Sentencia C-822 de 2011

C-822-11 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-822/11 (Noviembre 2) ESTABLECIMIENTO DE LOS SUJETOS PASIVOS DEL IMPUESTO PREDIAL Y DE LA CONTRIBUCION POR VALORIZACION-No desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible, como tampoco los principios de legalidad y equidad tributaria PROYECTO DE LEY-Trámite legislativo/PROYECTO DE LEY-Requisitos para su aprobación PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance/DEBATE LEGISLATIVO-Concepto/PROYECTO DE LEY-Sujeto a trámite como un todo/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Regla de excepción que lo flexibiliza PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional COMISIONES ACCIDENTALES DE CONCILIACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTOS DE LEY-Función PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LOS TRIBUTOS-Contenido constitucional PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Jurisprudencia constitucional DISPOSICIONES TRIBUTARIAS-Inexequibilidad cuando la falta de claridad es insuperable La Corte ha reiterado la posición de que la falta de certeza en la definición legal de los elementos del tributo, solo conduce a la inexequibilidad de disposiciones tributarias cuando la falta de claridad es “insuperable”. Tal y como lo señala la Corte, “Las leyes tributarias, como cualesquiera otras, puede suscitar variados problemas interpretativos en el momento de su ejecución y aplicación, lo cual no puede de suyo acarrear su inexequibilidad. Sin embargo, si éstos se tornan irresolubles, por la oscuridad invencible del texto legal que no hace posible encontrar una interpretación razonable sobre cuáles puedan en definitiva ser los elementos esenciales del tributo, se impone concluir que los mismos no fueron fijados y que, en consecuencia, la norma vulnera la Constitución. Toda persona está obligada a pagar los tributos que la ley le imponga, pero la ley no puede exigirlos si ella no atina a decir - en general - quién lo debe hacer y por qué. PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA-Evolución jurisprudencial respecto de la fijación de los elementos del tributo por las entidades territoriales/LEGISLADOR-No es necesario que determine directamente todos los elementos de las contribuciones fiscales o parafiscales y de los impuestos territoriales/CONTRIBUCIONES FISCALES O PARAFISCALES E IMPUESTOS TERRITORIALES-Pueden ser establecidos en ordenanzas departamentales o en acuerdos municipales La jurisprudencia ha puesto de presente que si bien se exige el respeto de los principios de legalidad y certeza del tributo, lo anterior no se opone al carácter general y abstracto de las normas tributarias “a las cuales les compete definir con ese carácter tales elementos, sin que sea necesario describir ni particularizar todos los supuestos de hecho que hipotéticamente podrían caer bajo el señalamiento general de las disposiciones”. En ese orden de ideas, la Corte ha establecido que en algunos casos, corresponde a las Asambleas y a los Concejos precisar y especificar el contenido de las normas dictadas por el legislador en materia de impuestos territoriales. La sentencia C-035 de 2009 reproduce la línea jurisprudencial en esta materia de la cual se concluye que no es necesario que el legislador determine directamente todos los elementos de las contribuciones fiscales o parafiscales y de los impuestos territoriales, ya que éstos pueden ser establecidos en las ordenanzas departamentales o en los acuerdos municipales, como se desprende del artículo 338 de la Constitución Política. Referencia: expediente D-8495 Actor: Lucy Cruz de Quiñones Demanda de inconstitucionalidad contra: Aparte del Artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO. I. ANTECEDENTES. La ciudadana Lucy Cruz de Quiñones, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241 de la Constitución Nacional, demanda la inconstitucionalidad de un aparte del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, “Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad”. 1. Normas demandadas. El texto del artículo acusado se transcribe a continuación-destacando con subraya el aparte demandado-: LEY 1430 de 2010 (Diciembre 29)[1] Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: Artículo 54. Sujetos pasivos de los impuestos territoriales. Son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho, y aquellas en quienes se realicen el hecho gravado, a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto. En materia de impuesto predial y valorización, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión. Parágrafo. Frente al impuesto a cargo de los patrimonios autónomos los fideicomitentes y/o beneficiarios, son responsables por las obligaciones formales y sustanciales del impuesto, en su calidad de sujetos pasivos. En los contratos de cuenta de participación el responsable del cumplimiento de la obligación de declarar es el socio gestor; en los consorcios, socios o participes de los consorcios, uniones temporales, los será el representante de la forma contractual. Todo lo anterior, sin perjuicio de la facultad de la administración tributaria respectiva de señalar agentes de retención frente a tales ingresos. (aparte demandado subrayado) 2. Demanda: pretensión y cargos de inconstitucionalidad. Se solicita la declaración de inexequibilidad del aparte demandado del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, por la violación de los artículos 157, 160, 161, 13, 95-5, 150-12, 338 y 363 constitucionales, con base en los siguientes cargos. 2.1. Violación de los artículos 157, 160, 161 de la Constitución Política. (vicios de forma). 2.1.1. Violación del artículo 157 constitucional relativo a la regla de consecutividad. Ni en la ponencia ni en el texto votado en primer debate, ni en las ponencias para debate de Plenaria de Senado y Cámara, se encuentran normas relativas al impuesto predial y a la contribución de valorización para tenedores de bienes de uso público. Esta disposición se agregó durante el debate en las Plenarias. 2.1.2. Vulneración del artículo 160 de la Constitución en relación con la regla de identidad flexible. La disposición demandada fue introducida en el debate de las Plenarias sin haber sido discutida ni incluida en el texto definitivo aprobado en primer debate en las comisiones conjuntas de Cámara y Senado. Si bien durante el trámite parlamentario es posible realizar adiciones, modificaciones y supresiones a los textos aprobados en primer debate -principio democrático- éstas deben haber sido objeto de discusión -regla de deliberación suficiente- y deben guardar conexidad material con los contenidos normativos aprobados en primer debate -unidad de materia-. 2.1.3. Desconocimiento del artículo 158 superior respecto al principio de unidad de materia. Si bien la demandante no hace referencia explícita a la unidad de materia señalando el artículo 158, esgrime argumentos dirigidos a demostrar que el artículo demandado parcialmente, no guarda relación con el resto del proyecto de ley porque introduce un impuesto de orden territorial en una reforma tributaria del orden nacional y se aparta de fin del proyecto definido allí como la expedición de normas tributarias de control y promoción de la competitividad nacional, no la imposición de impuestos territoriales a través de la creación de nuevos sujetos pasivos y hechos generadores de tributos. 