Sentencia C-824 de 2013

C-824-13 Sentencia C -824/13 Sentencia C - 8 2 4 / 13 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Aplicación de la carrera administrativa como regla general y principio axial de la Constitución, que garantiza el acceso al servicio público en razón del mérito MECANISMOS DE PREVENCION, INVESTIGACION Y SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y EFECTIVIDAD DEL CONTROL DE GESTION PUBLICA-Contenido/MECANISMOS DE PREVENCION, INVESTIGACION Y SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y EFECTIVIDAD DEL CONTROL DE GESTION PUBLICA-Finalidad La Ley 1474 de 2011, de la cual hacen parte los apartes acusados corresponde al nuevo Estatuto Anticorrupción que modifica el Estatuto General de Contratación Pública (Ley 80/93 y Ley 1150/07); el Código Único Disciplinario (Ley 734/02); el Código Penal (Ley 599/00); el Código de Procedimiento Penal (Ley 906/04); el Estatuto de Control Interno de las Entidades Públicas (Ley 87/93); la Ley de Acción de Repetición (Ley 678/01); el Régimen de la Administración Pública (Ley 489/98); y la Ley 43 de 1990, reglamentaria de la profesión de contador público y la reciente reforma a la salud (Ley 1438/11). La finalidad de la Ley en sus objetivos más destacados puede concretarse en: (i) atender las principales causas que generan la corrupción; (ii) cerrar los espacios que se abren los corruptos para usar la Ley a su favor; (iii) mejorar los niveles de transparencia en las gestiones de la administración pública en general; y (iv) disuadir el accionar de los corruptos, pues la falta de sanción a los actos de corrupción posibilita una percepción de garantía de impunidad que incentiva la comisión de conductas corruptas. En relación con el proceso disciplinario, la Ley 1474 de 2011 ajustó las normas del Código Único Disciplinario a las necesidades actuales, con el objetivo de controlar situaciones que desvirtúan la función pública. MECANISMOS DE PREVENCION, INVESTIGACION Y SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y EFECTIVIDAD DEL CONTROL DE GESTION PUBLICA-Fortalecimiento institucional de la Contraloría General de la República CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Carrera administrativa SISTEMA DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Contenido y alcance/SISTEMA DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Características SISTEMA DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Principio constitucional Dentro de la estructura institucional del Estado colombiano, la carrera administrativa es un principio constitucional, y como tal una norma jurídica superior cuyo desconocimiento vulnera la totalidad del ordenamiento constitucional y, por lo mismo, una de las garantías cuyo desconocimiento podría acarrear la sustitución de la Constitución, cuando se la desconoce en conjunto con otras garantías constitucionales”. REGIMEN DE CARRERA EN EL SERVICIO PUBLICO-Finalidad/MERITO-Criterio rector de acceso a la función pública La finalidad de la carrera administrativa, consiste en asegurar las condiciones de eficacia, eficiencia, moralidad, imparcialidad y transparencia de la función pública y garantizar el ingreso y ascenso en los cargos públicos en condiciones de igualdad a través del sistema de méritos inherente a la misma. En este sentido, la Corte ha señalado que: “(…) el sistema de carrera administrativa busca lograr que el recurso humano no se convierta en una carga que dificulte la realización de las funciones y fines del Estado, sino, por el contrario, que se erija en un instrumento eficaz para el cumplimiento de los mismos a través de personal capacitado para desarrollar las actividades inherentes al servicio público y con la garantía, al mismo tiempo, del ejercicio del derecho al trabajo (C.P., art.25) y del principio mínimo fundamental de la estabilidad en el empleo (C.P., art. 53) mientras se mantengan las condiciones idóneas que sustenten la permanencia en dicho servicio(…)”. Precisamente, el mérito como criterio rector del acceso a la función pública, es el fundamento de rango constitucional que subyace al sistema de carrera administrativa, manifestándose a través del concurso público como herramienta principal para seleccionar de manera imparcial al personal más idóneo y calificado para cumplir con las funciones estatales y de este modo salvaguardar el interés general. En efecto, el concurso está orientado a identificar y calificar las destrezas, aptitudes, experiencia, idoneidad física y moral así como otras aptitudes y cualidades de los aspirantes. CARRERA ADMINISTRATIVA-Excepciones CARGO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Naturaleza CARGO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Condiciones LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Criterios para definir cargos de libre nombramiento y remoción/CLASIFICACION DE DETERMINADOS CARGOS PUBLICOS COMO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Condiciones alternativas no copulativas La Corte ha señalado que existen dos criterios que habilitan al Legislador para definir un cargo como de libre nombramiento y remoción: (1) Criterio material/Naturaleza de las funciones. Esta circunstancia se presenta cuando los cargos creados de manera específica de acuerdo con el reglamento de la entidad correspondiente tienen como fin cumplir “un papel directivo, de manejo, de conducción u orientación institucional en cuyo ejercicio se adoptan políticas o directrices fundamentales, o los que implican la necesaria confianza de quien tiene a su cargo dicho tipo de responsabilidades”. Sensu contrario, en términos generales, las funciones administrativas, ejecutivas o subalternas, no pueden excluirse del régimen de carrera. (2) Criterio subjetivo/Grado de confianza. Este opera cuando se está frente a funciones que en razón de su naturaleza, exijan no solo de la confianza inherente al cumplimiento de toda función pública, sino también de la confianza cualificada que se desprende del manejo de asuntos que son de la reserva y el cuidado de este tipo de funciones específicamente. La jurisprudencia ha señalado a la confianza cualificada como: “(…)aquella que por la naturaleza misma de las funciones a realizar demanda un mayor grado de reserva por parte de la persona que las cumple; es decir, “en este último caso no se habla de la confianza inherente al cumplimiento de toda función pública, que constituye precisamente uno de los objetivos de la carrera pues el trabajador que es nombrado o ascendido por méritos va aquilatando el grado de fe institucional en su gestión, sino de la confianza inherente al manejo de asuntos pertenecientes al exclusivo ámbito de la reserva y el cuidado que requieren cierto tipo de funciones, en especial aquellas en cuya virtud se toman las decisiones de mayor trascendencia para el ente de que se trata(…)”. Dicho de otro modo, la Corporación ha exigido que quien ocupe un cargo de esta clase ofrezca “una garantía sobre el comportamiento reservado, prudente y sigiloso en la administración de los asuntos que se tramitan en el despacho de los referidos funcionarios a quienes prestan sus servicios directamente. // La confianza que de esa forma se exige y con la finalidad señalada, debe ser cualificada”.” Estas dos condiciones, ha dicho la jurisprudencia, son “alternativas, no copulativas”, es decir que no se exigen ambas condiciones en relación con un cargo en particular. EXCEPCIONES AL REGIMEN DE CARRERA ADMINISTRATIVA EN EL MARCO DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Jurisprudencia constitucional CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Contenido normativo sobre organización y estructura Referencia: expediente D-9582 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 128 (parcial) de la Ley 1474 de 2011 “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública” Actor: Hernán Arias Vidales Magistrado Ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Bogotá, D. C., trece (13) de noviembre de dos mil trece (2013) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES. 1. Texto normativo demandado (objeto de revisión). El ciudadano Hernán Arias Vidales, presentó demanda de inconstitucionalidad en contra el artículo 128 (parcial) de la Ley 1474 de 2011 “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”. El texto del artículo mencionado, con el aparte demandado subrayado, es el siguiente: LEY 1474 DE 2011 (julio 12) Diario Oficial No. 48.128 de 12 de julio de 2011 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 128. FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Con el fin de fortalecer las acciones en contra de la corrupción, créanse dentro de la estructura de la Contraloría General de la República la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción, la Unidad de Cooperación Nacional e Internacional de Prevención, Investigación e Incautación de Bienes, la Unidad de Apoyo Técnico al Congreso y la Unidad de Seguridad y Aseguramiento Tecnológico e Informático, las cuales estarán adscritas al Despacho del Contralor General y serán dirigidas por un Jefe de Unidad del mismo nivel de los jefes de las oficinas asesoras. En la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción, créanse once (11) cargos de Contralor delegado intersectoriales, quienes desarrollarán sus funciones con la finalidad de adelantar auditorías especiales o investigaciones relacionadas con hechos de impacto nacional que exijan la intervención inmediata de la entidad por el riesgo inminente de pérdida o afectación indebida del patrimonio público o para establecer la ocurrencia de hechos constitutivos de responsabilidad fiscal y recaudar y asegurar las pruebas para el adelantamiento de los procesos correspondientes. La Unidad de Cooperación Nacional e Internacional de Prevención, Investigación e Incautación de Bienes estará conformada por servidores públicos de la planta de personal de la entidad, asignados en misión a la misma, y tendrá como función principal la promoción e implementación de tratados, acuerdos o convenios con entidades internacionales o nacionales para obtener el intercambio de información, pruebas y conocimientos por parte de personal experto o especializado que permita detectar bienes, cuentas, inversiones y otros activos de personas naturales o jurídicas investigadas o responsabilizadas por la causación de daños al patrimonio público para solicitar el decreto de medidas cautelares en el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal y de cobro coactivo o en las acciones de repetición. La Unidad de Apoyo Técnico al Congreso prestará asistencia técnica a las plenarias, las comisiones constitucionales y legales, las bancadas parlamentarias y los senadores y representantes a la Cámara para el ejercicio de sus funciones legislativa y de control político, mediante el suministro de información que no tenga carácter reservado, el acompañamiento en el análisis, evaluación y la elaboración de proyectos e informes especialmente en relación con su impacto y efectos fiscales y presupuestales, así como la canalización de las denuncias o quejas de origen parlamentario. La Unidad de Seguridad y Aseguramiento Tecnológico e Informático prestará apoyo profesional y técnico para la formulación y ejecución de las políticas y programas de seguridad de los servidores públicos, de los bienes y de la información de la entidad; llevará el inventario y garantizará el uso adecuado y mantenimiento de los equipos de seguridad adquiridos o administrados por la Contraloría; promoverá la celebración de convenios con entidades u organismos nacionales e internacionales para garantizar la protección de las personas, la custodia de los bienes y la confidencialidad e integridad de los datos manejados por la institución. Para los efectos anteriores, créanse dentro de la planta global de la Contraloría General de la República dos cargos de director grado 03, cinco (5) cargos de profesional universitario grado 02 y tres (3) cargos asistenciales grado 04, de libre nombramiento y remoción. Para la vigilancia de los recursos públicos de la Nación administrados en forma desconcentrada en el nivel territorial o transferidos a las entidades territoriales y sobre los cuales la Contraloría General de la República ejerza control prevalente o concurrente, organícense en cada departamento gerencias departamentales colegiadas, conformadas por un gerente departamental y no menos de dos contralores provinciales. Con la misma estructura, organícese para el Distrito Capital una gerencia distrital colegiada. El número de contralores provinciales a nivel nacional será de 75 y su distribución entre las gerencias departamentales y la distrital la efectuará el Contralor General de la República en atención al número de municipios, el monto de los recursos auditados y nivel de riesgo en las entidades vigiladas. Las gerencias departamentales y Distrital colegiadas, serán competentes para: a) Elaborar el componente territorial del plan general de auditoría de acuerdo con los lineamientos fijados por el Contralor General de la República y en coordinación con la Contralorías delegadas; b) Configurar y trasladar los hallazgos fiscales; c) Resolver las controversias derivadas del ejercicio del proceso auditor; d) Determinar la procedencia de la iniciación de los procesos de responsabilidad fiscal y del decreto de medidas cautelares; e) Las demás que establezca el Contralor General de la República por resolución orgánica. PARÁGRAFO 1o. Para los efectos previstos en este artículo, los servidores públicos de la Contraloría General de la República que tengan la calidad o ejerzan la función de contralores delegados, contralores provinciales, directores, supervisores, coordinadores, asesores, profesionales o tecnólogos podrán hacer parte de los grupos o equipos de auditoría. PARÁGRAFO 2o. Los gastos que demande la aplicación de lo dispuesto en el presente artículo serán atendidos con los recursos del presupuesto de la respectiva vigencia y para el año 2011 no implican una erogación adicional. La Contraloría General de la República efectuará los traslados necesarios. 2. Demanda: pretensión y cargos 2.1. Pretensión de inconstitucionalidad El demandante solicitó se declare inexequible la expresión “de libre nombramiento y remoción” contenida en el artículo 128 de la Ley 1474 de 2011 por considerar que la misma desconoce el Preámbulo y los artículos 1º, 2º, 4º, 13, 40 y 125 de la Constitución Política. 