Sentencia C-816 de 2004

C-816-04 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-816/04 PONENCIA EN ASUNTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Nuevos ponentes al no acogerse proposición de exequibilidad por el trámite PRUEBAS EN ASUNTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Traslado PRUEBAS EN ASUNTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Orden de tener en cuenta y traslado a la ciudadanía ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Término de caducidad CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Alcance de la competencia de la Corte Constitucional/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Extensión del examen a los vicios de competencia/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Competencia es un presupuesto del procedimiento De la integridad de la Carta Política y, en particular, de la radicación del poder constituyente en el Pueblo soberano y del carácter constituido de los poderes por él configurados, se infiere que la facultad de reformar la Constitución no es absoluta sino que tiene límites competenciales, dado que con base en el poder de reforma la Carta no puede ser sustituida por otra. En tal virtud, el control constitucional de los mecanismos de reforma de la Constitución se extiende al examen de los vicios de competencia en que el constituyente derivado pudo haber incurrido. puede concluirse, como lo hace la jurisprudencia y la doctrina, que la competencia es un presupuesto ineludible del procedimiento, por lo cual, si la Constitución atribuye a la Corte el control de los actos reformatorios por vicios de procedimiento (CP arts 241 y 379), debe entenderse que le atribuye también el control de los presupuestos del procedimiento, por lo que esta Corporación tiene la facultad de verificar si el órgano que expidió la reforma tenía o no competencia para hacerlo. Esto muestra entonces que la necesidad de considerar la competencia dentro de los objetos de control constitucional de los actos reformatorios de la Constitución, entre ellos los actos legislativos, resulta imperativa, a fin de evitar consecuencias paradójicas y contrarias al deber esencial de la Corte Constitucional de guardar la supremacía e integridad de la Carta. PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR COMPETENCIA Y TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Opción metodológica de análisis y decisión directa de cargos que tienen mayor potencialidad de prosperar Es razonable suponer que si la demanda contra un acto legislativo ha planteado acusaciones por competencia y por trámite, entonces la Corte debería iniciar con el estudio de los cargos sobre los posibles desbordamientos de competencia del órgano de reforma, pues sólo resuelto este aspecto, podría adentrarse el juez constitucional en el estudio en los vicios de procedimiento. A pesar de que la anterior consideración es, desde un punto de vista estrictamente lógico y metodológico, razonable, la Corte recuerda que la labor de todos los jueces, y entre ellos la del juez constitucional, no consiste en discutir problemas teóricos sino en resolver los casos que les son planteados, dentro de los plazos y condiciones que establece el ordenamiento. Por ello, en muchas situaciones, es prudente que los jueces se pronuncien únicamente sobre aquellos aspectos que sean necesarios para tomar la decisión del caso, sin entrar a analizar otros temas, sobre todo si se trata de asuntos polémicos en torno a los cuales sea difícil alcanzar un acuerdo. Este enfoque se justifica, en esos casos, en el principio de eficiencia procesal (CP art. 228), pues la labor de los jueces consiste en decidir numerosos asuntos, a veces de gran complejidad, en plazos razonables, y con información y recursos limitados, por lo que no parece razonable ni prudente que los miembros de un tribunal plural se embarquen en consideraciones teóricas difíciles, cuando éstas no sean estrictamente necesarias para decidir concretamente el asunto específico debatido, y especialmente cuando no parezca posible lograr, en un plazo prudente, un acuerdo dentro del cuerpo judicial en torno a esas consideraciones. La anterior opción metodológica, no significa que la Corte no pueda pronunciarse nunca sobre los cargos de competencia o de contenido material de una demanda, en caso de que encuentre que existe un vicio de procedimiento que es suficiente para declarar la inexequibilidad de la norma sometida a control. En ciertos eventos, la Corte ha entrado al examen de otros cargos por contenido material, a pesar de que la disposición acusada sería de todos modos retirada del ordenamiento, por razones procedimentales. Ese estudio de los otros cargos se justifica en esos eventos por la función de guarda de la integridad y supremacía de la Carta (CP art. 241). CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Parámetros normativos El parámetro normativo aplicable al control de los actos legislativos está formado por las normas de la Constitución y del Reglamento del Congreso cuyo (i) cumplimiento es presupuesto básico y necesario para la adecuada formación de la voluntad democrática de las cámaras, (ii) están estrechamente relacionadas con la materialización de principios y valores constitucionales, en especial del principio democrático, y (iii) tienen una entidad tal que, al desconocerse, ocasionan un vicio de procedimiento en la formación del acto legislativo, en la medida en que desconocen “los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Titulo XIII”. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Análisis de posible vicio de procedimiento en la presentación o aprobación del informe de ponencia A pesar de que el Titulo XIII de la Carta no menciona específicamente el informe de ponencia, es indudable que una irregularidad en la presentación o aprobación de dicho informe, ya sea en las comisiones, o ya sea en las plenarias, puede constituir un vicio de procedimiento en la formación de un acto legislativo, que puede ocasionar su inexequibilidad, no sólo porque expresamente la Carta y el Reglamento del Congreso prevén que todo acto legislativo tenga su respectivo informe de ponencia (CP art. 160, y Ley 5ª de 1992 arts 156 y ss y 174 y ss), sino además por cuanto, como se explicará en esta sentencia, la aprobación de dicho informe representa un paso necesario en la formación de la voluntad democrática de las cámaras. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIO DE PROCEDIMIENTO-Cargo consistente en la votación del informe de ponencia durante el sexto debate en la Cámara de Representantes en segunda vuelta DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Remisión no solo a una discusión jurídica sino también a problemas de valoración fáctica DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Recuento fáctico del trámite legislativo relacionado con el presunto vicio de procedimiento DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE ESTATUTO ANTITERRORISTA-Recuento fáctico del trámite legislativo relacionado con el presunto vicio de procedimiento DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE ESTATUTO ANTITERRORISTA-Valoración probatoria y fáctica CUERPO COLEGIADO-Organos de dirección ejercen un poder considerable/MESA DIRECTIVA DE LA CAMARA-Deber de imparcialidad en la conducción de los debates y de las votaciones MESA DIRECTIVA DE LA CAMARA-Frente a abusos muchas veces el mecanismo de control interno resulta insuficiente MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA DE REPRESENTANTES-Examen del sentido, motivación y efectos de decisión de no cerrar la votación del informe de ponencia y levantar la sesión MESA DIRECTIVA DE LA CAMARA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE ESTATUTO ANTITERRORISTA-Existencia de claras evidencias que permiten concluir que el levantamiento de la sesión estuvo esencialmente orientado a no reconocer los efectos jurídicos y prácticos de una votación que materialmente había ocurrido TRAMITE LEGISLATIVO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Indicios e irregularidades concordantes que indican que la mesa directiva y algunos parlamentarios bloquearon el debate probablemente al considerar que no contaba con las mayorías requeridas TRAMITE LEGISLATIVO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Posible defecto informático que acompaña registros de todas las votaciones al expresar “tipo de mayoría: simple” TRAMITE LEGISLATIVO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Alteración del orden en la plenaria de la Cámara porque una vez iniciada y adelantada la votación la mesa directiva no la cerró formalmente MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Efectiva dilación del cierre de la votación MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Unidad de designio utilizando los mecanismos aparentemente reglamentarios para lograr la aprobación del proyecto MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Utilización indebida de facultades reglamentarias MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Utilización indebida de facultades reglamentarias MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Institución de levantamiento de la sesión aprovechada como mecanismo para ignorar efectos jurídicos y prácticos de una votación que materialmente se había realizado La Corte concluye que una institución como el levantamiento de la sesión fue aprovechada no como un recurso legítimo para superar una alteración del orden en la Plenaria de esa Corporación, sino como un mecanismo para ignorar los efectos jurídicos y prácticos de una votación que materialmente se había realizado. MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Existencia de irregularidad en el levantamiento de la sesión y en la falta de verificación del resultado de la votación del informe de ponencia VOTACION DEL INFORME DE PONENCIA EN EL TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Finalidad y valor/INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Deber y función INFORME DE PONENCIA EN PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Importancia La Corte concluye que el informe de ponencia es un elemento de suma importancia en la formación de la voluntad democrática de las cámaras. En efecto, es a través del informe de ponencia que los miembros del pleno de cada célula legislativa conocen el tema global del proyecto y pueden expresar, a través de la aprobación del informe, su acuerdo o desacuerdo con el mismo. En esa medida, la obligatoria presentación de un informe de ponencia desarrolla el principio de publicidad, que es esencial a la formación de la voluntad democrática de las cámaras. Y es que los debates en el Congreso deben estar precedidos de una presentación pública de las razones que justifican la adopción de una ley o acto legislativo. Por ello en numerosas oportunidades, esta Corte ha resaltado la importancia de la publicación de la exposición de motivos y de los informes de ponencia, como requisito de racionalidad y publicidad de la deliberación y decisión de las cámaras. INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Al menos en las plenarias debe ser eventualmente debatido y en todo caso votado Conforme a la Constitución y al Reglamento del Congreso, no basta la presentación de un informe de ponencia sino que, al menos en las plenarias, dicho informe debe ser eventualmente debatido y en todo caso votado, antes de que las cámaras puedan entrar en el examen específico del articulado del proyecto. INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-En plenarias debe existir votación previa antes de entrar en la discusión específica del articulado/INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Regla de naturaleza condicional/INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Efecto jurídico de la aprobación/INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Debate general previo a su votación En las plenarias, siempre debe existir votación previa del informe de ponencia antes de entrar en la discusión específica del articulado. Así no sólo lo ha hecho la práctica parlamentaria sino que así lo ordena perentoriamente el artículo 176 del Reglamento del Congreso, que regula específicamente el tema. Dicha norma señala que el ponente debe presentar el informe a la plenaria, explicando “en forma suscinta la significación y alcance del proyecto” y luego “podrán tomar la palabra los congresistas y los ministros del despacho”. A reglón seguido, la norma prevé los efectos de la aprobación del informe, al señalar que si “la proposición con que termina el informe fuere aprobada, el proyecto se discutirá globalmente, a menos que un ministro o un miembro de la respectiva cámara pidiera su discusión separadamente a alguno o algunos artículos.” Esta norma ordena entonces que el informe de ponencia sea aprobado, como requisito previo para discutir y votar el articulado. En efecto, este artículo prescribe un regla de naturaleza condicional, según la cual, en caso que se apruebe la proposición con que termina el informe de ponencia, procederá la discusión del articulado del proyecto, bien en bloque o bien separadamente, si así lo solicita uno de los miembros de la cámara correspondiente. Así las cosas, el efecto jurídico de la aprobación del informe de ponencia no es otro que permitir que el trámite legislativo prosiga con su siguiente etapa, esto es, la discusión del articulado previa a su votación. Contrario sensu, la falta de aprobación del informe ocasiona, indefectiblemente, que no pueda continuarse con dicho trámite. Este artículo también prevé un debate general en torno al informe de ponencia, previo a su votación, puesto que indica que, presentada la ponencia, podrán tomar la palabra los congresistas y los ministros, obviamente para señalar sus posiciones frente al contenido general del proyecto, no frente a artículos determinados, puesto que dicha discusión se hace posteriormente. DELIBERACION Y VOTACION EN EL PROCESO LEGISLATIVO-Fases con la finalidad de racionalizar los debates en las plenarias de las cámaras El Reglamento del Congreso, en desarrollo del artículo 160 de la Carta, y con el fin de racionalizar los debates en las plenarias de las cámaras, establece dos momentos distintos y claramente separados de la deliberación y votación en esas asambleas. En una primera fase, las plenarias abordan el debate general del contenido y de las orientaciones