2.1.4. Vicio de procedimiento por violación de las normas constitucionales y orgánicas que regulan el debate parlamentario, artículo 161 constitucional. El texto definitivo de conciliación fue publicado el mismo día en el que el proyecto de ley fuera aprobado y votado por ambas cámaras. En efecto, el 15 de diciembre fue aprobada la ponencia en la Plenaria del Senado, y ese mismo día se publicó el informe de la Comisión de Conciliación. Sin embargo, dicho informe fue aclarado el 16 de diciembre mediante publicación de esa fecha y el mismo día se aprobó en las Plenarias el texto final de la conciliación. 2.2. Violación de los artículos 13, 95.5, 150-12, 338 y 363 de la Constitución Política (vicios de fondo) 2.2.1. Vulneración del principio de igualdad -CP, art. 13-: al generar una discriminación en relación con los contratistas concesionarios y al desconocer los límites de justicia y equidad inherentes al deber de contribuir -CP, art. 95-. 2.2.1.1. Atenta contra el principio de igualdad el hecho de equiparar categorías diferentes -propietarios y tenedores-, a menos de que el fin sea constitucional y que supere el test de proporcionalidad. Precisamente aplicando el test de proporcionalidad, se concluye que la medida no es idónea porque no se obtiene el resultado pretendido; tampoco es necesaria porque genera un sacrificio desproporcionado de los concesionarios y porque existen otras medidas alternativas; ni es proporcional en sentido estricto en la medida en que entre más intensa es una intervención en un derecho fundamental más fuerte debe ser la justificación. Adicionalmente, se produce una discriminación ya que la norma no establece como sujetos pasivos del impuesto a todos los tenedores[2] sino solo a quienes tienen por título de tenencia inmobiliaria el contrato estatal de concesión[3]. A lo anterior se suma que los concesionarios resultan gravados de igual manera, sin considerar que se relacionan de manera diversa con los predios y que esa condición no es determinante de los tributos en materia de predial y valorización. 2.2.1.2. Vulneración de principios de justicia y equidad tributaria. De acuerdo con el artículo 95 de la Constitución, lo “justo tributario” y el principio de equidad en la determinación del deber de pagar tributos, constituye un límite tanto para el Legislador como para el Poder Ejecutivo en la configuración y reglamentación de disposiciones fiscales. La justicia en el deber de tributar deriva de la demostración de la capacidad contributiva medida en función del hecho que se pretende gravar; la obligación tributaria surge de la existencia de un hecho revelador de capacidad contributiva, cuya realización atribuida al sujeto que la realiza le da nacimiento. Si no existe dicha capacidad o si se atribuye a un sujeto ajeno a esa fuerza económica, la medida será inconstitucional, a menos de que supere un juicio de ponderación de valores constitucionales por obra de un objetivo extrafiscal o de ordenamiento que realice un valor o principio constitucional. Sin embargo, en este caso no se aprecia ninguna justificación para recargar la tributación del concesionario que terminaría pagando impuestos por sus propios bienes y por otros bienes ajenos sobre los cuales adelanta los trabajos o actividades propios del contrato de concesión. La norma acusada contradice la Constitución y los principios anteriormente descritos, al definir a los tenedores como sujetos pasivos de un impuesto que grava la posesión y el dominio de predios así como su valorización, siendo que los meros tenedores no son dueños ni poseedores y tampoco se benefician de la valorización de la propiedad[4]. Específicamente, la contribución de valorización es un tributo que se genera por la construcción de una obra pública cuyo costo se distribuye entre los propietarios beneficiados, por lo cual no es equitativo que el concesionario que no se beneficia con la construcción de la obra pública, deba pagar un tributo que causa el incremento patrimonial de un bien raíz que no le pertenece ni lo enriquece, ya que la relación de los concesionarios con los bienes es simplemente instrumental y temporal. 2.2.2. Otro de los cargos esgrimidos por la demandante se refiere a la violación del principio de irretroactividad y confianza legítima. Según la ciudadana, los contratos de concesión vigentes pactados a largo plazo, no contemplaban la carga para el concesionario que supone el pago del impuesto predial y de la contribución de valorización, lo cual rompe el equilibrio entre las partes e implica un ajuste de los términos del contrato. La interpretación sobre la retroactividad de la norma se hace en razón a que la disposición acusada no estableció si regía para los contratos vigentes o futuros e hizo simplemente referencia a los sujetos pasivos del impuesto con la expresión “concesionarios” de lo cual se desprende que en ella caben tanto los actuales como los futuros. La ciudadana indica que los principio de confianza legítima y de seguridad jurídica, son un límite a la actividad legislativa que deben ser considerados en este caso ya que los administrados han tomado decisiones en el marco de la legislación vigente en el momento de la suscripción del contrato de concesión sin que resulte ni legítimo ni justificado trasladar las consecuencias de la retroactividad de la ley a situaciones de orden contractual ya consolidadas. 2.2.3. El tercer cargo material se relaciona con la violación del principio de legalidad y la ausencia de hecho generador en el caso de las concesiones. El principio de legalidad se vulnera cuando una norma contiene elementos vagos que hacen imposible determinar el alcance del tributo. En este caso, se verifica una indeterminación de los elementos que identifican el impuesto predial y de valorización ya que se introduce un nuevo sujeto pasivo que no es ni poseedor ni propietario -los tenedores concesionarios- pero sin establecer cuál es el nuevo hecho gravado ni la base gravable. Aclara que la función de precisar los elementos cualitativos del tributo correspondía exclusivamente al Congreso ya que la competencia de los entes territoriales se limita a definir los aspectos cuantitativos del impuesto. 3. Intervenciones ciudadanas. 3.1. En relación con cargos por vicios de forma. 3.1.1. Intervención de Luís Fernando León Granados, apoderado de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La disposición acusada debe ser declarada exequible por la Corte Constitucional. El artículo 160 de la Constitución y el 178 de la Ley 5 de 1992 contemplan la posibilidad de que cada Cámara introduzca las modificaciones, adiciones que después podrán someterse a debate en las comisiones de conciliación; entonces, las plenarias pueden agregar al proyecto que se tramita nuevos artículos, aún no considerados en la otra Cámara sin que ello implique que por no haberse surtido los cuatro debates reglamentarios, esas normas sean inconstitucionales. La regla de los cuatro debates sucesivos es para el proyecto de ley como tal, no para todos y cada uno de sus artículos. En cuanto al cargo referido a la identidad temática, el tema básico de la Ley 1430 de 2010 consiste en la expedición de normas tributarias para el control y la competitividad lo cual hacía posible que se incluyeran disposiciones relativas a normas tributarias de impuestos del orden nacional o territorial. 