2.2. Vulneración del Preámbulo y los artículos 1º, 2º, 4º, 13, 40 y 125 de la Constitución Política. Cargo único de múltiple fundamentación El demandante alega que los cargos de director grado 03, profesional universitario grado 02 y los cargos asistenciales grado 04 en la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción, la Unidad de Cooperación Nacional e Internacional de Prevención, Investigación e Incautación de Bienes, la Unidad de Apoyo Técnico al Congreso y la Unidad de Seguridad y Aseguramiento Tecnológico e Informático de la Contraloría General de la República, creados en el artículo 128 de la Ley 1474 de 2011, se excluyen injustificadamente del régimen de carrera desconociendo así las disposiciones constitucionales que se citan a continuación. 2.2.1. La excepción al régimen de carrera para los cargos señalados en la norma acusada, desconoce la obligación del Estado de garantizar un orden justo 2.2.1.1. La expresión acusada del artículo 128 de la Ley 1474 de 2011 desconoce el Preámbulo y los artículos 1º y 2º de la C.P. al establecer en forma “indiscriminada, injustificada y desproporcionada” que los empleos que se crean en la planta de personal de la Contraloría General de la República son de libre nombramiento y remoción. En este sentido advierte que la disposición acusada establece una excepción al régimen de carrera administrativa y obvia la provisión de los cargos creados, mediante concurso público, además “no privilegia la aplicación del mérito en el proceso de selección, o que este se lleve a cabo evaluando las calidades de cada uno de los posibles candidatos, dejando abierta la posibilidad para que se realicen nombramientos “arbitrarios o clientelistas en general, fundados en intereses particulares distintos de los auténticos intereses públicos”(cita la sentencia T-502 de 2010)”. 2.2.1.2. Señala que con la Constitución Política de 1991 el control fiscal en cabeza de la Contraloría General de la República sufrió una importante transformación, destacándose su absoluta independencia frente a las demás ramas y órganos del poder, en el marco del Estado democrático, tendencia que parece revertirse a través de prácticas que estima burocráticas y mediante disposiciones como la que se ataca en esta ocasión. Lo anterior se traduce, según el demandante, en la imposibilidad de erigir una administración pública “eficiente, eficaz, objetiva e independiente, atenta a la construcción de un orden social justo”. 2.2.1.3. Solicita que el artículo 128 de la Ley 1474 de 2011 sea examinado teniendo en cuenta el Decreto Ley 1539 de 2012 por medio del cual se crean 338 empleos de manera temporal en la Contraloría General de la República pertenecientes a los niveles directivo, asesor, ejecutivo, profesional, técnico y asistencial. Asimismo pide que se tenga en cuenta la reglamentación contenida en la Resolución Reglamentaria 00149 de 2011 que establecía los procedimientos, perfiles, experiencia y formación académica de empleados susceptibles de designarse mediante encargo para los empleos que quedaran vacantes en cualquier situación administrativa, y que actualmente se encuentra suspendida. 2.2.2. La exclusión sin justificación de los cargos señalados en la norma acusada del régimen de carrera vulnera el derecho a la igualdad La citada norma infringe el artículo 13 constitucional ya que el legislador, sin ninguna justificación, excluyó los empleos creados en el artículo 128 de la Ley 1474 de 2011 del régimen especial de carrera administrativa que ostenta la Contraloría General de la República, que está consagrado en la C.P. y que fue desarrollado en el Decreto Ley 268 de 2000 en armonía con el Decreto Ley 269 de 2000, el cual estableció la nomenclatura y clasificación de los empleos de este ente de control. En su lugar, la norma demandada permite al Contralor proveer dichos empleos según su propio criterio. Cita en este punto jurisprudencia de la Corte Constitucional en la que se señala que si bien, a través de la ley, se pueden establecer excepciones al régimen de carrera, la C.P. no permite que la excepción se convierta en regla general. Los cargos creados en el artículo 128 de la Ley 1474 de 2011 no hacen mención o distinción especial sobre las diferencias de carácter subjetivo (confianza) u orgánico (por funciones) de dichos empleos, es decir, no mencionan ningún criterio que determine el acceso a la función pública por libre nombramiento y remoción, pretendiendo convertir en general lo que es excepcional y desconociendo el principio de acceso a la función pública en condiciones de igualdad. 2.2.3. Desconoce el derecho de acceso a los cargos públicos, el que, sin justificación se establezca que algunos cargos de la Contraloría se excepcionan del régimen de carrera administrativa El artículo 129 de la Ley 1474 de 2011 desconoce el numeral 7º del artículo 40 de la C.P., el artículo 21-2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el artículo 25 c) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el artículo 23, numeral 1 y 2, literal c) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el artículo 1º del Convenio 11 de la OIT sobre la Discriminación. Estas disposiciones son consistentes con el reconocimiento de acceso a la función pública como derecho fundamental de participación, o bien como el derecho “de acceder o intervenir en la gestión de la cosa pública”. Así, al disponer, sin ninguna justificación, que un número de empleos de la Contraloría General fueran provistos de forma discrecional por el nominador, se impidió a los ciudadanos el acceso a cargos públicos en igualdad de condiciones. No se tuvieron en cuenta los criterios funcionales orgánicos o de confianza que la jurisprudencia constitucional ha establecido como elementos estructurales que determinan las limitaciones al principio general de acceso a cargos de carrera administrativa mediante concurso público. 2.2.4. La norma acusada es contraria a la regulación constitucional del régimen de carrera La norma acusada desconoce el artículo 125 superior. En primer lugar, porque, de manera injustificada, el legislador estableció una excepción en el sistema de carrera especial de la Contraloría General de la República, desatendiendo la jurisprudencia constitucional en la materia, que exige que en estos casos las excepciones a la regla general de la carrera administrativa sean específicas, concretas y unívocas. De otro lado, se señala que al ser la Contraloría una entidad de naturaleza técnica, ese carácter comporta la creación de cargos que no requieren ser de libre nombramiento y remoción. Anota el demandante que dentro de las funciones asignadas hay algunas que incluyen realizar auditorías o investigaciones, actuaciones que teniendo en cuenta la Resolución Orgánica 5044, por medio de la cual se adoptó el manual de funciones de la Contraloría General de la República, en la actualidad, son adelantadas por funcionarios con grado profesional universitario grado 01, el cual es un cargo de carrera administrativa. Tampoco las funciones de la Unidad de Cooperación Nacional e Internacional de Prevención, Investigación e Incautación de Bienes comprometen la postura institucional de la entidad ya los actos o negocios que se realicen deben ser revisados por la Oficina Jurídica de la Contraloría General. Igualmente a la Unidad de Apoyo Técnico al Congreso se le asignan funciones relacionadas con la asistencia técnica a las plenarias, las comisiones constitucionales y legales, las bancadas parlamentarias y los senadores y representantes de la Cámara que tampoco justifican la excepción a la regla general de la provisión de cargos por la carrera administrativa. 