Sentencia C-809 de 2007

C-809-07 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-809/07 CONGRESO-Potestad de configuración La potestad de configuración que ha sido confiada al Congreso, en ejercicio de sus competencias legislativas comprende introducirle modificaciones de amplio alcance a los proyectos de iniciativa gubernamental. Solamente en aquellos casos en que las modificaciones contraríen los principios de identidad relativa y de consecutividad, puede afirmarse que la introducción de una modificación al texto del proyecto constituye un vicio de inconstitucionalidad TRAMITE LEGISLATIVO-Pasos estructurales/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Concepto/PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Concepto La Corte Constitucional ha señalado que el trámite legislativo se guía por los principios de consecutividad e identidad. Conforme al primero, los proyectos de ley deben surtir cuatro debates de manera sucesiva, tanto en comisiones como en plenarias. No obstante, la jurisprudencia ha sostenido que dicho principio está sujeto a las variantes plasmadas en la Constitución y en la ley. En virtud del principio de consecutividad tanto las comisiones como las plenarias de una y otra cámara están en la obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar a ese deber constitucional ni deferir su competencia a otra célula legislativa. El concepto del principio de identidad cambió con la expedición de la actual Carta Política, tal como la Corte lo ha reconocido. Tal principio no significa, entonces, que un determinado proyecto de ley deba permanecer idéntico durante los cuatro debates reglamentarios ni que un precepto allí incluido deba ser exacto desde que se inicia el trámite legislativo hasta que éste termina, sino que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad de materia. El principio de identidad tiene un carácter relativo, en la medida en que autoriza a los congresistas para que durante el segundo debate puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias. El hecho de que tales modificaciones tengan un alcance amplio, a tal punto que el nombre del proyecto haya sido cambiado para indicar que el Estatuto Tributario era reformado, pero no sustituido por otro como lo propuso originalmente el gobierno, no significa que, visto en conjunto, el proyecto de ley haya sido tramitado desconociendo los principios de consecutividad e identidad. INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Configuración La jurisprudencia reiterada de la Corte ha señalado que se da cumplimiento a lo previsto en el artículo 154 superior no sólo mediante la presentación por parte del gobierno del proyecto o de las proposiciones tendientes a modificarlo, sino además con la manifestación de su aval a las mismas durante el trámite del proyecto. RENTA PRESUNTIVA-Base y porcentaje/IMPUESTO AL PATRIMONIO-Hecho generador, causación, base gravable, tarifa, declaración y pago INHIBICION DE LA CORTE-Imposibilidad de efectuar análisis de constitucionalidad a partir de la confrontación entre una ley y una decisión comunitaria que no pertenece al bloque de constitucionalidad IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY TRIBUTARIA-Alcance SERVICIOS DE INSPECCION NO INTRUSIVA DE MERCANCIAS-Tasa/IMPUESTO AL CONSUMO DE CIGARRILLOS Y TABACO ELABORADO-Base gravable y tarifas. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Funciones que cumple La unidad de materia no significa simplicidad temática, de tal manera que un proyecto solo pudiese referirse a un único tema. Por el contrario, la jurisprudencia reiterada de esta Corporación ha sostenido que un proyecto puede tener diversidad de contenidos temáticos, siempre y cuando entre los mismos exista una relación de conexidad objetiva y razonable. Sin embargo la Corte ha sido clara en señalar que no puede haber proyectos que traten de diferentes materias. Ello ocurriría cuando entre los distintos temas que hagan parte de un proyecto no sea posible encontrar una relación de conexidad, de manera que cada uno de ellos constituya una materia separada. Puede existir conexidad causal, temática, sistemática, o de la finalidad, por lo que el principio de unidad de materia sólo resulta transgredido cuando hay una absoluta falta de conexión o de congruencia entre los diferentes aspectos que regula la ley y la materia dominante de la misma. En el mismo orden de ideas, este principio se ve afectado cuando el contenido del precepto carece de toda relación razonable y objetiva con la materia dominante de la ley. LEY MARCO-Límites que debe atender el legislador/LEY MARCO-Inclusión de norma marco en ley ordinaria La Corte ha explicado que una vez que el Congreso expide este tipo de leyes, no queda agotada con ello su facultad legislativa, dado que las leyes marco no gozan de una condición de superioridad en el ordenamiento jurídico que impida su modificación posterior o que exija requisitos constitucionales especiales para su reforma. Las normas contenidas en estas leyes pueden ser modificadas, adicionadas, sustituidas o derogadas cuando, en ejercicio de sus competencias, el Congreso lo juzgue pertinente. No resulta inconstitucional que el legislador incluya normas marco en leyes que no tienen esa categoría, siempre y cuando se respete el principio de unidad de materia y el grado de amplitud que debe caracterizar a las normas que regulan las materias objeto de leyes generales. ENTIDADES TERRITORIALES-Fuentes exógenas de financiamiento Las fuentes exógenas de financiamiento para las entidades territoriales, tienen que ver con la transferencia o cesión de rentas nacionales a tales entidades, así como con los derechos de éstas a participar en las regalías y compensaciones que les correspondan. El impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, es una renta nacional, cedida a los departamentos y el distrito especial de Bogotá y, por lo tanto, es considerada fuente exógena de financiamiento sobre la que el legislador puede señalar su destino e inversión, de manera tal que para este impuesto al consumo, el régimen correspondiente, incluso en materia sancionatoria y de procedimiento, corresponde a las disposiciones previstas en el Estatuto Tributario, por lo que existe una conexidad evidente con la ley que precisamente modifica el Estatuto descrito. Para la Corte, es claro que las normas acusadas, tienen que ver con elementos determinantes en la estructura de la base gravable de tributos del orden nacional, con la creación de tributos – tasas - establecidas por servicios de inspección no intrusiva de mercancías en favor de la Nación, y con impuestos al consumo cuya renta también es nacional, disposiciones que guardan una relación temática clara con el objeto central de la Ley 1111 de 2006 atinente a la expedición de medidas tributarias de ese orden. Por lo tanto, no puede considerarse que dichos artículos resulten extraños o sin ninguna conexión con la Ley 1111 de 2006. CONGRESO DE LA REPUBLICA-Competencia exclusiva para renumeración del articulado COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración TASA-Concepto/TASA-Competencia para su determinación/TASA-Sistema y métodos de definición fijados por ley Los elementos