la noción de policía administrativa está en una crisis profunda, de suerte que sería incluso mejor sustituirla por otras categorías conceptuales, como la noción administrativa de limitación de derechos[23]. 24- Es pues cierto que en este tema existen algunas discrepancias doctrinarias y terminológicas, pero no por ello la Corte considera necesario sustituir la distinción jurisprudencial entre poder, función y actividad de policía por otras categorías. Y las razones son básicamente dos: De un lado, la propia Carta incorpora la expresión “policía”, no sólo para aludir a los cuerpos armados de policía y las labores de policía judicial, sino también para hacer referencia a las actividades de limitación de derechos, con el fin de asegurar el orden. Así, la Carta habla señala las cámaras tienen la facultad de organizar su “policía interior” (CP art. 135 ord 7°), que un requisito para decretar el estado de Conmoción Interior excepción es que la perturbación “no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía” (CP art. 213), que las asambleas departamentales pueden dictar “normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal” (CP art. 300) y que el “alcalde es la primera autoridad de policía del municipio” (CP art. 315). Por consiguiente, la noción de policía administrativa tiene sustento constitucional expreso y por ello no puede ser desechada, sino que tiene que ser racionalizada por la doctrina y por la jurisprudencia. De otro lado, a pesar de las discrepancias doctrinarias y las diferencias terminológicas, lo cierto es que la jurisprudencia constitucional ha empleado las nociones de poder, función y actividad de policía en un sentido preciso y consistente, por lo que no existe razón para abandonar esa construcción jurisprudencial, sobre todo si se tiene en cuenta que esa distinción...