3. Intervenciones 3.1. Contraloría General de la República En procura de la exequibilidad, la interviniente manifestó que la Constitución reconoce en el artículo 125 que el empleo público en Colombia se clasifica en cargos de carrera administrativa, elección popular, libre nombramiento y remoción, los de los trabajadores oficiales y los que determine la ley. El Legislador es competente, dentro de ciertos límites, para establecer los casos exceptivos a la regla general de pertenencia a la carrera administrativa a nivel nacional y territorial. Igualmente adujo que la jurisprudencia constitucional ha señalado que los criterios que debe tener en cuenta el Legislador para clasificar un cargo como de libre nombramiento y remoción son su pertenencia al nivel directivo de una entidad, la atribución para diseñar políticas y el alto grado de confianza y manejo. En este orden de ideas, los Contralores Delegados Intersectoriales Nivel Directivo Grado 04 (11), Jefes de Unidad, Nivel Directivo Grado 04 (4), Director, Nivel Directivo Grado 03 (2), Contralores Provinciales, Nivel Directivo, Grado 01 (75) y el personal adscrito a estos Despachos como Profesional Universitario, Nivel Profesional, Grado 02 (5) y Asistenciales, Nivel Asistencial Grado 04 (3), corresponden, en su mayoría, a empleos pertenecientes al Nivel directivo, mientras que los empleos del Nivel Profesional y Asistencial adscritos a los Despachos de estos Directivos, implican una necesaria confianza de quien tiene a cargo dicho tipo de responsabilidades por las funciones especiales que desarrollan en la lucha contra la corrupción. Los cargos mencionados son del nivel Directivo y reportan directamente a la Contralora General de la República, interviniendo notoriamente en la conducción institucional por lo que resulta indispensable que quienes ocupen dichos cargos sean de absoluta confianza y que la movilidad de estos puestos sea flexible, bajo los parámetros de los empleos de libre nombramiento y remoción. Igualmente para la asistencia y el apoyo administrativo otorgado a los Contralores Delegados Intersectoriales, Jefe de Unidad, Director Grado 03, Contralor Provincial, también se requiere personal con determinadas capacidades personales y laborales que garanticen un control fiscal eficiente contra la corrupción. En razón de lo anterior, en el caso que se examina, sostuvo la intervención que debe prevalecer el criterio de la confianza cualificada en el análisis de la clasificación cuestionada, para luego concluir que no vulnera el artículo 125 superior, el que empleos de cualquier nivel jerárquico asignados al servicio directo e inmediato de los servidores del nivel directivo, ocupen cargos de libre nombramiento y remoción. En particular en relación con el Sistema Especial de Carrera Administrativa de la Contraloría General de la República, la definición de los cargos de libre nombramiento y remoción corresponde exclusivamente al Legislador, por lo que en este ámbito impera el principio de reserva legal. El inciso sexto del artículo 128 de la Ley 1474 de 2011, tampoco desconoce el principio de igualdad, porque su provisión se encuentra cobijada bajo el principio de razón suficiente que resulta determinado por la prevalencia del elemento de la confianza especial que debe exigírsele al servidor público que pretende desempeñarlos, ya que no puede desconocerse la naturaleza intuito personae en la prestación de estos servicios. En cuanto a los cargos Nivel Profesional Grado 02 y Asistencial Grado 04, aunque en principio parezcan asimilarse a cargos de carrera administrativa, en realidad caben en las excepciones previstas para que su naturaleza sea de libre nombramiento y remoción por las funciones que ejercen en materia de lucha contra la corrupción. Se solicita que se examine la constitucionalidad de la excepción a la regla de carrera administrativa para los cargos de Contralor Delegado Intersectorial, Jefe de Unidad y contralor Provincial. 3.2. Departamento Nacional de Planeación A través de apoderado, el organismo expresó que la jurisprudencia de la Corte ha establecido una serie de criterios que sirven para clasificar los empleos como de carrera o de libre nombramiento y remoción. Estos son el criterio subjetivo de confianza, el criterio funcional o material y el criterio orgánico. Teniendo en cuenta lo anterior, se observa que existe plena habilitación legal para la creación de cargos de libre nombramiento y remoción en los distintos órdenes de la administración pública y también en la Contraloría General de la Nación. Finalmente solicito la inhibición por parte de la Corte y en subsidio la declaración de exequibilidad a favor de las normas acusadas. 3.3. Departamento Administrativo de la Función Pública Se alude en la intervención a la jurisprudencia, que ha señalado como criterios que habilitan a la ley para clasificar determinados cargos públicos como de libre nombramiento y remoción, los siguientes: 1) que el cargo tenga asignadas funciones directivas, de manejo, de conducción u orientación institucional, en el que se definen o adopten políticas públicas; 2) que el cargo tenga asignadas funciones y responsabilidades que exijan un nivel especial y cualificado de confianza, adicional al que se le puede exigir a todo servidor público. En este orden de ideas, los cargos creados en el artículo acusado han sido asignados a Unidades que dependen directamente del Despacho de la Contralora General, lo cual justifica su consagración excepcional como de libre nombramiento y remoción en razón de la confianza inherente al manejo de los “delicados y reservados asuntos” que se encomiendan a dichas dependencias lo cual exige también una mayor movilidad para el retiro del servicio de sus titulares en caso de duda sobre la probidad de su conducta laboral. Para la interviniente, la expresión acusada no resulta contraria a la igualdad, ni desproporcionada ni injustificada porque el hecho de que estos cargos no sean provistos por el sistema de concurso, no significa que al proveerlos no se apliquen los principios de probidad y suficiencia ya que en todo caso los aspirantes deben acreditar los mismos requisitos que se exigen en el Manual Específico de funciones, requisitos y competencias. El que la Contraloría sea un organismo de carácter técnico no supone que todos los cargos de su planta de personal deban pertenecer al régimen de carrera administrativa, puesto que ello no se desprende de la Constitución ni de las normas legales o la jurisprudencia. Los cargos de libre nombramiento y remoción tampoco pueden ser catalogados como deficientes, ineficaces, subjetivos, dependientes o contrarios a la construcción de un orden justo como lo advierte el actor. De otro lado, no es propio del examen de constitucionalidad, que la norma acusada se confronte con la Resolución 000149 de 2011. 