constitutivos de la tasa están claramente señalados en la disposición acusada. De hecho, el sujeto activo de la tasa es la Nación- DIAN y los sujetos pasivos son los importadores, exportadores o transportadores. En lo concerniente al hecho generador, esto es, al servicio que da origen a la tasa, el artículo 71 lo identifica de la siguiente forma: (a) se trata de un servicio prestado por la DIAN, (b) por la inspección no intrusiva de carga, unidades de carga y mercancías que ingresen o salgan del territorio nacional, (c) cuando éstas sean objeto de trámite de reconocimiento o inspección en desarrollo del control aduanero. Es un servicio que puede (d) ser prestado con infraestructura tecnológica de la DIAN o de terceros autorizados para el efecto, y que (e) se constituirá en verificaciones ágiles sobre la naturaleza, estado, peso, cantidad, requisitos formales y demás características de carga, unidades de carga y mercancías. Finalmente, la tarifa de la tasa, será la que determine el Gobierno Nacional, de acuerdo con el sistema y método que establece la disposición demandada. La Sala observa que además de consagrar tales elementos constitutivos del tributo, el hecho generador de la tasa no es vago o indeterminado como lo estima el actor, por lo que el artículo en mención, no es contrario a la Constitución. Frente a las afirmaciones de que la tarifa de la tasa es ilimitada, indefinida y abstracta, se debe recordar que el artículo 338 de la Carta permite que la ley delegue a las autoridades administrativas, la determinación de la tarifa de las tasas, siguiendo para ello el sistema y método establecido en la ley, por lo que no es exigible al Congreso la determinación exacta de la misma, cuando el sistema y método fijado por el Congreso para el efecto es suficientemente claro y preciso. BENEFICIO TRIBUTARIO APLICABLE PARA MAQUINARIA INDUSTRIAL-Alcance/BENEFICIO TRIBUTARIO APLICABLE PARA MAQUINARIA INDUSTRIAL-Situaciones jurídicas consolidadas y variación del plazo para su aplicación/PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY TRIBUTARIA-Aplicación/PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-No supone la imposibilidad de modificar disposiciones tributarias. El principio de irretroactividad de la ley tributaria no impide que el legislador modifique el ordenamiento jurídico para introducir los cambios que considere necesarios en ese campo, y que son una consecuencia del dinamismo propio de las actividades económicas. De no ser así, el ordenamiento jurídico correría el riesgo de petrificarse, si al regular las relaciones de coexistencia social y adaptarse a las realidades de cada momento, debiera inhibirse de afectar de una u otra manera las relaciones jurídicas preexistentes. El principio de confianza legítima, no supone la imposibilidad de modificación de las disposiciones tributarias, pues la persona no goza en principio de una situación jurídica consolidada, sino de una expectativa modificable. En el caso bajo examen, la Corte encuentra que no se vulnera el artículo 363 del Estatuto Superior ni el principio de buena fe o confianza legítima en materia tributaria, pues no se trata de una alteración de la ley que implique un cambio súbito de las disposiciones tributarias, en la medida en que lo que se limitó no fue el derecho al descuento al IVA de quienes adquirieron la maquinaria para los años gravables anteriores, sino la posibilidad de entrar a formar parte del grupo específico de beneficiarios de la norma hacia el futuro. SISTEMA DE FACTURACION PARA LA DETERMINACION OFICIAL DE LOS TRIBUTOS DISTRITALES-Autorización para su establecimiento/SISTEMA DE FACTURACIÓN PARA LA DETERMINACION OFICIAL DE LOS TRIBUTOS DISTRITALES-Implementación de mecanismos para su efectividad ENTIDADES TERRITORIALES-Facultad de configuración normativa en materia tributaria/PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-No es absoluto El Congreso de la República cuenta con un amplio margen tanto para crear, modificar, aumentar, disminuir y suprimir tributos, así como para regular todo lo pertinente al tiempo de su vigencia, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, las tarifas y las formas de cobro y recaudo. La facultad de configuración normativa en materia tributaria con que cuentan las entidades territoriales debe ejercerse en las condiciones indicadas en la Constitución y en la ley. Dado que no existe en favor de las entidades territoriales una soberanía tributaria, y sus facultades en la materia se encuentran limitadas por la Constitución y la ley, el legislador puede establecer orientaciones o pautas sobre elementos de la administración tributaria, sin que ello implique desconocer el ámbito de la potestad impositiva territorial MECANISMOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCION DE CONFLICTOS-Libertad de regulación legislativa de alcances y límites CONCILIACION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA TRIBUTARIA-Oportunidad/CONCILIACION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA TRIBUTARIA Y TERMINACION POR MUTUO ACUERDO-Límite temporal para su procedencia La limitación temporal que las disposiciones atacadas consagran, no es irrazonable, ni constituyen una violación de la libertad o del derecho a la igualdad de los contribuyentes, o a su debido proceso o a su acceso a la administración de justicia. Referencia: expediente D-6755 Actor: Humberto de Jesús Longas Londoño. Demanda de inconstitucionalidad contra la totalidad de la Ley 1111 de 2006 por vicios de forma; y contra la totalidad de los artículos 9, 16, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 53, 69, 71, 73, 76 y 77, y parcialmente contra las expresiones “a 31 de diciembre de 2006” del artículo 3 inciso l, “a 31 de diciembre de 1991” del artículo 3 inciso 2, “hasta el año gravable 2006” del artículo 6, “nacionales” del artículo 10 literal a), “A partir del año gravable 2002” del artículo 10 literal d), “A partir del l0 de enero de 2003” y del artículo 11, “a 31 de diciembre de 2006” del artículo 17, “hasta el año gravable 2006” del artículo 18, “a 31 de diciembre de 2006” del artículo 19, “del año 2007” del artículo 26, “del año 2007” del artículo 28, “nacionales” del artículo 28, “antes de la vigencia de esta Ley”, “2005”, “2006” del artículo 54 inciso 1° y literales a), b) y c), “del año 2007” del artículo 54 inciso 1, “antes de la vigencia de esta Ley”, “de 2005” del artículo 55 incisos 1 y 2, “del año 2007” del artículo 55 inciso 1, y “correspondiente al año 2006” del artículo 76 parágrafo 4, todos de la Ley 1111 de 2006. Magistrado Ponente: Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Bogotá, D.C., tres (3) de octubre dos mil siete (2007). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES Humberto de Jesús Longas Londoño, en ejercicio de la acción pública consagrada en el numeral 6 del artículo 40 de la Constitución Política, solicitó a esta Corporación que declare inexequible la totalidad de la Ley 1111 de 2006 por vicios de forma; y los artículos 9, 16, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 53, 69, 71, 73, 76 y 77, y las expresiones “a 31 de diciembre de 2006” del artículo 3 inciso l, “a 31 de diciembre de 1991” del artículo 3 inciso 2, “hasta el año gravable 2006” del artículo 6, “nacionales” del artículo 10 literal a), “A partir del año gravable 2002” del artículo 10 literal d), “A partir del l0 de enero de 2003” y del artículo 11, “a 31 de diciembre de 2006” del artículo 17, “hasta el año gravable 2006” del artículo 18, “a 31 de diciembre de 2006” del artículo 19, “del año 2007” del artículo 26, “del año 2007” del artículo 28, “nacionales” del artículo 28, “antes de la vigencia de esta Ley”, “2005”, “2006” del artículo 54 inciso 1° y literales a), b) y c), “del año 2007” del artículo 54 inciso 1, “antes de la vigencia de esta Ley”, “de 2005” del artículo 55 incisos 1 y 2, “del año 2007” del artículo 55 inciso 1, y “correspondiente al año 2006” del artículo 76 parágrafo 4, todos de la Ley 1111 de 2006. La demanda fue admitida a través del auto del 21 de marzo de 2007. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte procede a decidir acerca de la demanda en referencia. La Corte es competente para conocer del presente proceso, por dirigirse la demanda contra una ley de la República, o contra disposiciones que forman parte de ella, según lo prescribe el numeral 4 del artículo 241 de la Carta Fundamental. 1 DEMANDA, INTERVENCIONES Y CONSIDERACIONES DE LA CORTE Humberto de Jesús Longas Londoño presentó acción de inconstitucionalidad el 01 de marzo de 2007 contra la totalidad de la Ley 1111 de 2006 por vicios en su formación, y contra determinados artículos y expresiones de la misma ley por vicios materiales. En atención a la extensión de los asuntos planteados, la Corte, por razones de organización, se referirá por separado a cada uno de los cargos formulados por el demandante y al debate que estos han suscitado. A continuación, con la metodología propuesta, se analizarán los cargos planteados por el demandante, para lo cual, se transcribirán las disposiciones demandadas de la Ley 1111 de 2006, publicada en el Diario Oficial 46.494 del 27 de diciembre de 2006, cuando la demanda se dirija contra artículos específicos. 1.1 Examen de constitucionalidad formal de la Ley 1111 de 2006 El primer cargo presentado por el demandante se dirige contra toda la Ley 1111 de 2006 por vicios de forma. En lugar de transcribir el texto integral de la ley, se remite a lo publicado en el Diario Oficial 46494 del 27 de diciembre de 2006, el cual se anexará a la presente sentencia. 1.1.1 Razones de la violación El actor alega la inconstitucionalidad de la totalidad de la Ley 1111 de 2006 por vicios en su formación a saber: (i) por violación del principio de consecutividad, (ii) por violación del principio de identidad y (iii) por violación del principio de iniciativa legislativa. Los fundamentos expuestos por el demandante en relación con cada uno de estos principios se explican a continuación: (i) Principio de consecutividad Expone el demandante que el 28 de julio de 2006 el Ministerio de Hacienda y Crédito Público radicó ante el Secretario General de la Cámara de Representantes el Proyecto de Ley 039 “por medio del cual se sustituye el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso 262 del 28 de julio de 2006. Afirma el demandante que con posterioridad, el inicial proyecto de ley 039 fue sustituido por otro con el mismo número, el cual fue publicado junto con la ponencia mayoritaria en la Gaceta del Congreso 0527 del 9 de noviembre de 2006, para primer debate del proyecto de ley ante las Comisiones Terceras y Cuartas Conjuntas de Senado y Cámara.[1] En su concepto, el principio de consecutividad se vulnera al no haberse dado trámite a la primera de las iniciativas, y porque “lo que el denomina el segundo” proyecto no surgió de la radicación ante el Secretario General de la Cámara de Representantes como en su concepto se ha debido hacer. Sobre el particular expresa: “El nuevo proyecto de ley número 039 Cámara no surge por radicación ante el Secretario General de la Cámara de Representantes junto con la respectiva exposición de motivos, sino como una propuesta de la ponencia mayoritaria en noviembre 9 de 2006; y allí ya no se sustituye el Estatuto Tributario, sino que se modifica el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. “(…) El inicial proyecto de ley número 039 Cámara de julio 28 de 2006 desapareció del trámite legislativo, sin haber tenido ponencia ni debate en las Comisiones Terceras y Cuartas conjuntas de la Cámara de Representantes y del Senado de la República, sin haber sido negado ni archivado, sino enmendado totalmente por el nuevo proyecto de ley número 039 Cámara de noviembre 9 de 2006”. Y concluye: “(…) se rompió el principio de consecutividad del proyecto de ley número 039 Cámara; el inicial no continuó legalmente y el nuevo no se inició legalmente. Se rompió el procedimiento legislativo ordinario con el trámite del proyecto de ley número 039 Cámara; lo cual convierte en inconstitucional la ley que surgió de dicho trámite viciado, la Ley 1111 de diciembre 27 de 2006; por lo tanto, es procedente la declaratoria de su inexequibilidad”. De acuerdo con los argumentos expuestos, considera el señor Humberto de Jesús Longas Londoño que no se dio cumplimiento a lo establecido en el numeral 1 del artículo 157 de la Constitución Política, que establece la necesidad de darle publicación oficial a los proyectos antes de darles curso en la Comisión respectiva y efectuar el nombramiento de los ponentes, con lo cual además se quebrantó el trámite establecido en los artículos 144, 149, 150, 153, 156, 157 y 158 de la Ley 5 de 1992. (ii) Principio de identidad Sostiene el demandante que el inicial Proyecto de Ley 039 Cámara tenía como objetivo sustituir de forma completa el Estatuto Tributario Vigente, siendo por lo tanto una reforma integral y estructural del sistema tributario actual. De manera tal que al haber sido remplazado totalmente el inicial proyecto de ley 039 Cámara por un proyecto de ley con el mismo número sin haber sido discutido en las comisiones respectivas se vulneró lo que demandante denomina el principio de identidad. En efecto, expone el demandante que se vulneró el principio de identidad por que no se trató de una enmienda al proyecto de ley, al no haberse surtido el trámite previsto en la Constitución, sino de una sustitución completa. Al respecto afirma el actor: “Las Cámaras pueden introducir modificaciones a los proyectos presentados por el Gobierno Nacional en los términos del artículo 154 de la Constitución Política de Colombia, pero su modificación no es sustitución del proyecto de ley. Las enmiendas a la totalidad del proyecto de ley que versen sobre la oportunidad, los principios o espíritu del proyecto, o las que propongan un texto completo alternativo al del proyecto, según el artículo 161 de la Ley 5a de 1992 (Ley Orgánica), deben cumplir rigurosamente las condiciones establecidas en el artículo 160 de la misma Ley. Esto es, que la modificación, adición o supresión debe plantearse en la Comisión respectiva durante la discusión del proyecto de ley y hasta el cierre de la discusión del proyecto, en escrito dirigido a la presidencia de la Comisión. El proyecto de ley inicial número 039 Cámara de julio 28 de 2006 no se sometió a discusión en las Comisiones respectivas sino que abruptamente