básicas del proyecto de ley o acto legislativo, y deben entonces manifestar su conformidad o rechazo con dicha orientación general; por consiguiente, únicamente si la plenaria manifiesta su acuerdo con la orientación general del proyecto, pueden entrar en la segunda fase, que es la discusión y votación específicas del articulado del proyecto. La previsión de dos fases de discusión –general y específica- en el proceso legislativo dista de ser una regulación extravagante del constitucionalismo colombiano, pues no sólo existen muchos ejemplos semejantes en el derecho comparado sino que, además, tiene una finalidad clara de economía y racionalización de la formación de la voluntad democrática de las cámaras. INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Exigencia de votación favorable por la plenaria antes de entrar en la discusión y voto del articulado específico La exigencia constitucional de que exista un informe de ponencia y de que éste sea votado favorablemente por la plenaria, antes de que sea posible entrar en la discusión y voto del articulado específico, es una garantía que la Carta y el Reglamento del Congreso establecen para lograr una mayor economía y racionalidad de la deliberación y formación de la voluntad democrática de las cámaras. En efecto, la discusión de la ponencia permite que las comisiones y las plenarias analicen el sentido básico de un proyecto y sus propósitos, y de esa manera puedan debatir, en forma general, la conveniencia y la oportunidad de adoptar globalmente ese proyecto. Posteriormente, la votación de la proposición final con que termina la ponencia permite que las comisiones, en ciertos casos, y las plenarias, en todos los casos, manifiesten su aprobación o rechazo a esa orientación global del proyecto. En cierto sentido, esa aprobación del informe de ponencia es una forma de asentimiento al proyecto como un todo, lo cual es una exigencia razonable, por cuanto un proyecto no es una reunión desordenada de artículos sino que es una totalidad, que tiene una orientación política y normativa definida. INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Votación favorable por la plenaria es una aprobación prima facie del proyecto como un todo La votación favorable del informe de ponencia por la plenaria es una aprobación prima facie del proyecto como un todo, que constituye un requisito previo para la discusión y votación del articulado. Este paso, que cierra la fase de “debate general” del proyecto y permite entrar en el “debate específico” del articulado, tiene una finalidad constitucionalmente clara: no sólo racionaliza la formación de la voluntad democrática de las cámaras sino que, además, introduce un principio de economía en la actividad legislativa, pues evita el desperdicio de esfuerzos en la discusión y votación de un articulado, que no tiene la posibilidad de ser aprobado, ya que el proyecto en general no cuenta con las mayorías constitucionalmente requeridas. INFORME DE PONENCIA EN LA FORMACION DE LA VOLUNTAD DEMOCRATICA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Justificación adicional de la relevancia de la aprobación INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Efectos jurídicos y prácticos de la falta de aprobación Conforme al artículo 176 del Reglamento del Congreso y al análisis adelantado en los fundamentos anteriores de esta sentencia, es indudable que la falta de aprobación del informe de ponencia tiene al menos un efecto jurídico, y es la imposibilidad de continuar con el trámite del proyecto, pues no sólo así lo precisa esa norma reglamentaria sino que, además, sería irrazonable y contrario al principio de consecutividad y a los propósitos del artículo 176 del Reglamento del Congreso, que sin cumplirse ese requisito básico, el trámite del proyecto continúe con el debate y aprobación del articulado. La costumbre parlamentaria ha enfrentado ese vacío del Reglamento del Congreso de la siguiente manera: ha entendido que la falta de aprobación del informe de ponencia conduce al llamado “hundimiento” del proyecto, que algunos congresistas asimilan al “archivo” del mismo. En la práctica, el archivo y el hundimiento tienen un significado muy semejante, pues ambos implican que el proyecto no puede seguir siendo tramitado. Con todo, en el presente caso, no es necesario que la Corte entre a determinar el valor jurídico de la costumbre parlamentaria como fuente de derecho, por cuanto lo cierto es que frente al tema de la falta de aprobación del informe de ponencia en plenaria, dicha costumbre es válida, por cuanto representa una interpretación totalmente razonable de las normas reglamentarias. INFORME DE PONENCIA EN EL SEGUNDO DEBATE EN LAS PLENARIAS-Votación favorable es una forma de aprobación prima facie del proyecto como un todo/INFORME DE PONENCIA EN EL SEGUNDO DEBATE EN LAS PLENARIAS-No obtención de mayoría requerida debe entenderse “hundido” o “archivado” TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Aprobación del informe de ponencia en la plenaria como requisito exigible VICIO DE PROCEDIMIENTO EN LA FORMACION DE ACTO LEGISLATIVO-Irregularidad en la presentación o aprobación del informe de ponencia en comisiones o en plenarias/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Inobservancia de la aprobación del informe de ponencia como vicio de procedimiento Una irregularidad en la presentación o aprobación de dicho informe, ya sea en las comisiones, o ya sea en las plenarias, puede constituir un vicio de procedimiento en la formación de un acto legislativo, que puede ocasionar su inexequibilidad, no sólo porque expresamente la Carta y el Reglamento del Congreso prevén que todo acto legislativo tenga su respectivo informe de ponencia (CP art. 160 y Ley 5ª de 1992 arts 156 y ss y 174 y ss), y que el Reglamento del Congreso ordena su aprobación en la plenarias (Ley 5º de 1992, art 176) sino, además, por cuanto, como se ha explicado, la aprobación de dicho informe representa un paso necesario en la formación de la voluntad democrática de las cámaras. En efecto, como se señaló, la aprobación del informe de ponencia es el vehículo idóneo para que los miembros del Congreso expresen su conformidad con la orientación general del proyecto de que da cuenta dicho informe. Esta decisión tiene profundas implicaciones, en la medida en que representa una forma de aprobación prima facie del proyecto como un todo y constituye un presupuesto necesario para debatir y aprobar específicamente el articulado del proyecto y, por tanto, constituye un paso ineludible en el desarrollo de la actividad de las cámaras. En tal sentido, la aprobación del informe de ponencia, al consistir en un requisito básico para la formación de la voluntad democrática de las cámaras, es una de las normas exigibles para el debido trámite de los actos legislativos y su inobservancia hace parte de aquellos vicios de procedimiento objeto de control judicial por parte de esta Corporación. VICIO DE PROCEDIMIENTO EN LA FORMACION DE ACTO LEGISLATIVO-Irregularidad en la votación del informe de ponencia Una irregularidad en la votación del informe de ponencia puede constituir un vicio de procedimiento susceptible de provocar la inexequibilidad de un acto