Sentencia C-819 de 2006

C-819-06 PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA Sentencia C-819/06 COSA JUZGADA MATERIAL-Concepto Ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación que la cosa juzgada material se configura cuando la disposición normativa objeto de estudio tiene un contenido idéntico o similar al de otra disposición que ya ha sido objeto de examen constitucional por parte de la Corte, con base en los mismos cargos y dentro de un contexto fáctico y normativo semejante. COSA JUZGADA MATERIAL-Inexistencia El numeral 14 del artículo 36 de la ley 1015 de 2006, demandado en esta oportunidad, hace parte de un cuerpo normativo encaminado a regular un tipo especial de comportamiento de los miembros de la Policía Nacional, que se erige en falta disciplinaria. Aunque se trata de una conducta que presenta evidentes similitudes a la contemplada en el texto del numeral 13 del artículo 41 de la Ley 200 de 1995 (C-728/00), y del numeral 11 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002 (C-949/00) para los servidores públicos en general, es claro que se trata de disposiciones que hacen parte de cuerpos normativos distintos, y tienen un contexto fáctico de aplicación diferente. La circunstancia de que la norma acusada se inserte en un cuerpo normativo orientado a regular la conducta disciplinaria de los miembros de la Policía Nacional introduce elementos específicos a la determinación de su alcance normativo, como el que se deriva de los imperativos constitucionales que rigen la actividad policial, y de los intereses específicos que se protegen con esta reglamentación. No es posible, en consecuencia, sostener la existencia de cosa juzgada material en tanto los contenidos normativos no se corresponden. En lo que concierne al numeral 12 del artículo 34 de la ley 1015 de 2006, advierte la Sala que se trata de una disposición con un contenido normativo distinto al previsto en el artículo 58 numeral 38 de la Ley 836 de 2003 “Por la cual se expide el Reglamento Disciplinario para las fuerzas militares” , declarado exequible en la sentencia C-431 de 2004. RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA DE MIEMBROS DE LA POLICIA NACIONAL-Fundamento normativo constitucional DERECHO DISCIPLINARIO-Concepto DERECHO DISCIPLINARIO-Finalidad REGIMEN DISCIPLINARIO DE LA FUERZA PUBLICA-No impide sujeción al régimen general POLICIA NACIONAL-Función LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DISCIPLINARIA-Límites/REGIMEN DISCIPLINARIO-Su ámbito está exclusivamente delimitado a aquellas conductas con potencialidad de afectación de la función pública La potestad legislativa en la configuración de los regímenes disciplinarios está limitada por el fin que persigue el ejercicio de la potestad disciplinaria, consistente en asegurar el cumplimiento de la función pública por parte de los servidores públicos y los particulares que cumplen funciones públicas, dentro de los principios a que se refiere el artículo 209 de la Constitución. Luego los regímenes disciplinarios no pueden erigir cualquier conducta en falta disciplinaria; su ámbito está exclusivamente delimitado a aquellas conductas con potencialidad de afectación de la función pública. DEBER FUNCIONAL DEL SERVIDOR PUBLICO-Contenido DERECHO DISCIPLINARIO Y DERECHO PENAL-Relación DERECHO DISCIPLINARIO-Aplicación de principios del derecho penal PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO-Alcance PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO PENAL Y EN DERECHO DISCIPLINARIO-Aplicación distinta TIPO ABIERTO O CONCEPTOS JURIDICOS INDETERMINADOS-Admisibilidad en materia disciplinaria TIPO ABIERTO EN FALTA DISCIPLINARIA-Concepto CONCEPTO JURIDICO INDETERMINADO-Concepto RESERVA DE LEY EN MATERIA DISCIPLINARIA-Alcance REGIMEN DISCIPLINARIO DE LA POLICIA NACIONAL-Destinatarios SITUACIONES ADMINISTRATIVAS MIEMBROS DE LA POLICIA-Características comunes Las características comunes a las situaciones administrativas a que se refieren las normas impugnadas, y que resultan relevantes para el análisis, de este cargo, son: (i) que todas ellas comportan la separación transitoria del servidor público policial de las funciones que ordinariamente cumple en el desempeño de su cargo, y (ii) que no obstante esa transitoria desvinculación del ejercicio de sus funciones, preserva su condición de servidor público y de miembro de la institución policial, en cuanto se encuentra en servicio activo. FRANQUICIA PERSONAL DE POLICIA-Concepto PERMISO LABORAL-Concepto LICENCIA LABORAL-Concepto VACACIONES-Concepto SUSPENSION EN EL CARGO-Concepto INCAPACIDAD LABORAL-Concepto EXCUSA DE SERVICIO-Concepto SANCION DISCIPLINARIA-Exigencia de ilicitud material de la conducta MIEMBROS DE LA POLICIA-Obligación de actuar de acuerdo a los principios que rigen la actividad policial FALTA DISCIPLINARIA-Conducta cometida en franquicia, permiso, licencia, vacaciones, suspendido, incapacitado, excusado de servicio o en hospitalización/FALTA DISCIPLINARIA-Conducta cometida por servidor público transitoriamente separado del servicio Los miembros de la policía que se encuentran en las situaciones administrativas a que se refieren las normas acusadas (franquicia, permiso, licencia, vacaciones, suspendido, incapacitado, excusado de servicio o en hospitalización), conservan su condición de servidores públicos de la institución “en servicio activo”, lo que implica que efectivamente y de manera actual desempeñan un empleo o cargo en esa Institución. Esta circunstancia hace que aún bajo las situaciones administrativas descritas retengan su condición de garantes de las condiciones necesarias para el goce efectivo de los derechos y las libertades ciudadanas, y para el aseguramiento de una convivencia pacífica (Art. 218 C.P.). Las conductas que según las disposiciones acusadas son susceptibles de ser sometidas a control disciplinario, aún cuando el servidor público se encuentre transitoriamente separado del servicio, no son de aquellas que puedan adscribirse a la esfera privada del miembro de la Policía, se trata de transgresiones del orden jurídico tipificadas en la ley como delito o contravención, que no obstante tal circunstancia de separación momentánea del servicio, comportan una ruptura del deber funcional en su expresión de deber de actuar conforme a la Constitución y a la ley, lo que eventualmente puede ser objeto legítimo de imputación disciplinaria, siempre y cuando se establezca la necesaria conexidad entre la conducta delictiva o contravencional y el menoscabo de la función pública. REGIMEN DISCIPLINARIO DE LA POLICIA NACIONAL-Incorporación de conceptos vagos e imprecisos al utilizar expresiones “que empañe, o afecte el decoro, la dignidad, la imagen, la credibilidad, el respeto o el prestigio de la institución”/RESERVA DE LEY EN MATERIA DISCIPLINARIA-Violación/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO-Violación/PRINCIPIO DE LESIVIDAD O ILICITUD SUSTANCIAL-Violación Las expresiones usadas por el legislador en el numeral 10 del artículo 34, y en el numeral 18 del artículo 35 de la Ley 1015 de 2006, que erigen en falta disciplinaria, la comisión de conducta delictuosa (gravísima), o contravencional (grave) “que empañe, o afecte el decoro, la dignidad, la imagen, la credibilidad, el respeto o