3.4. Academia Colombiana de Jurisprudencia Por medio de uno de sus miembros, la Academia expuso su criterio en relación con el asunto en estudio indicando que la regla general de acceso a los empleos públicos es la carrera administrativa pero la Constitución también admite y reconoce expresamente diversas excepciones a esta regla, como los empleos de libre nombramiento y remoción, los de elección popular y aquellos que determine la ley. La potestad del Legislador para establecer empleos de libre nombramiento y remoción no es absoluta y debe fundamentarse en criterios relativos a tipos de funciones, a las calidades exigidas, al grado de responsabilidad y margen de confiabilidad que deba inspirar en el nominador la gestión que se adelante. La regulación contenida en la disposición acusada de la Ley 1474 de 2011 promueve el fortalecimiento institucional de la Contraloría General de la República para combatir la corrupción a través de la creación de imprescindibles dependencias especializadas y del personal requerido para cumplir tal misión, lo cual justifica la creación de los cargos correspondientes. Es evidente que las personas que se designan para desempeñar estos cargos deban tener un perfil profesional y funcional apropiado para cumplir la misión encomendada, con las calidades que se determinen en los Reglamentos. Resulta incontrovertible que las personas que deban desempeñar estos cargos, sean seleccionadas directa y cuidadosamente por parte del nominador, por la complejidad y trascendencia de los temas que se asumen, como el de la corrupción, lo cual supone el manejo de informaciones, actuaciones y comportamientos de los servidores públicos encargados de los recursos y bienes del Estado. Como consecuencia de los argumentos expuestos, estimó ajustadas a la Constitución las disposiciones censuradas. 3.5. Universidad Externado de Colombia-Grupo de Investigación de Derecho Administrativo En el escrito de la institución académica se dijo que, por regla general, los cargos de las entidades públicas son de carrera y se obtienen por méritos y logros laborales. Solo excepcionalmente los cargos estatales son de libre nombramiento y remoción, en los casos de manejo y adopción de políticas o directrices fundamentales en la respectiva institución, o cuando se trate de asuntos de alta trascendencia en el ámbito de sus competencias, que requieran de la confianza y que por ende sean intuito personae. En este caso, para el manejo de las políticas institucionales respecto de la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción, la Unidad de Cooperación Nacional e Internacional de Prevención, Investigación e Incautación de Bienes, la Unidad de Apoyo Técnico al Congreso y la Unidad de Seguridad y Aseguramiento Tecnológico e Informativo, el artículo 128 de la Ley 1474 de 2011 establece la dirección en cabeza de un Jefe de Unidad del mismo nivel de los jefes de las oficinas asesoras, justificando de este modo el carácter de libre nombramiento y remoción del cargo. En relación con los cargos de director grado 03, profesional universitario grado 02 y asistenciales grado 04, que se ubican en la estructura jerárquica en niveles medios con funciones técnicas, no se justifica su clasificación dentro del rango de cargos de libre nombramiento y remoción. No se encuentra razón que permita deducir que el ejercicio de estos cargos implique un manejo o dirección institucional de políticas, o la necesidad de confianza intuito personae por la trascendencia de los asuntos institucionales que se manejan, por lo cual este aparte de la norma demandada debe ser declarado inexequible al desconocer la Constitución y el principio de acuerdo con el cual, los cargos en las entidades del Estado son de carrera. 3.6. Intervención Ciudadana El ciudadano Luis Feria, allegó un escrito en el cual consideró que el apartado acusado del artículo 128 de la Ley 1474 de 2011 desconoce los principios y valores del Estado Social de Derecho porque, deja abierta la posibilidad de que se realicen nombramientos fundados en intereses particulares, obviando la provisión de los cargos creados mediante concurso público que pertenecen al régimen especial de carrera administrativa. De acuerdo con los fines consagrados en el artículo 209 de la Constitución, deben suprimirse los factores subjetivos en la designación de los servidores públicos y eliminarse las “prácticas anti-modernas como el clientelismo, el nepotismo o el amiguismo”. En su sentir, el Legislador no puede diseñar sistemas específicos de carrera y reglas particulares de concurso que limiten la participación igualitaria de los ciudadanos o que no consideren los criterios del mérito, independientemente del origen constitucional o legal del régimen de carrera. En este orden de ideas, la norma acusada desconoce el derecho a la igualdad. El Congreso es competente para establecer las calidades y requisitos para desempeñar cargos públicos, a excepción de aquellos casos en los cuales el Constituyente haya previsto de manera expresa los atributos que deben reunir los aspirantes, sin importar la forma de vinculación. No obstante el amplio margen de configuración del Legislador en esta materia, este está obligado a respetar la Constitución y no crear exigencias irrazonables o desproporcionadas que impidan el ejercicio del derecho de acceso a los cargos públicos. En conclusión, al disponer la norma demandada que un número de empleos de la Contraloría sean de libre nombramiento y remoción, se impide el acceso a cargos públicos en igualdad de condiciones a todos los ciudadanos, excediendo su facultad reguladora y haciendo nugatorio el principio de acceso a la función pública. Por ende, el pronunciamiento debe inclinarse por la inexequibilidad del texto acusado. 4. Concepto del Procurador General de la Nación 4.1. Con respecto a la solicitud del demandante, en el sentido de que la Corte tenga en cuenta normas como el Decreto Ley 1539 de 2012 y la Resolución Reglamentaria 152 de 2011 así como las declaraciones efectuadas por la Contralora General de la República acerca de la forma de previsión de ciertos cargos dentro de la estructura de los organismos de control, la Vista Fiscal señala que esta Corporación no tiene competencia para pronunciarse en relación con este tipo de actos ni sobre las declaraciones de funcionarios públicos. 4.2. De otro lado, se ha reconocido que desde una perspectiva constitucional, la regla general para el ingreso a los cargos en la administración pública, es su provisión mediante el sistema de carrera administrativa. Sin embargo, la jurisprudencia ha considerado que es posible justificar razonablemente la existencia de cargos de libre nombramiento y remoción siempre que se trate del ejercicio de funciones de un papel directivo, de manejo u orientación institucional, en cuyo ejercicio se adopten políticas o directrices fundamentales, o que impliquen la necesaria confianza de quien tiene a cargo dicho tipo de responsabilidades, por las decisiones de gran trascendencia que debe tomar. 4.3. Ahora bien, el Sistema de Nomenclatura y Clasificación de los Cargos de la Contraloría General de la República, se encuentra regulado en el Decreto Ley 269 de 2000, el cual establece, en su artículo 4o, que corresponde al nivel directivo “el desempeño de funciones de dirección general, de formación de políticas y adopción de planes, programas y proyectos”. Entonces, el cargo de “director” coincide, prima facie, con las funciones generales propias de los cargos de libre nombramiento y remoción. Con respecto a las funciones específicas, tanto la Dirección de Seguridad, como la de Aseguramiento Tecnológico e Informático, requieren de un director que tenga competencias de manejo y control, además de un alto grado de confianza, por consiguiente existen razones suficientes para excluirlos del régimen de carrera. 