desapareció antes del inicio de los debates o discusión; y se presentó para los debates o discusión en las Comisiones, el nuevo proyecto de ley número 039 Cámara de noviembre 9 de 2006, y ya como propuesta de la ponencia mayoritaria. “Es decir, que no se presentó durante la discusión del inicial proyecto de ley número 039 Cámara - porque nunca la hubo - la enmienda a la totalidad de dicho proyecto, cumpliendo lo exigido en el artículo 160 de la Ley 5 de 1992, Ley Orgánica del Congreso. El inicial proyecto de ley número 039 Cámara nunca tuvo discusión en las Comisiones ni se inició la discusión o debate sobre él. Las Comisiones impusieron otro proyecto de ley número 039 Cámara, y con el iniciaron la discusión y debate. El inicial proyecto de ley número 039 Cámara se esfuma; y no se presentó por escrito a la presidencia de la Comisión durante la discusión de éste - que nunca se inició - la enmienda a la totalidad del inicial proyecto de ley número 039 Cámara. Por lo tanto, el nuevo proyecto de ley número 039 Cámara, como no cumplió las condiciones de la presentación de enmiendas de los artículos 160 y 161 de la Ley 5 de 1992, Ley Orgánica del Congreso, debió ser radicado ante la Secretaría General de la Cámara de Representantes, como cualquier proyecto de ley en materia tributaria, que inicia el trámite; debiendo cumplir lo exigido por el artículo 157 numeral 1 de la Constitución Política de Colombia”. Es decir, que en el trámite del nuevo proyecto de ley número 039 Cámara “(…) se violó el principio de identidad, porque el nuevo proyecto de ley presentado a discusión de las Comisiones no es el mismo radicado según el número 039 Cámara. Es otro proyecto de ley, sin cumplir el riguroso trámite constitucional y legislativo de los proyectos de ley en Colombia. No hay identidad entre el inicial proyecto de ley número 039 Cámara y el nuevo proyecto de ley con el mismo número 039 Cámara sometido a discusión y debate en las Comisiones económicas del Congreso”. En resumen, estima el actor que no se dio cumplimiento al contenido del artículo 154 de la Constitución Política, que establece la forma como se deben surtir las modificaciones a los proyectos presentados por el Gobierno Nacional, ni tampoco al artículo 161 de la Ley 5ª de 1992 que determina el trámite que debe dársele a las enmiendas que se introduzcan en los proyectos de ley. (iii) Principio de iniciativa legislativa El demandante señala como el inicial proyecto de ley 039 Cámara, radicado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público el 28 de julio de 2006 junto con su exposición de motivos, fue de iniciativa del Gobierno, en tanto que se refería al establecimiento de rentas nacionales y fijaba los gastos de la administración, además de decretar exenciones de impuestos, contribuciones y tasas nacionales. De forma que los congresistas encargados de la ponencia mayoritaria al presentar un nuevo proyecto el 9 de noviembre de 2006, en el cual se incluyen normas sobre exenciones, exclusiones, tratamientos preferenciales en los impuestos, contribuciones y tasas, sin haber sido radicado en la Secretaria General de la Cámara de Representantes con su correspondiente exposición de motivos, vulneró la exigencia contenida en el numeral 11 del artículo 150 de la Constitución Política. De forma que el demandante concluye: “A estas alturas, nadie sabe quién tuvo la iniciativa del nuevo proyecto de ley número 039 Cámara de reforma tributaria sometido a discusión y debate en las Comisiones económicas del Congreso. El Gobierno tuvo la iniciativa para el inicial proyecto de ley número 039 Cámara, y presentó la correspondiente exposición de motivos; pero fue reemplazado totalmente por el nuevo proyecto de ley número 039 Cámara que los ponentes presentaron en su ponencia mayoritaria, como si fuera de iniciativa de los miembros del Congreso, sin exposición de motivos regulando situaciones del resorte exclusivo del Gobierno. Se vulneró el principio de iniciativa legislativa de los proyectos de ley en materia tributaria, que, en cuanto establecen rentas nacionales y fijan gastos de la administración, son de iniciativa privativa del Gobierno; y aún más, en el mismo nuevo proyecto de ley número 039 Cámara se decretaron exenciones de impuestos, contribuciones y tasas, también de iniciativa privativa del Gobierno. Es decir, que al ser aprobado como ley el nuevo proyecto de ley número 039 Cámara presentado en la ponencia mayoritaria, se hizo con vicios de trámite; lo cual ocasiona su inconstitucionalidad por violar los principios de consecutividad e identidad, e iniciativa legislativa”. De acuerdo con lo anterior, señala el actor que no se le dio aplicación al numeral 11 del artículo 150 y al artículo 154 de la Constitución Política. Así, en relación con los tres principios antes relacionados, el señor Longas Londoño estima que “(…) el nuevo proyecto de ley número 039 Cámara, de noviembre 9 de 2006, de iniciativa de los ponentes de la ponencia mayoritaria, que inició y terminó el procedimiento legislativo ordinario, convirtiéndose luego en la Ley 1111 de diciembre 27 de 2006, adolece de vicios de inconstitucionalidad por iniciativa legislativa, que convierte en inconstitucional la Ley 1111 de diciembre 27 de 2006; y es procedente su declaratoria de inexequibilidad”. 1.1.2 Intervenciones 1.1.2.1 Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio de Hacienda a través de escrito dirigido a esta Corporación el 20 de abril de 2007, expresó que no existió vulneración del principio de identidad puesto que los asuntos que fueron objeto de la iniciativa gubernamental “tienen una relación de conexidad con la del objeto de la ley, materia de regulación”. Sobre el particular, manifestó el Ministerio: “(…) el proyecto de ley presentado inicialmente, contenía una reforma estructural al Estatuto Tributario que consistía en derogar algunos artículos, introducir otros y reorganizar y agrupar disposiciones contenidas en el Estatuto, con el ánimo de formular un estatuto metodológicamente más estructurado al que se encuentra vigente en la actualidad. Y, la ley aprobada, si bien no lo modificó en su totalidad como estaba previsto inicialmente, si desarrolló las materias presentadas en el proyecto inicial y de contenido estratégico para el desarrollo de la actividad tributaria, como lo son la eliminación de los ajustes integrales por inflación, la disminución gradual del impuesto de timbre, la reducción de la tarifa del impuesto de renta, la ampliación de la base gravable del impuesto del IVA y la creación de la Unidad de Valor Tributario UVT”. A partir de lo anterior, concluye el Ministerio que el principio de consecutividad tampoco fue vulnerado, pues a la iniciativa presentada por el Gobierno se le dio el trámite previsto en la Constitución y en la Ley Orgánica del Congreso. En este mismo orden de ideas, el Ministerio sostiene que no se vulneró el principio de iniciativa legislativa, ya que fue el Ministerio quien presentó el proyecto y participó activamente durante todo el trámite de la propuesta radicada como proyecto de ley 039 de 2006. 