el prestigio de la institución”, incorporan conceptos vagos e imprecisos, que pueden fluctuar al vaivén de las convicciones y opiniones personales del intérprete, y adicionalmente no concretan una real afectación del deber funcional como presupuesto de legitimación del injusto disciplinario. La primera objeción estructura una violación al principio de legalidad en materia sancionatoria en su dimensión de necesidad de ley previa, estricta y precisa, en tanto que la segunda objeción, configura una trasgresión al principio de lesividad o ilicitud sustancial (capacidad de afectación de la función pública) que debe orientar las conminaciones disciplinarias. Una y otra se proyectan en una violación del principio de reserva legal de las faltas disciplinarias, en tanto que la ambigüedad y la falta de precisión de las expresiones examinadas conduce a que sea el intérprete y no el legislador quien determine el contenido de la hipótesis normativa. FALTA DISCIPLINARIA-Comisión de conducta descrita como delito, cuando disciplinado está en franquicia, permiso, licencia, vacaciones, suspendido, incapacitado, excusado de servicio o en hospitalización/FALTA DISCIPLINARIA-Realización de conducta descrita como contravención Expulsadas las anteriores expresiones de los preceptos examinados, podría entenderse que tal como queda su estructura semántica, la comisión de cualquier conducta descrita en la ley como delito o como contravención, cuando el disciplinado se encuentre en “franquicia, permiso, licencia, vacaciones, suspendido, incapacitado, excusado de servicio o en hospitalización” podría constituir falta disciplinaria. Tal entendimiento desconocería la exigencia de ilicitud sustancial de la conducta en cuanto potencialidad vulneratoria del interés jurídico de la función pública y de los fines de la actividad policial, en contravía de los artículos 6° y 218 de la Constitución que exigen tal vínculo funcional. En consecuencia la Corte condicionará la exequibilidad del numeral 10 del artículo 34, y del numeral 18 del artículo 35 de la ley 1015 de 2006, al entendido que la conducta (delito o contravención) realizada en las situaciones administrativas enunciadas en esos preceptos, debe afectar los fines de la actividad policial. DEBIDO PROCESO EN PROCESO DISCIPLINARIO Y PROCESO PENAL-Adelantamiento de proceso disciplinario y penal por la misma conducta SEXUALIDAD-Dimensiones sociales y sicológicas SEXUALIDAD-Concepto SEXUALIDAD-Derecho a “tener prácticas sexuales” SANCION DISCIPLINARIA POR PRACTICAS SEXUALES-Parámetros jurisprudenciales para determinar ilicitud sustancial REGIMEN DISCIPLINARIO DE LA POLICIA NACIONAL-Sanción disciplinaria por realización de prácticas sexuales en desarrollo de actividades propias del servicio, o de manera pública, o dentro de las instalaciones policiales/REGIMEN DISCIPLINARIO DE LA POLICIA NACIONAL-Inconstitucionalidad expresión “o sin estar en él” referida a la realización de prácticas sexuales fuera del servicio Considera la Corte que es compatible con la Constitución y con los criterios jurisprudenciales trazados en las sentencias C- 507 de 1999, y C- 431 de 2004, la configuración como falta disciplinaria de la realización de prácticas sexuales: (i) cuando se está en actividades propias del servicio; (ii) o de manera pública; (ii) o dentro de las instalaciones policiales cuando se comprometen los objetivos de la actividad y de la disciplina policial, en cuanto se trata de prohibiciones que se orientan a asegurar el cumplimiento del deber funcional, sin que entrañen indebidas intromisiones en ámbitos intangibles relativos a las particulares conducciones de vida de los miembros de la Policía Nacional. En ese mismo orden de ideas resulta incompatible con la Constitución la expresión “o sin estar en él” referida al servicio, por cuanto permite la imputación como falta disciplinaria de conductas inocuas frente al interés jurídico de la función pública que el derecho disciplinario protege. Excede la potestad legislativa, la configuración de faltas disciplinarias que no entrañan quebrantamiento del deber funcional, y en cambio sí propician intromisiones indebidas del control disciplinario en esferas de la vida privada de los miembros de la Policía Nacional, regida por los derechos a la autonomía y la intimidad personal. FALTA DISCIPLINARIA POR INCUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES CONTRAIDAS EN RAZON DE ACTIVIDAD PRIVADA-Línea jurisprudencial FALTA DISCIPLINARIA-Incumplimiento reiterado e injustificado de obligaciones civiles, laborales, comerciales o de familia impuestas en decisión judicial o conciliación Examinada la línea jurisprudencial que ha construido la Corte en materia de faltas disciplinarias de servidores públicos fundadas en el incumplimiento de sus obligaciones contraídas en razón de su actividad privada, encuentra la Sala que la norma que se revisa preserva los elementos que conforme a la jurisprudencia deben concurrir para imprimir a la prohibición aptitud para infringir el deber funcional. En efecto, el numeral 14 del artículo 36 examinado, involucra la exigencia de que el incumplimiento de las obligaciones debe producirse de manera reiterada e injustificada, y debe tratarse de obligaciones impuestas en decisión judicial, o admitida en diligencia de conciliación. La conducta sometida a sanción, pertenece al ámbito del derecho disciplinario, en cuanto comporta quebrantamiento del deber funcional por parte del servidor público, en la dimensión relativa al quebrantamiento de la obligación que tienen los servidores públicos de obrar en sus actuaciones garantizando una adecuada representación del Estado. No se advierte un exceso en la potestad de configuración del legislador en materia disciplinaria, en cuanto la norma acoge los lineamientos que la jurisprudencia constitucional ha trazado, sobre los requerimientos para que el incumplimiento de las obligaciones privadas por parte de los servidores públicos, pueda ser erigido en falta disciplinaria Referencia: expediente D-6234 Demanda de inconstitucionalidad contra los numerales 10 y 12 del artículo 34, numeral 18 del artículo 35 y numeral 14 del artículo 36, de la ley 1015 de 2006 “Por la cual se expide el régimen disciplinario de la Policía Nacional”. Actor: Diego Fernando Flórez Martínez. Magistrado Ponente Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Bogotá, D.C., cuatro (4) de octubre de dos mil seis (2006). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de su derecho político el ciudadano Diego Fernando Flórez Martínez presentó demanda de inexequibilidad contra los numerales 10 y 12 del artículo 34, el numeral 18 del artículo 35 y el numeral 14 del artículo 36 de la Ley 1015 de 2006 “por la cual se expide el régimen disciplinario para la Policía Nacional”. 2. Por auto del 22 de marzo del 2006 el magistrado sustanciador admitió la demanda por encontrar satisfechas las exigencias del Decreto 2067 de 1991, y ordenó el traslado, fijación en lista y comunicaciones de Ley. II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, "LEY No. 1015 DE 2006[1] ( febrero 7) Por medio de la cual se expide el Régimen Disciplinario para la Policía Nacional El Congreso de Colombia DECRETA: (…) LIBRO I PARTE GENERAL TITULO VI DE LAS FALTAS Y DE LAS SANCIONES DISCIPLINARIAS CAPÍTULO I CLASIFICACIÓN Y DESCRIPCIÓN DE LAS FALTAS “(…) Artículo 34. Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: (…) 10. Incurrir en la comisión de conducta descrita en la ley como delito, que empañe o afecte el decoro, la dignidad, la imagen, la credibilidad, el respeto o el prestigio de la Institución, cuando se encuentre en situaciones administrativas tales como: Franquicia, permiso, licencia, vacaciones, suspendido, incapacitado, excusado de servicio, o en hospitalización. (…) 12. Cuando se está en desarrollo de actividades propias del servicio o sin estar en él, realizar prácticas sexuales de manera pública, o dentro de las instalaciones policiales, cuando se comprometan los objetivos de la actividad y de la disciplina policial. (…) Artículo 35. Faltas graves. Son faltas graves: (…) 18. Incurrir en la comisión de conducta descrita en la ley como contravención, que empañe o afecte el decoro, la dignidad, la imagen, la credibilidad, el respeto o el prestigio de la Institución, cuando se encuentre en situaciones administrativas tales como: Franquicia, permiso, licencia, vacaciones, suspendido, incapacitado, excusado de servicio, o en hospitalización. (…) Artículo 36. Faltas leves. Son faltas leves las siguientes: 14. Incumplir de manera reiterada e injustificada obligaciones civiles, laborales, comerciales o de familia impuestas en decisiones judiciales o admitidas en diligencia de conciliación. (…)” III. LA DEMANDA Según el demandante disposiciones transcritas infringen los artículos 6°, 29 y 218 de la Constitución. Expone como razones de la violación las siguientes: 1. A juicio del actor, las normas demandadas exceden la finalidad del poder disciplinario con que cuenta la administración al contemplar como faltas disciplinarias para los miembros de la Policía Nacional, las conductas: (i) realizadas durante períodos de franquicia, permiso, licencia, vacaciones, suspensión, incapacidad, excusa de servicio u hospitalización (Art. 34 num.10 y art. 35 num.18); (ii) sin encontrarse el disciplinado en actividades propias del servicio (Art.34 num. 12); o (iii) que configuren el incumplimiento reiterado e injustificado de obligaciones civiles, laborales, comerciales o de familia, impuestas en decisiones judiciales o admitidas en diligencia de conciliación (Art. 36 num. 14). 2. Sostiene que el poder disciplinario fue establecido para sancionar comportamientos que se aparten del debido cumplimiento de las funciones asignadas a los servidores públicos. Por consiguiente, en criterio del actor, la potestad disciplinaria, en el caso específico de la Policía Nacional debe limitarse a valorar las conductas que desconozcan la función social de la entidad y, en general, las violaciones al deber propio consagrado en el artículo 218 de la Constitución, sin que sea posible sancionar otros comportamientos que no trasciendan ese ámbito funcional, y por consiguiente no lesionen el servicio. 3. La tipificación que se acusa no corresponde, según la demanda, al límite de la responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos, pues ésta tiene lugar por acción, omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, cuando las conductas comporten trasgresión de la Constitución o las leyes, o violación de los deberes u obligaciones que el orden jurídico tiene establecidos para los servidores públicos (Art. 6° C.P.). Las conductas sancionadas no tienen la potencialidad de afectar el buen desempeño de las funciones de la institución, es decir, están desprovistas del requisito de la ilicitud sustancial y, en consecuencia, escapan al ámbito disciplinario. Su tipificación afecta el orden constitucional. 4. Aduce el demandante que en los eventos a que se contrae la demanda el funcionario investigador y sancionador en lo disciplinario actuaría con carencia absoluta de competencia, vulnerándose el debido proceso constitucional (C.P. art.29), por cuanto la comisión de las conductas que configuren delito o contravención debe ser objeto de investigación y sanción por la jurisdicción ordinaria en lo penal, o por las autoridades de policía, según corresponda. 5. En conclusión, sostiene la demanda que los preceptos demandados deben ser declarados inexequibles en razón a que: (i) desconocen las finalidades de la ley disciplinaria, en cuanto no promueven la buena marcha de la función pública; (ii) no buscan garantizar el cumplimiento de los fines esenciales del Estado (Art.2°); (iii) carecen de ilicitud sustancial y no están orientadas a asegurar que el personal uniformado de la Policía Nacional, en ejercicio de sus propias funciones, cumplan fielmente con sus deberes oficiales (Arts. 6° y 218). IV. INTERVENCIONES 1. De la Academia Colombiana de Jurisprudencia El representante de la Academia Colombiana de Jurisprudencia considera que la demanda no puede prosperar, en ninguno de sus cargos, por las siguientes razones: 1. En lo concerniente al numeral 14 del artículo 36 de la ley 1015 de 2006, manifiesta que la Corte debe declarar la exequibilidad de la norma con fundamento en el precedente sentado en la sentencia C- 949 de 2002, que se pronunció sobre un contenido normativo similar al demandado, establecido en el numeral 11 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002. 2. Respecto de los numerales 10 y 12 del artículo 34, y el numeral 18 del artículo 35, señala que corresponde predicar la exequibilidad en virtud de los mandatos contenidos en los artículos 6°, 88 y 209 de la Constitución, “en los que se hace un especial llamado a la moral” (…) “Así, los funcionarios públicos, aún fuera del ejercicio de sus cargos, les es exigible la responsabilidad constitucional; se puede decir entonces, que ellos están llamados a ser ejemplo de probidad en todos su actos, dentro y fuera del servicio, pues se les exige ser modelo de virtud en todo momento ya que su investidura implica la representación de la administración, del Estado mismo.” 2. De la Policía Nacional Solicita a la Corte la declaratoria de exequibilidad de todos los segmentos normativos demandados con fundamento en: 1. En cuanto al numeral 10 del artículo 34, y el numeral 18 del artículo 35, manifiesta que dada la naturaleza y funciones de la Fuerza Pública en general, y de la Policía Nacional en particular, el principio de ilicitud sustancial no puede restringirse al horario de trabajo del servidor policial, pues en virtud de los principios legales de inmediatez y obligatoriedad de intervenir, consagrados en el Código Nacional de Policía (Art. 32), y en la Ley 62 de 1993, el personal uniformado cualquiera sea su especialidad o circunstancias en que se encuentre, tiene la obligación de intervenir frente a los casos de policía, de donde se sigue que aún en las situaciones administrativas previstas en las normas impugnadas, podría existir ilicitud sustancial. 2. Igualmente, aún cuando en algunas ocasiones el policía no esté interviniendo directamente en la atención de casos de policía, bien puede incurrir en delitos o contravenciones que afecten o empañen el decoro, la imagen y el prestigio de la institución - aunque se encuentre en las situaciones administrativas cuestionadas -, bien porque sea ampliamente reconocido como policía en su comunidad, o porque invoque su investidura; caso en el cual la imputación de la falta disciplinaria es legítima, pues no se trata de una actividad puramente íntima o privada, sino que trasciende a lo público y afecta la función pública. 