Sentencia C-818 de 2005

C-818-05 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-818/05 POTESTAD SANCIONADORA DEL ESTADO-Especies DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Concepto DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Finalidad Es innegable que a través del derecho administrativo sancionador se pretende garantizar la preservación y restauración del ordenamiento jurídico, mediante la imposición de una sanción que no sólo repruebe sino que también prevenga la realización de todas aquellas conductas contrarias al mismo. Se trata, en esencia, de un poder de sanción ejercido por las autoridades administrativas que opera ante el incumplimiento de los distintos mandatos que las normas jurídicas imponen a los administrados y aún a las mismas autoridades públicas. POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Doctrina ius publicista POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION Y PODER Y FUNCION DE POLICIA-Distinción DERECHO DISCIPLINARIO-Finalidad DERECHO DISCIPLINARIO Y DERECHO PENAL-Relación DERECHO PENAL Y REGIMENES SANCIONATORIOS ADMINISTRATIVOS-Características específicas que exigen tratamientos diferenciales DERECHO DISCIPLINARIO Y DERECHO PENAL-Distinción PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Alcance PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO-Consagración constitucional PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN DERECHO SANCIONATORIO-Alcance FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA DE NOTARIO PUBLICO-Tipificación REGIMEN DE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES-Competencia legislativa REGIMEN DISCIPLINARIO-Consagración en ciertas entidades por autorización expresa de la ley no contraría principio de legalidad REGIMEN DISCIPLINARIO DE UNIVERSIDAD PUBLICA-Elementos estructurales de las conductas que se consideren como faltas quedan reservados a la ley de carácter disciplinario PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO-Concepto PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO Y PENAL-Distinción DERECHO DISCIPLINARIO-Admisibilidad de tipos abiertos o conceptos jurídicos indeterminados DERECHO DISCIPLINARIO-Amplitud del fallador para la adecuación típica de la conducta PRINCIPIOS JURIDICOS Y REGLAS JURIDICAS-Concepto En la teoría del derecho se reconocen a los principios y a las reglas como categorías de normas jurídicas. Ambas se suelen clasificar dentro de dicho concepto pues desde un punto de vista general (principio) o desde otro concreto y específico (regla) establecen aquello que es o debe ser. Así las cosas, tanto los principios como las reglas al tener vocación normativa se manifiestan en mandatos, permisiones o prohibiciones que delimitan y exigen un determinado comportamiento. PRINCIPIOS JURIDICOS Y REGLAS JURIDICAS-Diferencias La principal diferencia entre ambos tipos de normas radica en la especificidad de sus órdenes o preceptos, pues mientras los principios son típicas normas de organización, mediante los cuales se unifica o estructura cada una de las instituciones jurídicas que dan fundamento o valor al derecho, a través de la condensación de valores éticos y de justicia; las reglas constituyen normas de conducta que consagran imperativos categóricos o hipotéticos que deben ser exactamente cumplidos en cuanto a lo que ellas exigen, sin importar el ámbito fáctico o jurídico en el que se producen. Así las cosas, mientras las reglas se limitan a exigir un comportamiento concreto y determinado, los principios trascienden a la mera descripción de una conducta prevista en un precepto jurídico, para darle valor y sentido a muchos de ellos, a través de la unificación de los distintos pilares que soportan una institución jurídica. PRINCIPIOS JURIDICOS-Papel en el sistema normativo/PRINCIPIOS JURIDICOS-Funciones/PRINCIPIOS JURIDICOS-Función de fundamento/PRINCIPIOS JURIDICOS-Función de interpretación/PRINCIPIOS JURIDICOS-Función de integración del orden jurídico Los principios como lo reconoce la doctrina están llamados a cumplir en el sistema normativo los siguientes papeles primordiales: (i) Sirven de base y fundamento de todo el ordenamiento jurídico; (ii) actúan como directriz hermenéutica para la aplicación de las reglas jurídicas; y finalmente, (iii) en caso de insuficiencia normativa concreta y específica, se emplean como fuente integradora del derecho. En estos términos, es indiscutible que los principios cumplen una triple función de fundamento, interpretación e integración del orden jurídico. Se reconoce a los principios como fundamento, en la medida en que contribuyen a la organización deontológica de las distintas instituciones que dan soporte a la vida jurídica, esto es, fijan los criterios básicos o pilares estructurales de una determinada situación o relación social que goza de trascendencia o importancia para el derecho. En cuanto a su función como instrumento para la interpretación, esta Corporación ha dicho que los principios se convierten en guías hermenéuticas para descifrar el contenido normativo de las reglas jurídicas que al momento de su aplicación resulten oscuras, dudosas, imprecisas, indeterminadas o aun contradictorias en relación con otras normas de rango superior, incluyendo dentro de las mismas a los principios de naturaleza constitucional. Finalmente, los principios cumplen una función de integración, ya que asumen el rol de fuente formal del derecho ante la insuficiencia material de la ley para regular todas y cada una de las situaciones que se puedan presentar en el devenir social. PRINCIPIOS JURIDICOS-Fuerza normativa JUICIO DE PONDERACION-Aplicación PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y TIPICIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO-Utilización de principios jurídicos como instrumentos para la descripción de faltas disciplinarias/PRINCIPIO COMO NORMA JURIDICA -Puede ser objeto de complementación a través de disposiciones constitucionales de aplicación directa o normas legales que concreten clara e inequívocamente las faltas disciplinarias/TIPO DISCIPLINARIO EN BLANCO-Aplicación Se pregunta la Corte: ¿Si el señalamiento de principios, en materia disciplinaria, como instrumentos para la descripción de los comportamientos constitutivos de faltas contra la debida preservación de la función pública, satisfacen o no los principios constitucionales de legalidad y tipicidad, en los términos previstos en el Texto Superior y desarrollados por la jurisprudencia de esta Corporación? Para dar respuesta al citado interrogante, es indispensable recordar que los principios corresponden a una típica norma jurídica de contenido autónomo y singular que dado su carácter general y, por lo tanto, su textura abierta, someten su eficacia directa en cada caso en concreto a la interpretación y exégesis de dicho contenido normativo. El cual, se encuentra generalmente vinculado al valor básico que sirve de fundamento a las distintas instituciones jurídicas. Para la configuración de una falta disciplinaria, se deben describir en términos absolutos, precisos e incondicionales los conductas que impliquen la existencia de una obligación, deber, prohibición, incompatibilidad o inhabilidad que impidan que el juzgamiento de una persona quede