legislativo, puesto que la aprobación de dicho informe es un requisito necesario para la formación de la voluntad democrática de las cámaras en las plenarias. Ahora bien, el artículo 375 superior establece que el proyecto de acto legislativo debe ser “aprobado” en dos períodos consecutivos, por lo que las irregularidades en la aprobación de esas normas pueden representar un vicio en la formación de ese acto, susceptible de provocar su inexequibilidad (CP art. 379). Por consiguiente, en la medida en que el voto favorable del informe de ponencia es un paso ineludible para la aprobación de un acto legislativo, es obvio que un defecto en la votación de dicho informe puede vulnerar uno de los requisitos establecidos en el Título XIII de la Carta para el trámite y aprobación de los actos legislativos, por lo que puede provocar la inexequibilidad del acto legislativo. INFORME DE PONENCIA EN LA SEGUNDA VUELTA DE UN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Requisito de la mayoría absoluta para la aprobación PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Requisitos para la aprobación INFORME DE PONENCIA EN PLENARIA EN SEGUNDA VUELTA DEL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Aprobación requiere mayoría absoluta APROBACION DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Razones contundentes para concluir que necesariamente incluye la aprobación del informe de ponencia INFORME DE PONENCIA DE ACTO LEGISLATIVO EN LAS PLENARIAS DE LA SEGUNDA VUELTA-Aprobación requiere mayoría absoluta La aprobación del informe de ponencia de los actos legislativos en las plenarias de la segunda vuelta requiere mayoría absoluta, pues es una de las decisiones necesarias para la aprobación del acto legislativo como tal, ya que (i) representa la aprobación del proyecto como un todo y (ii) hace parte del proceso de aprobación del articulado individualmente considerado, en la medida en que es una decisión que constituye un paso necesario e ineludible para poder entrar a deliberar y votar el articulado. INFORME DE PONENCIA EN PLENARIAS-Efectos de la votación favorable y de su no aprobación/INFORME DE PONENCIA EN LA SEGUNDA VUELTA DE ACTO LEGISLATIVO-Aprobación requiere mayoría absoluta/INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Consecuencias de irregularidades en la votación El análisis jurídico adelantado en los fundamentos anteriores de esta sentencia permite llegar a las siguientes tres conclusiones esenciales: (i) en las plenarias, la votación favorable del informe de ponencia cierra el debate general del proyecto, constituye una aprobación prima facie del proyecto como un todo, y representa además un paso necesario para que la cámara respectiva pueda entrar a debatir y votar específicamente el articulado del proyecto, por lo que, si dicho informe no es aprobado, y mientras el Reglamento del Congreso no regule de manera diversa el tema, el proyecto debe entenderse “hundido” o “archivado”; (ii) la aprobación del informe de ponencia en la segunda vuelta de los actos legislativos requiere de mayoría absoluta; y (iii) cualquier irregularidad en la votación del informe de ponencia puede llegar a constituir un vicio de procedimiento susceptible de provocar la inexequibilidad de un acto legislativo. INFORME DE PONENCIA EN EL SEXTO DEBATE DEL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Existencia de un vacío de procedimiento por la supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la votación del informe de ponencia PRESIDENTE Y MESA DIRECTIVA EN EL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Excepcionalmente puede suspender o interrumpir una votación por quebrantamiento del orden en las sesiones MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Maniobra para evitar el registro y reconocimiento de los efectos jurídicos y prácticos de una votación que ya había sido realizada materialmente En el presente caso, un análisis en conjunto de las pruebas incorporadas al expediente permite a la Corte concluir que en esa sesión no ocurrió la suspensión de la votación por esas razones excepcionales de desorden, sino que lo que aconteció fue una maniobra de la Mesa Directiva para evitar el registro y reconocimiento de los efectos jurídicos y prácticos de una votación que ya había sido realizada materialmente. Así, como se pudo constatar, el tiempo de votación fue dilatado por la Mesa Directiva, varios parlamentarios se levantaron de sus curules y se trasladaron hasta el lugar ocupado por el Secretario General y protestaron por ese hecho. Transcurrieron además varios minutos sin que votara ningún nuevo parlamentario. Ningún parlamentario planteó una moción de orden sobre la forma como se estaba votando, ni menos hubo solicitudes de interrupción de la votación. Todo lo contrario. La petición era que la votación fuera terminada. Hubo un aumento del desorden y la Mesa Directiva anunció que cerraría la votación en el momento en que los representantes volvieran a sus curules, lo cual varios hicieron. No obstante, de inmediato, el Segundo Vicepresidente de la Cámara se dirigió al Presidente y le advirtió que si se cerraba la votación, el proyecto se hundiría y que por ello era mejor levantar la sesión por la alteración del orden al interior del recinto. Pero en todo caso, incluso si se concluyera que la sesión fue levantada en debida forma por la mesa directiva, lo cierto es que la decisión fue apelada por una parlamentaria y la sesión fue restablecida, y luego de algunas protestas de algunos parlamentarios y del retiro de otros, la sesión continuó en perfecto orden y existía quórum decisorio. Y sin embargo, la mesa directiva se abstuvo de reconocer el efecto jurídico y práctico a la votación. Por ello, incluso si se considerara, en gracia de discusión, que la votación había sido suspendida por el Presidente de manera legítima, en virtud de la facultad prevista en el artículo 77 del Reglamento del Congreso, lo cual la Corte no acepta, era imperativo entonces terminarla, pues la sesión había sido restablecida, existía pleno orden en la sesión y había quórum decisorio. Era necesario en ese caso dar entonces aplicación al artículo 132 del Reglamento del Congreso, que protege la continuidad e intangibilidad de las votaciones en las cámaras; sin embargo, la mesa directiva se abstuvo de hacerlo y desconoció los efectos jurídicos y prácticos de esa votación. MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Vicio de procedimiento por supresión de efectos jurídicos y prácticos de la votación del informe de ponencia que no alcanzó la mayoría absoluta/MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Vicio de procedimiento provoca la inexequibilidad del acto La Corte concluye que en la sesión del 5 de noviembre de 2003 existió un vicio de procedimiento, que consistió en la supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la votación del informe de ponencia, la cual no alcanzó la mayoría absoluta requerida por el artículo 375 de la Constitución, en armonía con el artículo 119 ordinal 1º del Reglamento del Congreso, para la aprobación de los actos legislativos en segunda vuelta. Esa votación implicaba el hundimiento del proyecto, pero ese efecto fue suprimido por la Mesa