3.1.2. Intervención de Orlando Sepúlveda Otálora, apoderado judicial de la Nación - Ministerio del Medio Ambiente. La norma debe permanecer en el ordenamiento jurídico ya que de lo contrario dicha entidad quedaría impedida para ejercer sus competencias en esta materia. Considera también que en este caso la demanda no reúne los presupuestos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. 3.1.3. Intervención de Universidad Externado de Colombia, Centro de Estudios Fiscales (CEF). No hay vulneración de las normas constitucionales y orgánicas que regulan el procedimiento legislativo porque se surtieron todos los debates: el principio democrático se concreta en la posibilidad que tiene el Congreso de discutir y modificar las iniciativas legislativas en curso. Asimismo señala que el hecho que exista una tradición jurídica de más de un siglo en relación con el impuesto predial, no limita al legislador ni le impide introducir las modificaciones que considere pertinentes en el marco del debate político. 3.1.4. Intervención de Carlos Gustavo Arrieta Padilla en calidad de abogado de AEREOCALI S.A. En el análisis de las gacetas del Congreso que registraron el proceso legislativo de la Ley 1430 de 2010, no se encontró en ninguna de las ponencias la historia del aparte de la disposición demandada, ni cómo o porqué se incluyó el mencionado gravamen. Si bien la jurisprudencia constitucional ha reconocido que los artículos 160 y 161 de la Constitución Política habilitan al legislador para introducir modificaciones o adiciones a un proyecto de ley en el curso de su trámite, es necesario que éstas se refieran a temas que hubieren sido conocidos o debatidos en las respectivas comisiones. En otras palabras, se acepta que se puedan introducir artículos específicos que no hubieren hecho parte de los textos aprobados en comisiones siempre y cuando los temas a los que se refieran hubieren sido conocidos y analizados por la comisión constitucional respectiva. 3.1.5. Intervención de Consuelo Acevedo Romero. La norma no fue discutida en los cuatro debates reglamentarios que exige la Carta Política para convertirse en ley, siendo necesario que el debate recaiga sobre la totalidad de las normas incluidas en el proyecto; al respecto, apenas hubo una alusión al mismo durante su curso. Se desconoció el principio democrático al no haberse dado un debate en profundidad sino una imposición arbitraria en contra del principio de representación popular en el establecimiento de los tributos. 3.1.6. Intervención de Jhon Jairo Parra Gamboa. La extensión del impuesto predial y de valorización a los tenedores de bienes de uso público fue un tema nuevo y diferente en relación con lo aprobado en las comisiones conjuntas en primer debate: en efecto, se incluyó un tributo territorial en un proyecto cuyo objetivo era modificar el Estatuto Tributario que se ocupa de tributos nacionales. Los tributos territoriales son una manifestación del carácter descentralizado con autonomía de sus entidades territoriales por lo que en esta materia el legislador debe limitarse a establecer el marco dentro del cual dichas entidades ejercen el derecho a establecer los tributos. El componente flexible del principio de identidad no puede llevarse hasta el extremo de entender que cualquier norma que encaje dentro de la categoría de “tributo” pueda agregarse en el último momento al proyecto. 3.1.7. Intervención de Luz Maria Escorcia Vargas. La norma demandada no fue objeto de todos los debates que determina el artículo 157 superior en concordancia con los artículos 163 y 169 de la Ley 5 de 1992. Ninguna disposición relativa a tenedores de bienes de uso público como sujetos pasivos del impuesto predial y de valorización estaba presente ni en el proyecto de ley presentado por el gobierno, ni en la ponencia para primer debate, ni en el texto definitivo aprobado en primer debate. Las adiciones o modificaciones a los proyectos proceden respecto de temas que hubieran sido conocidos, discutidos, debatidos y votados en las respectivas comisiones en virtud del principio de conexidad, lo que no fue el caso. Además, en ninguna de las plenarias ni en la comisión de conciliación se debatió el alcance de la norma acusada. 3.2. Intervenciones en relación con los cargos por vicios de fondo. 3.2.1. Intervención Luís Fernando León Granados apoderado de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En relación con el cargo referido a la ruptura del principio de igualdad ante la ley, el Legislador cuenta con libertad de configuración para determinar los sujetos pasivos del impuesto predial y de la contribución de valorización, y puede autorizar a las entidades territoriales a gravar los bienes de uso público que se encuentren en manos de particulares. La interpretación que hace de la norma la demandante es incorrecta: la disposición se aplica sobre el supuesto de que los bienes concesionados estén sometidos al impuesto predial, lo cual limita la posibilidad de que se pueda gravar la totalidad de concesionarios de inmuebles públicos por cualquier causa, ya que la norma hace referencia a los inmuebles otorgados en concesión que sean objeto de estos tributos; entonces la norma cuestionada efectúa una modificación relativa a los sujetos pasivos y no al hecho generador del impuesto. Respecto al principio de igualdad de los sujetos pasivos del tributo, se trata de un argumento contradictorio, ya que la discriminación se produciría si al contrario se otorgara un trato diferente a los otros sujetos pasivos del tributo. De otra parte, la confianza legítima no es un obstáculo que impida al legislador derogar la normatividad anterior ya que no se puede afirmar que las personas tengan derechos adquiridos. Por último, en relación al principio de legalidad, la declaración de inexequibilidad por estas circunstancias solo es posible cuando la falta de claridad es insuperable o sea cuando no sea posible establecer el sentido y alcance de las suposiciones de conformidad con las reglas generales de hermenéutica jurídica; así, el hecho generador no debe ser necesariamente determinado si puede derivarse de los criterios definidos por el legislador. Por tanto, debe ser declarada exequible. 