Sentencia C-803 de 2008

C-803-08 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-803/08 INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Ausencia de cargos de inconstitucionalidad COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración Referencia: expediente D-7191 Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 01 de 2007 (total). Demandantes: Ricardo Bolaños Peñaloza y William Mendieta Montealegre. Magistrado Ponente: Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA Bogotá, D. C., veinte (20) de agosto de dos mil ocho (2008) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente S E N T E N C I A I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Ricardo Bolaños Peñaloza y William Mendieta Montealegre presentaron demanda contra la totalidad del Acto Legislativo 01 de 2007. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcriben las disposiciones demandadas, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial No. 46.672 de 27 de junio del 2007: ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2007 (junio 27) por medio del cual se modifican los numerales 8 y 9 del artículo 135, se modifican los artículos 299 y 312, y se adicionan dos numerales a los artículos 300 y 313 de la Constitución Política de Colombia. El Congreso de Colombia DECRETA: Artículo 1°. El numeral 8 del artículo 135 de la Constitución Política de Colombia quedará así: 8. Citar y requerir a los Ministros, Superintendentes y Directores de Departamentos Administrativos para que concurran a las sesiones. Las citaciones deberán hacerse con una anticipación no menor de cinco días y formularse en cuestionario escrito. En caso de que los Ministros, Superintendentes o Directores de Departamentos Administrativos no concurran, sin excusa aceptada por la respectiva cámara, esta podrá proponer moción de censura. Los Ministros, Superintendentes o Directores Administrativos deberán ser oídos en la sesión para la cual fueron citados, sin perjuicio de que el debate continúe en las sesiones posteriores por decisión de la respectiva cámara. El debate no podrá extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y deberá encabezar el orden del día de la sesión. Artículo 2°. El numera (sic) 9 del artículo 135 de la Constitución Política de Colombia quedará así: 9. Proponer moción de censura respecto de los Ministros, Superintendentes y Directores de Departamentos Administrativos por asuntos relacionados con funciones propias del cargo, o por desatención a los requerimientos y citaciones del Congreso de la República. La moción de censura, si hubiere lugar a ella, deberá proponerla por lo menos la décima parte de los miembros que componen la respectiva Cámara. La votación se hará entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación del debate, con audiencia pública del funcionario respectivo. Su aprobación requerirá el voto afirmativo de la mitad más uno de los integrantes de la Cámara que la haya propuesto. Una vez aprobada, el funcionario quedará separado de su cargo. Si fuere rechazada, no podrá presentarse otra sobre la misma materia a menos que la motiven hechos nuevos. La renuncia del funcionario respecto del cual se haya promovido moción de censura no obsta para que la misma sea aprobada conforme a lo previsto en este artículo. Pronunciada una Cámara sobre la moción de censura su decisión inhibe a la otra para pronunciarse sobre la misma. Artículo 3°. El artículo 299 de la Constitución Política de Colombia quedará así: En cada departamento habrá una corporación político-administrativa de elección popular que se denominará asamblea departamental, la cual estará integrada por no menos de 11 miembros ni más de 31. Dicha corporación gozará de autonomía administrativa y presupuesto propio, y podrá ejercer control político sobre la administración departamental. El régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los diputados será fijado por la ley. No podrá ser menos estricto que el señalado para los congresistas en lo que corresponda. El período de los diputados será de cuatro años y tendrá la calidad de servidores públicos. Para ser elegido diputado se requiere ser ciudadano en ejercicio, no haber sido condenado a pena privativa de la libertad, con excepción de los delitos políticos o culposos y haber residido en la respectiva circunscripción electoral durante el año inmediatamente anterior a la fecha de la elección. Los miembros de la Asamblea Departamental tendrán derecho a una remuneración durante las sesiones correspondientes y estarán amparados por un régimen de prestaciones y seguridad social, en los términos que fijen la ley. Artículo 4°. Adiciónese al artículo 300 de la Constitución Política de Colombia con estos numerales: 13. Citar y requerir a los Secretarios del Despacho del Gobernador para que concurran a las sesiones de la asamblea. Las citaciones deberán hacerse con una anticipación no menor de cinco días y formularse en cuestionario escrito. En caso de que los Secretarios del Despacho del Gobernador no concurran, sin excusa aceptada por la asamblea, esta podrá proponer moción de censura. Los Secretarios deberán ser oídos en la sesión para la cual fueron citados, sin perjuicio de que el debate continúe en las sesiones posteriores por decisión de la asamblea. El debate no podrá extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y deberá encabezar el orden del día de la sesión. 