4.4. Con relación al cargo de profesional universitario y de asistente de seguridad, la Vista Fiscal considera que se trata de cargos cuyas funciones no justifican la excepción a la regla general de la carrera administrativa. De un lado, los profesionales universitarios no tienen a su cargo ninguna atribución de manejo u orientación que se concrete en la fijación de políticas que esten asignadas a ese nivel. De otro lado, el asistente de seguridad, de acuerdo con sus funciones generales, establecidas en el Sistema de Nomenclatura y Clasificación de los Cargos de la Contraloría, se encuentra en un nivel asistencial, y por ende carece de cualquier elemento mínimo que permita calificar sus funciones como de dirección u orientación. En cuanto a las funciones específicas del asistente de seguridad, se argumenta que aunque la relación con la seguridad de los funcionarios y los bienes de la entidad requieren un grado de confianza relativamente alto, no por ello pueden desconocer la regla general de la carrera administrativa. Se señala que si bien algunos intervinientes han aducido que la vinculación de dichos cargos al Despacho del Contralor General de la República es razón suficiente para su provisión por la vía del libre nombramiento y remoción, la jurisprudencia constitucional ha analizado el punto en la sentencia C-405 de 1995 en la que se sostuvo que el personal dependiente directamente del despacho del Contralor o el Vicecontralor, “no participa en la adopción de la política de la entidad ni en la definición de situaciones en las que se comprometa la orientación de la misma y en todo caso su vinculación no requiere de los niveles de confianza laboral necesaria como para ser ubicado por fuera del marco general y prevalente de la carrera”. 4.5. En razón de lo anterior, se solicita a la Corte declarar exequible la facultad de libre nombramiento y remoción con respecto a los cargos de director grado 03 e inexequible la facultad de libre nombramiento y remoción con respecto a los cargos de profesional universitario grado 02 y los cargos asistenciales grado 04. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La presente demanda de inconstitucionalidad fue formulada por un ciudadano colombiano, contra una disposición vigente contenida en la Ley 1474 de 2011. Por lo tanto, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre ella, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política. Salvo lo incorporado en los apartados 2, 6.2.2.4, 6.2.3, 6.3.5, 6.3.7, y el capítulo III, la providencia ha sido transcrita con algunas modificaciones de la ponencia inicialmente presentada. 2. Cuestión previa 2.1 Resulta preciso observar preliminarmente que el texto acusado alude a los cargos de Director grado 03 y, esta Corporación, en diversas ocasiones, ha tenido la oportunidad de estudiar la constitucionalidad de disposiciones en las cuales el legislador ha establecido como empleos de libre nombramiento y remoción, en el ámbito de la Contraloría a dichos cargos. Tal situación permitiría pensar, en principio, en la eventual existencia de una cosa juzgada, sin embargo, no cabe tal consideración, por lo siguiente: 2.2 En la sentencia C-284 de 2011, la Corte explicó que la similitud en la denominación del cargo no implicaba identidad de contenido normativo. Precisó la Sala en aquel momento: “(…) no es posible determinar con la simple lectura de los términos empleados por el legislador extraordinario para señalar cuáles cargos son de libre nombramiento y remoción, a pesar de su similitud con algunos de los utilizados en el pasado, si éstos efectivamente reproducen un texto declarado inexequible (…)” En esta oportunidad, advierte la Corte Constitucional que a pesar de la similitud en la nominación del cargo, pues, como se dijo, se han dado pronunciamientos, sobre cargos en la Contraloría de director grado 03, no se trata del mismo. Las razones que inclinan a la Sala a estimarlos como empleos diferentes, son las siguientes: a. Los dos (2) cargos de Director grado 03, aquí cuestionados, fueron creados por la Ley 1474 de 2011, en tanto que sobre los que se decidió en otra oportunidad habían sido establecidos en otras disposiciones. b. El telos que inspiró la creación de los empleos que se estudian en este fallo, es distinto al que orientó la creación de los cargos con denominación similar y que esta Corte excluyó del régimen de libre nombramiento y remoción. Los cargos cuya forma de vinculación se evaluará en esta providencia, fueron concebidos con miras a combatir prácticas de corrupción. c. La especificidad de sus funciones se deberá establecer acorde con lo dispuesto en el artículo 128 de la citada Ley 1474 y, como se puede verificar, corresponde a necesidades vinculadas a las tareas de la respectiva unidad. Cuando la Corte revisó en las sentencias C-514 de 1994 M.P Hernández Galindo, C-405 de 1995 M.P. Morón Díaz y C- 284 de 2011 M.P. Calle Correa, los preceptos tachados, tales unidades no hacían parte de la estructura de la Contraloría, según se advierte del verbo empleado por el legislador (crear) para darle existencia jurídica a las referidas dependencias. La Ley señala claramente “(…) créanse dentro de la estructura de la Contraloría General de la República la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción, la Unidad de Cooperación Nacional e Internacional de Prevención, Investigación e Incautación de Bienes, la Unidad de Apoyo Técnico al Congreso y la Unidad de Seguridad y Aseguramiento Tecnológico e Informático(…)” (negrilla fuera de texto) Ante la inexistencia de la cosa juzgada procederá la Corte a adelantar el juicio respectivo y decidir sobre la constitucionalidad del texto acusado. 3. Análisis de los cargos de la demanda. 3.1. El demandante reprocha el desconocimiento de diferentes disposiciones constitucionales a partir de una misma situación, o bien, del hecho de que los cargos de director grado 03, profesional universitario grado 02 y los cargos asistenciales grado 04 en la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción, la Unidad de Cooperación Nacional e Internacional de Prevención, Investigación e Incautación de Bienes, la Unidad de Apoyo Técnico al Congreso y la Unidad de Seguridad y Aseguramiento Tecnológico e Informático de la Contraloría General de la República, creados en el artículo 128 de la Ley 1474 de 2011, se clasifiquen como empleos de libre nombramiento y remoción, y que, por ende, se excluyan del régimen de carrera. 3.2. Se trata de un único cargo que se sustenta en la violación de diferentes normas constitucionales referidas al: (1) desconocimiento de la obligación del Estado de garantizar un orden justo; (2) la violación del derecho a la igualdad por plantear un trato discriminatorio e inequitativo que se desprende de la aplicación de la norma frente a supuestos de hecho equivalentes; (3) la transgresión al derecho fundamental de acceso a los cargos públicos; (4) el desconocimiento de las normas que regulan la carrera administrativa. 