Sentencia C-816 de 2011

C-816-11 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-816/11 (Bogotá D.C., noviembre 1 de 2011) CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades La Corte declara la exequibilidad de la disposición analizada, que ordena a las autoridades administrativas la extensión de los efectos de sentencias de unificación del Consejo de Estado que reconocen un derecho, a las personas solicitantes que se hallen en la misma situación jurídica en ella decidida, con base en lo siguiente: 1. Las autoridades administrativas solo pueden ejercer las funciones atribuidas por la Constitución y la ley (CP 121) en la forma allí prevista (CP 123.2). Igualmente, la función administrativa tiene por objeto el servicio de los intereses generales y se adelanta con fundamento en reglas de igualdad -entre otras- (CP 209), que implica un deber de trato igualitario a las personas en el reconocimiento y protección de sus derechos. 2. Al establecerse para las autoridades administrativas el deber legal de extensión de las sentencias de unificación del Consejo de Estado que reconocen un derecho, tales autoridades deben proceder a la aplicación de tales precedentes jurisprudenciales, en desarrollo del principio de igualdad en el trato debido a los ciudadanos por las autoridades, y en observancia del propio principio de legalidad que basa tal deber de cumplimiento en la voluntad del Legislador. 3. El deber legal de extensión jurisprudencial, dispuesto en la norma demandada, no desconoce la preeminencia de la Legislación como fuente de derecho para ejercer su función conforme a la Ley, al punto que la misma se halla en posibilidad de abstenerse de aplicar el precedente contenido en la sentencia de unificación del Consejo de Estado y negarse a la extensión de tal jurisprudencia -conforme a la ley-, apartamiento administrativo que tendrá que ser expreso y razonado. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Imposibilidad de abstenerse de pronunciamiento de fondo por argumento de falta de vigencia de la disposición jurídica acusada/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumplimiento de requisitos para la existencia de la disposición acusada que integra plenamente el orden jurídico, independientemente de la fecha prevista para que comience a regir PROPOSICION JURIDICA COMPLETA-Integración CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Vigencia FUERZA VINCULANTE DE LA JURISPRUDENCIA-Jurisprudencia constitucional DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Integración normativa INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Procedencia excepcional CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Definición de “autoridad” y “sentencia de unificación” El propio nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) define los conceptos de “autoridad” y de “sentencia de unificación” presentes en el artículo 102 demandado. 1. El concepto de “autoridad” tiene diverso alcance en la Constitución Política. Tradicionalmente se asocia a quien se encuentra legalmente investido de poder coactivo, jurisdicción o mando. Cuando se alude a las “autoridades de la República”, como instituidas para proteger los derechos de los habitantes de Colombia (CP, art. 2) o se expresa que ninguna “autoridad del Estado” podrá ejercer funciones no atribuidas por el orden jurídico (CP, art. 121); o cuando se determina la procedencia de la acción de tutela en relación con la conducta lesiva los derechos fundamentales a cargo de “cualquier autoridad pública” (CP, art 86), la norma superior utiliza tal concepto en su sentido lato. La disposición demandada, y en general el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo hace en un sentido estricto: las “autoridades” a que se refiere la disposición acusada son los organismos y entidades encargadas del adelantamiento de actuaciones administrativas, cualquiera sea la rama del poder, el órgano autónomo o el nivel territorial al que pertenezcan, incluidos los particulares habilitados para tales cometidos. Al respecto, dice al artículo 2 de la Ley 1437/11 (CPACA): ARTÍCULO 2. ÁMBITO DE APLICACIÓN. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades. En suma, se trata de la noción de autoridad administrativa en sentido funcional: todo titular de función administrativa, independiente de su ubicación orgánica, del nivel territorial de actuación o de su condición de particular. 2. El nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo utiliza la expresión sentencia de unificación jurisprudencial en una acepción precisa y taxativa, definida en su artículo 270: ARTÍCULO 270. SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. Así, en el ámbito de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, son sentencias de unificación, las proferidas por el Consejo de Estado como “tribunal supremo de lo contencioso administrativo” -CP, art 237- con arreglo a alguno de los siguientes criterios: (i) finalístico o de unificación y definición jurisprudencial; (ii) material o de importancia jurídica o trascendencia pública del asunto; (iii) funcional o de decisión de recursos extraordinarios o de revisión. FUENTES DEL DERECHO EN LA CONSTITUCION/LEGISLACION-Poder vinculante como fuente primaria del derecho Por oposición a las fuentes materiales, que determinan el contenido de los preceptos legales, históricamente la doctrina ha entendido las fuentes formales del derecho objetivo como los procesos de creación de normas jurídicas cuyos elementos condicionan la validez de las reglas resultantes, trátese de la legislación, la jurisprudencia o la costumbre. La sujeción del ciudadano y del poder al orden jurídico es condición esencial de existencia del Estado de Derecho. El derecho legislado, con la Constitución Política como norma de normas en la cúspide del orden jurídico interno, constituye la fuente formal primaria de nuestro sistema de derecho. En tal sentido, la Constitución -art 4, inc 2- dispone: “Es deber de los nacionales y extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes (…)”. Y todas las personas -particulares y servidores públicos- son responsables de su infracción (CP 6, 95). La primacía de la Legislación como fuente del ordenamiento jurídico, es regla de los estados democráticos y constitucionales que dan prevalencia a las reglas de conducta dictadas por los representantes del Pueblo o el propio Pueblo soberano para regular el poder y la libertad, a través de los procesos legislativos ordinarios o constituyentes, esto es, de la Legislación como principal fuente formal del Derecho. El poder vinculante de la Legislación, como fuente primaria del derecho, es indiscutible. De este modo, la actuación de las autoridades -para el caso administrativas y judiciales-, se ha de regir por lo dispuesto en las reglas constitucionales, legales o reglamentarias que conforman el sistema jurídico (CP 121 y 123), a cuya cabeza la Constitución ostenta supremacía normativa, goza de eficacia directa y es principio