3.2.2. Intervención Universidad Externado de Colombia, Centro de Estudios Fiscales (CEF). No se está violando la Constitución Política al definir un nuevo sujeto pasivo: la propiedad tiene varios atributos como el uso y la explotación que bien pueden ser elegidos por el legislador para ampliar la configuración de sus hechos generadores. Tampoco se vulnera el principio de igualdad cuando se grava solo a los concesionarios y no a los otros tenedores: la tenencia surge de diversas relaciones jurídico negociales que hacen justificable la diferencia propuesta por el legislador. Tampoco es suficiente para demostrar la vulneración de los principios de justicia, equidad e igualdad, citar antecedentes normativos del impuesto y acudir a la tradición del gravamen, ya que las normas anteriores no limitan su potestad legislativa. La ley nunca ha definido el hecho generador del predial como la propiedad o la posesión, ni ha establecido como sujetos pasivos al propietario o poseedor, ya que estos elementos obedecen al desarrollo que de las normas nacionales han realizado los concejos distritales y municipales. El hecho de que en el numeral 3º del artículo 6 de la Ley 768 de 2002 se haya extendido al impuesto predial a las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso público cuando están en manos de particulares en Cartagena, Barranquilla y Santa Marta, no impide que el Congreso no pueda incorporar para la generalidad de los distritos y municipios un supuesto diferente. Finalmente, la pretensión de la demandante para que se restablezca el equilibrio contractual que se vio afectado por una nueva carga tributaria sobre los concesionarios, es una función que compete a los tribunales especiales contencioso-administrativos. Así, resulta exequible la disposición. 3.2.3. Intervención Carlos Gustavo Arrieta Padilla en calidad de abogado de AEREOCALI S.A. La disposición acusada resulta contraria a los artículos 317 y 338 de la Constitución ya que los impuestos territoriales deben ser fijados por el Congreso quien es el encargado de definir todos sus elementos, y en la disposición demandada no se precisa cuál es el hecho gravado. En relación con los bienes de uso público, la relación que mantiene el tenedor con dichos bienes a partir del contrato de concesión, es temporal y precaria, razón por la cual no enriquece su patrimonio ni supone un aumento de su riqueza inmobiliaria; el impuesto predial solo grava los bienes que detentan los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta en cuanto tengan la propiedad de los bienes inmuebles en cuestión. Se concluye entonces que la norma es inconstitucional porque obliga a los concesionarios a pagar un impuesto en función de un hecho generador que no los enriquece sino que constituye la riqueza de otro porque no supone un incremento patrimonial a su favor, desarticulando de este modo el sistema de prestaciones y contraprestaciones que se imponen de acuerdo con los respectivos contratos de concesión: en la medida en que no se configuró el hecho gravable del impuesto predial para los tenedores de bienes de uso público, se entiende que lo que se grava en realidad no es la riqueza derivada de la propiedad o posesión de un bien raíz sino la renta que se deriva de la explotación del bien entregado a título de concesión; así, la “irracionalidad de este impuesto” consiste en que se pretende gravar al concesionario no en función de su contrato u de lo que en proporción de dicha remuneración incremente su propio patrimonio, sino del avalúo catastral sobre un bien que hace parte del patrimonio de otro. Finalmente, luego de aplicar el test de igualdad, la norma acusada estaría vulnerando el artículo 13 de la Carta, ya que si bien la Constitución no prohíbe la reglamentación de un trato diferente, éste siempre debe estar justificado y ser razonable, lo que no ocurre en este caso ya que no se constata ningún objetivo específico en el tratamiento discriminatorio que la Ley 1430 de 2010 dispensa a los tenedores de bienes inmuebles estatales. 3.2.4. Intervención de Luis Jaime Salgar Vegalara. La norma demandada estaría desconociendo la autonomía de los entes territoriales en la fijación de este tipo de elementos de los tributos territoriales, excediendo el ámbito de configuración legislativa y vulnerando el artículo 317 superior. Además, se viola el principio de legalidad tributaria, por no haberse fijado de manera directa los elementos necesarios de dichos tributos aplicables a los inmuebles de uso público tal y como lo ordena el artículo 338 de la Constitución Política, y porque el legislador le atribuye a los tenedores de dichos bienes un impuesto que es de incuestionable naturaleza real cuando el concesionario no es propietario, ni poseedor de los mismos, ni se beneficia de su valorización[5]. Por último, luego de realizar un test de razonabilidad de la norma, se concluye que ésta vulnera el principio de igualdad tributaria porque se pretende otorgar un tratamiento igualitario a sujetos manifiestamente diferentes entre sí. Esta asimilación afecta el interés general y las condiciones de prestación de los servicios públicos desconociéndose el principio de equidad tributaria. 3.2.5. Intervención de Consuelo Acevedo Romero. La libertad legislativa no es absoluta, tiene su límite en los principios de la tributación, básicamente en el principio de equidad. De la equidad se deriva el principio tributario de la capacidad contributiva, y que corresponde a una estimación subjetiva de la verdadera capacidad del contribuyente teniendo en cuenta su situación económica y la actividad o hecho del cual se deriva la obtención de sus rentas. En este marco de ideas, la norma acusada busca imponer el impuesto a los concesionarios como agentes económicos que no cuentan con el predio en su patrimonio ni pretenden hacerlo, ya que la utilización que hacen de los bienes inmuebles es una relación secundaria y subordinada al desarrollo de la concesión y su utilización no representa una exteriorización de capacidad contributiva real. De la misma manera, salta a la vista la imposibilidad de que el bien sea susceptible de gravarse con la contribución de valorización en cabeza de un contratista que no aprovechará los inmuebles a los que accede ni deriva de ello utilidad alguna. Con esta norma se distorsiona, tanto el hecho económico porque se impone una carga desproporcionada al concesionario, como el hecho generador del impuesto sobre la propiedad inmueble, que termina por recaer sobre el concesionario a pesar de que éste no detenta ni la propiedad ni la posesión del bien. De ahí su inconstitucionalidad. 3.2.6. Intervención de John Jairo Parra Gamboa. Debe declararse inexequible el aparte del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010. De acuerdo con el precedente constitucional, al variarse la estructura básica e histórica de tributos sin deliberación parlamentaria suficiente, se viola el principio de legalidad tributaria. Los sujetos pasivos del mismo son los propietarios o poseedores de bienes inmuebles que hacen parte del patrimonio, esto es, de la riqueza; no puede incluirse a los tenedores, ya que la tenencia del bien no representa riqueza para el sujeto ni hace parte de su patrimonio y tampoco tiene vocación de ingresar al mismo. 