14. Proponer moción de censura respecto de los Secretarios de Despacho del Gobernador por asuntos relacionados con funciones propias del cargo, o por desatención a los requerimientos y citaciones de la asamblea. La moción de censura deberá ser propuesta por la tercera parte de los miembros que componen la asamblea. La votación se hará entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación del debate, con audiencia pública del funcionario respectivo. Su aprobación requerirá el voto afirmativo de las dos terceras partes de los miembros que integran la corporación. Una vez aprobada, el funcionario quedará separado de su cargo. Si fuere rechazada, no podrá presentarse otra sobre la misma materia a menos que la motiven hechos nuevos. La renuncia del funcionario respecto del cual se haya promovido moción de censura no obsta para que la misma sea aprobada conforme a lo previsto en este artículo. Artículo 5°. El artículo 312 de la Constitución Política de Colombia quedará así: En cada municipio habrá una corporación político-administrativa elegida popularmente para períodos de cuatro (4) años que se denominará concejo municipal, integrado por no menos de 7, ni más de 21 miembros según lo determine la ley de acuerdo con la población respectiva. Esta corporación podrá ejercer control político sobre la administración municipal. La ley determinará las calidades, inhabilidades, e incompatibilidades de los concejales y la época de sesiones ordinarias de los concejos. Los concejales no tendrán la calidad de empleados públicos. La ley podrá determinar los casos en que tengan derecho a honorarios por su asistencia a sesiones. Su aceptación de cualquier empleo público constituye falta absoluta. Artículo 6°. Adiciónese al artículo 313 de la Constitución Política de Colombia con estos numerales. 11. En las capitales de los departamentos y los municipios con población mayor de veinticinco mil habitantes, citar y requerir a los secretarios del despacho del alcalde para que concurran a las sesiones. Las citaciones deberán hacerse con una anticipación no menor de cinco (5) días y formularse en cuestionario escrito. En caso de que los Secretarios no concurran, sin excusa aceptada por el Concejo Distrital o Municipal, este podrá proponer moción de censura. Los Secretarios deberán ser oídos en la sesión para la cual fueron citados, sin perjuicio de que el debate continúe en las sesiones posteriores por decisión del concejo. El debate no podrá extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y deberá encabezar el orden del día de la sesión. Los concejos de los demás municipios, podrán citar y requerir a los Secretarios del Despacho del Alcalde para que concurran a las sesiones. Las citaciones deberán hacerse con una anticipación no menor de cinco (5) días y formularse en cuestionario escrito. En caso de que los Secretarios no concurran, sin excusa aceptada por el Concejo Distrital o Municipal, cualquiera de sus miembros podrá proponer moción de observaciones que no conlleva al retiro del funcionario correspondiente. Su aprobación requerirá el voto afirmativo de las dos terceras partes de los miembros que integran la corporación. 12. Proponer moción de censura respecto de los Secretarios del Despacho del Alcalde por asuntos relacionados con funciones propias del cargo o por desatención a los requerimientos y citaciones del Concejo Distrital o Municipal. La moción de censura deberá ser propuesta por la mitad más uno de los miembros que componen el Concejo Distrital o Municipal. La votación se hará entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación del debate, con audiencia pública del funcionario respectivo. Su aprobación requerirá el voto afirmativo de las dos terceras partes de los miembros que integran la Corporación. Una vez aprobada, el funcionario quedará separado de su cargo. Si fuere rechazada, no podrá presentarse otra sobre la misma materia a menos que la motiven hechos nuevos. La renuncia del funcionario respecto del cual se haya promovido moción de censura no obsta para que la misma sea aprobada conforme a lo previsto en este artículo. Artículo 7°. El presente acto legislativo empezará a regir el 1° de enero del año 2008. III. DEMANDA Aunque los demandantes dentro del trámite de la referencia solicitan la declaratoria de inexequibilidad de la totalidad del Acto Legislativo 01 de 2007, sólo formulan cargos de inconstitucionalidad contra su artículo 2°. En tal sentido, consideran que el Acto Legislativo acusado infringe los artículos 1, 2, 13, 40, 112 y 113 de la Constitución Política, con fundamento en los siguientes argumentos: Para fundamentar su demanda, afirman que mediante el Acto Legislativo 01 de 2007, el Congreso de la República sustituyó parcialmente la Constitución, al introducirle modificaciones sustanciales respecto del principio de separación de poderes y los derechos de las minorías políticas en el Congreso, lo que a su juicio, viola los límites de reforma constitucional que la Constitución le impone. En efecto, en primer lugar, los demandantes explican que si se tiene que de acuerdo con la esencia de la Constitución, la figura de la moción de censura está diseñada para que el poder legislativo ejerza control político sobre el poder ejecutivo, su ampliación a las asambleas departamentales y concejos municipales, anula el principio de separación de poderes, pues pretende dar un tratamiento de autoridad legislativa a autoridades que por mandato de la Constitución sólo tienen carácter administrativo. En segundo lugar, sostienen que el Acto Legislativo acusado vulnera los derechos de las minorías