Directiva, que levantó indebidamente la sesión precisamente para no reconocer dicho efecto. En tales circunstancias, para la Corte es claro, además, que aún si se admitiera el argumento de que no se requería una mayoría calificada para la aprobación del informe de ponencia en la segunda vuelta – tesis que la Corte no comparte -, el vicio señalado subsiste, porque el efecto práctico de la votación habría sido de todos modos el hundimiento del proyecto, por la convicción de la Mesa Directiva y de la casi totalidad de los miembros de la Cámara que esa mayoría era necesaria, convicción que es además jurídicamente acertada. La supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la mencionada votación es, de conformidad con los artículos 379 y 241 de la Constitución, y con la jurisprudencia uniforme de esta Corte al respecto, uno de aquellos vicios de procedimiento que provocan la inexequibilidad de un Acto Legislativo, al menos por las siguientes dos razones: de un lado, este vicio se encuentra inescindiblemente ligado con el requisito de mayoría absoluta exigido por el artículo 375 de la Constitución, en armonía con el artículo 119 ordinal 1º del Reglamento del Congreso, para la aprobación de actos legislativos. Y de otro lado, la votación del informe de ponencia es un momento ineludible del proceso de aprobación de las reformas, y el propio artículo 375 exige que los actos legislativos sean debidamente “aprobados” por las cámaras. La Cámara de Representantes violó entonces uno de los requisitos establecidos por el Título XIII de la Carta para el trámite de las reformas constitucionales, puesto que desconoció que un acto legislativo necesita ser aprobado por mayoría absoluta de los miembros de cada cámara. PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Alcance Es indudable que, en función del principio de instrumentalidad de las formas, los vicios procedimentales pueden resultar saneados o convalidados en el trámite posterior en las cámaras. Esto ha sido reconocido no sólo a nivel teórico por esta Corte sino que además existen casos significativos en donde esta Corporación ha aplicado esa doctrina. PRUEBA DE LA RESISTENCIA DEL VOTO-Alcance del concepto TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO RELATIVO A LA MODIFICACION DE ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Vicio constatado no fue subsanado por la votación del día siguiente en donde el informe de ponencia obtuvo la mayoría requerida/TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO RELATIVO A LA MODIFICACION DE ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Nueva votación es la concreción de la supresión de las consecuencias jurídicas y prácticas de la votación anterior que debió ser respetada/PLENARIA DE LA CAMARA EN EL TRAMITE DE LA LEY-Votación ulterior no convalida defectos anteriores cuando naturaleza de la irregularidad anterior priva a la plenaria de posibilidad de reexaminar el asunto La Corte considera que en el trámite del acto legislativo acusado el vicio constatado no fue subsanado por la votación realizada el 6 de noviembre de 2003, en donde el informe de ponencia obtuvo la mayoría constitucionalmente requerida, por cuanto precisamente esta nueva votación, lejos de corregir el vicio, es en realidad su materialización. La nueva votación es en efecto la concreción de la supresión de las consecuencias jurídicas y prácticas de la votación realizada el día 5 de noviembre de 2003, que debió ser respetada, con todos sus efectos, por la mesa directiva de la Cámara de Representantes y por esa Corporación. Y es que la nueva votación implicó una suerte de anulación o repetición de la votación del día anterior, con lo cual se consumó el vicio de privar o suprimir los efectos de la decisión adoptada por la plenaria de la Cámara el 5º de noviembre de 2003, la cual implicaba el hundimiento del proyecto. Por ello esa nueva votación no puede ser asimilada a una convalidación sino a la concreción y consumación del vicio analizado. El Reglamento del Congreso no autoriza que si se ha realizado una votación sobre un informe de ponencia, dicha votación pueda ser repetida ulteriormente, por lo cual la Cámara carecía de competencia para adelantar esta nueva votación. Ahora bien, en innumerables ocasiones, esta Corte ha señalado que las votaciones ulteriores de una plenaria no convalidan defectos ocurridos con anterioridad en el trámite de una ley, cuando la naturaleza de la irregularidad anterior priva a la plenaria de la posibilidad de reexaminar el asunto. CONGRESISTA-Cambio de voto SEXTO DEBATE DE LA SEGUNDA VUELTA DEL TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Carácter insubsanable del vicio de procedimiento constatado MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DEL TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Elementos esenciales de la valoración probatoria que permitieron desvirtuar la presunción de buena fe que ampara la actuación de las autoridades CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN LA FORMACION DE LA LEY O EN LA APROBACION DE REFORMAS CONSTITUCIONALES-Función trascendental de la justicia constitucional/DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL-Validez de una decisión mayoritaria/DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL-Deliberación y discusión pública/PROCESO LEGISLATIVO-Deliberación pública/DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL-Respeto y protección de derechos de las minorías A nivel general, el control de los vicios de procedimiento en la formación de las leyes o en la aprobación de las reformas constitucionales es sin lugar a dudas una de las funciones más trascendentales de la justicia constitucional, en las democracias contemporáneas. La razón de esa importancia es clara: la soberanía popular hoy se expresa, en gran medida, a través de deliberaciones y decisiones sometidas a reglas procedimentales, que buscan asegurar la formación de una voluntad democrática de las asambleas representantivas, que exprese obviamente la decisión mayoritaria, pero de tal manera que esas decisiones colectivas, que vinculan a toda la sociedad, sea un producto de una discusión pública, que haya permitido además la participación de las minorías. Y es que en una democracia constitucional como la colombiana, que es esencialmente pluralista, la validez de una decisión mayoritaria no reside únicamente en que ésta haya sido adoptada por una mayoría sino además en que ésta haya sido públicamente deliberada y discutida, de tal manera que las distintas razones para justificar dicha decisión hayan sido debatidas, sopesadas y conocidas por la ciudadanía y que, además, las minorías hayan podido participar en dichos debates y sus derechos hayan sido respetados. Por consiguiente, para esta concepción, la democracia no es la tiranía de las mayorías, pues los derechos de las minorías deben ser respetados y protegidos. Además, en la democracia constitucional, las decisiones colectivas deben ser deliberadas en público pues de esa manera se logran decisiones más racionales, justas e imparciales. El proceso legislativo no debe ser entonces únicamente un sistema de agregación de preferencias o que simplemente legitima acuerdos privados