3. El personal uniformado de la Policía Nacional, encontrándose en las situaciones de franquicia, permiso, licencia, vacaciones, suspendido, incapacitado, excusado de servicio o en hospitalización, puede cometer una conducta que afecte notoriamente la imagen, el prestigio, el decoro y la dignidad de toda una institución. No debe perderse de vista, señala, que el tipo disciplinario establece que las conductas descritas sólo constituyen falta “cuando se comprometan los objetivos de la actividad y de la disciplina policial” condición que pone de presente el vínculo de la falta con el servicio y la función pública encomendada a la Policía Nacional. 4. En cuanto al numeral 12 del artículo 34 señala que, conforme a la redacción de la norma debe tratarse de prácticas sexuales realizadas de manera pública, o dentro de las instalaciones policiales y siempre y cuando se comprometan los objetivos de la actividad y de la disciplina policial, caso en el cual se desborda la protección constitucional a la esfera de la intimidad, y se afectan derechos de terceros y la disciplina policial. 5. En relación con el numeral 14 del artículo 36 indica que, el asunto ya ha sido suficientemente examinado por la Corte, por lo que solicita estarse a lo resuelto en las sentencias C-728 de 2000, C-949 de 2002 y C-431 de 2004, en virtud del fenómeno de la cosa juzgada constitucional. 3. Del Ministerio de Defensa Nacional Con argumentos idénticos a los expuestos por el representante de la Policía Nacional, la apoderada del Ministerio de Defensa solicita la exequibilidad de los preceptos acusados. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, emitió el concepto No. 4098 en el que solicita a la Corte declarar exequibles los numerales 10 y 12 del artículo 34; el numeral 18 del artículo 35, y el numeral 14 del artículo 36 de la Ley 1015 de 2006. Los siguientes son los fundamentos de su concepto: 1. El papel que desempeña la Policía Nacional en la estructura del Estado, como integrante de la fuerza pública que controla el monopolio exclusivo de las armas, bien merece controles estrictos en el desarrollo de sus actividades, pues ello trae implícito el uso de la fuerza, que debe enmarcarse dentro de parámetros de proporcionalidad y razonabilidad. 2. En cuanto a la ilicitud sustancial, precisa, que en el derecho disciplinario no hay un bien jurídico protegido en estricto sentido, que tenga que verse afectado con la conducta desplegada por el servidor público. Se trata de la infracción de deberes, por cuanto la relación especial de sujeción con el Estado requiere de controles que operan a manera de reglas de conducta, sin que la ilicitud sustancial comprenda el resultado material, pues la falta de éste no impide la estructuración de la falta disciplinaria. Es el incumplimiento del deber funcional el que orienta la determinación de la antijuridicidad de las conductas reprochables por la ley disciplinaria. (Invoca la sentencia C-948 de 2002). 3. Para el Procurador la justificación constitucional a la tipificación de las conductas previstas en el numeral 10 del art. 34 y 18 del artículo 35, radica en: 3.1 La importantísima labor asignada a la institución policial, que cuenta con un poder, incluso armado, sobre el resto de la población. 3.2. El vínculo especial de sujeción, intensificado, que los une con el Estado, el cual se hace aún más fuerte que el de otros servidores estatales dada la especialísima labor que desempeñan, justifica unos controles aún mayores que los que recaen sobre la generalidad de los empleados públicos. 3.3. El legislador, por mandato del artículo 218 superior, cuenta con una amplia potestad de configuración para crear un régimen disciplinario especial para la Policía Nacional, el cual debe atender la especificidad de la actividad que desarrollan los miembros de esta institución. 3.4. Los controles que se ejercen sobre estos servidores estatales constituyen un fin necesario a la luz de los principios de moralidad que rige la administración pública, el cual es límite para evitar arbitrariedades y conductas impropias que afecten al resto de la población. 3.5. Si bien el control que se ejerce desde el ámbito disciplinario a las conductas desplegadas por los miembros de la Policía en períodos de franquicia, permiso, licencia, vacaciones, suspensión, incapacidad, excusa de servicio, hospitalización, representan una restricción al libre desarrollo de la personalidad y a la intimidad de los miembros de la institución, ella no resulta desproporcionada ni irrazonable en relación con los fines constitucionales que se propone alcanzar. En efecto, el principio de la moralidad en la función pública cobra gran fuerza cuando se trata de la institución policial, y de la fuerza pública en general. Las actividades castrenses requieren, de quienes las desempeñan, un comportamiento ejemplar, en observancia del respeto debido a la institución, el cual se proyecta en el buen nombre de la misma y en el respeto y adhesión de los ciudadanos. 3.6. Para el Procurador la tipificación de las conductas desarrolladas en las situaciones administrativas referidas en el numeral 10 del artículo 34 y el numeral 18 del artículo 35, resultan justificadas frente a la validez constitucional del fin que se persigue, por lo que resultan constitucionales. 4. En relación con el numeral 12 del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006, que estipula que se estructura falta gravísima “Cuando se está en desarrollo de actividades propias del servicio o sin estar en él, realizar prácticas sexuales de manera pública, o dentro de las instalaciones policiales, cuando se comprometan los objetivos de la actividad y de la disciplina policial”, considera pertinente el Procurador aplicar los precedentes establecidos en las sentencias C-431 de 2004 y C-507 de 1999, en relación con el régimen disciplinario de las Fuerzas Militares. Según éstos precedentes el comportamiento de los militares debe atender el decoro y el respeto debido a las instituciones castrenses y el derecho de terceros, por lo cual las prácticas sexuales dentro del seno de las Fuerzas Militares “sean ellas de carácter homosexual o heterosexual, que se realicen de manera pública, o en desarrollo de las actividades del servicio, o dentro de las instalaciones castrenses propiamente dichas, y que por ello comprometan los objetivos básicos de la actividad y disciplina militares” se encuentran proscritas, por lo cual dichas prácticas “deben ser objeto de las correspondientes sanciones”. Juzga aplicables dichos criterios al régimen disciplinario de los miembros de la Policía Nacional, de donde concluye la exequibilidad de la norma. 