3.2.7. Intervención de Néstor Figueroa Guauque. La Corte debe declarar inconstitucional la disposición demandada. La disposición vulnera el derecho del contribuyente a la igualdad ante la ley y a conocer con claridad cuáles son sus obligaciones tributarias. De igual manera, atenta contra el principio de legalidad y de reserva de la ley al introducir como nuevo sujeto pasivo del impuesto predial y de la contribución de valorización a los meros tenedores concesionarios de bienes públicos inmuebles, sin haber definido otro elemento condicional del tributo como lo es el hecho generador: así, solo se puede interpretar por analogía que se está gravando la valorización de un bien ajeno que nunca se incorporó al patrimonio de los tenedores o a la explotación económica de la actividad que realizan -ya que quien realiza mejoras no adquiere ni la propiedad ni la posesión del mismo-, como si se tratara de un tributo equiparable al impuesto de renta. En los términos del artículo 58 y 317 superior, lo que se grava con el impuesto predial es la propiedad privada y no los bienes de uso público que forman parte del dominio público del Estado y son inalienables, imprescriptibles e inembargables, y cuyo uso es de todos los habitantes del territorio nacional. Por ende, quien obtiene aprovechamiento particular de un bien de uso público sea lícita o ilícitamente, no es ni propietario ni poseedor del mismo y no puede ser sujeto del impuesto predial ni de la contribución de valorización. Asimismo se viola el artículo 13 de la Constitución ya que la razonabilidad y proporcionalidad deben considerarse siempre como límites a la discrecionalidad del legislador. De la misma forma, se desconoce el principio de seguridad jurídica, de eficiencia en el recaudo del tributo y protección de las finanzas públicas, y el desconocimiento de la jurisprudencia constitucional en esta materia, considerando que por lo anterior se pone en entredicho la legitimidad del impuesto predial y de la contribución de valorización ya que los concesionarios han contratado con el Estado considerando la legislación vigente en ese momento. 4. Concepto del Procurador General de la Nación La Corte debe declarar inexequible la expresión demandada del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 por vicios de trámite en la formación de toda la ley. Desde el primer debate en las Comisiones Conjuntas de ambas Cámaras, el Legislador tuvo la intención de incluir temas relativos a los tributos de orden territorial, lo cual era factible en vista de la conexidad temática con el título del proyecto y su contenido. Sin embargo, incluir y aprobar en segundo debate de ambas Cámaras una norma que establece una nueva obligación tributaria de orden territorial, sí representa un tema nuevo que no se relaciona con el proyecto, no obstante se trate de una norma tributaria: porque la creación de un impuesto municipal y de una contribución de valorización no guarda conexidad con el objeto del proyecto consistente en expedir normas tributarias de control y de competitividad. En efecto, el propósito del nuevo impuesto no tiene como fin el control sino que constituye una imposición; y no promueve la competitividad sino que establece una carga económica a los concesionarios. En otras palabras se vulnera el principio de unidad de materia. Adicionalmente, se desconoció el principio de identidad flexible, porque el tema fue incluido para segundo debate en la plenaria de ambas Cámaras sin haber surtido ningún debate en las comisiones conjuntas. Finalmente se incurre en vicio de trámite, por haber votado el proyecto el mismo día en que se publicó el informe definitivo de la comisión de conciliación el 16 de diciembre de 2010 vulnerando el artículo 161 de la Constitución Política tal y como consta en la Gaceta del Congreso 1107 del 16 de diciembre de 2010. Resta examinar si el vicio de trámite es o no subsanable, para devolver la ley al Congreso o declarar su inexequibilidad. II. CONSIDERACIONES. 1. Competencia. La presente demanda de inconstitucionalidad fue formulada por una ciudadana colombiana, contra una disposición vigente contenida en la Ley 1430 de 2010. Por lo tanto, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre ella -Constitución Política artículo 241.4-. 2. Marco normativo. 2.1. La Ley 1430 de 2010. El proyecto de Ley 124 Cámara y 174 Senado, que se convirtió en la Ley 1430 de 2010 “Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad”, fue presentado por el Gobierno a la Cámara de Representantes, por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público, y tenía como fin aumentar las condiciones de productividad y competitividad, agilizar la labor de fiscalización de la DIAN y aumentar el recaudo tributario de la Nación sin afectar la generalidad de la población. El contenido de la Ley 1430 de 2010 es muy variado y modifica, suprime y adiciona algunas disposiciones del Estatuto Tributario y artículos de otras leyes la 14 de 1983, 488 de 1998, 633 de 2000, 643 y 681 de 2001, 789 de 2002, 1111 y 1106 de 2006, 1328 de 2009 y 1380 de 2010. Contiene disposiciones relativas a tributos de orden nacional y territorial. Se incluyen entre otros, temas referidos al gravamen a los movimientos financieros (GMF), al IVA, al impuesto de renta, el impuesto al patrimonio, retención en la fuente, los impuestos pagados en el exterior, las contribuciones a los contratos de obra pública y a las concesiones, el impuesto predial y la contribución de valorización; el sistema de facturación de los tributos distritales; se establecen sanciones, contribuciones, mecanismos de devolución; se regula la intervención de tarifas y precios, se suprimen algunas exenciones; se regula la distribución de combustibles líquidos en zonas de frontera; se aborda el tema de recursos del Fondo para el subsidio de vivienda de interés social y la reactivación agropecuaria nacional, así como mecanismos para la promoción de la competitividad en las regiones. 2.2. El artículo 54 de la Ley 1430 de 2010. El artículo 54, referido a los sujetos pasivos de los impuestos territoriales, agrega un nuevo sujeto pasivo del impuesto predial y de la contribución de valorización, representado por los tenedores de bienes públicos a título de concesión. 3. Problemas jurídicos. 3.1. Problemas jurídicos relacionados con los vicios de forma. Dado que la Ley 1430 de 2010 fue publicada en el Diario Oficial el 29 de diciembre de 2010 y la demanda de inconstitucionalidad fue presentada el 31 de marzo de 2011, es decir, dentro del término dispuesto en la Constitución[6], es procedente entrar a analizar los cargos por los vicios de trámite formulados. El análisis de los cargos por vicios de forma resolverá los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿Vulnera la Constitución una disposición normativa que, a diferencia del proyecto, no fue votada en cada uno de los debates reglamentarios en las cámaras legislativas? (ii) ¿Es constitucionalmente posible introducir al proyecto de ley, en el segundo debate de plenaria, una disposición cuyo contenido fue materia del debate en las comisiones conjuntas de Senado y Cámara? (iii) ¿La norma que introduce como sujetos pasivos del impuesto predial a los tenedores de bienes públicos a título de concesión, guarda unidad temática con la Ley 1430 de 2010 “Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad”?; 4) ¿Se vulnera la Constitución cuando durante el trámite legislativo, se vota el informe de conciliación el mismo día de la publicación oficial de una aclaración al mismo? 