o negociaciones ocultas sino que debe constituirse en una deliberación pública, en la cual los representantes de los ciudadanos, sin olvidar los intereses de los votantes que los eligieron, sin embargo discuten públicamente y ofrecen razones sobre cuál es la mejor decisión que puede adoptarse en un determinado punto. SESIONES DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA EN LAS DEMOCRACIAS CONSTITUCIONALES-Modelo deliberativo y público de formación de las leyes y actos legislativos/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Espacio de razón pública JUEZ CONSTITUCIONAL RESPECTO DEL PROCESO DE APROBACION DE LAS NORMAS EN EL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Importancia de la labor de verificar la defensa de la regularidad y transparencia Es claro que sin caer en excesos ritualistas y tomando como guía el principio de instrumentalidad de las formas, una de las labores más importantes del juez constitucional es precisamente verificar la defensa de la regularidad y transparencia del proceso de aprobación de normas en el Congreso. Y es que el respeto a las formas y procedimientos de la deliberación y decisión legislativa no es un culto a unos rituales innecesarios, ya que dichas formas y procedimientos juegan un papel esencial en la democracia, por cuanto pretenden asegurar que exista una verdadera formación de una voluntad democrática detrás de cada decisión legislativa. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS PROCEDIMIENTOS FRENTE A REFORMAS CONSTITUCIONALES-Mayor importancia Este control del respeto de los procedimientos es aún más importante frente a las reformas constitucionales, puesto que éstas tienen que ser tramitadas con el máximo acatamiento por las normas de procedimiento, al menos por la siguientes dos razones: de un lado, porque que se trata nada más y nada menos que de modificar la norma fundamental que gobierna una sociedad; y, de otro, lado, porque precisamente porque se trata de la norma fundamental del ordenamiento, la Constitución está dotada de supremacía y de rigidez, por lo cual su reforma exige procedimientos especiales agravados, en especial en dos aspectos: mayorías más estrictas y procesos de aprobación más largos. CONSTITUCION POLITICA-Rigidez CONSTITUCION DE LA CONSTITUCION O NUCLEO DE LA CONSTITUCION-Reglas que establecen el procedimiento de reforma constitucional Referencia: expedientes D-5121 y D-5122 Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo Número 02 de 2003, “por medio del cual se modifican los artículos 15, 24, 28 y 250 de la Constitución Política de Colombia para enfrentar el terrorismo.” Actores: Gustavo Gallón Giraldo y otros (Expediente D-5121); Wilson Alfonso Borja Díaz (Expediente D-5122). Magistrados Ponentes: Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Dr. RODRIGO UPRIMNY YEPES Bogotá, treinta (30) de agosto de dos mil cuatro (2004) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia. I. ANTECEDENTES En escritos separados los ciudadanos Wilson Alfonso Borja Díaz, por un lado, y Gustavo Gallón Giraldo y ciento treinta (130) ciudadanos más, por el otro, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad y actuando en nombre propio unos, y otros en esa condición y además en representación de diversas organizaciones, demandaron la inconstitucionalidad del Acto Legislativo Número 02 de 2003, “por medio del cual se modifican los artículos 15, 24, 28 y 250 de la Constitución Política de Colombia para enfrentar el terrorismo.” La Sala Plena de esta Corporación, en sesión llevada a cabo el día ocho (8) de marzo de 2004, resolvió la acumulación de las dos demandas para que fueran decididas en la misma sentencia. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre las demandas de la referencia. Es de advertir que votada la ponencia presentada por el Magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra, que proponía la exequibilidad por el trámite del acto legislativo demandado, ella solo recibió tres votos a favor, por lo que fue votada favorablemente la inexequibilidad y la Corte determinó nombrar como ponentes a los magistrados Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes. Sin embargo, los antecedentes del proyecto original se conservan en la presente sentencia. II. NORMA DEMANDADA “ACTO LEGISLATIVO 02 “18/12/2003 “por medio del cual se modifican los artículos 15, 24, 28 y 250 de la Constitución Política de Colombia para enfrentar el terrorismo. "El Congreso de Colombia DECRETA:" “Artículo 1º. El artículo 15 de la Constitución Política quedará así: “Artículo 15. Todas las personas tienen derecho a su intimidad personal y familiar y a su buen nombre, y el Estado debe respetarlos y hacerlos respetar. De igual modo, tienen derecho a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en los bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas. “En la recolección, tratamiento y circulación de datos se respetarán la libertad y demás garantías consagradas en la Constitución. “La correspondencia y demás formas de comunicación privada son inviolables. Sólo pueden ser interceptados o registrados mediante orden judicial, en los casos y con las formalidades que establezca la ley. “Con el fin de prevenir la comisión de actos terroristas, una ley estatutaria reglamentará la forma y condiciones en que las autoridades que ella señale, con fundamento en serios motivos, puedan interceptar o registrar la correspondencia y demás formas de comunicación privada, sin previa orden judicial, con aviso inmediato a la Procuraduría General de la Nación y control judicial posterior dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes. Al iniciar cada período de sesiones el Gobierno rendirá informe al Congreso sobre el uso que se haya hecho de esta facultad. Los funcionarios que abusen de las medidas a que se refiere este artículo incurrirán en falta gravísima, sin perjuicio de las demás responsabilidades a que hubiere lugar. “Para efectos tributarios judiciales y para los casos de inspección, vigilancia e intervención del Estado, podrá exigirse la presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados, en los términos que señale la ley. “Artículo 2º. El artículo 24 de la Constitución Política quedará así: “Artículo 24. Todo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse en Colombia. “El Gobierno Nacional podrá establecer la obligación de llevar un informe de residencia de los habitantes del territorio nacional, de conformidad con la ley estatutaria que se expida para el efecto. “Artículo 3º. El artículo 28 de la Constitución Política quedará así: “Artículo 28. Toda persona es libre. Nadie puede ser molestado en su persona o familia, ni reducido a prisión o arresto, ni detenido, ni su domicilio registrado, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley. “La persona detenida preventivamente será puesta a disposición del juez competente dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes, para que este adopte la decisión correspondiente en el término que establezca la ley. “En ningún caso podrá haber detención, prisión ni arresto por deudas, ni penas y medidas de seguridad imprescriptibles. “Una ley estatutaria reglamentará la forma en que, sin previa orden