5. En cuanto al numeral 14 del artículo 36, que establece como falta la conducta de “incumplir de manera reiterada e injustificada obligaciones civiles, laborales, comerciales o de familia impuestas en decisiones judiciales o admitidas en diligencia de conciliación”, para el Ministerio Público la disposición es exequible, por cuanto armoniza con el principio de moralidad pública y responde al decoro y al honor, propios de la institución policial. Recordó el pronunciamiento de la Corte plasmado en la sentencia C-728 de 2000 que declaró la exequibilidad del numeral 13 del artículo 41 de la Ley 200 de 1995, el cual establecía como prohibición de los servidores públicos “el reiterado e injustificado incumplimiento de sus obligaciones civiles, laborales, comerciales y de familia, salvo que medie solicitud judicial”. La exequibilidad de la disposición fue condicionada a que la investigación disciplinaria acerca del reiterado e injustificado incumplimiento de las obligaciones del servidor público sólo podría iniciarse con base en sentencias proferidas por las respectivas jurisdicciones, en la que se declarase que el servidor público ha incumplido sus obligaciones. Este condicionamiento fue incorporado al numeral 11 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002 – Nuevo Código Disciplinario Único -. La Corte se pronunció sobre esta norma en la C-949 de 2002, reiterando en lo pertinente, la jurisprudencia sentada en el precedente del 2000 (C- 728 de 2000). VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN 1. Competencia de la Corte De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición acusada forma parte de una ley de la República, en este caso, de la Ley 1015 de 2006. 2. Problema jurídico y temas jurídicos a desarrollar Para el demandante los preceptos demandados son inconstitucionales en razón a que establecen como faltas disciplinarias conductas que desconocen las finalidades de la ley disciplinaria, en cuanto no promueven la buena marcha de la función pública, ni se orientan a garantizar el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, careciendo así de ilicitud sustancial, en tanto que no están orientadas a asegurar que el personal uniformado de la Policía Nacional, “en ejercicio de sus propias funciones, cumplan fielmente con sus deberes oficiales”. Para el Procurador y los demás intervinientes en el proceso, todos los preceptos demandados son exequibles en razón a la importantísima labor asignada a la institución policial; el vínculo intensificado de sujeción que une a los miembros de la Policía con el Estado, lo que justifica unos mayores controles a su actividad; la amplia potestad de configuración que la Constitución reconoce al legislador para crear un régimen disciplinario especial para la Policía Nacional; los controles que se ejercen sobre estos servidores estatales constituyen un fin necesario a la luz de los principios de moralidad que rige la administración pública. Corresponde, en consecuencia a la Corte determinar: (i) Como cuestión preliminar, si respecto de las normas demandadas existe, como lo señalan algunos intervinientes, cosa juzgada constitucional teniendo en cuenta los pronunciamientos realizados en las sentencias C-728 de 2000, C-949 de 2002 y C-431 de 2004. En el evento de que se ingrese en el estudio de los cargos, la Corte deberá examinar: (ii) Si las conductas (delictivas o contravencionales) desplegadas por miembros de la policía, durante períodos de cese transitorio en las funciones propias del cargo (por franquicia, permiso, licencia, vacaciones, suspensión, incapacidad, excusa de servicio u hospitalización), “que empañen o afecten el decoro, la dignidad, la imagen, la credibilidad, el respeto o el prestigio de la Institución”, entrañan afectación del deber funcional, y si su configuración como faltas disciplinarias son una expresión legítima de la potestad de configuración del legislador en materia disciplinaria. (ii) Si la conducta desarrollada por miembros de la policía, consistente en realizar prácticas sexuales de manera pública, cuando se está en desarrollo de actividades propias del servicio o sin estar en él, o dentro de las instalaciones policiales, cuando se comprometan los objetivos de la actividad y de la disciplina policial, tiene la aptitud para afectar el deber funcional y si su configuración como falta disciplinaria es una expresión legítima de la potestad de configuración del legislador en materia disciplinaria. (iii) Si la conducta del servidor público policial consistente en el incumplimiento reiterado e injustificado de las obligaciones civiles, laborales, comerciales o de familia impuestas en decisiones judiciales o admitidas en diligencia de conciliación, tiene la potencialidad de afectar el deber funcional, y si su tipificación como falta disciplinaria constituye una expresión legítima de la potestad de configuración del legislador en materia disciplinaria. Una vez dilucidada la cuestión preliminar sobre la cosa juzgada, con el fin de resolver los problemas de fondo planteados, estudiará: a) el fundamento constitucional de la responsabilidad disciplinaria de los miembros de la fuerza pública: generalidades del derecho disciplinario y la finalidad de sus sanciones; b) los límites constitucionales al ejercicio de la potestad disciplinaria c) determinará cómo se traducen las anteriores consideraciones en el caso de la regulación disciplinaria de la conducta de los miembros de la fuerza pública; e) procederá a realizar el análisis material de constitucionalidad, de cada uno de los cargos formulados. 1. De la Cosa Juzgada Constitucional. Reiteración de Jurisprudencia. En atención a que la Policía Nacional en su calidad de interviniente en el presente proceso hizo referencia a la configuración del fenómeno de la cosa juzgada constitucional, en relación con el numeral 14 del Artículo 36, y el numeral 12 del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006, en virtud de los pronunciamientos hechos por esta Corporación en las sentencias C-728 de 2000, C-949 de 2002 y C-431 de 2004, procede la Sala a analizar si las sentencias invocadas, produjeron dicho efecto respecto de estas normas. Se trata, específicamente de establecer si existe cosa juzgada material,[2] dada la declaratoria de exequibilidad de las normas cuyo contenido se juzga igual al de la norma actualmente acusada. Observa la Corte que en la sentencia C-728 de 2000, esta Corporación se pronunció sobre la exequibilidad del numeral 13 del artículo 41 de la Ley 200 de 1995 (Código Único Disciplinario de la época), que establecía: “Está prohibido a los servidores públicos: (...) 13. El reiterado e injustificado incumplimiento de sus obligaciones civiles, laborales, comerciales y de familia, salvo que medie solicitud judicial.” En tanto que en la sentencia C-949 de 2002, la Corte se pronunció sobre el numeral 11 del artículo 35 de Ley 734 de 2002 “Por la cual se establece el Código Disciplinario Único” que dispone: “Artículo 35. Prohibiciones. A todo servidor público le está prohibido: (…) 11. Incumplir de manera reiterada e injustificada obligaciones civiles, laborales, comerciales o de familia impuestas en decisiones judiciales o administrativas o admitidas en diligencia de conciliación”. De otra parte, advierte también la Corte, que en la sentencia C-431 de 2004 se pronunció sobre el numeral 38 del artículo 58 de la Ley 836 de 2003 “Por la cual se expide el reglamento del Régimen Disciplinario para las Fuerzas Militares”, que establece como falta disciplinaria la conducta consistente en: “Mantener relaciones sexuales en acuartelamiento, bases, buques, aeronaves y demás establecimientos militares, cuando por la forma y circunstancias en que se lleven a cabo o por su trascendencia atenten contra la dignidad militar”. Ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación que la cosa juzgada material se configura cuando la disposición normativa objeto de estudio tiene un contenido idéntico o similar al de otra disposición que ya ha sido objeto de examen constitucional por parte de la Corte, con base en los mismos cargos y dentro de un contexto fáctico y normativo semejante. Pues bien, el numeral 14 del artículo 36 de la ley 1015 de 2006, demandado en esta oportunidad, hace parte de un cuerpo normativo encaminado a regular un tipo especial de comportamiento de los miembros de la Policía Nacional, que se erige en falta disciplinaria. Aunque se trata de una conducta que presenta evidentes similitudes a la contemplada en el texto del numeral 13 del artículo 41 de la Ley 200 de 1995 (C-728/00), y del numeral 11 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002 (C-949/00) para los servidores públicos en general, es claro que se trata de disposiciones que hacen parte de cuerpos normativos distintos, y tienen un contexto fáctico de aplicación diferente La circunstancia de que la norma acusada se inserte en un cuerpo normativo orientado a regular la conducta disciplinaria de los miembros de la Policía Nacional introduce elementos específicos a la determinación de su alcance normativo, como el que se deriva de los imperativos constitucionales que rigen la actividad policial, y de los intereses específicos que se protegen con esta reglamentación. No es posible, en consecuencia, sostener la existencia de cosa juzgada material en tanto los contenidos normativos no se corresponden. Ahora bien, es claro que tanto las normas que forman parte del régimen disciplinario de los servidores públicos en general, como las que integran el estatuto que rige la conducta funcional de los miembros de la Policía Nacional, forman parte de ese gran sistema que es el derecho sancionatorio disciplinario, por ello la Corte tomará en cuenta los criterios jurisprudenciales desarrollados en los fallos previos adoptados sobre materias análogas para fundamentar su decisión. En lo que concierne al numeral 12 del artículo 34 de la ley 1015 de 2006[3], advierte la Sala que se trata de una disposición con un contenido normativo distinto al previsto en el artículo 58 numeral 38 de la Ley 836 de 2003 “Por la cual se expide el Reglamento Disciplinario para las fuerzas militares” , declarado exequible en la sentencia C-431 de 2004. Si bien las dos disposiciones se orientan a prohibir y sancionar las prácticas sexuales en las instalaciones policiales y militares con potencialidad para afectar la dignidad y el decoro institucional, la norma que se examina en la actualidad tiene un mayor ámbito de aplicación por cuanto no solamente se refiere a aquellas prácticas que se llevan a cabo dentro de las instalaciones policiales, sino a las que se realizan “de manera pública”, o en desarrollo de actividades propias del servicio o sin estar en él. Adicionalmente se trata de disposiciones que deben ser aplicadas en contextos fácticos diversos (miembros de las fuerzas militares y de la Policía Nacional) lo cual concurre a excluir la cosa juzgada constitucional. Ello no obsta para que la Corte tenga en cuenta los criterios jurisprudenciales desarrollados en los fallos previos proferidos sobre materias análogas, para fundamentar su decisión. 2. El fundamento constitucional de la responsabilidad disciplinaria de los miembros de la Policía Nacional. 2.1. Generalidades del derecho disciplinario. La Constitución Política establece que los funcionarios públicos son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes, y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (Art. 6°). Ello es lo que justifica el establecimiento de un sistema de control legal, propio de un Estado de derecho, en el que las autoridades públicas deben respeto y observancia al ordenamiento jurídico, lo que a su vez genera la correlativa responsabilidad por las acciones u omisiones mediante las cuales infrinjan las normas que regulan el debido desempeño de sus funciones. De esta manera, el derecho disciplinario se configura como una de las potestades sancionatorias del Estado[4], el cual, en tanto escenario de coerción estatal diferenciado, posee unas características estructurales propias que han sido delimitadas por la jurisprudencia constitucional. Así, en cuanto a su naturaleza, la Corte Constitucional ha establecido que el derecho disciplinario es una rama esencial al funcionamiento del Estado “enderezado a regular el comportamiento disciplinario de su personal, fijando los deberes y obligaciones de quienes lo integran, las faltas, las sanciones correspondientes y los procedimientos para aplicarlas”[5]. Respecto de los ámbitos que comprende ha señalado que la potestad sancionatoria que se adscribe al Estado lo legitima para: (i) tipificar, a través del legislador, las faltas disciplinarias en que puedan incurrir los servidores públicos[6], su grado de intensidad y las sanciones correspondientes, y (ii) establecer el conjunto de enunciados normativos de orden procesal[7] que regulen la facultad constitucional otorgada a la administración pública para imponer sanciones a todos los servidores que con sus acciones u omisiones, transgredan las normas de conducta relativas al correcto desempeño de las funciones asignadas. En cuanto a sus finalidades esta Corporación ha destacado[8], que el derecho disciplinario se estructuró con la finalidad de asegurar las condiciones mínimas inherentes a la actividad oficial, que resultan indispensables para la eficiente atención de los asuntos a cargo del Estado. Esta razón es la que justifica su existencia dentro del ordenamiento jurídico; así, su consagración dentro de un sistema de reglas es un imperativo para asegurar por un lado, el cumplimiento de los fines de la organización política estatal a través del ejercicio de una función pública que responda a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad; y por otro lado, propender por que los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones respondan al concepto de ciudadano cumplidor de sus obligaciones legales y por tanto, no lesionen la imagen pública del Estado[9]. Esas condiciones mínimas inherentes a la actividad oficial, a cuya salvaguarda se orienta el derecho disciplinario son la obediencia, la disciplina, la rectitud y la eficiencia de los servidores públicos[10]. Es precisamente, en la realización de los mencionados fines, en donde se encuentra el fundamento para la responsabilidad disciplinaria, la cual supone la inobservancia de los deberes funcionales de los servidores públicos o de los particulares que ejercen funciones públicas, en los términos previstos en la Constitución, las leyes y los reglamentos que resulten aplicables[11]. El quebrantamiento del deber funcional como exigencia para la estructuración del ilícito disciplinario ha sido destacado así por la jurisprudencia: “El derecho disciplinario valora la inobservancia de normas positivas en cuanto ello implique el quebrantamiento del deber funcional, esto es, el desconocimiento de la función social que le incumbe al servidor público o al particular que cumple funciones públicas. En