sometido al arbitrio del funcionario investigador. Ahora bien, los principios como norma jurídica también pueden ser objeto de complementación mediante la integración jurídica de su contenido normativo, ya sea a través de disposiciones constitucionales de aplicación directa o de normas de rango legal (o en términos generales: reglas), que permitan concretar de manera clara e inequívoca, los conductas prohibidas en materia disciplinaria. Se trata de acudir al empleo de la técnica de remisión del tipo disciplinario en blanco o abierto que exige para la constitucionalidad de la descripción de una infracción disciplinaria, la definición de un contenido normativo específico mínimo que garantice a los destinatarios de la norma, protección contra la aplicación arbitraria de la misma. PRINCIPIOS DE CONCURRENCIA Y BUENA FE EN CONTRATACION ESTATAL-Textura abierta FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA-Desconocimiento de principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa en la etapa precontractual y contractual/PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y TIPICIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO-Requisitos para convalidar la utilización de principios de la contratación estatal como descriptores de falta disciplinaria El legislador al intentar ampliar el catálogo de infracciones disciplinarias, mediante el señalamiento como falta gravísima del desconocimiento de los principios de la contratación estatal y de la función administrativa, incurre en una flagrante vulneración de los principios de legalidad y tipicidad que rigen el ejercicio del derecho punitivo del Estado, pues como previamente se expuso, los principios en cuanto normas jurídicas, por sí solos, sin mas, no pueden servir de instrumento para la descripción de los comportamientos constitutivos de faltas disciplinarias. Conforme a esta argumentación, estaríamos en principio ante una disposición que por desconocer la taxatividad y certeza que se exige en la descripción de las infracciones disciplinarias, debería ser objeto de declaratoria de inexequibilidad pura y simple. Sin embargo, es preciso recordar que los principios como norma jurídica también pueden ser objeto de complementación mediante la integración jurídica de su contenido normativo, ya sea a través de disposiciones constitucionales de aplicación directa o de normas de rango legal, que permitan concretar de manera clara e inequívoca, las conductas prohibidas en materia disciplinaria. De acuerdo con lo expuesto, la Corte concluye que para convalidar el señalamiento de un principio que regula la contratación estatal y la función administrativa como descriptor de un comportamiento constitutivo de falta gravísima, es necesario: (i) Acreditar que la infracción disciplinaria de uno de tales principios tiene un carácter concreto y específico a partir de su complementación con una regla que le permita determinar de manera específica su contenido normativo. Para ello, es indispensable demostrar que a pesar de tener la conducta reprochable su origen en un principio, (a) la misma se desarrolla conforme a una norma constitucional de aplicación directa; (b) o que a pesar de su generalidad, éste se puede concretar acudiendo a una disposición de rango legal que lo desarrolle de manera específica. Cuando se formule la acusación disciplinaria debe señalarse tanto la conducta imputable como la norma que la describe, según lo ordena el artículo 163 del Código Disciplinario Único. Finalmente, es obligación del funcionario investigador determinar si el comportamiento reprochable en materia disciplinaria resulta excesivo en rigidez frente a la gravedad de la conducta tipificada. De igual manera, le corresponde a dicho funcionario determinar si la irregularidad, se ajusta al principio de antijuridicidad material o lesividad reconocido por el legislador en la exposición de motivos de la Ley 734 de 2002, previsto en el artículo 5° de la citada ley. Referencia: expediente D-5521. Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 48 numeral 31 de la Ley 734 de 2002. Demandante: Ernesto Matallana Camacho Magistrado Ponente: Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL Bogotá, D. C., nueve (9) de agosto de dos mil cinco (2005). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES. El ciudadano Ernesto Matallana Camacho, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad del artículo 48 numeral 31 de la Ley 734 de 2002. El magistrado sustanciador, mediante Auto del veintinueve (29) de noviembre de 2004, admitió la demanda, dispuso su fijación en lista, y simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia, se ordenó comunicar la iniciación del proceso al Ministro del Interior y La Justicia, al Defensor del Pueblo, al Director de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Director del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, al Director de la Comisión Colombiana de Juristas y a los Decanos de la Facultades de Derecho de las Universidades Rosario y Nacional, para que intervinieran si lo consideraban conveniente. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA. A continuación se transcribe la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 44.699 del martes 5 de febrero de 2002, subrayando el aparte demandado: “LEY 734 de 2002 (febrero 5) Por la cual se expide el Código Disciplinario Único. El Congreso de Colombia DECRETA: Artículo 48. Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: (...) 31. Participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitu-ción y en la ley”. III. LA DEMANDA. 3.1. Normas constitucionales que se consideran infringidas. Considera el actor que la disposición acusada vulnera el artículo 29 de la Constitución Política. 3.2. Fundamentos de la demanda. Según el actor, la norma demandada desconoce los principios de legalidad, tipicidad y debido proceso consagrados en el artículo 29 Superior, por cuanto la descripción de la conducta contenida en el numeral acusado es indeterminada, vaga y ambigua. Así las cosas, considera que dicha disposición a pesar de establecer una conducta merecedora de sanción disciplinaria, “deja a discrecionalidad del operador jurídico la adecuación de la conducta a la violación o no de un principio constitucional o de contratación administrativa, (...) la labor del funcionario investigador debe ser única y exclusivamente la de verificar si una conducta concreta se adecua o no a la descripción abstracta realizada por la ley; sin embargo para el caso en concreto, la norma al no definir la conducta por ser un concepto jurídico abierto lo obliga [al funcionario] a consultar otros regímenes, y al remitirse a las normas complementarias no le concretan la conducta y no le permiten al funcionario esta verificación, y por el contrario, lo obligan a especular sobre cómo interpretar un principio, ya que su misma naturaleza es de postulado o valor orientador de las autoridades públicas”. Adicionalmente, el accionante afirma que el tipo disciplinario contenido en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, no puede complementarse con otra norma jurídica que permita su correcta interpretación y aplicación, pues por ser una infracción disciplinaria derivada de la inobservancia de