judicial, las autoridades que ella señale puedan realizar detenciones, allanamientos y registros domiciliarios, con aviso inmediato a la Procuraduría General de la Nación y control judicial posterior dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes, siempre que existan serios motivos para prevenir la comisión de actos terroristas. Al iniciar cada período de sesiones el Gobierno rendirá informe al Congreso sobre el uso que se haya hecho de esta facultad. Los funcionarios que abusen de las medidas a que se refiere este artículo incurrirán en falta gravísima, sin perjuicio de las demás responsabilidades a que hubiere lugar. “Artículo 4º. El artículo 250 de la Constitución Política tendrá un parágrafo del siguiente tenor: “Parágrafo 2º. Para combatir el terrorismo y los delitos contra la seguridad pública, y en aquellos sitios del territorio nacional donde no exista una autoridad judicial a la que se pueda acudir en forma inmediata o donde el acceso de los funcionarios ordinarios de policía judicial no sea posible por excepcionales circunstancias de orden público, la Fiscalía General de la Nación conformará unidades especiales de Policía Judicial con miembros de las Fuerzas Militares, las cuales estarán bajo su dirección y coordinación. Para el desarrollo de las labores propias de esta función, los miembros de la Unidad pertenecientes a las fuerzas militares se regirán, sin excepción, por los mismos principios de responsabilidad que los demás miembros de la unidad especial. “Artículo 5º. Vigencia. Las adiciones a la Constitución Política efectuadas mediante el presente acto legislativo empezarán a regir a partir de su promulgación. Las facultades especiales a las cuales se refieren los artículos 1º, 2º y 3º se ejercerán con estricta observancia de lo dispuesto en ellos y de acuerdo con la ley estatutaria que a iniciativa del Gobierno Nacional expedirá el Congreso de la República antes del 20 de junio del año 2004. El Gobierno presentará el proyecto a más tardar el 1º de marzo del mismo año, con mensaje de urgencia e insistencia. “Los términos para todo el trámite de control previo de constitucionalidad que hará la Corte Constitucional se reducen a la mitad, en este caso. “En caso de que esta ley Estatutaria no entrara en vigencia en los nueve (9) meses siguientes a la promulgación de este acto legislativo, el Gobierno Nacional podrá expedir un reglamento que regule en forma transitoria la materia. “Las funciones a que se refieren el inciso 4º del artículo 15, el inciso 4º del artículo 28 y el parágrafo 2º del artículo 250 que se introducen por el presente acto legislativo se conferirán por el término de cuatro (4) años prorrogables por la mayoría absoluta del Congreso de la República. “Los actos terroristas a que se refiere este Proyecto serán los definidos como tales por la legislación penal vigente.” III. LAS DEMANDAS A. Expediente D-5121 I. La competencia. Afirma en este aparte la demanda que las limitaciones impuestas al Estado colombiano por el Derecho Internacional para reformar la Constitución dependen de la naturaleza de la obligación internacional asumida por Colombia: “si se trata de una obligación prevista en un instrumento internacional del cual hace parte el Estado colombiano, este debe retirarse del instrumento, siguiendo las reglas previstas en el mismo o las del derecho internacional general, para no incurrir en incumplimiento de sus obligaciones; pero “si se trata de una obligación de derecho internacional imperativo o de ius cogens, el Estado colombiano no puede desconocerla. Lo anterior, por cuanto tanto el principio pacta sunt servanda como las normas imperativas de ius cogens son obligatorias para Colombia en virtud de lo establecido en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. II. Concepto de violación: 1. Sobre la incompetencia del Congreso para derogar aspectos sustanciales de la Constitución: Debido a que el Congreso ejerce un poder derivado o constituido, su facultad reformatoria de la Constitución es limitada. No puede expedir una nueva Constitución, sino tan solo modificarla. La modificación hace referencia a los mecanismos necesarios para acoplar la Constitución a los cambios históricos, “dentro de la continuidad jurídica formal del ordenamiento fundamental”, mecanismos que “impiden la posibilidad de que la Constitución se ponga al servicio de una mayoría y pierda su naturaleza protectora de las minorías”. Ahora bien, la derogatoria de aspectos consubstanciales a la Constitución implica en realidad la expedición de una nueva, como lo expresara esta Corporación en la Sentencia C-551 de 2003, que examinó la Ley 796 de 2003, convocatoria a un referendo constitucional. De conformidad con o anterior, existirían dos guías para determinar si la Constitución Política fue derogada o simplemente reformada: examinar si se presentó un desconocimiento del bloque de constitucionalidad y si se derogaron principios y valores en los que la Constitución se funda. Tras afirmar lo anterior, la demanda entra a demostrar que el acto legislativo impugnado constituye una violación a los aspectos consubstanciales de la Constitución, cosa que hace en los siguientes términos: - Derogación del principio de separación de poderes: citando jurisprudencia de esta Corporación y también la Carta Democrática Interamericana, la demanda afirma que este principio, recogido en el artículo 113 de la Carta, es consubstancial a la democracia porque impide la concentración del poder en una sola autoridad. El Acto Legislativo acusado lo desconoce, por dos razones: en primer lugar, porque otorga facultades judiciales a las fuerzas militares; y en segundo lugar, “porque otorga al Presidente la facultad de reglamentar el acto legislativo por decreto en el caso de que el Congreso no apruebe una ley estatutaria y la Corte Constitucional no la revise dentro de los apretados términos dispuestos para esos fines”. En efecto, prosigue el libelo de la demanda, “el acto legislativo otorga facultades judiciales a las fuerzas militares, esto es, autoriza a las fuerzas militares para detener personas, realizar allanamientos, interceptar y registrar comunicaciones y ejercer funciones de policía judicial”, con lo cual desconoce el aludido principio de separación “en la medida en que de conformidad con la nuevas normas, las Fuerzas Militares - que no pertenecen a la rama judicial - podrían ejercer funciones propias de la actividad judicial.” Agrega que “la atribución de limitar derechos como los regulados en la reforma constitucional, -libertad, intimidad, inviolabilidad del domicilio y de correspondencia- es judicial porque afecta el ejercicio de un derecho fundamental”. Por las mismas razones arguye que la regulación legal que desarrolle el acto legislativo no puede estar en cabeza de la Rama Ejecutiva, “porque desplaza a la función legislativa dl Congreso. La lucha antiterrorista no puede pasar por alto “el respeto integral a los derechos humanos, al derecho humanitario y a la democracia”. - Superposición de razones de seguridad a la garantía y respeto de los derechos humanos: Al parecer de los demandantes, el Acto Legislativo 02 de 2003 superpone las razones de seguridad a la prevalencia de los