este sentido también ha dicho la Corte que si los presupuestos de una correcta administración pública son la diligencia, el cuidado y la corrección en el desempeño de las funciones asignadas a los servidores del Estado, la consecuencia jurídica de tal principio no podría ser otra que la necesidad de castigo de las conductas que atentan contra tales presupuestos, conductas que -por contrapartida lógica- son entre otras, la negligencia, la imprudencia, la falta de cuidado y la impericia. En términos generales, la infracción a un deber de cuidado o diligencia”[12]. La inobservancia – por acción o por omisión - de normas positivas, como elemento estructural de la infracción al deber funcional[13], ha sido destacada por esta Corporación al señalar que el derecho disciplinario está “integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones, independientemente de cuál sea el órgano o la rama a la que pertenezcan”[14]. Lo anterior ocurre porque todos los servidores públicos deben propender por el logro del objetivo principal para el cual fueron nombrados, esto es, servir al Estado y a la comunidad en general con estricta sujeción a lo dispuesto en la Constitución, la ley y el reglamento (C.P. Arts. 6° y 122). De donde resulta que cualquier funcionario del Estado, puede verse sometido a un proceso de responsabilidad pública de índole disciplinaria, no sólo cuando en su desempeño vulnera el ordenamiento superior y legal vigente, sino también cuando incurre en omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (C.P. art. 6° y 123)[15]. 2.2. Particularidades del régimen disciplinario de los miembros de la Policía Nacional. Con el propósito de asegurar la obediencia, la disciplina, la eficiencia en el cumplimiento de las obligaciones y el adecuado comportamiento de los servidores públicos en el ejercicio de sus cargos, el legislador colombiano expidió el Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2000), el cual determina qué conductas se consideran faltas disciplinarias, las sanciones en las que se puede incurrir y el procedimiento que debe seguirse para establecer la responsabilidad disciplinaria. Con la expedición de este Código se buscó la instauración de un estatuto uniforme y comprensivo de todo el régimen disciplinario aplicable a los servidores del Estado. No obstante, en razón a la naturaleza específica de sus funciones, la propia Constitución otorgó al legislador la facultad para establecer regímenes especiales de carácter disciplinario aplicables a los miembros de la fuerza pública (Fuerzas Militares y Policía Nacional). En este sentido, el inciso 2º del artículo 217 de la Carta prescribe que “[l]a ley determinará el sistema de reemplazos en las Fuerzas Militares, así como los ascensos, derechos y obligaciones de sus miembros y el régimen especial de carrera prestacional y disciplinario, que les es propio” (subrayas fuera de texto). En relación con los miembros de la Policía Nacional, el inciso primero del artículo 218 ibídem se establece que “La ley determinará su régimen de carrera, prestacional y disciplinario” (subraya fuera de texto). Los regímenes disciplinarios especiales que rigen la conducta funcional de los miembros de la fuerza pública (Fuerzas Militares y Policía Nacional), revisten tal naturaleza en virtud de la concurrencia de dos caracteres: (i) porque están conformados por un conjunto de normas singulares o particulares en las que se consagran las faltas, las sanciones, los funcionarios competentes para imponerlas y el procedimiento o trámite que debe seguir el proceso respectivo, incluyendo términos, recursos, etc., aplicables a un determinado grupo de personas, en este caso a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional: y (ii) por la especificidad de las funciones que corresponde cumplir a sus destinatarios[16]. Sin embargo, esta especificidad del régimen disciplinario propio de la fuerza pública, y su prevalencia, no impide que también sean destinatarios de las normas del régimen disciplinario de los servidores del Estado, en cuanto ellas resulten procedentes[17]. La índole de las funciones específicas que están llamados a ejecutar estos cuerpos armados, es lo que determina la configuración de faltas propias de un régimen especial y las sanciones que se les pueden imponer. Sobre la naturaleza y funciones específicas que el régimen constitucional colombiano adscribe a la Policía Nacional, el artículo 218 de la Carta define la institución como, “[U]n cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz”. Precepto que debe ser complementado con el contenido del artículo 2° de la Carta que establece que “[L]as autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, bienes, honra, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. La jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que “la institución de la Policía Nacional, como parte integrante de la Fuerza Pública, (…) se distingue de las fuerzas militares por la ausencia de disciplina castrense y por su naturaleza civil, lo cual implica que los inferiores son responsables de la ejecución de las órdenes que reciban. La Policía Nacional como autoridad administrativa, cumple funciones preventivas más no represivas, salvo cuando actúa como colaboradora de las autoridades judiciales en ejercicio de la función de policía judicial. Este cuerpo policial tiene que actuar dentro del respeto por los derechos humanos y tiene como finalidad esencial mantener las condiciones necesarias para el goce de los derechos y libertades de los ciudadanos y asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz. Es pues un mecanismo preventivo de protección de los derechos humanos”[18] Por su parte la Ley 162 de 1993, - Ley Orgánica de la Policía Nacional - establece en su artículo 19 como funciones generales de la institución las siguientes: (i) Proteger a todas las personas residentes en Colombia, garantizar el ejercicio de las libertades públicas y los derechos que de estas se deriven; (ii), prestar el auxilio que requiere la ejecución de las leyes y las providencias judiciales y administrativa; (iii) ejercer de manera permanente las funciones de Policía Judicial, respecto de los delitos y contravenciones; (iv) ejercer funciones educativas a través de la orientación de la comunidad en el respeto a la ley; (v) ejercer función preventiva de la comisión de hechos punibles; (vi) de solidaridad, entre la Policía y a comunidad; (vii) de atención al menor; (viii), de vigilancia urbana, rural, cívica; (ix) de coordinación penitenciaria; y, (x) de vigilancia y protección de los recursos naturales relacionados con la calidad del medio ambiente, la ecología y el ornato público, en los ámbitos urbano y rural. Es evidente la relevancia social de las funciones que en un sistema democrático se asigna al cuerpo policial como garante de las condiciones necesarias para el goce efectivo de los derechos y las libertades ciudadanas, y para el aseguramiento de una convivencia pacífica. Su ubicación en la estructura del Estado como integrante de la fuerza pública, con acceso al poder monopólico de las armas, y eventualmente al uso de la fuerza bajo parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, exige sin duda cuidadosos controles al ejercicio de su actividad, uno de ellos el disciplinario. No obstante, la delicada tarea que cumplen los miembros de la Policía Nacional y el incuestionable impacto social de su función, no tienen la virtualidad de despojar los procesos de configuración y aplicación de las faltas disciplinarias de los límites que le impone el concepto de ilicitud sustancial como presupuesto del injusto disciplinario. En tal sentido esta Corporación ha sostenido que no le está permitido al legislador consagrar cláusulas de responsabilidad disciplinaria que permitan la imputación de conductas desprovistas del contenido sustancial requerido en todo ilícito disciplinario. Corresponde al Estado orientar su potestad disciplinaria al cumplimiento de los deberes funcionales de los servidores públicos, y al aseguramiento de la primacía del interés general en la función pública, sin que esté legitimado para, al amparo de el ejercicio de la potestad disciplinaria, intervenir en la esfera íntima de los individuos.