de interpretación de todo el ordenamiento. La Constitución dispone que “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la Ley” (CP, 121). Específicamente, las autoridades administrativas -como todo servidor público- toman posesión del cargo jurando “cumplir y defender la Constitución” y ejercen sus funciones “en la forma prevista en la Constitución, la ley y el reglamento” (CP 122 y 123.2). Así, la idea del Estado de Derecho se concreta para la administración en el principio de legalidad, según el cual la actividad administrativa se halla sometida a las normas superiores del ordenamiento jurídico, no pudiendo hacer u omitir sino aquello que le está permitido por la Constitución, la Ley y los Reglamentos pertinentes. La efectividad de tal principio, como deber ser, busca asegurarse a través del control de legalidad, en prevención de actuaciones ilegales o arbitrarias del Poder Ejecutivo o de las autoridades que realizan la función administrativa. Respecto del poder judicial, la Constitución ha dispuesto el funcionamiento “autónomo” de la administración de justicia y ha instruido a los servidores judiciales que “sus actuaciones son independientes” (CP, art 228). En cuanto a los jueces, la Carta Política repite el mandato superior de subordinación al orden jurídico, disponiendo para ellos que en sus providencias “sólo están sometidos al imperio de la ley” (CP 230). Tal aserto lo reitera el inciso segundo de la misma norma superior, referido a la “jurisprudencia” -junto con la doctrina, la equidad y los principios generales del derecho- como “criterios auxiliares” del ejercicio de la función judicial. Así, la disposición constitucional expresa que la jurisprudencia tiene para los mismos jueces que la producen un valor de fuente auxiliar de su labor de interpretación del derecho, no estando la autoridad jurisdiccional sujeta en principio a las reglas de decisión con base en las cuales otros jueces hayan fallado casos anteriores. En principio, las disposiciones del artículo 230 de la Constitución Política tienen como destinatarios a las autoridades del Poder Judicial, pero son reiteración de enunciados genéricos que sientan el principio de supremacía de la Constitución sobre la ley y cualquiera otra norma (CP, art 4), la obligación para toda persona de cumplimiento de la Constitución y la ley (CP, art 95, inc 3) o la sujeción de todo servidor público a la Constitución, la ley o el reglamento en el ejercicio de sus funciones (CP, art 123, inc 2). En suma, la Constitución Política está disponiendo que, en el orden jurídico, la Ley ocupa el lugar preeminente del sistema de fuentes del derecho en todos los ámbitos de su aplicación, entendida en su acepción genérica y más comprensiva de derecho legislado y escrito, a cuya cabeza se halla la propia Constitución como Ley Superior. Con fundamento en lo anterior, el demandante insiste en que el deber constitucional de las autoridades administrativas de ejercer sus funciones con arreglo a lo previsto “en la Constitución, la ley o el reglamento” (CP 123.2), se opone a la posibilidad de reconocerle obligatoriedad a la jurisprudencia. En otras palabras, que sus actuaciones relativas al reconocimiento de derechos a los administrados no han de estar regidas por decisiones judiciales precedentes -criterio auxiliar-, así lo haya ordenado por el Legislador en los términos del artículo 102 de la Ley 1427/11 demandado, en virtud de la primacía de la Ley como fuente del derecho. IGUALDAD-Principio constitucional del ejercicio de la función pública/EXTENSION ADMINISTRATIVA DE SENTENCIAS Y FUERZA DEL PRECEDENTE JUDICIAL-Mecanismos puestos a disposición de los jueces y la administración, para concretar la igualdad de trato que unos y otros deben a las personas Si las autoridades deben sometimiento a la Constitución y la ley en el ejercicio de sus funciones, deben también sujeción al principio de igualdad que la propia Ley Superior prescribe: implícito en la obligación para las autoridades de sometimiento a la Constitución y la Ley, se encuentra el deber de igualdad en el ejercicio de la función pública como mandato fundamental. En otras palabras, el deber de las autoridades de trato igualitario a las personas emana de la obligación general de acatamiento de la Constitución y la ley, inscrito en la noción de Estado de Derecho. De este modo, desde el momento en que las autoridades administrativas juran el cumplimiento de la Constitución y de la ley -actos de legislación-, se encuentran obligados a la garantía de la igualdad legal de todos los ciudadanos, tanto en el ámbito de la administración pública como en la esfera de los procesos judiciales. Del principio de igualdad de todos ante la ley, se deriva el derecho ciudadano de recibir “la misma protección y trato de las autoridades” (CP, art 13). Su garantía y realización efectiva obliga a todos los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones, lo mismo autoridades administrativas que jueces, también como expresión del sometimiento del poder al derecho y la proscripción de la discriminación, la arbitrariedad y la inseguridad. Así mismo, de esta obligación constitucional de igualdad de “protección y trato” de las personas, se desprende: (i) el deber a cargo de la administración y la judicatura de adjudicación igualitaria del derecho; (ii) y el derecho de las personas a exigir de sus servidores que, en el ejercicio de sus funciones administrativas o judiciales, reconozcan los mismos derechos a quienes se hallen en una misma situación de hecho prevista en la ley. En suma, el deber de igualdad en la aplicación de las normas jurídicas, al ser un principio constitucional, es a su vez expresión del otro principio constitucional mencionado, el de legalidad. El ejercicio de las funciones administrativa y judicial transcurre en el marco del estado constitucional de derecho y entraña la concreción del principio de igualdad de trato y protección debidos a los ciudadanos, en cumplimiento del fin estatal esencial de garantizar la efectividad de los derechos, y en consideración a la seguridad jurídica de los asociados, la buena fe y la coherencia del orden jurídico. Lo que conduce al deber de reconocimiento y adjudicación igualitaria de los derechos, a sujetos iguales, como regla general de las actuaciones judiciales y administrativas. Precisamente, tanto (i) la extensión administrativa de las sentencias de unificación -ordenada en la norma legal demandada- como (ii) la fuerza de los precedentes judiciales, son mecanismos puestos a disposición de los jueces y la administración, para concretar la igualdad de trato que unos y otros deben a las personas. Una mirada a ellos resulta ilustrativa para el examen de la tensión que puede darse entre el deber de adjudicación igualitaria de los derechos mediante la extensión de la jurisprudencia o la aplicación del precedente judicial, y a través del carácter auxiliar de tal jurisprudencia. PRECEDENTE JUDICIAL Y AUTONOMIA JUDICIAL-Tensión Para reforzar