principios generales, ellos no pueden establecerse o determinarse de manera concreta como lo exige el derecho punitivo del Estado mediante prohibiciones, incumplimiento de deberes o extralimitación de funciones, dada su vocación general y su reconocimiento jurídico como mandatos de optimización. En este orden de ideas, el actor concluye que: “[El] numeral 31 del artículo 48 no cumple con los presupuestos exigidos por el mismo Código Disciplinario en cuanto a la definición de falta disciplinaria, pues esta misma ley considera falta disciplinaria toda conducta del funcionario que conlleve el incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses, y al revisar el contenido de la norma en cuestión, junto con las normas a que remite, no encontramos que se trate de deberes, funciones o prohibiciones, sino unos principios que tienen por objeto señalar un camino a la administración para que los realice en la mayor medida de lo posible y dentro de las posibilidades jurídicas y reales que se lo permitan, o dicho de otra manera, que se entienda como un propósito de la administración su realización.// En esos términos consideramos que siendo el contenido del numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 una norma vaga y ambigua que no le permite al funcionario investigador adecuar la conducta al presupuesto de la norma, pues en la remisión a los otros ordenamientos no se la concretan; en caso de hacerlo vulnera el contenido del principio de legalidad y por ende el principio constitucional del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, tal como lo ha sostenido la Corte Constitucional cuando se trata de normas vagas y ambiguas aprobadas por el Congreso”. IV. INTERVENCIONES. 4.1. Universidad del Rosario. Dentro del término legal previsto, el Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad del Rosario, presentó escrito de intervención solicitando la declaratoria de exequibilidad condicionada de la norma demandada. Sostiene el interviniente que el cargo contenido en la demanda que se analiza resulta equivocado, en primer lugar, porque existen normas que traducen en deberes específicos y concretos los principios de la contratación estatal y de la función administrativa, lo cual permite una razonable seguridad jurídica en cuanto a las conductas sancionables; y en segundo término, porque la norma demandada corresponde a un tipo disciplinario “en blanco”, es decir, que debe ser complementado a partir del contenido normativo previsto en otras disposiciones. Señala que si existiera vaguedad en el tipo disciplinario contenido en la norma demandada, ello no daría lugar a su inexequibilidad sino a una declaratoria de exequibilidad condicionada. En efecto, en su opinión, el artículo 48 numeral 31 de la Ley 734 de 2002, debe complementarse necesariamente con aquellas normas constitucionales y legales que definen y concretan los principios de la contratación estatal y la función administrativa. En esta medida, la norma acusada se ajusta al artículo 29 Superior y resulta aplicable, si y solo si se entiende que tales principios se traducen en deberes y/o prohibiciones claras y específicas, a partir de la incorporación de las normas legales que establecen su desarrollo normativo en cada caso en concreto. De conformidad con lo expuesto, señala que en forma parcial le asiste razón al demandante, cuando afirma que el tipo disciplinario contenido en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 es ambiguo y se presta para interpretaciones subjetivas, que precisamente por ser subjetivas, violan el principio de legalidad contenido en el artículo 29 Superior. Sin embargo, dicha norma puede ser objeto de complementación, en la medida en que se entienda que el tipo disciplinario involucra el desarrollo legislativo que determina el alcance de cada uno de los principios de la contratación estatal y de la función administrativa. 4.2. Comisión Colombiana de Juristas. El ciudadano Gustavo Gallón Giraldo, en calidad de Miembro de la Comisión Colombiana de Juristas, presentó escrito de intervención por medio del cual solicita a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de la norma demandada. Para el interviniente, los artículos 24, 25 y 26 de la Ley 80 de 1993 describen claramente unas conductas que desarrollan el contenido de los principios de transparencia, economía y responsabilidad en la contratación estatal, lo cual permite a los funcionarios tener certeza sobre cómo adelantar sus actuaciones y los motivos que dan lugar a la sanción. En ese contexto, no resulta contrario al principio de legalidad establecer como falta gravísima el desconocimiento de los principios que el legislador ha desarrollado adecuadamente. Por otra parte, indica que la Constitución se refiere a los principios de economía, igualdad, moralidad, celeridad, imparcialidad y publicidad en la función administrativa, frente a los cuales, sólo el primero se encuentra desarrollado en la Ley 80 de 1993. Los demás no han tenido desarrollo legal. Por ello, a su juicio, su incumplimiento no puede ser invocado como falta gravísima a la luz de la norma demandada. En opinión del interviniente, le asiste razón al actor en cuanto no es posible imponer una sanción a quien actúe de manera contraria a un principio de la contratación estatal y de la función administrativa, sin que exista precisión y claridad respecto de lo que este principio significa y de las conductas que se consideran violatorias del mismo. En esta medida, resultaría contrario a las garantías del debido proceso imponer una sanción a quien, por ejemplo, a juicio de un funcionario, desconozca los principios de moralidad, celeridad o eficiencia, teniendo en cuanta que ninguna norma leal desarrolla esos principios haciendo explícito qué conductas se adecuan a él y cuáles no. Así las cosas, el interviniente concluye sosteniendo que: “la norma debe interpretarse, en relación con los principios ‘que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley’, en el sentido de que únicamente son faltas gravísimas aquellas conductas contrarias a los principios de transparencia, economía y responsabilidad desarrollados en los artículos 24, 25 y 26 de la Ley 80 de 1993.” V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN. Dado que mediante Auto de enero 25 de 2005, la Sala Plena de la Corte Constitucional aceptó los impedimentos manifestados por el Procurador y el Viceprocurador General de la Nación[1], para emitir concepto en relación con la presente demanda de inconstitucionalidad. El Procurador General de la Nación, a través de Resolución No. 051 del 22 de febrero de 2005, designó a la señora Sonia Patricia Téllez Beltrán, Procuradora Auxiliar para Asuntos Constitucionales, para que rindiera el concepto requerido. En cumplimiento de dicho encargo, por intermedio del concepto No. 3783 del 31 de marzo del presente año, la funcionaria designada intervino para solicitar la declaratoria de exequibilidad condicionada de las normas demandadas, conforme a las razones que se resumen a continuación: Señala que el contenido de los preceptos que contienen faltas disciplinarias pueden limitarse a describir conductas que afectan el desarrollo normal de la función pública y que se concretan en el incumplimiento por