3.3. Si bien se alude al desconocimiento de diferentes normas constitucionales, resulta imposible aislar los argumentos que fundamentan la demanda por cuanto todo el razonamiento se orienta a demostrar que la creación de cargos de libre nombramiento y remoción en la Contraloría General de la República, sin justificación, es contrario al acceso a cargos públicos en igualdad de condiciones, de acuerdo con el régimen de carrera dispuesto en la Constitución. Será por ende este cargo el que examinará la Corte en la presente sentencia. 4. Problema jurídico constitucional La Corte Constitucional, en guarda de la supremacía de la Constitución, resolverá si el artículo 128 de la Ley 1474 de 2011, al crear como cargos de libre nombramiento y remoción en la Contraloría General de la República, dos cargos de director grado 03, cinco cargos de profesional universitario grado 02 y tres cargos asistenciales grado 04, desconoce las normas constitucionales que regulan el régimen de carrera administrativa como sistema preferente e igualitario de acceso a los cargos públicos. 5. Finalidad de la Ley 1474/11[1] 4.1. La Ley 1474 de 2011, de la cual hacen parte los apartes acusados corresponde al nuevo Estatuto Anticorrupción que modifica el Estatuto General de Contratación Pública (Ley 80/93 y Ley 1150/07); el Código Único Disciplinario (Ley 734/02); el Código Penal (Ley 599/00); el Código de Procedimiento Penal (Ley 906/04); el Estatuto de Control Interno de las Entidades Públicas (Ley 87/93); la Ley de Acción de Repetición (Ley 678/01); el Régimen de la Administración Pública (Ley 489/98); y la Ley 43 de 1990, reglamentaria de la profesión de contador público y la reciente reforma a la salud (Ley 1438/11). 5.2. La finalidad de la Ley en sus objetivos más destacados puede concretarse en: (i) atender las principales causas que generan la corrupción; (ii) cerrar los espacios que se abren los corruptos para usar la Ley a su favor; (iii) mejorar los niveles de transparencia en las gestiones de la administración pública en general; y (iv) disuadir el accionar de los corruptos, pues la falta de sanción a los actos de corrupción posibilita una percepción de garantía de impunidad que incentiva la comisión de conductas corruptas. En relación con el proceso disciplinario, la Ley 1474 de 2011 ajustó las normas del Código Único Disciplinario a las necesidades actuales, con el objetivo de controlar situaciones que desvirtúan la función pública. 6. Cargo: Violación de las normas constitucionales que regulan el régimen de carrera administrativa como sistema preferente e igualitario de acceso a los cargos públicos 6.1. Concepto de inconstitucionalidad de la demanda La creación injustificada de cargos de libre nombramiento y remoción en la Contraloría General de la República, desconoce el derecho a acceder a cargos públicos en condiciones de igualdad de acuerdo con el régimen constitucional de carrera administrativa. 6.2. Jurisprudencia relacionada con el problema jurídico 6.2.1. El régimen de carrera administrativa 6.2.1.1. El artículo 123 Superior dispone que son servidores públicos los miembros de corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. De acuerdo con lo anterior, el artículo 125 establece la regla general de acceso a los cargos públicos por el sistema de la carrera administrativa. En términos análogos a como lo han hecho otras normas la Ley 443 de 1998 definió la carrera administrativa como “un sistema técnico de administración de personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administración pública y ofrecer igualdad de oportunidades para el acceso al servicio público, la capacitación, la estabilidad en los empleos y la posibilidad de ascenso”[2]. A su turno la ley 909 de 2004, cuyo artículo 58 derogó, entre otros preceptos, el citado artículo 1° de la ley 443 de 1998, establece en el artículo 27 que “(…) La carrera administrativa es un sistema técnico de administración de personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administración pública y ofrecer; estabilidad e igualdad de oportunidades para el acceso y el ascenso al servicio público. Para alcanzar este objetivo, el ingreso y la permanencia en los empleos de carrera administrativa se hará exclusivamente con base en el mérito, mediante procesos de selección en los que se garantice la transparencia y la objetividad, sin discriminación alguna.”. 6.2.1.2. Se ha señalado que la carrera administrativa es tanto regla general como principio constitucional que regula el “ingreso, la permanencia, la promoción y el retiro en los diferentes empleos del Estado”[3]. Esto supone que las excepciones a la regla general son de interpretación restringida y deben estar justificadas en la ley de acuerdo con la naturaleza de la función asignada[4]. En otras palabras, se trata de salvaguardar la función pública de la: “(…)influencia directa de los partidos y de los intereses políticos de carácter partidista en la integración y conformación de los cuadros de la administración pública, y el de limitar al mínimo los efectos de las variaciones en los esquemas y acuerdos de gobernabilidad en un régimen democrático y participativo como el nuestro, y para poner a salvo de estas posibles y periódicas alteraciones a la mayor parte de los funcionarios y para garantizar el funcionamiento idóneo y continuado de la administración(…)”[5]. 6.2.1.3. Es tal la importancia que en nuestro ordenamiento jurídico se le otorga a la carrera administrativa, con sus componentes de concurso público, mérito e igualdad de oportunidades para acceder, permanecer y ascender a los cargos públicos, que la Corte la ha distinguido como uno de los valores o principios que identifican la Constitución de 1991[6]. Así, se ha establecido que “(…) dentro de la estructura institucional del Estado colombiano, la carrera administrativa es un principio constitucional, y como tal una norma jurídica superior cuyo desconocimiento vulnera la totalidad del ordenamiento constitucional y, por lo mismo, una de las garantías cuyo desconocimiento podría acarrear la sustitución de la Constitución, cuando se la desconoce en conjunto con otras garantías constitucionales(…)”[7]. 6.2.1.4. Tal y como lo ha reiterado la jurisprudencia, la finalidad de la carrera administrativa, consiste en asegurar las condiciones de eficacia, eficiencia, moralidad, imparcialidad y transparencia[8] de la función pública y garantizar el ingreso y ascenso en los cargos públicos en condiciones de igualdad a través del sistema de méritos inherente a la misma[9]. En este sentido, la Corte ha señalado que: “(…) el sistema de carrera administrativa busca lograr que el recurso humano no se convierta en una carga que dificulte la realización de las funciones y fines del Estado, sino, por el contrario, que se erija en un instrumento eficaz para el cumplimiento de los mismos a través de personal capacitado para desarrollar las actividades inherentes al servicio público y con la garantía, al mismo tiempo, del ejercicio del derecho al trabajo (C.P., art.25) y del principio mínimo fundamental de la estabilidad en el empleo (C.P., art. 53) mientras se mantengan las condiciones idóneas que sustenten la permanencia en dicho servicio(…)”[10]. Precisamente, el mérito como criterio rector del acceso a la función pública, es el fundamento de rango