la aplicación práctica del deber de igualdad en la adjudicación y reconocimiento por las autoridades de los derechos a las personas, la función jurisdiccional da cuenta de un instrumento: el valor vinculante de ciertas decisiones judiciales para la solución de nuevos casos. Significa que la regla de decisión de algunas sentencias debe ser aplicada por los jueces y tribunales competentes a los casos posteriores que se apoyen en los mismos supuestos fácticos y jurídicos. En tal sentido, el precedente jurisprudencial aparece como un mecanismo realizador de la igualdad jurídica, pues los ciudadanos pueden contar con que el derecho ya reconocido a una persona habrá de serle concedido a otra u otras que se hallaren en la misma situación fáctica y jurídica inicialmente decidida. Con todo, en los regímenes jurídicos legatarios de la tradición continental europea como el nuestro, se controvierte el sistema de precedentes en el mismo sentido de la argumentación del demandante: oponiendo a la obligatoriedad de la jurisprudencia, el carácter auxiliar de la misma. En otras palabras, a la obligación judicial de aplicación del precedente jurisprudencial -en desarrollo del deber constitucional de adjudicación igualitaria del derecho-, se le enfrenta el principio también constitucional de la autonomía judicial frente a las decisiones precedentes, con base en el carácter auxiliar de la jurisprudencia y en el sólo sometimiento a la ley en el ejercicio de la función judicial prescrito en la en la Constitución. FUERZA VINCULANTE DE LA JURISPRUDENCIA DE ORGANOS JUDICIALES DE CIERRE-Jurisprudencia constitucional/DOCTRINA DICTADA POR ORGANOS DE CIERRE DE SUS JURISDICCIONES-Alcance y aplicación/JURISPRUDENCIA DE ORGANOS JUDICIALES DE CIERRE EN CUANTO A AUTORIDADES CONSTITUCIONALES DE UNIFICACION JURISPRUDENCIAL-Alcance La jurisprudencia constitucional ha considerado el valor de las resoluciones judiciales de los órganos judiciales de cierre de las respectivas jurisdicciones frente a decisiones posteriores que deban adoptar los jueces y tribunales, es decir, su condición de ‘precedente’. Este asunto plantea la antigua discusión sobre la fuerza obligatoria de las sentencias, más allá de las causas para cuya resolución fueron dictadas. En otras palabras, si determinadas fallos judiciales han de erigirse en una especie de regla general para la posterior solución de casos semejantes. En la sentencia C-836 de 2001, la Corte abordó, entre otros, el problema jurídico que el caso presente plantea: si los jueces en una jurisdicción deben regirse por los precedentes reconocidos por el órgano de cierre de la misma. Con base en el deber constitucional de igualdad de trato, la Corte asumió que: (…) en lo que respecta a la actividad judicial, la igualdad de trato que las autoridades deben otorgar a las personas supone además una igualdad en la interpretación y aplicación de la ley”; por ello, “cuando no ha habido un tránsito legislativo relevante, los jueces están obligados a seguir explícitamente la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia en todos los casos en que el principio o regla jurisprudencial sigan teniendo aplicación”. (Subraya fuera del original). Luego la Corte Constitucional, en la sentencia C-335 de 2008, refiriéndose en general a las decisiones de todos los órganos judiciales de cierre jurisdiccional, reitera el carácter vinculante de la jurisprudencia de los órganos de cierre y, al respecto, afirma: Reconocerle fuerza vinculante a la jurisprudencia sentada por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, redunda en una mayor coherencia del sistema jurídico colombiano, lo cual no se contradice con imperativos de adaptación a los cambios sociales y económicos. De igual manera, la vinculatoriedad de los precedentes garantiza de mejor manera la vigencia del derecho a la igualdad ante la ley de los ciudadanos, por cuanto casos semejantes son fallados de igual manera. Así mismo, la sumisión de los jueces ordinarios a los precedentes sentados por las Altas Cortes asegura una mayor seguridad jurídica para el tráfico jurídico entre los particulares. Según este Tribunal Constitucional, la fuerza normativa de la doctrina dictada por la Corte Suprema, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura -sala disciplinaria- y a Corte Constitucional, como órganos de cierre de sus jurisdicciones, proviene fundamentalmente: (i) de la obligación de los jueces de aplicar la igualdad frente a la ley y de brindar igualdad de trato en cuanto autoridades que son; (ii) de la potestad otorgada constitucionalmente a las altas corporaciones, como órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones y el cometido de unificación jurisprudencial en el ámbito correspondiente de actuación; (iii) del principio de la buena fe, entendida como confianza legítima en la conducta de las autoridades del Estado; (iv) de la necesidad de seguridad jurídica del ciudadano respecto de la protección de sus derechos, entendida como la predictibilidad razonable de las decisiones judiciales en la resolución de conflictos, derivada del principio de igualdad ante la ley como de la confianza legítima en la autoridad judicial. Nótese que la fuerza vinculante de las decisiones de las denominadas altas cortes surge de su definición constitucional como órganos jurisdiccionales de cierre, condición que les impone el deber de unificación jurisprudencial en sus respectivas jurisdicciones. El mandato de unificación jurisprudencial, únicamente dirigido a las cortes jurisdiccionales de cierre, se erige en una orden específica del Constituyente para brindar cierta uniformidad a la interpretación y aplicación judicial del derecho en desarrollo del deber de igualdad de trato debido a las personas, mediante la fuerza vinculante de sus decisiones judiciales superiores. Así, de la condición de “máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria”, de “tribunal supremo de lo contencioso administrativo”, de “guarda de la integridad y supremacía de la Constitución” que les fija la Constitución a la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, respectivamente, surge el encargo de unificar la jurisprudencia en las respectivas jurisdicciones, tarea implícita en la atribuciones asignadas a la primera como tribunal de casación, en la de cierre jurisdiccional de lo contencioso administrativo del segundo, y en la función de guardián de la Constitución y de revisor de las decisiones judiciales de tutela de los derechos fundamentales que tiene la Corte Constitucional. Y de tal deber de unificación jurisprudencial emerge la prerrogativa de conferirle a su jurisprudencia un carácter vinculante. En otras palabras, el valor o fuerza vinculante, es atributo de la jurisprudencia de los órganos de cierre, quienes tienen el mandato constitucional de unificación jurisprudencial en su jurisdicción. FUERZA VINCULANTE DEL PRECEDENTE JUDICIAL-Límite/JURISPRUDENCIA COMO PRECEDENTE Y COMO CRITERIO AUXILIAR-Tensión/APARTAMIENTO JUDICIAL-Límite de la fuerza vinculante de los precedentes judiciales/APARTAMIENTO JUDICIAL-Condiciones Sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales. Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones. Así, el juez dispone de un margen de apreciación de los supuestos fácticos del caso concreto y de interpretación de las normas aplicables al mismo, que le permite apartarse del precedente judicial, es decir, optar por no aplicar la razón jurídica con base en la cual se resolvió el caso anterior. Sin embargo, el juez o tribunal no puede ignorar el precedente del órgano de cierre de su jurisdicción -la ordinaria, la contenciosa administrativa, la jurisdiccional disciplinaria, y en todo caso, la constitucional-: tienen frente a ella el deber de desarrollar una argumentación explícita justificativa de su inobservancia, es decir, satisfacer una carga dialogal con el precedente, como fundamento de la decisión discrepante. En tales casos, por la iniciativa razonada del juez, el precedente judicial puede no ser aplicado, siempre con referencia expresa al mismo y con justificación jurídica del apartamiento. En la citada sentencia C-634 de 2011, la Corte dijo: La Corte también refirió al grado de vinculación para las autoridades judiciales del precedente jurisprudencial emitido por las altas cortes. Resulta válido que dichas autoridades, merced de la autonomía que les reconoce la Carta Política, puedan en eventos concretos apartarse del precedente, pero en cualquier caso esa opción argumentativa está sometida a estrictos requisitos, entre otros (i) hacer explícitas las razones por las cuales se aparte de la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial; y (ii) demostrar suficientemente que la interpretación alternativa que se ofrece desarrolla de mejor manera los derechos, principios y valores constitucionales. Esta opción, aceptada por la jurisprudencia de este Tribunal, está sustentada en reconocer que el sistema jurídico colombiano responde a una tradición de derecho legislado, la cual matiza, aunque no elimina, el carácter vinculante del precedente, lo que no sucede con otros modelos propios del derecho consuetudinario, donde el precedente es obligatorio, basado en el principio del stare decisis. Sin embargo, debe resaltarse que la opción en comento en ningún modo habilita a las autoridades judiciales para, en el ejercicio distorsionado de su autonomía, opten por desconocer el precedente, tanto de carácter vertical como horizontal, ante la identidad de supuestos jurídicos y fácticos relevantes, sin cumplir con los requisitos antes mencionados. Por lo tanto, resultarán inadmisibles, por ser contrarias a los principios de igualdad, legalidad y seguridad jurídica, posturas que nieguen la fuerza vinculante prima facie del precedente, fundamenten el cambio de jurisprudencia en un simple arrepentimiento o cambio de parecer, o sustenten esa decisión en el particular entendimiento que el juez o tribunal tengan de las reglas formales de derecho aplicables al caso. En otras palabras, para que la objeción al precedente jurisprudencial resulte válida, conforme a la perspectiva expuesta, deberá demostrarse a que esa opción es imperiosa, en tanto concurren razones sustantivas y suficientes para adoptar esta postura, en tanto el arreglo jurisprudencial existente se muestra inaceptable. Estas razones, a su vez, no pueden ser otras que lograr la vigencia de los derechos, principios y valores constitucionales. EXTENSION DE LOS EFECTOS DE SENTENCIAS DE UNIFICACION-Alcance DEBERES DE LA ADMINISTRACION FRENTE A LA FUNCION JURISDICCIONAL-Principio de legalidad y deber de igualdad de trato legal En relación con la Rama Judicial, la Constitución impone al gobierno -cabeza de la administración- el deber de prestar a los funcionarios judiciales “los auxilios necesarios para hacer efectivas sus providencias” (CP, art 201.1). En efecto, un estado de derecho se edifica sobre la obligatoriedad de las decisiones de los jueces, quedando los restantes servidores de otras ramas del poder atados a sus providencias y, aún más, compelidos a realizar su cumplimiento. De este modo, los autos y sentencias judiciales en firme que deciden un caso concreto, son indiscutibles para la administración. No así necesariamente, frente a otras causas distintas de las examinadas en cada providencia, pues por regla general, sus efectos se contraen al ámbito de lo juzgado y vinculan solo a las partes que concurrieron al respectivo proceso - excepción hecha, por ejemplo, de sentencias erga omnes y con efectos inter comunis-. De ahí que para ordenar a las autoridades administrativas la extensión de sentencias judiciales de unificación del Consejo de Estado a otros casos diferentes a los fallados en ellas, haya intervenido el Legislador a través de una orden legal expresa. JURISPRUDENCIA DE ORGANOS JUDICIALES DE CIERRE JURISDICCIONAL-Fuerza vinculante para autoridades administrativas JURISPRUDENCIA DE JUZGADOS Y TRIBUNALES-Criterio auxiliar de interpretación en el ejercicio de la función judicial RESPETO DEL PRECEDENTE JUDICIAL POR PARTE DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Hace parte del debido proceso y del principio de legalidad en materia administrativa APARTAMIENTO ADMINISTRATIVO DE PRECEDENTE JUDICIAL-Reglas Al igual que en el ámbito de judicial, el apartamiento administrativo de la decisión judicial precedente se halla reglado, debiendo ser expreso y razonado. El artículo 102 citado, prescribe los fundamentos admisibles de una decisión negativa a la solicitud de extensión jurisprudencial: (i) necesidad de un período probatorio para refutar la pretensión del demandante; (ii) falta de identidad entre la situación jurídica del solicitante y la resuelta en la sentencia de unificación invocada; (iii) discrepancia interpretativa con el Consejo de Estado respecto de las normas aplicables -quien podrá decidirla, con “los mismos efectos del fallo aplicado” (Art 269, Ley 1427/11)-. En todo caso, la negación de la solicitud de extensión jurisprudencial debe ser suficientemente motivada por la autoridad administrativa competente, al igual que ocurre cuando un juez se aparta de la jurisprudencia vinculante. PREVALENCIA DE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Reiteración de jurisprudencia FUERZA VINCULANTE DE LA JURISPRUDENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Doble fundamentación Tratándose del tribunal constitucional, la fuerza vinculante de la jurisprudencia de la Corte Constitucional tiene una doble fundamentación, en razón del órgano que la profiere: (i) de un lado, se trata del órgano de cierre de la jurisdicción constitucional; (ii) de otro lado, es el guardián de la “supremacía e integridad” de la Carta Fundamental. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Jurisprudencia constitucional/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Reglas/OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Configuración FUERZA VINCULANTE DE SENTENCIAS DE UNIFICACION JURISPRUDENCIAL EN QUE SE RECONOCE UN DERECHO-Comprende también las sentencias de la Corte Constitucional Esta Corporación declara exequibles las disposiciones del artículo 102 de la ley 1437 de 2011, en el entendido que las autoridades, al extender los efectos de las sentencias de unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado -inciso 1 del artículo demandado- e interpretar las disposiciones constitucionales en que deba basar su fallo -inciso 7 integrado del mismo artículo-, deben incorporar en sus fallos de manera preferente las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia. Esto, sin perjuicio del carácter obligatorio erga omnes de las sentencias que efectúan el control abstracto de constitucionalidad. JURISPRUDENCIA DE ORGANOS DE CIERRE-Fuerza vinculante Las sentencias de los órganos judiciales de cierre y unificación de las diferentes jurisdicciones, además del valor de cosa juzgada propio de ellas frente al caso sub judice, posee fuerza vinculante como precedente respecto de posteriores decisiones judiciales que examinen casos similares, sin perjuicio de la posibilidad de apartamiento e inaplicación del mismo que tiene el juez, a partir de argumentaciones explícitas al respecto. Y tal fuerza vinculante del precedente de las denominadas altas cortes puede ser extendida a la autoridad administrativa por el Legislador. El deber legal de extensión jurisprudencial, dispuesto en la norma demandada, no desconoce la preeminencia de la Legislación como fuente de derecho para ejercer su función conforme a la Ley, al punto que la misma se halla en posibilidad de abstenerse de aplicar el precedente contenido en la sentencia de unificación del Consejo de Estado y negarse a la extensión de tal jurisprudencia -conforme a la ley-, apartamiento administrativo que tendrá que ser expreso y razonado. Demanda de inconstitucionalidad: del artículo 102 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Referencia: Expediente D-8473. Actor: Francisco Javier Lara Sabogal. Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO I. ANTECEDENTES 1. Texto normativo demandado (objeto de revisión) El ciudadano Francisco Javier Lara Sabogal, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, demandó el artículo 102 (parcial) de la ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. El texto demandado -subrayado-, es el siguiente: LEY 1437 DE 2011[1] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (…) TÍTULO V. EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO. ARTÍCULO 102. EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS POR PARTE DE LAS AUTORIDADES. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Para tal efecto el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado. Dicha petición contendrá, además de los requisitos generales, los siguientes: 1. Justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada. 2. Las pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso. 3. Copia o al menos la referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor. Si se hubiere formulado una petición anterior con el mismo propósito sin haber solicitado la extensión de la jurisprudencia, el interesado deberá indicarlo así, caso en el cual, al resolverse la solicitud de extensión, se entenderá resuelta la primera solicitud. La autoridad decidirá con fundamento en las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables y teniendo en cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la sentencia de unificación invocada, así como los demás elementos jurídicos que regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de todos los presupuestos para que ella sea procedente. Esta decisión se adoptará dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción, y las autoridades podrán negar la petición con fundamento en las siguientes consideraciones: 1. Exponiendo las razones por las cuales considera que la decisión no puede adoptarse sin que se surta un período probatorio en el cual tenga la oportunidad de solicitar las pruebas para demostrar que el demandante carece del derecho invocado. En tal caso estará obligada a enunciar cuáles son tales medios de prueba y a sustentar de forma clara lo indispensable que resultan los medios probatorios ya mencionados. 2. Exponiendo las razones por las cuales estima que la situación del solicitante es distinta a la resuelta en la sentencia de unificación invocada y no es procedente la extensión de sus efectos. 3. Exponiendo clara y razonadamente los argumentos por los cuales las normas a aplicar no deben interpretarse en la forma indicada en la sentencia de unificación. En este evento, el Consejo de Estado se pronunciará expresamente sobre dichos argumentos y podrá mantener o modificar su posición, en el caso de que el peticionario acuda a él, en los términos del artículo 269. Contra el acto que reconoce el derecho no proceden los recursos administrativos correspondientes, sin perjuicio del control jurisdiccional a que hubiere lugar. Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado. En estos casos, el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este Código. La solicitud de extensión de la jurisprudencia suspende los términos para la presentación de la demanda que procediere ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Los términos para la presentación de la demanda en los casos anteriormente señalados se reanudarán al vencimiento del plazo de treinta (30) días establecidos para acudir ante el Consejo de Estado cuando el interesado decidiere no hacerlo o, en su caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 269 de este Código” 2. Demanda: pretensión y razones de inconstitucionalidad. La Corte Constitucional debe declarar la inexequibilidad del aparte subrayado contenido en la norma demandada, por vulneración de los artículos 4, 230 y 241 constitucionales. De no considerarlo así, habría de condicionarse, en el sentido de que “las autoridades deberán extender de la misma manera al adoptar sus decisiones de manera preferente la jurisprudencia de la Corte Constitucional en relación con temas administrativos que involucren derechos fundamentales”. Lo anterior, por lo siguiente: 2.1. Vulneración del Artículo 4° Constitucional. La orden a las autoridades de extender los efectos de una sentencia de unificación del Consejo de Estado, sin considerar los fallos de otras corporaciones como la Corte Constitucional, está propiciando que la postura jurisprudencial del Consejo socave la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional específicamente en materia de derechos fundamentales, lo cual iría en contra de la supremacía de la Constitución y de su interpretación autorizada. 