acción o por omisión de otras normas, pues se trata de tipos disciplinarios en blanco. Sin embargo, destaca que, en todo caso, el precepto que describe la falta debe tener un contenido mínimo de especificación normativa para garantizar a los disciplinados la protección frente a posibles arbitrariedades, y a su vez, para asegurar la igualdad de los ciudadanos en cuanto a la aplicación de la ley. Al analizar el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, sostiene que la constitucionalidad de la norma debe sujetarse a una interpretación de la misma, conforme a la cual se entienda que por tratarse de un precepto de carácter sancionador, cuando se hace referencia “a los principios contempla-dos en la Constitución o en la ley”, se trata de principios con un grado de desarrollo tal que permita verificar su inobservancia, en el momento en que una conducta sea evaluada por parte del investigador, pues, si se trata únicamente de principios a los que se alude de manera vaga, general y abstracta, no podría aplicarse la norma dada falta de determinación o determinabilidad de la conducta y, por lo tanto, de la sanción correspondiente. De ahí que para la Procuradora Auxiliar para Asuntos Constitucionales, en la valoración de cada caso deban analizarse sistemáticamente varios preceptos que desarrollan los principios en juego y a partir de los cuales se evaluará la conducta del funcionario. Lo anterior, significa que “la observancia del principio de tipicidad, debe verificarse de manera particular con cada uno de los principios de que se trate, para evaluar si el grado de desarrollo normativo de los mismos permite o no configurar la falta, resultando así mismo de gran utilidad remitirse a la interpretación judicial”. En relación con los principios que rigen la función administrativa, señala que aquellos se encuentran consagrados en el artículo 209 Superior, el cual sirve de marco a la actuación del legislador y de criterio guía para la interpretación judicial, pero no puede admitirse como tipo disciplinario, “porque no define el contenido de los principios allí enunciados, resultando su descripción de tal generalidad que no cumpliría con los requisitos desarrollados por la jurisprudencia constitucional para admitirla como tipo disciplinario cerrado”. Así las cosas, indica que como los principios constitucionales que rigen la actuación administrativa han sido objeto de un desarrollo legislativo diverso, no puede pretenderse que el investigador disciplinario haga una aplicación directa de ellos, pues previamente debe determinar, en cada caso concreto, si se configura o no el tipo disciplinario, tanto desde el punto de vista de la conducta como de la sanción, de conformidad con las normas existentes al momento de comisión de la infracción disciplinaria. En suma, en cuanto a la tipicidad de la sanción disciplinaria consagrada en la expresión acusada contenida en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, la Vista Fiscal concluye que ella corresponde a un tipo en blanco “que se complementa con una serie de normas del ordenamiento jurídico y que como tal no vulnera el principio de legalidad de las faltas y de las sanciones y de contera el debido proceso, por cuanto su aplicación, si bien no puede hacerse directamente en razón del grado de abstracción que ella se consagra, puede determinarse o ser determinable”. En este contexto, el Ministerio Público solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de la norma acusada, por cuanto en sí misma no resulta contraria al ordenamiento jurídico. Sin embargo, en aras de la protección del principio de legalidad de las faltas disciplinarias y de las correspondientes sanciones, solicita que se declare la constitucionalidad condicionada de tal manera que puedan distinguirse las siguientes situaciones: · Tipo en blanco. En este caso, como ocurre con los principios de transparencia, economía y responsabilidad, (...), puede verificarse la concreción del principio en su desarrollo legal de tal manera que la conducta resulta determinada o determinable por remisión a la Constitución, las leyes, los reglamentos y demás normas del ordenamiento, que materializan dichos principios, lo que permite que en un caso concreto, pueda determinarse tal conducta con un grado de objetividad que garantice los derechos del disciplinado. · Principios generales no desarrollados. Cuando el principio que rige la función administrativa o específicamente la actividad contractual enunciado en una norma, no se encuentra desarrollado de manera suficiente para permitir la determinación clara de la conducta que lo vulnera ni de la correspondiente sanción, no podrá aplicarse el correspondiente tipo disciplinario. De conformidad con lo expuesto, se solicita declarar la exequibilidad condicionada del numeral 31 del artículo 48 de la Ley 724 de 2002, en el sentido de que los principios a que él hace referencia, se encuentren desarrollados al punto de permitir la determinación de las conductas que resulten violatorias del mismo. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE. Competencia. 1. Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del precepto normativo acusado previsto en el artículo 48 numeral 31 de la Ley 734 de 2002, ya que se trata de una disposición contenida en una ley de la República. Problemas jurídicos. 2. Con fundamento en los argumentos esgrimidos en la demanda, en las distintas intervenciones y teniendo en cuenta el concepto de la Vista Fiscal, corresponde a esta Corporación establecer, si la consagración como falta disciplinaria gravísima del desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa (Ley 734 de 2002. art. 48. num. 31), vulnera o no los principios constitucionales de legalidad, tipicidad y reserva de ley, previstos en los artículos 6°, 29 y 124 del Texto Superior. 3. Para el efecto la Sala (i) analizará el alcance de la potestad sancionadora del Estado, sus proyecciones y su ámbito de aplicación en el derecho disciplinario; (ii) se detendrá en la delimitación conceptual de los principios, con el propósito de establecer si los mismos pueden ser utilizados en materia disciplinaria para describir los comportamientos reprochables, esto es, aquellas conductas constitutivas de falta disciplinaria; y finalmente, (iii) definirá la exequibilidad o inexequibilidad del precepto legal demandado. La potestad sancionadora del Estado, sus proyecciones y su ámbito de aplicación en el derecho disciplinario. 