3.2. Problemas jurídicos relacionados con los vicios materiales Para analizar los cargos por vicios de fondo, se plantearán los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿Vulnera el legislador el principio de legalidad tributaria por haber introducido un nuevo sujeto pasivo del impuesto predial y de valorización sin definir los otros elementos del tributo? (ii) ¿Desconoce el derecho a la igualdad y los principios de justicia y equidad tributaria el que el legislador haya definido como sujetos pasivos del impuesto predial y la contribución de valorización a los tenedores de bienes públicos a título de concesión, si bien éstos no detentan ni la propiedad ni la posesión de dichos bienes? (iii) ¿Afecta el principio de buena fe y de confianza legítima la extensión legal del impuesto predial y la contribución de valorización a los tenedores de bienes públicos sin establecer desde cuando empezaría a regir? 4. Cargo 1: vulneración de los artículos 157, 160, 158 y 161 (inconstitucionalidad formal, por vicios de procedimiento). 4.1. Vulneración del artículo 157 de la Constitución Política (consecutividad). Este cargo lo basa la demanda en un hecho indiscutible: no haber sido votado el texto demandado en el primer debate dado al proyecto de ley en comisiones conjuntas de Cámara y Senado, considerándose incumplido el requisito de aprobación de todo proyecto en cuatro debates, sucesivamente. La demanda asocia a este cargo otros hechos que juzga irregulares, como la ausencia de discusión de la disposición demandada en las sesiones conjuntas de comisiones y la no inclusión de la misma en las ponencias para segundo debate de plenarias, cuestiones que se abordarán en el juicio de desconocimiento de la regla de identidad flexible. En este punto, el juicio de constitucionalidad se centra en la interpretación de la norma constitucional y su desarrollo jurisprudencial. 4.1.1. El artículo 157 constitucional y la jurisprudencia. 4.1.1.1. El artículo 157 de la Constitución[7] consagra la regla de consecutividad estableciendo lo siguiente, Constitución Política, Artículo 157.– Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: (1) Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva. (2) Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras. (3) Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate. (4) Haber obtenido la sanción del Gobierno. 4.1.1.2. De lo anterior, se desprenden los requisitos de existencia y validez de las leyes. Además, se establece la secuencia y las etapas que debe surtir un proyecto de ley para convertirse en ley de la República, desde la publicación previa al primer debate hasta la sanción presidencial, pasando por los debates en las comisiones permanentes de cada Cámara y sus respectivas Plenarias. Lo anterior, se resume en la necesidad de que los proyectos de ley se tramiten en cuatro debates de manera sucesiva en las comisiones y en las plenarias de las cámaras legislativas, salvo las excepciones constitucionales o legales[8]. 4.1.1.3. En relación con la regla de la consecutividad ha dicho la Corte “constituye un razonable parámetro de eficiencia legislativa que procura la concentración del esfuerzo normativo en determinados proyectos, los cuales, por las razones anotadas, deben ser aprobados siguiendo una secuencia lineal y atendiendo un preciso límite temporal”[9]. Las reglas reiteradas por la jurisprudencia se expresan en los siguientes apartes: “Tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el trámite legislativo, pues el acatamiento de dicha obligación garantiza el cumplimiento de la regla de los cuatro debates consagrada en el artículo 157 C.P.; Ninguna célula legislativa puede omitir el ejercicio de sus competencias y delegar el estudio y aprobación de un texto propuesto en su seno a otra instancia del Congreso para que allí se surta el debate sobre ese determinado asunto; La totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son sometidas a consideración”[10]. 4.1.1.4. Cabe anotar en relación con el principio de consecutividad y con la necesidad de debatir y aprobar los proyectos en cada sesión, que la jurisprudencia[11] ha indicado que, tanto el debate como la votación, son partes esenciales del procedimiento de formación de las leyes establecido por la constitución y la ley, y que como tal, deben ser respetados y cumplirse a cabalidad para que el proceso de aprobación de las leyes se considere válido[12]. 4.1.1.5. Resta agregar que el artículo 147 de la Ley 5 de 1992, repite el contenido del artículo 157 constitucional citado, al expresar: ARTICULO 147. Requisitos constitucionales. Ningún proyecto será ley sin el lleno de los requisitos o condiciones siguientes: 1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva. 2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara, o en sesión conjunta de las respectivas comisiones de ambas Cámaras, según lo dispuesto en el presente Reglamento. 3. Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate. 4. Haber obtenido la sanción del Gobierno La Constitución Política y este Reglamento contienen procedimientos especiales y trámites indicados para la expedición y vigencia de una ley. 4.1.2. Interpretación de las normas constitucionales y orgánicas. 4.1.2.1. Dado que todo proyecto debe ser aprobado en cuatro debates, cabe precisar lo que se entiende por debate. El artículo 94 de la ley 5 de 1992 (orgánica del reglamento del Congreso) dice que “El sometimiento a discusión de cualquier proposición…” es lo que constituye “debate”, el cual comienza “al abrirlo el Presidente” y concluye “con la votación general” previo cierre del mismo por “suficiente ilustración” (L 5 de 1995, Art 108). En suma, debate es, esencialmente, la etapa del trámite legislativo en que el proyecto de ley se somete a la deliberación parlamentaria, ya en comisión o en plenaria. La exigencia de cuatro debates, significa que todo proyecto debe ser sometido a discusión en las comisiones y plenarias de las cámaras y luego ser votado en cada una de ellas para convertirse en ley. 4.1.2.2. En este punto del curso legislativo, la Constitución -y la ley orgánica- aluden al proyecto de ley sujeto a trámite como un todo. Con estas prescripciones de consecutividad se materializa el principio democrático de la regla de mayorías, al exigirse la aprobación mayoritaria de las cámaras y las correspondientes comisiones -en sesiones separadas o conjuntas- como también el principio democrático de la deliberación parlamentaria y la regla de participación de minorías. Y al prefijarse un trámite secuencial, se impone un orden al proceso de aprobación del mismo, siéndole imposible a una cámara alterar tal curso procesal respecto de su comisión o de la otra cámara, por la sola voluntad de sus mayorías. De faltar a un solo debate -esto es, de no haber sido sometido a discusión ni votado debidamente- o de aprobarse en cuatro debates con alteración del orden de las aprobaciones, ningún proyecto podrá ser ley de la República. 4.1.2.3. La regla de consecutividad tiene, con todo una excepción que lo flexibiliza: lo dispuesto en el artículo 159 de la Constitución, que permite a la Plenaria de una Cámara la consideración del “proyecto de ley que hubiere sido negado en primer debate”. 