2.2. Vulneración del artículo 230 constitucional. Los jueces y las autoridades están sometidos al imperio de la ley y el orden jurídico. Al ordenar esta disposición demandada que las autoridades apliquen la jurisprudencia del Consejo de Estado, se estaría alterando el sistema de fuentes que pone a la ley en el lugar preeminente, afectando con ello el criterio auxiliar que caracteriza a la jurisprudencia. Además, se estaría elevando la jurisprudencia del Consejo de Estado a un rango superior que no le fue dado. 2.3. Vulneración del artículo 241 constitucional. El numeral 9° de dicho artículo confía a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y la supremacía de la Constitución e indica que una de las formas de ejercicio de esa labor es a través de la revisión de las acciones de tutela. La norma demandada no menciona otro tipo de jurisprudencia que puedan y deban emplear las autoridades para resolver las controversias, configurándose así una omisión legislativa relativa en la norma acusada, con la cual se suplanta la jurisprudencia primaria de la Corte Constitucional en temas relacionados con derechos fundamentales en procesos administrativos y pasa a otorgarle a la jurisprudencia del Consejo de Estado un papel que le fue dado a la Corte en virtud de un mandato constitucional. 3. Intervenciones. 3.1. Consejo de Estado. 3.1.1. El demandante supone erradamente que: (i) existe una contraposición entre la jurisprudencia que se produce a través de los mecanismos judiciales ordinarios, en este caso del Consejo de Estado como tribunal supremo de lo contencioso administrativo, y la que resulta del ejercicio de acciones constitucionales como la tutela; (ii) los jueces no solo están llamados a proteger derechos fundamentales de las personas cuando actúan en el contexto de la acción de tutela; por el contrario, todas las autoridades en cualquier actuación administrativa o judicial, están comprometidos en la aplicación la Constitución y a los tratados internacionales de derechos humanos. 3.1.2. Solicitud de Inhibición. La demanda parte de un supuesto normativo inexistente que conlleva la inhibición, por falta de certeza de los cargos, por cuanto las interpretaciones que tornaría la norma inconstitucional y que son realizadas por el demandante, no se encuentran en la disposición acusada. En primer lugar, la norma acusada no regula los efectos de los fallos de tutela al interior de la jurisdicción contenciosa, de modo que no excluye, ni ordena inaplicarla ni subordina dicha jurisprudencia, como equivocadamente lo presenta el actor; en segundo lugar, la norma no dispone que las autoridades deban privilegiar la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado, por sobre la jurisprudencia de los demás órganos de cierre de las distintas jurisdicciones. En síntesis, la norma acusada no es un instrumento de exclusión, subordinación o desconocimiento de la jurisprudencia constitucional en materia de derechos fundamentales. Así las cosas, carece de certeza y lleva a una decisión inhibitoria. 3.1.3. Bases constitucionales de los mecanismos establecidos en la ley 1437 de 2011 para vincular a la administración a la Constitución y al deber de protección en sede administrativa de los derechos y garantía ciudadanas. La ley 1437 de 2011 gira sobre unos ejes centrales como (i) el énfasis en los deberes de la administración hacia el ciudadano, (ii) el abandono de la concepción de la administración como centro de “poder” para convertirla en sede de protección de derechos, (iii) refuerzo del papel unificador de la jurisprudencia del Consejo de Estado como mecanismo de garantía de los derechos ciudadanos y de coherencia del ordenamiento jurídico. Esta tarea se ve fortalecida con la extensión de la jurisprudencia favorable al ciudadano, sin retroceder o sacrificar la protección de los derechos fundamentales a través de mecanismos constitucionales previstos para ello. 3.1.4. Fundamentos constitucionales específicos del art. 102 de la ley 1437 de 2010: derecho a la igualdad y efectividad de derechos de las personas en sede administrativa. Las autoridades administrativas tienden a rehuir la aplicación de la jurisprudencia cuando en sede administrativa enfrentan casos iguales, alegando el carácter de inter partes de las sentencias. Generan con ello situaciones de desigualdad, y obligan a las personas a acudir ante los jueces para reclamar aquellos derechos que deberían ser reconocidos directamente por la administración. Surge entonces la necesidad de vincular a la administración en la aplicación uniforme de las normas constitucionales, legales y reglamentarias a casos iguales, con base en la interpretación favorable que de esas normas ha realizado la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado. 3.1.5. Razones por las cuales el artículo 102 no viola los artículos 4 y 241-9 de la Constitución. Inexistencia de omisión legislativa por no hacer alusión expresa a la jurisprudencia de tutela de la Corte Constitucional. No se vulneran los mencionados preceptos constitucionales por cuanto: (i) la jurisprudencia específica sobre derechos fundamentales que produce la Corte Constitucional y las demás autoridades como garantes de la Constitución, no requieren consagración legal para su aplicación; (ii) la jurisprudencia constitucional y la contenciosa administrativa no son excluyentes, sino complementarias, porque incrementan y refuerzan la posición jurídica del ciudadano frente a las autoridades; (iii) si el objeto de la ley es regular los procedimientos administrativos y el control contencioso de la administración, lo lógico es que ella se refiera específicamente a la jurisprudencia que se genera a partir de dicho control. Además, debe analizarse el art. 102 de la mencionada ley con los artículos 10 y 269 de la misma: en tal contexto, era innecesario e improcedente referirse a la aplicación de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, pues es esa Corporación la que fija los efectos y alcance de sus fallos y los medios posteriores de verificación de la actuación administrativa cuando ello se requiera. Lo que sí podría resultar inconstitucional es que por una alusión a la jurisprudencia de la Corte Constitucional -en el art. 102 de la ley 1435 de 2011-, el Consejo de Estado terminara asumiendo competencias de revisión de esas decisiones en aplicación del art. 269 de la misma ley. 3.1.6. Constitucionalidad del Art. 102 frente al Art. 230 de la Constitución. De acuerdo con la ley, en la medida que las autoridades pueden apartarse de la sentencia de unificación, es claro que ésta no se ha convertido en norma jurídica ni en fuente formal del derecho. La ley anotada refiere a que las autoridades administrativas, en relación con la jurisprudencia del Consejo de Estado, “[la]deberán tener en cuenta” -art. 10 ley 1437 de 2011-, matizando el alcance de la jurisprudencia de unificación en las actuaciones administrativas, sin modificar el sistema de fuentes del art. 230 constitucional. Así las cosas, aunque la jurisprudencia de unificación no es una norma jurídica si tienen fuerza vinculante. Finalmente, el art. 102 cuestionado está dirigido a las autoridades administrativas, de manera que no se aplica a los jueces y tribunales administrativos como lo insinúa el actor en su demanda. Por las razones expuestas se solicita declarar exequible la norma demandada. 