4. Esta Corporación ha sostenido de manera reiterada que el derecho sancionador del Estado en ejercicio del ius puniendi, es una disciplina compleja que envuelve, como género, al menos cuatro especies[2], a saber: el derecho penal delictivo[3], el derecho contravencional[4], el derecho disciplinario[5] y el derecho correccional[6]. Salvo la primera de ellas, las demás especies del derecho punitivo del Estado, corresponden al denominado derecho administrativo sancionador[7]. El derecho administrativo sancionador, en términos de la doctrina y la jurisprudencia constitucional, supone una ruptura del principio clásico de la tridivisión de poderes, en la medida en que la represión de los ilícitos ya no corresponde de manera exclusiva al poder judicial, y más concretamente a la justicia penal[8]. En efecto, el modelo absoluto de separación de funciones del poder público[9], se reveló como insuficiente ante el incremento de deberes y obligaciones de los particulares, como de funciones públicas de los servidores del Estado, que ante su incumplimiento merecían la imposición de una sanción. Sin embargo, no todas las infracciones eran susceptibles del mismo tratamiento, pues en atención a los intereses que se pretendían proteger con cada una las disciplinas del derecho punitivo del Estado, se distinguieron aquellas que serían objeto de sanción directa por la Administración, y aquellas otras que se reservarían para la justicia penal. En la actualidad, es innegable que a través del derecho administrativo sancionador se pretende garantizar la preservación y restauración del ordenamiento jurídico, mediante la imposición de una sanción que no sólo repruebe sino que también prevenga la realización de todas aquellas conductas contrarias al mismo. Se trata, en esencia, de un poder de sanción ejercido por las autoridades administrativas que opera ante el incumplimiento de los distintos mandatos que las normas jurídicas imponen a los administrados y aún a las mismas autoridades públicas[10]. Es entonces en la existencia de una pena o castigo, en donde se distinguen el derecho administrativo sancionador de otras instituciones que se proponen defender y amparar el mantenimiento del orden jurídico, como lo son, por ejemplo, las acciones públicas en defensa de la Constitución, frente a las cuales las órdenes de protección pueden limitarse a la simple exigencia de una acción u omisión de determinados actos (C.P. arts. 86 y 88)[11]. La doctrina ius publicista reconoce que la potestad sancionadora de la Administración forma parte de las competencias de gestión que constitucionalmente se le atribuyen, pues es indudable que si un órgano tiene la facultad jurídica para imponer una obligación o para regular una conducta con miras a lograr la realización del interés general, el incumplimiento de ese mandato correlativamente debe implicar la asignación de atribuciones sancionatorias bien sea al mismo órgano que impuso la obligación o a otro distinto, con el propósito de asegurar la vigencia del orden jurídico mediante la imposición de los castigos correspondientes. Sobre la materia, esta Corporación ha establecido que: “[La] potestad sancionadora como potestad propia de la administración es necesaria para el adecuado cumplimiento de sus funciones y la realización de sus fines, pues (...) permite realizar los valores del orden jurídico institucional, mediante la asignación de competencias a la administración que la habilitan para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia propende indudablemente a la realización de sus cometidos (...)”[12]. De otro lado, la facultad sancionadora de la Administración ha sido objeto de comparación y distinción con los conceptos de poder de policía y función de policía, en los siguientes términos[13]: - Por una parte, se distingue del poder de policía, en cuanto éste lejos de pretender preservar la vigencia del orden jurídico mediante la represión o sanción de comportamientos contrarios al mismo, se limita a regular el alcance de la libertad ciudadana mediante normas generales e impersonales, a fin de asegurar la estabilidad del orden público conforme a los parámetros de la salubridad, moralidad, seguridad y tranquilidad pública. - Por la otra, la potestad sancionadora es distinta de la función de policía, pues ésta supone el ejercicio de facultades asignadas a las autoridades administrativas en ejercicio del poder de policía, con miras a garantizar el orden público en sus diversas facetas, y no a consagrar los distintos instrumentos de coacción que permitan sancionar el incumplimiento de los mandatos impuestos por las normas jurídicas a sus destinatarios. En consecuencia, a juicio de esta Corporación, la potestad sancionadora de la Administración permite asegurar la realización de los fines del Estado, al otorgarle a las autoridades administrativas la facultad de imponer una sanción o castigo ante el incumplimiento de las normas jurídicas que exigen un determinado comportamiento a los particulares o a los servidores públicos, a fin de preservar el mantenimiento del orden jurídico como principio fundante de la organización estatal (C.P. arts. 1°, 2°, 4° y 16). 5. Ahora bien, en el terreno del derecho disciplinario, el derecho sancionador de la Administración se concreta en la facultad que se le atribuye a los entes públicos de imponer sanciones a sus propios funcionarios. Con esta potestad disciplinaria se busca particularmente asegurar el cumplimiento de los principios que regulan el ejercicio de la función pública, como lo son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (C.P. art. 209). Desde esta perspectiva, la Corte ha establecido que el derecho disciplinario es una rama esencial en el funcionamiento de la organización estatal, pues se encuentra orientado a regular el comportamiento disciplinario de su personal, fijando los deberes y obligaciones de quienes lo integran, limitando el alcance de sus derechos y funciones, consagrando prohibiciones y previendo un estricto régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, que al ser desconocidos, involucran, si es del caso, la existencia de una falta disciplinaria, de sus correspondientes sanciones y de los procedimientos constituidos para aplicarlas[14]. Haciendo énfasis en lo anterior, esta Corporación en sentencia C-417 de 1993[15], agregó que el derecho disciplinario está “integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones, independientemente de cuál sea el órgano o la rama a la que pertenezcan”[16]. Lo anterior ocurre porque todos los servidores públicos deben propender por el logro del objetivo principal para el cual fueron nombrados, esto es, servir al Estado y a la comunidad en general con estricta sujeción a lo dispuesto en la Constitución, la ley y el reglamento (C.P. arts. 6° y 122). De donde resulta que cualquier funcionario del Estado, puede verse sometido a un proceso de responsabilidad pública de índole disciplinaria, no sólo cuando en su desempeño vulnera el ordenamiento superior y legal vigente, sino también cuando incurre en omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (C.P. art. 6° y 123)[17]. En virtud de lo anterior, resulta indiscutible que la finalidad del derecho disciplinario es la de salvaguardar la obediencia, la disciplina, la rectitud y la eficiencia de los servidores públicos[18]. Es precisamente allí, en la realización del citado fin, en donde se encuentra el fundamento para la responsabilidad disciplinaria, la cual supone la inobservancia de los deberes funcionales de los servidores públicos o de los particulares que ejercen funciones públicas, en los términos previstos en la Constitución, las leyes y los reglamentos que resulten aplicables[19]. Sobre esta materia, en reciente providencia, la Corte manifestó: “El derecho disciplinario valora la inobservancia de normas positivas en cuanto ello implique el quebrantamiento del deber funcional, esto es, el desconocimiento de la función social que le incumbe al servidor público o al particular que cumple funciones públicas. En este sentido también ha dicho la Corte que si los presupuestos de una correcta administración pública son la diligencia, el cuidado y la corrección en el desempeño de las funciones asignadas a los servidores del Estado, la consecuencia jurídica de tal principio no podría ser otra que la necesidad de castigo de las conductas que atentan contra tales presupuestos, conductas que -por contrapartida lógica- son entre otras, la negligencia, la imprudencia, la falta de cuidado y la impericia. En términos generales, la infracción a un deber de cuidado o diligencia”[20]. 