4.1.2.4. Lo relativo a los cambios que experimenta un proyecto durante su proceso de formación, no es tópico regulado por el artículo 157 constitucional, esto es, objeto de la regla de consecutividad. La posibilidad de introducir válidamente modificaciones al proyecto de ley presentado a cualquiera de las cámaras, es materia de regulación del artículo 160 de la Constitución (Ver punto 4.2. siguiente). 4.1.3. El trámite de proyecto de ley (124 Cámara y 174 Senado). 4.1.3.1. El proyecto fue presentado con mensaje de urgencia, el 15 de octubre de 2010, en la Secretaría General de la Cámara de Representantes por el Ministro de Hacienda y Crédito Público. Su publicación se hizo en la Gaceta del Congreso No 779 del 15 de octubre de 2010. 4.1.3.2. La ponencia para primer debate del proyecto de ley 124 Cámara y 174 Senado por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad, fue presentada el 19 de noviembre de 2010 como consta en el Acta 002 y en la Gaceta No. 932 del 19 de noviembre de 2010, para su discusión en la Comisión Tercera Constitucional Conjunta de la Cámara y el Senado. La ponencia fue debatida el 24 de noviembre de 2010 tal y como consta en la Gaceta 165 y 166 de 2011[13], y el mismo 24 de noviembre de 2010 la Comisión Conjunta aprobó en primer debate el Proyecto de ley número 124 de 2010 Cámara, 174 de 2010 Senado, previo anuncio de su votación conjunta el día 23 de noviembre de 2010 en cumplimiento del artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003, como lo consignan las Gacetas 1010 de 2010 y 1038 de 2010. 4.1.3.3. La ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes, se publicó en la Gaceta del Congreso No 1052 del 7 de diciembre de 2010. El debate quedó consignado en el Acta de Sesión Plenaria número 41 de diciembre 14 de 2010 publicada en la Gaceta 213 de 2011, previo anuncio el 13 de diciembre de los corrientes, según Acta de Sesión Plenaria número 40. El texto aprobado con modificaciones en sesión plenaria de la Cámara de Representantes del día 14 de diciembre de 2010, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 1143 del 29 de diciembre de 2010. 4.1.3.4. De otro lado, la ponencia para segundo debate, en el Senado de la República, se publicó en la Gaceta del Congreso No 1038 del 6 de diciembre de 2010. El texto aprobado con modificaciones en sesión plenaria del Senado de la República del día 15 de diciembre de 2010, fue a su vez publicado en la Gaceta del Congreso No. 1118 del 22 de diciembre de 2010 y del debate quedó constancia en el acta de plenaria 34 del 15 de diciembre de 2010 Senado publicada en la Gaceta 80 de 2011. 4.1.3.5. El informe de conciliación al proyecto de ley 174 de 2010 Senado, 124 de 2010 Cámara, es publicado en las Gacetas del Congreso No. 1103 y 1104 del 15 de diciembre de 2010. Sin embargo, el 16 de diciembre de 2010, se publica aclaración al texto de conciliación radicado el día 15 de diciembre de 2010 debido a un error de trascripción en el inciso 2° del artículo 4°, tal y como consta en la Gaceta 1107 de 2010. La votación del informe de conciliación en la Cámara de Representantes el 16 de diciembre de 2010, quedó consignada en el Acta 43 consignada en la Gaceta No. 237 de 2011[14]. La votación del informe de conciliación en el Senado quedó consignada en el acta 35 contenida en la Gaceta No. 81 de 2011. 4.1.3.6. El 29 de diciembre, el proyecto de ley 174 de 2010 Senado, 124 de 2010 Cámara, es sancionado por el gobierno y se convierte en la Ley 1430 de 2010. 4.1.4. La consecutividad del proyecto de ley. 4.1.4.1. Con relación al cargo por la supuesta violación del artículo 157 superior, se encuentra probado que el proyecto de ley 124 de 2010 Cámara, 174 de 2010 Senado, fue tramitado con mensaje de urgencia por solicitud del Gobierno Nacional, razón por la cual se configura la excepción a la regla de los cuatro debates reglamentarios dispuesta en el artículo 163 constitucional y en el artículo 169 de la Ley 5ª de 1992. En este orden de ideas, el proyecto surtió los primeros debates en sesiones conjuntas de comisiones terceras de Cámara y Senado -gaceta 165 y 166 de 2011- y los dos debates a cargo de las plenarias de de las dos Cámaras- gacetas 80 y 213 de 2011[15]-. 4.1.4.2. Así, el proyecto de ley 124 de 2010 Cámara, 174 de 2010 Senado cumplió todos los debates exigidos por el artículo 157 de la Constitución para su conversión en Ley. Ellos, además, se realizaron respetando el trámite legislativo en los términos establecidos por la Constitución y la Ley[16], es decir realizando el aviso previo, incorporando los temas en el orden del día, verificando el quórum, debatiendo los artículos y preposiciones propuestas, realizando las votaciones por artículo o en bloque, y publicando en las gacetas del Congreso tanto las ponencias, como las actas de Plenaria y los textos definitivos aprobados en Comisión por cada cámara en Plenarias. 4.1.5. Conclusión del cargo. Por lo expuesto, se desvirtúa el primer cargo por vicios de forma esgrimido por la demandante relativo al desconocimiento del principio de consecutividad, ya que se realizaron los debates sucesivos al proyecto de ley, en la secuencia prescrita para las iniciativas legislativas con mensaje de urgencia, siguiendo las formalidades de trámite. 4.2. Vulneración del artículo 162 de la Constitución Política (identidad flexible). En relación con la vulneración del principio de identidad flexible, la demanda denuncia que la disposición demandada fue introducida en el debate de las Plenarias (i) sin haber sido votada ni discutida en el primer debate de las comisiones conjuntas de Cámara y Senado, (ii) ni incluida en las ponencias para el debate plenario en cada cámara. 4.2.1. El artículo 160 constitucional. 4.2.1.1. La llamada regla de identidad flexible hace referencia a la validez de la aprobación de textos no idénticos o desiguales en los diferentes debates parlamentarios, por la introducción de cambios al texto precedente. Tales cambios, incorporados en segundo debate de alguna Cámara al texto ya aprobado por la Comisión respectiva, o, en la plenaria de una Cámara respecto de lo aprobado previamente por la otra, pueden consistir en: (i) supresiones -eliminación de un enunciado del proyecto- , (ii) modificaciones -alteraciones de una disposición que se conserva- o (iii) adiciones -incorporación de nuevas disposiciones-. 