3.2. Ministerio del Interior y de Justicia. 3.2.1. No vulneración del artículo 230 superior. La vulneración alegada del art. 230 constitucional no se presenta: la norma demandada no altera el criterio auxiliar de la jurisprudencia dentro del sistema de fuentes del derecho. Por ende, por “imperio de la ley” debe entenderse no solo la ley en sentido formal, sino también la interpretación que en últimas determina el contenido y el alcance de los preceptos legales. Se agrega que la norma encuentra justificación constitucional en la medida en que su finalidad se dirige a asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados en la providencia recurrida. Las disposiciones contenidas en la Constitución, en las leyes, en los actos administrativos y en los contratos pierden valor sin la interpretación. Y los precedentes son la interpretación de esas disposiciones, luego existe una unidad entre la disposición y su interpretación, es decir aquello que está contenido en el precedente. 3.2.2. No vulneración del artículo 241-9 superior. No implica el desconocimiento de la doctrina constitucional vinculante de la Corte Constitucional sobre derechos fundamentales. Ningún operador discute que el ordenamiento jurídico atribuye a la Corte Constitucional la facultad de unificar la jurisprudencia constitucional; de igual forma, tampoco se discute que al Consejo de Estado y a la Corte Suprema de Justicia tienen facultad de unificar la jurisprudencia contenciosa administrativa y ordinaria. Con base en los fundamentos anteriores se solicita la exequibilidad de la norma acusada. 3.3. Academia Colombiana de Jurisprudencia. 3.3.1. Solicitud de Inhibición. La norma acusada aún no está vigente, lo que hace inviable la acción, por cuanto el control de constitucionalidad debe ejercerse respecto de normas que se encuentran vigentes. Habría una carencia de objeto de la decisión de control. 3.3.2. La demanda plantea una inconstitucionalidad por omisión, en cuanto la ley no incluye como jurisprudencia obligatoria para las autoridades, las decisiones de la Corte Constitucional. Dicha omisión no se presenta por cuanto (i) la ley 1437 de 2011 contiene el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo, (ii) la jurisprudencia del Consejo de Estado se debe aplicar a situaciones iguales, con idénticos fundamentos fácticos y jurídicos, y cuando dichas decisiones hubieren reconocido un derecho, (iii) las competencias de la Corte Constitucional y la obligatoriedad de sus sentencias están reguladas en la Constitución, (iv) no hay omisión por cuanto se trata de una ley que regula una materia diferente. Así las cosas, la demanda es inepta al plantear una inconstitucionalidad por omisión. 3.3.3. Supuesta violación del art. 4° constitucional. No se desconoce la supremacía de la Constitución por cuanto la obligatoriedad de las sentencias de constitucionalidad surge de la misma Constitución. 3.3.4. Supuesta violación del art. 230 constitucional. El hecho de que no se incluyan las providencias de la Corte Constitucional, no implica la inconstitucionalidad de la previsión en ella contenida en relación con las providencias del Consejo de Estado, ni indica que se desconozca el valor que en materia constitucional, le reconoce la ley a las providencias de la Corte Constitucional. La obligatoriedad de las decisiones del Consejo de Estado surge en razón de su calidad de tribunal supremo de lo contencioso administrativo que le da la misma Constitución en su art. 238 numeral 1. 3.3.5. Supuesta violación del art. 241 de la Constitución. El que la norma no mencione las providencias de la Corte Constitucional, no implica el desconocimiento de las competencias que la Constitución le ha atribuido y la jurisprudencia le ha reconocido, precisando su alcance y obligatoriedad. 3.4. Universidad Externado de Colombia. 3.4.1. El instrumento creado por el art. 102 de la ley cuestionada, es un mecanismo administrativo alternativo, más no judicial, de resolución de conflictos, más que una alteración al sistema de fuentes por vía de reconocimiento de un rango superior a la jurisprudencia del Consejo de Estado. 3.4.2. El procedimiento administrativo de extensión de la jurisprudencia es un cabal desarrollo de lo previsto por el artículo 89 CP, en relación con los procedimientos y las acciones como mecanismos de garantía de los derechos de la persona. 3.4.3. La necesaria restricción de la jurisprudencia invocable en sede de procedimiento administrativo de extensión de jurisprudencia y la no alteración del esquema de fuentes del art. 230 C.P. Este procedimiento busca desarrollar una mayor garantía de los derechos de las personas mediante la definición de una vía optativa para resolver reclamaciones y precaver litigios ante la jurisdicción administrativa. Sólo si se tiene en cuenta esta realidad se comprende plenamente el sentido de la restricción establecida por el legislador en punto a la jurisprudencia invocable por esta senda procesal: únicamente resultan aplicables los precedentes establecidos por el Consejo de Estado en sentencias de unificación de jurisprudencia. 3.4.4. Solamente una sentencia de unificación de la jurisprudencia del Consejo de Estado permite hacer uso del mecanismo del art. 102, el cual es especial para resolución de conflictos. De ahí que más que alterar el sistema de fuentes establecido en el art. 230 constitucional, la referida restricción únicamente persigue brindar claridad y certeza sobre cuál es la postura de la máxima instancia de los contencioso administrativo en relación con los diferentes asuntos de su conocimiento que pueden ser llevados ante la propia administración. Cuando el art. 102 excluye la invocación de precedentes de otra clase de providencias judiciales -distintas a las sentencias de unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado-, no significa, como equivocadamente concluye el demandante, que el legislador haya estatuido un ámbito procesal refractario a la jurisprudencia de corporaciones como la Corte Constitucional. 3.4.5. La reserva legal imperante en materia de definición y configuración de los procedimientos administrativos, los mecanismos alternativos de resolución de conflictos y las acciones judiciales. El art. 89 de la C.P. y la jurisprudencia sentada por la Corte Constitucional, en materia de definición y estructuración de vías procesales, permite afirmar que el legislador cuenta con un amplio margen de apreciación para determinar el diseño, las características y la dinámica de los mecanismos de acceso a la administración de justicia o que operan en general para hacer posible que las personas obtengan un pronunciamiento de las autoridades que resuelvan sus conflictos y controversias. Por lo anterior, se solicita declarar exequible la norma acusada. 