constitucional que subyace al sistema de carrera administrativa, manifestándose a través del concurso público como herramienta principal para seleccionar de manera imparcial al personal más idóneo y calificado para cumplir con las funciones estatales[11] y de este modo salvaguardar el interés general[12]. En efecto, el concurso está orientado a identificar y calificar las destrezas, aptitudes, experiencia, idoneidad física y moral así como otras aptitudes y cualidades de los aspirantes[13]. El mérito asegura primordialmente el derecho a la igualdad de trato y de oportunidades, sobre la base de criterios objetivos de modo que cualquier persona que cumpla con los requisitos constitucionales y legales puede concursar en igualdad de condiciones para acceder a determinado cargo[14]. Así, se proscriben juicios subjetivos, religiosos, ideológicos, raciales, de género o políticos en la selección[15]. Se ha subrayado que la igualdad en el sistema de carrera se relaciona con la equivalencia proporcional, en este sentido, existe una adecuación entre el empleado y el cargo, teniendo en cuenta los principios de eficiencia y eficacia, y con base en “la estimación de las condiciones del candidato y el merecimiento de éste”[16]. Adicionalmente, el sistema de méritos permite garantizar numerosos derechos ciudadanos tales como el derecho a elegir y ser elegido, de acceder a las funciones y cargos públicos, el derecho al debido proceso, el derecho al trabajo y a la estabilidad y promoción en el empleo[17]. 6.2.1.5. Los empleos de la carrera administrativa se caracterizan por ofrecer al trabajador mayor seguridad y estabilidad limitando la posibilidad del empleador en lo referente a su vinculación y retiro[18]. En este orden de ideas, el empleado ingresa a la carrera siempre que cumpla con los requisitos determinados por la Constitución y por el reglamento o estatuto de la entidad. Solamente puede ser desvinculado cuando no cumpla sus funciones de manera eficiente y eficaz o incurra en algunas de las causales señaladas en la Constitución y en la ley[19]. 6.2.1.6. En síntesis, la carrera administrativa es el mecanismo preferente previsto por la Constitución para proveer los cargos de los organismos y entidades del Estado de acuerdo con el criterio objetivo del mérito, privilegiando la igualdad en el acceso a la función pública, así como la eficacia, eficiencia, moralidad, imparcialidad y transparencia de la misma. Por esta razón la jurisprudencia ha expresado que la carrera administrativa es un eje axial de la Constitución, por medio del cual el Estado puede: “(…)contar con servidores cuya experiencia, conocimiento y dedicación garanticen, cada vez con mejores índices de resultados, su verdadera aptitud para atender las altas responsabilidades confiadas a los entes públicos, a partir del concepto según el cual el Estado Social de Derecho exige la aplicación de criterios de excelencia en la administración pública(…)”[20]. 6.2.2. Los cargos de libre nombramiento y remoción y las excepciones al régimen de carrera administrativa 6.2.2.1. Si bien la regla general es la provisión de cargos por el sistema de carrera administrativa, la Constitución ha dispuesto como excepciones los cargos de elección popular, libre nombramiento y remoción, de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. En particular, los cargos de libre nombramiento y remoción, a diferencia de los de carrera, están sometidos a la voluntad del empleador en cuanto a su vinculación, permanencia y retiro. En estos casos, es él quien evalúa las capacidades y la idoneidad de los funcionarios[21]. 6.2.2.2. Para establecer en qué ocasiones un cargo puede ser de libre nombramiento y remoción, la jurisprudencia[22] ha señalado las condiciones que se enuncian a continuación: (1) Debe tener un fundamento legal pero el legislador no puede revertir la regla general, es decir que no puede convertir la carrera administrativa en la excepción[23]. En cada caso, el cargo público debe excluirse de la carrera en forma específica, concreta y unívoca; en este sentido, no son válidas, a la luz de la jurisprudencia constitucional, disposiciones generales aplicables en abstracto a varios cargos públicos.[24] (2) Debe haber un principio de razón suficiente y no discrecional que justifique la excepción legal al régimen de carrera. Así, “interpretada la Constitución de manera sistemática, resulta incontrastable que el legislador, en uso de la referida facultad, si bien tiene las posibilidades de excluir ciertos cargos del régimen de carrera, no puede introducir excepciones en cuya virtud establezca, entre los trabajadores, discriminaciones injustificadas o carentes de razonabilidad”[25]. En este orden de ideas, es preciso atender a la naturaleza de la función del cargo para establecer si requiere de un trato en razón del cual el nominador pueda disponer, nombrando, confirmando o removiendo a su titular. 6.2.2.3. La Corte[26] ha señalado que existen dos criterios que habilitan al Legislador para definir un cargo como de libre nombramiento y remoción: (1) Criterio material/Naturaleza de las funciones. Esta circunstancia se presenta cuando los cargos creados de manera específica de acuerdo con el reglamento de la entidad correspondiente tienen como fin cumplir “un papel directivo, de manejo, de conducción u orientación institucional en cuyo ejercicio se adoptan políticas o directrices fundamentales, o los que implican la necesaria confianza de quien tiene a su cargo dicho tipo de responsabilidades”[27]. Sensu contrario, en términos generales, las funciones administrativas, ejecutivas o subalternas, no pueden excluirse del régimen de carrera. (2) Criterio subjetivo/Grado de confianza. Este opera cuando se está frente a funciones que en razón de su naturaleza, exijan no solo de la confianza inherente al cumplimiento de toda función pública, sino también de la confianza cualificada que se desprende del manejo de asuntos que son de la reserva y el cuidado de este tipo de funciones específicamente[28]. La jurisprudencia ha señalado a la confianza cualificada como: “(…)aquella que por la naturaleza misma de las funciones a realizar demanda un mayor grado de reserva por parte de la persona que las cumple[29]; es decir, “en este último caso no se habla de la confianza inherente al cumplimiento de toda función pública, que constituye precisamente uno de los objetivos de la carrera pues el trabajador que es nombrado o ascendido por méritos va aquilatando el grado de fe institucional en su gestión, sino de la confianza inherente al manejo de asuntos pertenecientes al exclusivo ámbito de la reserva y el cuidado que requieren cierto tipo de funciones, en especial aquellas en cuya virtud se toman las decisiones de mayor trascendencia para el ente de que se trata(…)”.[30] Dicho de otro modo, la Corporación ha exigido que quien ocupe un cargo de esta clase ofrezca “una garantía sobre el comportamiento reservado, prudente y sigiloso en la administración de los asuntos que se tramitan en el despacho de los referidos funcionarios a quienes prestan sus servicios directamente. // La confianza que de esa forma se exige y con la finalidad señalada, debe ser cualificada”.[31]”[32] Estas dos condiciones, ha dicho la jurisprudencia, son “alternativas, no copulativas”[33], e...