6. El derecho disciplinario como parte del derecho punitivo del Estado, se caracteriza por su aproximación al derecho penal delictivo, pues irremediable-mente el ejercicio de ius puniendi debe someterse a los mismos principios y reglas constitutivos del derecho del Estado a sancionar. En relación con esta conexidad, textualmente esta Corporación ha precisado que: “El derecho disciplinario que respalda este poder está compuesto por un conjunto de normas y principios jurídicos que permiten imponer sanciones a los servidores públicos cuando éstos violan sus deberes, obligaciones o incurren en vulneración de las prohibiciones e incompatibilidades que para ellos ha establecido la ley, (...) ha dado lugar a la formación de una rama del derecho administrativo llamada ‘derecho administrativo disciplinario’. Un amplio sector de la doctrina, si bien admite la diferenciación entre la responsabilidad civil, penal y disciplinaria, encuentra que la sanción disciplinaria debe sujetarse a los principios y garantías propias del derecho penal. Según esta interpretación, el derecho disciplinario es una modalidad del derecho penal, y en su aplicación debe observarse las mismas garantías y los mismos principios que informan el derecho penal. La naturaleza esencialmente sancionatoria de ambos derechos hace que las garantías del derecho más general (el penal) sean aplicables también a ese otro derecho, más especializado pero igualmente sancionatorio, que es el derecho disciplinario. Tanto el derecho penal como el administrativo disciplinario emplean las penas como el principal mecanismo de coacción represiva. Todos los principios y garantías propias del derecho penal se predican también del disciplinario. Esta situación ha llevado a considerar que el término derecho penal es impropio (pues existen, como se ve, varios derechos penales) y empieza a hacer carrera la revitalización del término "derecho criminal" para referirse al derecho de los delitos propiamente dichos”[21]. (Subrayado por fuera del texto original). Si bien la doctrina sobre la materia ha reconocido que la aplicación de los principios y reglas del derecho penal delictivo al derecho administrativo sancionador, y entre ellos, al derecho disciplinario, tiene como fundamento la homogeneización o unidad punitiva exigible en tratándose del ejercicio del ius puniendi; de igual manera se ha admitido la existencia de una singularidad en cada uno de sus procedimientos (penal, correccional, contravencional o disciplinario), en respuesta a la naturaleza de los ilícitos y de sus sanciones, así como a la mayor intervención de las sanciones administrativas sobre las penales en el ordenamiento jurídico[22]. Esta posición ha sido recogida por la jurisprudencia de la Corte, al reconocer inicialmente que entre los regímenes sancionatorios administrativos y el derecho penal delictivo existen características específicas que exigen tratamientos diferenciales. Precisamente, en sentencia C-948 de 2002[23], se afirmó que: “[E]ntre el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen diferencias que no pueden ser desestimadas. Así, el derecho penal no sólo afecta un derecho tan fundamental como la libertad sino que además sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con máximo rigor las garantías del debido proceso. En cambio, otros derechos sancionadores no sólo no afectan la libertad física, pues se imponen otro tipo de sanciones, sino que además sus normas operan en ámbitos específicos, ya que se aplican a personas que están sometidas a una sujeción especial -como los servidores públicos- o a profesionales que tienen determinados deberes especiales, como médicos, abogados o contadores. En estos casos, la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen aplicando pero pueden operar con una cierta flexibilidad en relación con el derecho penal.”[24]. (Subrayado del texto original). De igual manera, esta Corporación ha reconocido que entre el derecho disciplinario y el derecho penal delictivo existen también importantes diferencias, derivadas principalmente de los intereses que se pretender proteger por cada disciplina. Al respecto, en sentencia C-244 de 1996[25], se manifestó: “[C]uando se adelanta un proceso disciplinario y uno penal contra una misma persona, por unos mismos hechos, no se puede afirmar válidamente que exista identidad de objeto ni identidad de causa, pues la finalidad de cada uno de tales procesos es distinta, los bienes jurídicamente tutelados también son diferentes, al igual que el interés jurídico que se protege. En efecto, en cada uno de esos procesos se evalúa la conducta del implicado frente a unas normas de contenido y alcance propios. En el proceso disciplinario contra servidores estatales se juzga el comportamiento de éstos frente a normas administrativas de carácter ético destinadas a proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de la administración pública; en el proceso penal las normas buscan preservar bienes sociales más amplios. Si bien es cierto que entre la acción penal y la disciplinaria existen ciertas similitudes puesto que las dos emanan de la potestad punitiva del Estado, se originan en la violación de normas que consagran conductas ilegales, buscan determinar la responsabilidad del imputado y demostrada ésta imponer la sanción respectiva, siguiendo los procedimientos previamente establecidos por el legislador, no es menos cierto que ellas no se identifican, ya que la acción disciplinaria se produce dentro de la relación de subordinación que existe entre el funcionario y la Administración en el ámbito de la función pública y se origina en el incumplimiento de un deber o de una prohibición, la omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones, la violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, etc., y su finalidad es la de garantizar el buen funcionamiento, moralidad y prestigio del organismo público respectivo. Dichas sanciones son impuestas por la autoridad administrativa competente o por la Procuraduría General de la Nación, ente que tiene a su cargo la vigilancia de la conducta oficial de los servidores estatales”[26]. Siguiendo lo anteriormente expuesto, la Corte ha sostenido que el derecho administrativo sancionador como expresión punitiva del Estado, se encuentra sujeto a los principios de legalidad, tipicidad y reserva de ley. Reconociendo que, en todo caso, debido a las particularidades de cada una de las modalidades sancionatorias, que difieren en cuanto a sus intereses, sujetos involucrados, sanciones y efectos jurídicos sobre la comunidad, dichos principios consagrados en la Constitución adquieren matices dependiendo precisamente del tipo de derecho sancionador de que se trate. 