1.1.2.2 Intervención de la Dirección de Impuestos y Aduanas En relación con los cargos por vicios en el procedimiento del trámite de la Ley, la DIAN estima que el Congreso de la Republica tiene facultades para crear, modificar, adicionar y complementar las normas de carácter tributario, tal como lo dispone el artículo 154 de la Constitución Política y los artículos 160 y 161 de la Ley 5ª de 1992. En el caso particular de la Ley 1111 de 2006, la DIAN señala que en todas las discusiones que se presentaron el Congreso hubo presencia del Gobierno Nacional, por medio del Ministerio de Hacienda y Crédito Publico, por lo cual “(…) no se puede considerar que no existió iniciativa por parte del Gobierno Nacional, porque el proyecto de ley siempre fue el mismo, y el hecho de que se hayan introducido modificaciones a través de los debates del mismo, no exigía la presentación de otro proyecto como lo pretende el actor, pues tal como lo ha manifestado esa Honorable Corporación, para que se cumpla el requisito señalado en el segundo inciso del artículo 154 de la Constitución Política no se requiere que se presente por parte del gobierno nacional el proyecto o de las proporciones tendientes a modificarlo, sino que basta la “manifestación de su aval de las mismas durante el trámite del proyecto””. Para sustentar su argumento la DIAN hace referencia a la sentencia C- 370 de 2004, según la cual la intervención y coadyuvancia del Gobierno Nacional durante la discusión, trámite y aprobación de un proyecto de ley constituye una manifestación tácita de la voluntad legislativa gubernamental. De otra parte, sostiene que, contrario a lo afirmado por el demandante, el proyecto de ley inicialmente presentado al Congreso no fue modificado en su totalidad en tanto que se conservaron y se desarrollaron las materias presentadas inicialmente, tales como la eliminación de los ajustes integrales por inflación, la disminución gradual del impuesto de timbre, la reducción de la tarifa del impuesto de renta, la ampliación de la base gravable del impuesto de IVA y la creación de la Unidad de Valor Tributario UVT. 1.1.2.3 Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT) En relación con los cargos por vicios formales estima el ICDT que no hay lugar a declarar la inconstitucionalidad de la totalidad de la Ley 1111 de 2006, por cuanto “no se incurrió en las irregularidades e infracción de disposiciones de orden constitucional y de ley que la demanda de este proceso señaló”. En efecto, estima el Instituto que el artículo 154 Superior autoriza a las cámaras a introducir las modificaciones a los proyectos de ley presentados por el Ministerio de Hacienda en materias tributarias, pues “sostener que proyecto y ponencia tenían que ser idénticos desconoce el inciso [del artículo 154 constitucional], pues contra lo que él autoriza restringe (sic) el ejercicio de la función legislativa”. Adicionalmente, estima el Instituto que al no ser aprobada la propuesta del gobierno no era necesario expresar que la misma quedaba sin efectos ni tampoco era necesario ordenar su archivo, y por ende no se vulneró el principio de consecutividad ni la iniciativa legislativa, puesto que, “(…) originada en el Gobierno la iniciativa para legislar en materia de gasto público tributario, por concepto de exclusiones, deducciones, exenciones y descuentos de impuestos, para aumentarlo o disminuirlo, se cumplió lo que el inciso segundo del artículo 154 superior ordena”. 1.1.3 Concepto del Procurador General de la Nación El Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, intervino en el presente proceso mediante el concepto No 4310 del 17 de mayo de 2007, para solicitar a la Corte Constitucional declarar exequible la totalidad de la Ley 1111 de 2006 por no concurrir ningún vicio en su formación, “sólo por los cargos de la demanda”. En relación con los cargos por violación de los principios de consecutividad y de identidad, y la iniciativa gubernamental en materia tributaria, el Ministerio Público señala que “La única restricción existente en relación con las modificaciones es la observancia del principio de unidad de materia. Es decir que tanto el Congreso en su labor creadora de derecho positivo, como el Gobierno al impulsar el proceso de formación de ciertas leyes y de intervenir a lo largo del trámite parlamentario, pueden introducir cambios al proyecto de ley respetando el principio de identidad. De acuerdo con los antecedentes legislativos allegados a la demanda, estima el Ministerio Público que el proyecto original presentado por el Gobierno Nacional fue modificado a iniciativa de los ponentes de las comisiones de la Cámara de Representantes y del Senado de la República, lo cual, como ya se dijo, es procedente puesto que el proyecto presentado por el Gobierno no es intangible, pudiendo ser modificado por el Congreso, las cuales contaron con el aval del Gobierno” 1.1.4 Problema jurídico Indica el demandante que la Ley 1111 de 2006 es inconstitucional por vicios de forma, por haberse vulnerado los siguientes principios: (i) Principio de consecutividad; (ii) Principio de identidad; (iii) Iniciativa gubernamental. Los cargos de la demanda en relación con los tres principios arriba mencionados parten de la alegada sustitución total del proyecto de ley 039 de 2006. Así, estima el actor que al haberse presentado un nuevo proyecto, a través del cual se sustituía por completo el proyecto de ley 039, correspondía darle todo el trámite constitucional, empezando por la publicación del mismo, lo cual no ocurrió; en consecuencia, se vulneró el principio de consecutividad. Al ser el nuevo proyecto una sustitución completa del proyecto 039 original, se vulneró el principio de identidad, por cuanto las cámaras sólo están autorizadas para introducir modificaciones a los proyectos de ley pero no para sustituirlos completamente. Finalmente, en tanto que el nuevo proyecto de ley 039 no fue presentado por el Gobierno Nacional, se vulneró el principio de iniciativa legislativa para ciertas materias tributarias. A partir de los cargos formulados por el actor, entrará la Sala Plena a resolver los siguientes problemas jurídicos: ¿Se vulneró el principio de consecutividad al haberse introducido modificaciones sustanciales al Proyecto de Ley 039 de 2006, sin que las mismas hayan sido publicadas en la Gaceta del Congreso antes de darles curso en la comisión respectiva? ¿Se vulneró el principio de identidad al haber sido modificado el Proyecto de Ley 039 de 2006, “por medio del cual se sustituye el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”, por un proyecto de ley que culminó en la expedición de la Ley 1111 de 2006 “por la cual se modifica el estatuto tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”? ¿Se vulneró la regla de iniciativa legislativa gubernamental en ciertas materias tributarias al haberse introducido modificaciones al Proyecto de Ley 039 de 2006 que no fueron presentadas por el Ministro de Hacienda y Crédito Público? 