derechos humanos de las personas, desconociendo que uno de los fines esenciales del Estado, enunciado por el artículo 2° superior, es “proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades” y que el artículo 5° ibidem dispone que el Estado “reconoce, sin discriminación alguna, la primacía de los derechos inalienables de la persona”. Por la misma razón el Acto Legislativo acusado desconoce, dice, el artículo 2° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 1° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que estipulan el deber de respeto y garantía de los derechos humanos. Dicho deber implica abstenerse de introducir en la normatividad interna disposiciones con las cuales dicha garantía queda desconocida. No obstante lo anterior, el Acto Legislativo impugnado superpone razones de seguridad a los derechos humanos a la libertad, a la inviolabilidad del domicilio y de la correspondencia, y a la intimidad; el desconocimiento se produce por las atribuciones conferidas a autoridades militares “que no cuentan con los requisitos de independencia e imparcialidad exigidos por los tratados de derechos humanos y por la Constitución colombiana.” Lo anterior, dicen, no quiere decir que el Estado tenga que permanecer inactivo frente al terrorismo, sino que las acciones contra el mismo deben respetar los derechos humanos, pues “la adopción del sistema de gobierno democrático implica que el mantenimiento del orden no se puede lograr en detrimento de las libertades públicas”. - Derogatoria de la prohibición de que autoridades militares investiguen a personas civiles: Dice la acusación, que “el acto legislativo hace nugatorio uno de los postulados centrales de la Constitución Política de 1991, cual fue el de no permitir bajo ninguna circunstancia que miembros de las fuerzas militares ejercieran atribuciones judiciales en relación con civiles.” En la Constitución anterior, “el artículo 26 permitía que la privación de la libertad se hiciera por orden escrita de “autoridad competente”, con lo cual, además de los jueces, el ejecutivo podía mantener personas privadas de la libertad. El inciso 2° del artículo 28 de la Constitución de 1886 permitía que, previo dictamen del Consejo de Ministros, se ordenaran retenciones hasta por diez días por razones de orden público.” Esas atribuciones, afirma la demanda, “dieron lugar a que se presentaran numerosos casos de torturas y desapariciones forzadas, algunos de los cuales fueron conocidos por organismos internacionales de protección de derechos humanos, que fallaron en contra del Estado colombiano.” Ante esta realidad, el constituyente de 1991, “fijó en el artículo 28 superior un plazo taxativo de 36 horas -que antes no tenía rango constitucional- para que la persona privada de la libertad sea puesta a disposición del juez y que la privación de la libertad debería hacerse con fundamento en mandamiento escrito de autoridad judicial competente. La única excepción al respecto es la detención administrativa que sólo puede hacerse en las condiciones señaladas por la jurisprudencia constitucional.” En el mismo orden de ideas, la demanda agrega que el artículo 213 de la Constitución Política, ubicado dentro del capítulo relativo a los estados de excepción, dispuso que “en ningún caso los civiles podrán ser investigados o juzgados por la justicia penal militar”. Afirma que en el mismo sentido, esta Corporación ha considerado que la asignación de funciones de policía judicial a los militares está prohibida por el ordenamiento superior. Continua el libelo expresando que uno de los seis granes propósitos perseguidos por la Asamblea Constituyente fue “la búsqueda de “Instituciones Fuertes”, capaces de solucionar los problemas de hoy y los desafíos del siglo XXI”, propósito dentro del cual se incluía la necesidad de reformar el estado de sitio para garantizar la vigencia de los derechos humanos, ampliando los controles y limitando las facultades de los estados de excepción, en especial la posibilidad de que los militares ejercieran atribuciones judiciales en relación con los civiles. Al parecer de los demandantes, el Acto Legislativo que impugnan desconoce todos los avances de la Constitución de 1991 en el sentido descrito, porque “atribuyó a las fuerzas militares la posibilidad de detener personas sin orden judicial previa; además, extendió esa facultad para la práctica de allanamientos y registros de domicilios y de interceptación de comunicaciones. Además facultó a las Fuerzas militares para que ejerzan atribuciones de investigación sobre civiles a través de las facultades de policía judicial. Si bien el acto legislativo pretende que tales facultades sean ejercidas bajo la dirección de la Fiscalía General de la Nación, lo cierto es que la recolección de evidencias será realizada sin presencia de los fiscales de conocimiento, pues justamente se ejercerá en “los sitios del territorio nacional donde no exista una autoridad judicial a la que se pueda acudir en forma inmediata o donde el acceso de los funcionarios de policía judicial no sea posible.” - Derogatoria de aspectos consubstanciales a la Constitución de 1991 por desconocimiento de tratados internacionales de derechos humanos que hacen parte del bloque de constitucionalidad. Sostiene la demanda que el Acto Legislativo impugnado constituye una derogatoria de la Constitución en aspectos consubstanciales a ella, pues desconoce flagrantemente tratados internacionales de derechos humanos reconocidos en el artículo 93 de la Constitución y ratificados por el Estado colombiano. Al respecto, en primer lugar denuncia la incompatibilidad general del Acto “con el bloque de constitucionalidad”, por “desconocimiento del derecho de toda persona a ser investigada por un juez o tribunal independiente, declaración de un estado de excepción constitucional con vocación de permanencia, desconocimiento del principio de distinción del derecho humanitario, y desconocimiento del principio pro homine del derecho internacional de los derechos humanos. * En cuanto al desconocimiento del derecho de toda persona a ser investigada por un juez o tribunal independiente, asegura que los artículos 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 8° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 10° de la Declaración Universal de Derechos Humanos estipulan esta garantía, y que, desconociéndola, el acto legislativo establece en cabeza de las Fuerzas Militares funciones de policía judicial para investigar a personas civiles, y la facultad de limitar sus derechos. Agrega que como las Fuerzas Militares pertenecen a la Rama Ejecutiva “no cumplen con los requisitos de independencia e imparcialidad exigidos por las normas internacionales de derechos humanos”, por lo cual “el cumplimiento de funciones judiciales por parte de las fuerzas militares constituye una intromisión indebida en las funciones jurisdiccionales de la Rama Judicial”, y por esa razón, dice, esta Corporación “ha declarado reiteradamente inconstitucionales las normas a través de las cuales se han dado facultades de policía judicial a las fuerzas militares”. Prosigue la acusación expresando que “la asignación de facultades judiciales a las fuerzas militares genera la obliga...