[19] 3. Libertad de configuración legislativa. Límites a la determinación de las faltas disciplinarias. De manera reiterada, con fundamento en los numerales 1º y 2º del artículo 150 de la Constitución Política[20], esta Corporación ha sostenido que el legislador, como supremo representante del poder soberano del pueblo, ostenta una libertad de configuración normativa de carácter general. Esta potestad le permite, a partir de consideraciones políticas, de conveniencia y de oportunidad,[21] desarrollar la Constitución en los términos de su propia competencia, y dentro de los límites impuestos por los principios y valores superiores. La libertad de configuración legislativa en materia disciplinaria[22], específicamente la facultad de definir las faltas y su grado de intensidad, como expresión del carácter democrático del estado, ha sido desarrollo en varios pronunciamientos de esta Corporación. Particularmente en la sentencia C-391 de 2002[23], la Corte precisó que “el poder legislativo tiene un amplio margen de libertad para establecer el régimen disciplinario y que ese amplio margen es consustancial a un régimen constitucional en cuanto remite la configuración de las reglas de derecho -como supuestos necesarios para la convivencia pacífica- a la instancia del poder público de mayor ascendencia democrática[24]”[25]. Sin embargo, ha señalado también que la potestad legislativa en la configuración de los regímenes disciplinarios está limitada por el fin que persigue el ejercicio de la potestad disciplinaria, consistente en asegurar el cumplimiento de la función pública por parte de los servidores públicos y los particulares que cumplen funciones públicas, dentro de los principios a que se refiere el artículo 209 de la Constitución. Luego los regímenes disciplinarios no pueden erigir cualquier conducta en falta disciplinaria; su ámbito está exclusivamente delimitado a aquellas conductas con potencialidad de afectación de la función pública. Las conductas que pertenecen al ámbito del derecho disciplinario, en general, son aquellas que comportan quebrantamiento del deber funcional por parte del servidor público. En cuanto al contenido del deber funcional, la jurisprudencia[26] ha señalado que se encuentra integrado por (i) el cumplimiento estricto de las funciones propias del cargo, (ii) la obligación de actuar acorde a la Constitución y a la ley; (iii) garantizando una adecuada representación del Estado en el cumplimiento de los deberes funcionales. Se infringe el deber funcional si se incurre en comportamiento capaz de afectar la función pública en cualquiera de esas dimensiones. El incumplimiento al deber funcional, es lo que configura la ilicitud sustancial que circunscribe la libertad configurativa del legislador, al momento de definir las faltas disciplinarias. 4. Los principios de legalidad, tipicidad y reserva legal, en materia disciplinaria. El derecho disciplinario como expresión del derecho punitivo del Estado, presenta rasgos que lo aproximan al derecho penal delictivo, pues en un Estado democrático el ejercicio de ius puniendi debe someterse a los mismos principios y reglas que limitan el derecho del Estado a sancionar. Al respecto ha señalado la jurisprudencia: “ La naturaleza esencialmente sancionatoria de ambos derechos – el penal y el disciplinario - hace que las garantías del derecho más general (el penal) sean aplicables también a ese otro derecho, más especializado pero igualmente sancionatorio, que es el derecho disciplinario. Tanto el derecho penal como el administrativo disciplinario emplean las penas como el principal mecanismo de coacción represiva. Todos los principios y garantías propias del derecho penal se predican también del disciplinario”.[27] La aplicación de los principios y reglas del derecho penal delictivo al derecho administrativo sancionador, y entre ellos, al derecho disciplinario, tiene como fundamento la homogeneización o unidad punitiva exigible en tratándose del ejercicio del ius puniendi[28]. En particular, la Corte ha sostenido que el derecho administrativo sancionador como expresión punitiva del Estado, se encuentra sujeto a los principios de legalidad, tipicidad y reserva de ley. Reconociendo que, en todo caso, debido a las particularidades de cada una de las modalidades sancionatorias, que difieren en cuanto a sus intereses[29], sujetos involucrados[30], sanciones y efectos jurídicos sobre la comunidad, dichos principios consagrados en la Constitución adquieren matices dependiendo precisamente del tipo de derecho sancionador de que se trate. Respecto del principio de legalidad, en materia disciplinaria esta Corporación ha sostenido que la conducta sancionable, las sanciones, los criterios para su determinación y los procedimientos previstos para su imposición, deben estar previamente definidos, en forma suficientemente clara, por la ley[31]. Esta garantía se proyecta en dos sentidos: en sentido material, y con alcance absoluto, conforme al cual es necesario que existan preceptos jurídicos anteriores (lex previa) que permitan predecir con suficiente grado de certeza (lex certa) aquellas conductas infractoras del correcto funcionamiento de la función pública y las sanciones correspondientes; y en sentido formal, referido a la exigencia y existencia de una norma de rango legal, que convalide el ejercicio de los poderes sancionatorios en manos de la Administración[32]. El principio de legalidad, en materia disciplinaria, se encuentra reconocido en varias disposiciones constitucionales. En primer término, en los artículos 6° y 29 que establecen que los servidores públicos no pueden “ser juzgados sino conforme a las leyes preexistentes”, y que “sólo son responsables por infringir la Constitución y la ley”. En segundo término, al disponer los artículos 122 y 123 que los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones se someterán a los comportamientos descritos en la Constitución, la ley y el reglamento y que, en todo caso, “no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento”. Y, finalmente, en el artículo 124 que le asigna al legislador la potestad normativa para crear, modificar o derogar el régimen de responsabilidad al que se someten los servidores del Estado. Esta última norma dispone que: “la ley determinará la responsabilidad de los ser...