1.1.5 Consideraciones Como cuestión previa, la Sala Plena debe definir si el al Proyecto de Ley 039 de 2006 inicialmente presentado por el Gobierno Nacional fue sustituido o modificado, y en este último evento, cuál es el alcance de dichas modificaciones. De la definición que la Sala Plena haga sobre este asunto se podrá determinar la vulneración de los tres principios señalados por el actor, esto es, el principio de consecutividad y el principio de identidad, así como la regla sobre iniciativa gubernamental. Advierte la Corte que los cargos están dirigidos contra todo el proyecto, visto en su conjunto. Desde esta perspectiva serán abordados por la Corte, sin entrar a analizar de manera específica cada artículo de la ley. 1.1.5.1 Trámite dado en el Congreso de la República al proyecto de ley que finalizó con la expedición de la Ley 1111 de 2006 De acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, el trámite surtido en el Congreso de la República para la expedición de la Ley 1111 de 2006 fue el siguiente: Ponencia presentada por el Gobierno 1. En la Gaceta del Congreso 262 del 28 de julio de 2006 se publicó el proyecto de ley 039 de 2006 Cámara, “por medio del cual se sustituye el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales” con su correspondiente exposición de motivos, presentado por el Gobierno, a través del Ministro de Hacienda y Crédito Público. Los aspectos sustantivos de la propuesta planteada por el Gobierno Nacional fueron: a. Impuesto a la renta. Se propuso: § Reducir gradualmente la tarifa para sociedades. § Suprimir los ingresos no gravables de las personas naturales y jurídicas que conllevaban beneficios tributarios. § Eliminar los sistemas de depreciación, amortización y agotamiento para sustituirlos por una deducción del 100% de aplicación inmediata por la adquisición de activos fijos tangibles y software. § Eliminar los beneficios tributarios de rentas laborales. § Suprimir las tres tarifas marginales existentes en el impuesto de renta personal para asalariados. b. IVA § Unificar las tarifas actuales superiores a la general en el 25%. § Llevar a la tarifa general los bienes y servicios gravados al 10%. § Unificar en el 10% las tarifas actualmente inferiores a dicho porcentaje. § Ampliar la base gravable del IVA gravando ciertos bienes excluidos o exentos. § Realizar una política compensatoria para los hogares del nivel SISBEN 1 y 2. c. Otros impuestos. § Eliminar los impuestos de timbre, patrimonio y remesas. § Mantener la tarifa del gravamen a los movimientos financieros en el 4 por mil. Adicionalmente se propuso darle una nueva estructura al Estatuto Tributario, “con el fin de facilitar la comprensión por parte de los contribuyentes”, bajo la idea de darle al mismo mayor simplicidad. Consideró el gobierno: “(…) la simplicidad es un principio fundamental del proyecto de reforma tributaria. La simplicidad está referida no sólo a la sencillez para lograr la comprensión de las normas tributarias sino a la eliminación de trámites, y primordialmente a la reducción de la normatividad que es nuestro caso se encuentra contenida en el Estatuto Tributario, que hoy cuenta con más de 1000 artículos, sin incluir la numerosa reglamentación y la gran cantidad de normas de orden legal, de contenido diverso, y en muchos casos desorganizada técnicamente, sin contar con los varios artículos incluidos en leyes de contenidos diferente a la materia tributaria, lo cual dificulta su conocimiento y luego su aplicación”. La propuesta de Estatuto Tributario presentada por el Gobierno se organizó de la siguiente manera: § Libro primero: Impuesto a la renta. En este libro se incluían tres títulos: para negocios, para asalariados, para extranjeros. § Libro segundo: IVA. § Libro tercero: Gravamen a los movimientos financieros. § Libro cuarto: Retención en la fuente. § Libro quinto: Procedimiento tributario. § Libro sexto: Disposiciones transitorias. Cada uno de los libros se subdividió a su vez en capítulos, los cuales contenían una regulación integral del respectivo impuesto, en aspectos tales como sujetos, hecho generador, causación, base gravable y tarifa. En los mismos se reflejan las reformas sustantivas propuestas, a las que antes se hizo referencia. Así, en el artículo 1 en el proyecto de ley 039 de 2006 presentado por el Gobierno Nacional se dispuso: “Artículo 1. Sustitúyase el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, el cual queda así: “(…) [sigue la propuesta integral de Estatuto Tributario]” Y, a su turno, el proyecto de artículo 2, señaló: “Artículo 2. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir del 1 de enero de 2007, previa su publicación y deroga el Decreto 624 de 1989 y todas aquellas normas legales referidas a los impuestos de renta, sobre las ventas, gravamen a los movimientos financieros y retención en la fuente que no se encuentren incorporadas en esta ley”. Primer debate. En la Gaceta del Congreso 527 del 9 de noviembre de 2006 se publicó la ponencia para primer debate al proyecto de ley 039 de 2006 Cámara, “por el cual se modifica el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”, acumulado con los proyectos de ley 03, 031, 061, 136, y 159 de Cámara.[2] Dentro de los temas sometidos a consideración de las Comisiones Económicas Conjuntas incluidos en la ponencia se encontraban: a. Impuesto a la renta. Se propuso, entre otros: § Incluir a los hogares comunitarios autorizados por el ICBF como no contribuyentes. § Establecer un porcentaje del total del inventario inicial más las compras como deducible. § Introducir modificaciones a la determinación de los costos y de los valores patrimoniales de los activos fijos, así como el tratamiento de la cuenta de revalorización patrimonial. b. Impuesto al patrimonio. Se propuso: § Establecer la causación del impuesto por los años 2007 al 2010, sobre la base gravable del patrimonio líquido poseído el 1 de enero de 2007, con una tarifa del 1.2% anual. c. IVA. Se propuso, entre otros: § Ampliar la base gravable del IVA gravando ciertos bienes excluidos o exentos. § Mantener la tarifa del 10% para ciertos bienes, y modificar las tarifas vigentes para otros bienes. d. Gravamen a los movimientos financieros. Se propuso, entre otros: § Establecer de manera permanente el gravamen del cuatro por mil. § Eliminar la exención de ciertas cuentas de este gravamen. e. Normas de procedimiento. Se propuso, entre otros: § Regular aspectos relativos a la notificación electrónica, y establecer la posibilidad de notificar mediante aviso en determinadas circunstancias. § Regular las sanciones relativas por el incumplimiento de la inscripción en el RUT y en el NIT. En la Gaceta del Congreso 608 del 4 de diciembre de 2006 se publicó el texto definitivo al proyecto de ley 039 de 2006 Cámara, 043 de 2006 Senado, “por el cual se modifica el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”, aprobado en primer debate por las Comisiones Terceras y Cuartas Conjuntas de la Cámara de Representantes y del Senado de la República, en sesiones ordinarias de los días 15 y 21 de noviembre de 2006. Segundo debate En la Gacetas del Congreso 617[3] y 619[4] del 4 de diciembre de 2006 se publicó la ponencia para segundo debate al proyecto de ley 039 de 2006 Cámara, 043 de 2006 Senado, “por el cual se modifica el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”. Comisión de conciliación En las Gacetas del Congreso 662 y 663 del 13 de diciembre de 2006 se publicó el informe de conciliación al proyecto de ley 039 de 2006 Cámara, 043 de 2006 Senado, de la Comisión de Conciliación