3.5. Intervención ciudadana. El señor Martín Bermúdez Muñoz solicita que la Corte se inhiba para emitir un pronunciamiento de fondo. De no optar por ello, solicita la inconstitucionalidad de la norma demandada. Así las cosas, se afirma, que el estudio de la norma no puede hacerse de manera aislada sin tener en cuenta el texto completo y sin considerar que ella forma parte de una unidad normativa con el art. 269 del mismo código; los arts. 102 y 269 plantean un problema distinto al valor de la jurisprudencia al que se refiere el demandante. Una cosa es disponer que la jurisprudencia del Consejo de Estado sea obligatoria para los jueces y autoridades administrativas y otra es disponer que los efectos de una sentencia de unificación pueden extenderse a casos similares, por el mecanismo previsto en los artículos 102 y 269 de la ley 1437 de 2011. 4. Concepto de la Procuraduría General de la Nación[2]. 4.1. En los conceptos 5084 y 5143, rendidos en el trámite de los expedientes D-8351 y D-8413, al estudiar las demandas contra el artículo 114 de la Ley 1395 de 2010 y contra una expresión del artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, respectivamente, el Ministerio Público se ocupó del sistema de fuentes, en especial del precedente como fuente de derecho, y de la existencia de un omisión legislativa relativa, a partir de la trayectoria jurisprudencial que sobre la materia ha seguido la Corte. Al respecto existen varias sentencias de la Corte Constitucional sobre el precedente judicial (C-113 de 1993, C-131 de 1993 , C-083 de 1995 , C-037 de 1996 , C-037 de 2000, C-836 de 2001, C-335 de 2008 ). Con base en ellas las autoridades deben respetar el precedente constitucional, y por lo tanto el legislador no brinda una justificación razonable para omitir su deber, lo que propicia un trato diferente y por ende una omisión legislativa relativa. 4.2. En esta oportunidad, es menester reiterar lo dicho en las oportunidades anteriores, pues se trata de problemas jurídicos semejantes, estudiados a la luz de unos parámetros de juzgamiento comunes y no se observa ninguna circunstancia nueva o sobreviniente que amerite modificar la conclusión a la que se llegó en los casos precedentes, ni la ratio en la cual ésta se funda. Así las cosas, se solicita declarar exequible la expresión “Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos”, contenida en el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, bajo el entendido de que en ella se incluye, con prelación a los demás precedentes, los precedentes reconocidos por la Corte Constitucional al realizar el control de constitucionalidad, tanto en abstracto como en concreto. II. CONSIDERACIONES. 1. Competencia. La Corte Constitucional es competente para decidir la constitucionalidad de las disposiciones demandadas contenidas en la Ley 1437/11 (CP, art. 241.4). 2. Cuestiones previas: inhibición, admisibilidad e integración normativa. 2.1. Solicitudes de inhibición. 2.1.1. Se ha solicitado la inhibición de la Corte frente a la demanda, en primer término, por haber considerado aisladamente la norma acusada y no en relación con el artículo 269 de la misma ley 1437 de 2011. Cabe decir que la disposición demandada del artículo 102 admite una interpretación separada del artículo 269 del Código, para efectos del control de constitucionalidad, al estructurar una proposición completa que, partiendo del supuesto normativo de la existencia de una sentencia de unificación jurisprudencial -dictada por el Consejo de Estado con el reconocimiento de un derecho-, precisa la consecuencia jurídica como un deber de extensión de dicha jurisprudencia a terceros solicitantes, por la autoridad administrativa. El que el presente fallo tenga incidencia en la eficacia o aplicación del artículo que fija otros aspectos procedimentales de la figura, no implica la necesaria integración normativa con éste ni la inhibición del juzgador. 2.1.2. También se plantea a la Corte su abstención para emitir un pronunciamiento de fondo, por falta de vigencia de la disposición jurídica acusada. No comparte la Corte Constitucional tal cuestionamiento. En los términos de la Carta Política (art. 241.4), la acción pública de inconstitucionalidad recae sobre demandas que presentan los ciudadanos “contra las leyes”, siendo tales las aprobadas por el Congreso de la República, sancionadas por el Presidente de la República y posteriormente promulgadas. La Ley 1437 de 2011, al cumplir los requisitos constitucionales para su existencia, entra a integrar plenamente el orden jurídico, independiente de la fecha prevista para que comience a regir[3]. En ese momento, ya es procedente la realización de juicios constitucionales de validez formal y material de la misma, esto es, de su conformidad con las disposiciones rectoras de la competencia para expedirla, con los requisitos de trámite o procedimientos para su creación y con los contenidos materiales superiores. Al respecto ha dicho la Corte: Al respecto, la Corte considera que, a diferencia de los casos en los cuales resulta ser discutible su competencia debido a que se trata de artículos transitorios o derogados tácita o expresamente, tales discrepancias no se presentan cuando se está ante una norma legal, válidamente expedida por el Congreso de la República pero cuya vigencia ha sido expresamente diferida en el tiempo, es decir, una disposición con vocación de producción de efectos jurídicos futuros. Así por ejemplo, la Ley 599 de 2000, promulgada el 24 de julio del mismo año, en cuyo último artículo dispuso que “este Código entrará a regir un (1) año después de su promulgación”, fue objeto de control de constitucionalidad mediante las sentencias C- 330 de 2001, C- 581 de 2001 y C- 675 de 2001, providencias todas ellas proferidas antes de la entrada en vigor del nuevo Código Penal. (Subraya fuera del original) Así, la vigencia postergada de la norma ya promulgada no compromete su existencia, lo que posibilita la realización de juicios de constitucionalidad sobre ella, aun sin hallarse en vigor[4]. 2.2. Admisibilidad del cargo por vulneración del (i) artículo 230 y (ii) los artículos 4 y 241.9, de la Constitución Política. 2.2.1. Para el demandante, la norma impugnada, al ordenar a las autoridades la aplicación extensiva de las sentencias de unificación del Consejo de Estado que reconocen un derecho a quienes se hallen en la misma situación fáctica y jurídica resuelta en ella, estaría alterando el sistema de fuentes señalado por la Constitución y el valor como criterio auxiliar que posee la jurisprudencia del supremo tribunal de lo contencioso administrativo, otorgándole un rango que no le fue dado por el artículo 230 superior. La Corte considera que el cargo suscita dudas razonables sobre la constitucionalidad de la norma impugnada desde la perspectiva del artículo 230 constitucional: no obstante hallarse dirigida a las autoridades que adelantan actuaciones administrativas, y no a los jueces, la orden de extensión del reconocimiento de los derechos judicialmente es una forma de imprimirle fuerza vinculante al precedente jurisprudencial, en conflicto probab...