4.2.1.2. La posibilidad de introducir cambios en segundo debate de Plenaria al texto votado en primer debate por la Comisión, se fundamenta en el artículo 160 superior, que indica: Constitución Política. Artículo 160. (…) Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. En el informe a la Cámara plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo (…). Aquí la norma prevé la posibilidad de que las Cámaras en pleno introduzcan, en segundo debate, cambios al texto aprobado en Comisión, flexibilizando así el trámite parlamentario en la secuencia indicada. Más específico, el artículo 160 de la Ley 5 de 1992 reitera la identidad flexible en el trámite de las iniciativas, al autorizar “enmiendas al articulado” que pueden ser de “supresión, modificación o adición a algunos artículos o disposiciones del proyecto”. Para la mejor ilustración de los miembros de la Plenaria, el mismo artículo 162 constitucional instruye al ponente del proyecto en segundo debate a consignar en el informe de ponencia “la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo”; con todo, tal deber de ilustración no puede entenderse como un requisito que condicione la presentación de una modificación al hecho de haber sido propuesta en la comisión, ya que la facultad de introducirlas en Plenaria, según el artículo 160.2 citado, se refiere a “las que juzgue necesarias” la correspondiente Cámara. Reiterando lo anterior, el artículo 178.1 de la Ley 5 de1992 en desarrollo de la norma constitucional citada, refiere al evento de que a un proyecto de ley “le sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en Plenaria”; y concluye confirmatoriamente, que “éstas podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva Comisión Permanente”, es decir, continuando válidamente su trámite legislativo. Con todo, existe una restricción constitucional a la introducción de modificaciones en Plenaria al texto aprobado en primer debate: la “unidad de materia”. El artículo 158 constitucional dispone que “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia”, agregando que serán inadmisibles “las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”. Por el contrario, las adiciones correspondientes a materias que no tengan relación con lo aprobado en el debate anterior “o asuntos nuevos” (Ley 5 de 1992, art. 177), así como las modificaciones o adiciones que constituyan “serias discrepancias con la iniciativa aprobada en comisión” (Ley 5 de 1992, art. 178.2), o las consistentes en un “texto alternativo” que entrañe una “enmienda total” al proyecto de ley, serán devueltas a la Comisión para primer debate, bajo el entendimiento de que no cumple la regla de identidad flexible. En síntesis, es posible introducir modificaciones y adiciones en segundo debate de Plenaria al texto aprobado en primer debate de Comisión, siempre y cuando no constituya un tema nuevo respecto del temario ya aprobado sino relacionado con su contenido -unidad de materia-, ni establezca una discrepancia seria con el texto ya aprobado o, mucho menos, se trate de una enmienda total. 4.2.1.3. La identidad flexible, entendida como la posibilidad de incorporar válidamente cambios al texto preaprobado, también se expresa en la facultad de una Cámara para introducir modificaciones a lo aprobado por la otra. Estos casos, regulados en el artículo 161 constitucional, disponen de un trámite diferente que parte de integrar comisiones de conciliación de las dos corporaciones legislativas y volver a someter a la aprobación de las plenarias un mismo texto. Así, la flexibilidad de poder aprobar un texto diferente en segundo debate respecto del primero -con las limitaciones señaladas-, se limita cuando las discrepancias se traban entre una cámara y otra, pues si bien inicialmente se considera válido votar contenidos diferenciados, al final prevalece la regla de identidad pura, al tener que votar, de nuevo en plenarias, un mismo texto conciliado. En suma, la regla de identidad flexible tiene plena aplicación en la secuencia del proceso de aprobación de las leyes que transcurre entre el primero y el segundo debate, cual es el caso que nos ocupa. 4.2.2. La identidad flexible en la jurisprudencia constitucional. 4.2.2.1. El principio de identidad flexible como expresión del principio de deliberación democrática[17], ha sido interpretado por la jurisprudencia de la Corte, en el sentido de que se faculta a cada cámara para que sea en el debate de plenaria o en el de comisión, se introduzcan las modificaciones, adiciones o supresiones que se juzguen necesarias para el proyecto de ley siempre que durante el primer debate se haya aprobado o discutido el asunto o materia a que se refiera la adición o modificación[18]. En este sentido, la Carta de 1991 flexibilizó y relativizó el criterio del control rígido que hasta ese momento exigía que un proyecto de ley fuera el mismo durante los cuatro debates reglamentarios. Se trata entonces de privilegiar el principio democrático para permitir la participación y confrontación de todas las corrientes de pensamiento en el trámite de formación de la ley. Con relación a este principio la Corte ha señalado que, “El principio de identidad ha sido relativizado al facultar a los congresistas para que durante el segundo debate puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias[19], siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional permanente se haya aprobado el asunto o materia a que se refiera la adición o modificación[20]. Lo anterior implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo establecido en el artículo 157 de la Constitución”[21]. 4.2.2.2. En fallos recientes, la Corte ha privilegiado el principio democrático estableciendo que las modificaciones o adiciones en las Plenarias son válidas aún cuando no hayan sido expresa ni profusamente discutidas en el primer debate, siempre y cuando guarden unidad temática con el contenido del proyecto de ley. Fue el caso de la revisión del proyecto de ley estatutaria de la reforma política.[22] 4.2.2.3. El que un texto específico no haya sido incluido o debatido en las comisiones conjuntas no significa que todo el trámite legislativo quede invalidado, ya que el principio de consecutividad exige que el proyecto en su conjunto surta los debates exigidos por el ordenamiento jurídico, pero no que cada disposición textual del mismo se someta a todos los debates. 4.2.3. El trámite seguido para la aprobación del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 4.2.3.1. El artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 no estaba en el proyecto presentado por el gobierno nacional tal y como se desprende del texto publicado en la Gaceta del Congreso No. 779 de 2010. En efecto, el proyecto presentado por el gobierno constaba únicamente de 18 artículos referidos a “la eliminación de la contribución especial al sector eléctrico por parte de los usuarios industriales, el incremento de la productividad del Gravamen a los Movimientos Financieros, GMF, mediante la restricción de algunas prácticas especialmente estructuradas para evitar el pago de dicho Gravamen por parte de los contribuyentes, así como unas medidas de control tendientes a un mejor recaudo tributario”[23]. En otras palabras, el objetivo que se había propuesto el gobierno a través del proyecto presentado, consistía en aumentar las condiciones de productividad y competitividad, agilizar la labor de fiscalización de la DIAN y aumentar el recaudo tributario de la Nación sin afectar la generalidad de la población. 4.2.3.2. La ponencia para primer debate en las Comisiones Conjuntas contenía 32 artículos tal y como consta en la Gaceta 932 de 2010. En el pliego de modificaciones, se señalaron los cambios introducidos por los ponentes en relación con: supresión del gravamen a los movimientos financieros; la productividad GMF; la sanción por abuso de la exención a combustibles en zonas de frontera; la supresión de la exención a grandes consumidores de combustibles en zonas de frontera; la base gravable del impuesto al patrimonio; la exclusión del IVA al servicio de acceso a Internet; la devolución con...