reunida el 13 de diciembre de 2006, “por el cual se modifica el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”. Asimismo, en la Gaceta del Congreso 663 del 13 de diciembre de 2006 se publicó el texto definitivo plenaria al proyecto de ley 039 de 2006 Cámara, 043 de 2006 Senado, “por el cual se modifica el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”, aprobado en segundo debate en la sesión plenaria del senado el 12 de diciembre de 2006. En la Gaceta del Congreso 697 del 29 de diciembre de 2006 se publicó el texto definitivo plenaria al proyecto de ley 039 de 2006 Cámara, 043 de 2006 Senado, “por el cual se modifica el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”, aprobado en segundo debate en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes los días 11 y 12 de diciembre de 2006, previo su anunció el 6 de diciembre de 2006. A partir de las pruebas obrantes en el expediente, la Corte concluye que el Congreso en ningún momento sustituyó totalmente la iniciativa tributaria propuesta por el gobierno nacional, sino que a partir de la propuesta presentada por éste el 28 de julio de 2006 introdujo modificaciones con la coadyuvancia de los representantes del gobierno nacional, quienes se hicieron presentes en los diferentes foros convocados por el Congreso de la República y en las reuniones que para el efecto se sostuvieron con la Comisión de Ponentes. 1.1.5.2 Análisis de los problemas jurídicos En relación con el alcance de las modificaciones que pueden introducir las cámaras a los proyectos de iniciativa gubernamental, la Corte Constitucional ha manifestado sobre el particular que “en nuestro país las cámaras tienen facultad para modificar la iniciativa gubernamental, no sólo porque así lo establece expresamente el artículo 154 superior sino, además, porque así se desprende del hecho de que la cláusula general de competencia esté radicada en el Congreso (CP art. 150) puesto que ella implica que las cámaras tienen la libertad de regular cualquier tema, salvo que la Constitución misma le impida abordar esa materia específica. Por ende, como la Carta no prohíbe al Congreso modificar el proyecto de referendo presentado por el Gobierno, debe entenderse que las cámaras tienen competencia para introducir esos cambios” .[5] De tal forma que la potestad de configuración que ha sido confiada al Congreso, en ejercicio de sus competencias legislativas comprende introducirle modificaciones de amplio alcance a los proyectos de iniciativa gubernamental. Solamente en aquellos casos en que las modificaciones contraríen los principios de identidad relativa[6] y de consecutividad, puede afirmarse que la introducción de una modificación al texto del proyecto constituye un vicio de inconstitucionalidad.[7] Los principios de identidad y consecutividad. Facultad de las plenarias para introducir modificaciones, adiciones y supresiones al proyecto de ley. Conforme a lo dispuesto por el artículo 157 de la Carta Política, citado por el demandante como violado, para que un proyecto se convierta en ley de la República es indispensable que respete los siguientes pasos estructurales (i) haya sido publicado oficialmente por el Congreso antes de darle curso en la Comisión respectiva; (ii) haya sido aprobado en primer debate en la correspondiente Comisión permanente de cada cámara, o, en los casos establecidos en el Reglamento del Congreso, en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas cámaras[8]; (iii) haya sido aprobado en segundo debate en cada Cámara, y (iv) haya obtenido la sanción del Gobierno. La Corte Constitucional ha señalado que el trámite legislativo se guía por los principios de consecutividad e identidad.[9] Conforme al primero, los proyectos de ley deben surtir cuatro debates de manera sucesiva, tanto en comisiones como en plenarias. No obstante, la jurisprudencia ha sostenido que dicho principio está sujeto a las variantes plasmadas en la Constitución y en la ley.[10] De manera que las sesiones conjuntas de las comisiones homólogas de una y otra cámara, por ejemplo, para dar primer debate a un proyecto de ley, y la simultaneidad del segundo debate, conforme a lo dispuesto en el artículo 183 de la Ley 5ª de 1992, constituyen singularidades en el trámite legislativo.[11] Con todo, en virtud del principio de consecutividad tanto las comisiones como las plenarias de una y otra cámara están en la obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar a ese deber constitucional ni deferir su competencia a otra célula legislativa con el fin de que en posterior debate sea considerado un determinado asunto. En efecto, la totalidad del articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido y aprobado o improbado por la comisión constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso. En cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se planteen en el curso del debate, así como las supresiones, deben igualmente ser objeto de discusión y votación, salvo que el autor de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votación o ser objeto de modificaciones, conforme a lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 5ª de 1992.[12] El concepto del principio de identidad cambió con la expedición de la actual Carta Política, tal como la Corte lo ha reconocido.[13] Tal principio no significa, entonces, que un determinado proyecto de ley deba permanecer idéntico durante los cuatro debates reglamentarios ni que un precepto allí incluido deba ser exacto desde que se inicia el trámite legislativo hasta que éste termina, sino que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad de materia.[14] El principio de identidad tiene un carácter relativo, en la medida en que autoriza a los congresistas para que durante el segundo debate puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias.[15] En este orden de ideas, y como ya lo manifestó la Corte, el proyecto de ley 039 de 2006 presentado por el gobierno nacional no fue integralmente sustituido por los ponentes designados, sino que al mismo se le introdujeron modificaciones, en el ámbito de competencias del Congreso de la República. El hecho de que tales modificaciones tengan un alcance amplio, a tal punto que el nombre del proyecto haya sido cambiado para indicar que el Estatuto Tributario era reformado, pero no sustituido por otro como lo propuso originalmente el gobierno, no significa que, visto en conjunto, el proyecto de ley haya sido tramitado desconociendo los principios de consecutividad e identidad. Además, el cambio esencial que redujo los alcance del proyecto originalmente presentado, se llevó a cabo en las Comisiones Terceras y Cuartas Conjuntas por los ponentes que estudiaron el proyecto presentado por el Gobierno en primera instancia, e introdujeron modificaciones avaladas por el Ejecutivo y concertadas por los diferentes grupos económicos, lo cual es perfectamente posible en atención al trámite legislativo. De forma que el cargo presentado por el demandante no está llamado a prosperar, por cuanto (i) el principio de identidad fue respetado, ya que las materias reguladas por la Ley 1111 de 2006, vistas en su conjunto, tienen una relación de conexidad con el proyecto de ley 039 de 2006 presentado