7. Esta Corporación ha dicho que conforme al principio de legalidad, el comportamiento sancionable, las sanciones, los criterios para su determinación y los procedimientos previstos para su imposición, deben estar previa-mente definidos, en forma suficientemente clara, por la ley. Este principio comprende una doble garantía. La primera, de orden material y de alcance absoluto, conforme a la cual es necesario que existan preceptos jurídicos anteriores (lex previa) que permitan predecir con suficiente grado de certeza (lex certa) aquellas conductas infractoras del correcto funcionamiento de la función pública y las sanciones correspondientes por su realización. La segunda, de carácter formal, relativa a la exigencia y existencia de una norma de rango legal, que convalide el ejercicio de los poderes sancionatorios en manos de la Administración[27]. En el campo disciplinario, el principio de legalidad se encuentra reconocido en varias disposiciones constitucionales. En primer lugar, en los artículos 6° y 29 que establecen que los servidores públicos no pueden “ser juzgados sino conforme a las leyes preexistentes”, y que “sólo son responsables por infringir la Constitución y la ley”. En segundo término, al disponer los artículos 122 y 123 que los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones se someterán a los comportamientos descritos en la Constitución, la ley y el reglamento y que, en todo caso, “no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento”. Y, finalmente, en el artículo 124 que le asigna al legislador la potestad normativa para crear, modificar o derogar el régimen de responsabilidad al que se someten los servidores del Estado. Esta última norma dispone que: “la ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva”. Esta positivización constitucional del principio de legalidad en el derecho disciplinario, le confiere un alcance netamente garantista a dicha especie del derecho punitivo del Estado. En efecto, el sujeto disciplinado tiene derecho a conocer anticipadamente cuáles son las conductas prohibidas y las sanciones que se derivan de su infracción. Al igual que puede exigir que su juicio se adelante conforme a los procedimientos preexistentes al acto que se le imputa y según las normas vigentes al momento de comisión del comportamiento antijurídico (C.P. art. 29). 8. Por su parte, el principio de reserva de ley se manifiesta en la obligación del Estado de someter el desarrollo de determinadas materias o de ciertos asuntos jurídicos necesariamente a la ley, o al menos, a tener como fundamento la preexistencia de la misma. Así lo reconoce expresamente el artículo 29 del Texto Superior, cuando establece que nadie podrá ser juzgado sino “conforme” a leyes preexistentes al acto que se le imputa. Precisamente, la doctrina al referirse a los principios de legalidad y reserva de ley, en el ámbito del derecho sancionatorio, ha sostenido que: “Se da satisfacción suficiente al principio de legalidad y a esos otros principios del derecho penal, en el sentido con que los reconoce la Constitución de los Estados constitucionales, cuando la figura delictiva y su sanción pueden referirse a una ley (...), aunque ellas estén contenidas en otra fuente jurídica (...). Además de la terminación de la figura delictiva y de su sanción en forma legal, existe la posibilidad de que sólo el hecho o su sanción se funden inmediatamente en una ley o que ambos se apoyen en una fuente jurídica sublegal, pero conforme a la ley”[28]. Este principio fue creado por la doctrina alemana, influida por el dogma de la división de poderes, pues no se concebía que por fuera de la ley se pudiesen proferir medidas que de alguna manera afectaran los derechos fundamentales de las personas, ya que se entendía que los mismos correspondían a una auténtica expresión de la voluntad general que debían ser regulados por el órgano constitucional encargado de representarla. Así, por ejemplo, se reconoció por esta Corporación en sentencia C-432 de 2004[29], al afirmarse que: “Como lo ha sostenido reiteradamente esta Corporación, aquellas materias inexorablemente vinculadas a los derechos constitucionales fundamentales, tales como, la vida en condiciones dignas, el trabajo, el mínimo vital, etc., se encuentran sujetas a reserva de ley, razón por la cual, no puede dejarse en manos del ejecutivo su regulación”. Lo cierto es que en la actualidad tanto la jurisprudencia como la doctrina han entendido que cuando se habla del principio de reserva de ley, independientemente de su exigibilidad en tratándose de la afectación de derechos fundamentales, es para indicar que determinadas materias, o ciertos desarrollos jurídicos, “deben estar respaldados por la ley o simplemente que la ley es el único instrumento idóneo para su regular su funcionamiento”[30]. En algunos de dichos casos, a través de una ley en sentido formal[31], y en otros, admitiendo su desarrollo conforme a leyes en sentido material[32]. Desde esta perspectiva, en materia disciplinaria, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que la consagración de los comportamientos reprochables disciplinariamente, así como las sanciones, los criterios para su fijación y los procedimientos para adelantar su imposición, corresponden a una materia que compete desarrollar de manera exclusiva a la ley, tanto en sentido formal como material[33]. Obsérvese cómo, a manera de ejemplo, en sentencia C-1076 de 2002[34], la Corte declaró exequible la expresión “decretos” contenida tanto en el artículo 54 como en el numeral 4º del artículo 61 de la Ley 734 de 2002, en el entendido que la expresión mencionada hace referencia a “decretos con fuerza de ley”. De acuerdo a la primera de estas disposiciones, los “decretos” pueden prever para los particulares que ejerzan funciones públicas, inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflictos de intereses[35]. En tanto que para la segunda de las citadas disposiciones, constituye una falta gravísima de los notarios la transgresión del régimen de inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflictos de intereses previstos, entre otras normas, en los “decretos”[36]. Sobre la materia, esta Corporación textualmente declaró: “[Ú]nicamente por vía legal, lo cual incluye a los decretos con fuerza de ley, se puede regular lo concerniente al régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses a los particulares, como quiera que está de por medio el acceso a una función pública. (…) en materia disciplinaria existe una reserva legal, en el sentido de que únicamente por medio de una ley, incluyendo los decretos con fuerza de ley, se puede erigir un comportamiento determinado en conducta reprochable disciplinariamente. De tal suerte que el régimen sancionatorio aplicable a los notarios no puede ser la excepción a la regla, por cuanto no existe ninguna razón constitucionalmente válida para ello”. De igual manera, en sentencia C-448 de 1998[37] la Corte declaró inexequible la expresión “y los reglamentos administrativos” contenida en el artículo 42 del antiguo Código Disciplinario Único. Al respecto, la citada disposición entendía como incorporadas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos susceptibles de sanción