por el Gobierno Nacional el 28 de junio de 2006, y (ii) el principio de consecutividad no fue vulnerado, puesto que la ponencia para primera debate presentada el 9 de noviembre de 2006 por los ponentes designados, no constituía un nuevo proyecto de ley diferente y, por tanto, no era necesario publicarlo, designar nuevos ponentes, y disponer el archivo del proyecto de ley 039 de 2006 presentado por el Gobierno Nacional el 28 de junio de 2006. Advierte la Corte que esta conclusión parte de un análisis global de la ley acusada, y por lo tanto no impide que en el futuro la Corte encuentre que respecto de cierto artículo sí hubo una violación de estos principios que sintetizan aspectos estructurales del proceso de formación de las leyes. La iniciativa gubernamental se manifestó claramente en la presentación del proyecto, visto en su conjunto. Según el demandante la totalidad de la Ley 1111 de 2006 no contó con la iniciativa gubernamental que exige el artículo 154 superior, puesto que el proyecto inicial presentado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público a consideración del Congreso, publicado la Gaceta del Congreso 262 del 28 de julio de 2006, fue completamente sustituido por el nuevo proyecto de ley 039 de 2006, publicado en la Gaceta del Congreso 527 del 9 de noviembre de 2006. De acuerdo con el segundo inciso del artículo 154 superior: “sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral 19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales.” En este sentido es claro que las disposiciones contenidas en la Ley 1111 de 2006 debían contar con la iniciativa del Gobierno para poder ser aprobadas por el Congreso de la República. No obstante, y contrario a lo manifestado por el demandante, la jurisprudencia reiterada de la Corte ha señalado que se da cumplimiento a lo previsto en el artículo 154 superior no sólo mediante la presentación por parte del gobierno del proyecto o de las proposiciones tendientes a modificarlo, sino además con la manifestación de su aval a las mismas durante el trámite del proyecto. Sobre el particular ha dicho la Corporación: “(…) debe aclararse que la iniciativa legislativa gubernamental no se circunscribe al acto de la mera presentación del proyecto de ley como en principio pareciera indicarlo el artículo 154 Superior. En realidad, teniendo en cuenta el fundamento de su consagración constitucional, cual es el de evitar que se legisle sin el conocimiento y consentimiento del Ejecutivo sobre materias que comprometen aspectos propios de su competencia, dicha atribución debe entenderse como aquella función pública que busca impulsar el proceso de formación de las leyes, no sólo a partir de su iniciación sino también en instancias posteriores del trámite parlamentario. Entonces, podría sostenerse, sin lugar a equívocos, que la intervención y coadyuvancia del Gobierno Nacional durante la discusión, trámite y aprobación de un proyecto de ley de iniciativa reservada, constituye una manifestación tácita de la voluntad legislativa gubernamental y, desde esa perspectiva, tal proceder se entiende inscrito en la exigencia consagrada en el inciso 2° del artículo 154 de la Constitución Política. A este respecto, y entendido como un desarrollo del mandato previsto en la norma antes citada, el parágrafo único del artículo 142 de la Ley 5ª de 1992, por la cual se expide el reglamento del Congreso, es claro en señalar que: “el Gobierno Nacional podrá coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando la circunstancia lo justifique”, y que “La coadyuvancia podrá efectuarse antes de la aprobación en las plenarias”.[16] Así, el requisito de iniciativa legislativa consagrado en el artículo 154 constitucional ha de entenderse cumplido frente a la Ley 1111 de 2006, en lo que respecta al cargo global aquí analizado, dado que visto en su conjunto el proyecto de ley correspondiente a la ley acusada fue presentado por el Ministro del ramo, quien acompañó las deliberaciones que luego concluyeron en una modificación sustancial del proyecto original. La cuestión de si algunas de esas modificaciones sustanciales debieron haber contado con el aval ministerial, es distinta a la que ha analizado la Corte puesto que tiene que ver con artículos específicos de la ley, no con la ley en su conjunto. Por lo tanto, lo resuelto en esta sentencia no impide que la Corte concluya en providencias posteriores que ciertas adiciones específicas al proyecto original han debido contar con el aval del Ministro del ramo. 1.2 Examen de constitucionalidad material de la Ley 1111 de 2006 (parcial). 1.2.1 Inhibición respecto del examen de constitucionalidad de la totalidad de los artículos 9, 25, 26, 27, 28, 29 y 30 de la Ley 1111 de 2006, y la expresión “nacionales” de los artículos 10 y 28 de la misma Ley. 1.2.1.1 Normas acusadas A continuación se transcriben las normas acusadas y se subrayan los apartes demandados: ARTÍCULO 9. Modificase el artículo 188 del Estatuto Tributario, el cual queda así: “Artículo 188. Base y porcentaje de renta presuntiva. Para efectos del impuesto sobre la renta, se presume que la renta líquida del contribuyente no es inferior al tres por ciento (3%) de su patrimonio líquido, en el último día del ejercicio gravable inmediatamente anterior." ARTÍCULO 10. Modificase el artículo 189 del Estatuto Tributario, el cual queda así: "Artículo 189. Depuración de la base de cálculo y determinación. Del total del patrimonio líquido del año anterior, que sirve de base para efectuar el cálculo de la renta presuntiva, se podrán restar únicamente los siguientes valores: a) El valor patrimonial neto de los aportes y acciones poseídos en sociedades nacionales; (…)” ARTÍCULO 25. Modificase el artículo 292 del Estatuto Tributario, el cual queda así: "Artículo 292. Impuesto al patrimonio. Por los años gravables 2007, 2008, 2009 y 2010, créase el impuesto al patrimonio a cargo de las personas jurídicas, naturales y sociedades de hecho, contribuyentes declarantes del impuesto sobre la renta. Para efectos de este gravamen, el concepto de riqueza es equivalente al total del patrimonio líquido del obligado. Parágrafo. Los contribuyentes podrán imputar el impuesto al patrimonio contra la cuenta de revalorización del patrimonio, sin afectar los resultados del ejercicio." ARTÍCULO 26. Modificase el artículo 293 del Estatuto Tributario, el cual queda así: "Artículo 293. Hecho generador. El impuesto a que se refiere el artículo anterior se genera por la posesión de riqueza a 1° de enero del año 2007, cuyo valor sea igual o superior a tres mil millones de pesos ($3.000.000.000)." ARTÍCULO 27. Modificase el artículo 294 del Estatuto Tributario, el cual queda así: "Artículo 294. Causación. El impuesto al patrimonio se causa el 1° de enero de cada año, por los años 2007, 2008, 2009 y 2010." ARTÍCULO 28. Modificase el artículo 295 del Estatuto Tributario, el cual queda así: "Artículo 295. Base gravable. La base imponible del impuesto al patrimonio está constituida por el valor del patrimonio líquido del contribuyente poseído el 1° de enero del año 2007, determinado conforme lo previsto en el Título II del Libro I de este Estatuto, excluyendo el valor patrimonial neto de las acciones o a...