disciplinaria, aquellas inhabilidades e incompatibilidades previstas en la Constitución, la ley y los reglamentos administrativos. La Corte fundamentó la declaratoria de inexequibilidad, entre otros, en los siguientes argumentos: “De lo anterior se colige que el legislador es quien está habilitado constitucionalmente para fijar el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos, sin que de otro lado, en nada se opone a los mandatos constitucionales, la incorporación en el Código Disciplinario Único de las incompatibilidades e inhabilidades previstas en la misma Constitución y en la ley, en relación con la conducta de aquellos, y específicamente con los concejales (artículos 293 y 312 de la CP.), cuando esta quebrante los principios rectores de la administración pública. Cabe señalar que, algunas inhabilidades e incompatibilidades están fijadas en la Constitución (como las establecidas en los artículos 179, 303 y 312); otras por el legislador, por expresa delegación del constituyente, y otras por los reglamentos administrativos. Por consiguiente, al encontrarse ellas dispersas, el legislador determinó en el precepto sub examine que las normas relativas a dicho régimen, quedaran en el Estatuto Disciplinario Único, lo que en consecuencia no riñe con los preceptos superiores, razón por la cual se declarará la exequibilidad del artículo 42 de la Ley 200 de 1995, salvo la expresión ‘y los reglamentos administrativos’ contenida en la disposición acusada, la cual resulta inconstitucional, por cuanto como antes se observó es materia de competencia de legislador”. (Subrayado por fuera del texto original). Así las cosas, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 29 del Texto Superior, según el cual en una norma de inferior categoría a ley, no sólo es posible definir algunos de los elementos que identifican un comportamiento reprochable disciplinariamente, sino también fijar el alcance de su sanción, siempre y cuando su consagración se fundamente o se haga “conforme” a una ley preexistente; esta Corporación ha reconocido que no es contrario al principio de legalidad que los “reglamentos internos” de ciertas entidades del Estado establezcan su propio régimen disciplinario, bajo la condición que la ley expresamente así lo autorice y, además, fije como mínimo (i) los elementos básicos de la conducta sancionada, (ii) los criterios para su definición, (iii) las sanciones y las pautas para su determinación y, finalmente, (iv) los procedimientos para su imposición acordes con las garantías estructurales del debido proceso[38]. Al referirse al alcance del principio de legalidad y de reserva de ley en materia disciplinaria, la Corte ha sostenido que: “Uno de los principios esenciales en el derecho sancionador es el de legalidad, según el cual las conductas sancionables no sólo deben estar descritas en norma previa sino que, además, deben tener un fundamento legal, por lo cual su definición no puede ser delegada en la autoridad administrativa. Además, es claro que el principio de legalidad implica también que la sanción debe estar predeterminada ya que debe haber certidumbre normativa previa sobre la sanción a ser impuesta pues, como esta Corporación ya lo había señalado, las normas que consagran las faltas deben estatuir también con carácter previo, los correctivos y sanciones aplicables a quienes incurran en aquéllas”[39]. (Subrayado por fuera del texto original). A manera de ejemplo, en sentencia C-829 de 2002[40], esta Corporación al declarar exequibles unas expresiones contenidas en los artículos 75 y 79 de la Ley 30 de 1992[41] y del artículo 26 del Decreto 1210 de 1993[42], consideró que no se transgredían los principios de legalidad y de reserva de ley, cuando en los Estatutos de la Universidad Nacional se admite el establecimiento de un régimen disciplinario especial, siempre que la fijación de los elementos estructurales que identifican una falta disciplinaria, como lo son los comportamientos prohibidos, las sanciones y los procedimientos para hacerlas efectivas queden reservados a la ley disciplinaria. Textualmente la Corte manifestó: “En desarrollo de la autonomía universitaria, que emana de la Constitución y de acuerdo con la ley que la desarrolla, no resulta entonces extraño que por los mecanismos previstos en ésta se tenga competencia por las universidades para la expedición de estatutos que regulen la actividad de los docentes, la de los estudiantes y la del personal administrativo. No obstante, por tratarse de servidores públicos habrá de precisarse hasta que punto puede llegar esa autorregulación de las universidades al expedir los estatutos mencionados de carácter interno, como quiera que el Estado puede establecer normas de carácter disciplinario, aun de carácter general y único, caso en el cual se hace indispensable delimitar el campo de aplicación de éstas para que no quede vacía de contenido la autonomía universitaria. Es decir, ni el Código Disciplinario puede extenderse de tal manera que haga nugatoria esa autonomía de las universidades, ni ésta puede llegar a desconocer la sujeción a la legalidad, incluida dentro de este concepto tanto la ley que desarrolla el artículo 69 de la Carta como la que establece el Código Disciplinario Único. (...) Eso significa, entonces, que los elementos estructurales de las conductas que se consideren como faltas quedan reservados a la ley de carácter disciplinario. Pero, como ellas en últimas consisten en la violación de los deberes o de las prohibiciones, en el estatuto de los docentes en las universidades estatales, atendida la especificidad propia de la actividad académica y la función educativa o de investigación que por los docentes se cumple podrá cada universidad establecer deberes específicos sin que pueda afectarse, en ningún caso, ni la libertad de investigación ni la libre expresión de las ideas, ni la libertad de cátedra, por lo cual quedarán excluidas como de obligatorio cumplimiento órdenes que las menoscaben en algún grado”. (Subrayado por fuera del texto original). De acuerdo con esta argumentación, se concluye que las prohibiciones, así como las distintas categorías de faltas disciplinarias que se pueden imponer tanto a los servidores públicos como a los particulares que ejercen funciones públicas, deben estar estipuladas previamente en una norma legal, independientemente que, dadas las particularidades del caso, el conjunto de funciones o de deberes que se le asignen a los funcionarios públicos y cuyo incumplimiento amerite sanción, se encuentren consignadas en normas jurídicas de inferior jerarquía a la ley, siempre y cuando su existencia se encuentre conforme a la misma. 9. Adicional a los principios de legalidad y reserva de ley, en el derecho administrativo sancionador, y en concreto, en el derecho disciplinario, de igual manera resulta exigible el principio de tipicidad. De conformidad con esta garantía del debido proceso disciplinario, en materia administrativa, la norma creadora de las infracciones y de las sanciones, debe describir clara, expresa e inequívocamente las conductas que pueden ser sancionadas y el contenido material de las infracciones, así como la correlación entre unas y otras. En esta medida, la Corte ha admitido que mediante...