políticas en el Congreso, toda vez que al flexibilizar la votación requerida para la aprobación de la moción de censura, las mayorías políticas en el poder legislativo impondrán la moción al poder ejecutivo con independencia de los votos o consideraciones de dichas minorías. En este orden de ideas, aducen que la flexibilización de la figura de la moción de censura, en el sentido de requerir para su aprobación de la votación de la mayoría absoluta de una de las dos cámaras, desvirtúa la estructura bicameral del poder legislativo como institución que protege los derechos de las minorías, pues la decisión de la moción podrá ser tomada por las mayorías políticas de una sola cámara, sin que para ello deban acudir a los votos de las minorías parlamentarias en su conjunto. Adicionalmente, en criterio de los demandantes, la aprobación de la moción de censura mediante la votación mayoritaria de una de las dos cámaras, genera la pérdida de autonomía e independencia del poder ejecutivo frente al poder legislativo, debido a que esta decisión “podría llevar a que sin un adecuado juicio de las circunstancias, sin las mayorías calificadas en ambas cámaras, sin los dispositivos de dilación o enfriamiento que implica el sistema bicameral, y unas eventuales mayorías en alguna de las cámaras que obedezcan a intereses diferentes al interés general, se desboque en una desinstitucionalización (sic) de la rama ejecutiva ante la aplicación de la moción de censura a todo un gabinete con la consecuencia de la remoción del cargo que conlleva el éxito de dicha figura.” IV. INTERVENCIONES 1. Intervención de la Superintendencia de Industria y Comercio Mediante escrito presentado el 14 de marzo de 2008, el ciudadano Ramón Francisco Cárdenas, actuando en representación de la Superintendencia de Industria y Comercio, solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de los artículos 1 y 2 del Acto Legislativo 01 de 2007. Para ello, sustenta su petición en las siguientes razones: Al igual que los demandantes, estima que mediante el Acto Legislativo 01 de 2007, el Congreso de la República sustituyó la Constitución, sobrepasando los límites de reforma constitucional que la Constitución dispone. En su parecer, los artículos 1 y 2 del Acto Legislativo 01 de 2007 modifican sustancialmente la Constitución Política, particularmente, la estructura de separación de poderes, toda vez que al disponer el control político sobre los superintendentes, aumentan el poder del cuerpo legislativo sobre el ejecutivo. Así mismo, reitera lo indicado por los demandantes, en el sentido de considerar que la flexibilización de la figura de la moción de censura, respecto de su aprobación por la mayoría absoluta de una de las dos cámaras, desvirtúa el diseño bicameral del poder legislativo, dado que “elimina la oportunidad de debatir tal asunto en la otra cámara y de lograr así, una decisión mesurada, justa y responsable.” En tal sentido, concluye: “Por lo anterior, el control político del legislativo sobre los superintendentes, tal como ha sido previsto en el Acto Legislativo demandado a través de la moción de censura, desvirtúa el fin propio de dicho control, por cuanto se traduce en una extralimitación del poder de ese órgano en la medida en que deja de ser político para tornarse en una fiscalización jurídica de las actuaciones administrativas de los superintendentes, lo cual transforma de manera sustancial la separación de poderes, en la forma como fue concebida por el constituyente de 1991.” 2. Intervención de la Superintendecia de Vigilancia y Seguridad Privada Por medio de escrito presentado el 14 de marzo de 2008, la ciudadana María Teresa Lagos Báez, obrando en calidad de apoderada judicial de la Superintendecia de Vigilancia y Seguridad Privada, pide a la Corte que declare la inexequibilidad de los artículos 1 y 2 del Acto Legislativo 01 de 2007, con base en las siguientes razones: Explica que mediante la expedición del Acto Legislativo 01 de 2007, el Congreso de la República incurrió en un vicio de procedimiento, pues de conformidad con el texto constitucional y la jurisprudencia de esta Corte, el Congreso no tenía competencia para cambiar el contenido dogmático y esencial de la Carta, tal y como lo hizo respecto de la alteración de la separación de poderes. Así las cosas, explica que tal modificación constitucional, sólo puede ser adelantada por el “pueblo como constituyente primario”, el cual “no tiene límites al momento de reformar la Constitución”. En este orden, reitera lo expuesto por la Superintendencia de Industria y Comercio, en el sentido de sostener que los artículos 1 y 2 del Acto Legislativo 01 de 2007, al disponer el control político sobre los superintendentes, aumentan el poder del cuerpo legislativo sobre el ejecutivo, situación que a su juicio, modifica sustancialmente la estructura de separación de poderes. 3. Intervención de la Universidad Popular del Cesar El ciudadano Alex Movilla Andrade, Decano de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Popular del Cesar, presentó el 2 y el 4 de Abril de 2008 escritos de intervención, vía fax y original, respectivamente, los cuales no serán tenidos en cuenta por ser extemporáneos. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN Mediante Concepto No. 4527 recibido el 18 de abril de 2008, el Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, solicita a la Corte Constitucional que se inhiba de emitir pronunciamiento de fondo sobre los artículos 3, 4, 5, 6 y 7 del Acto Legislativo 01 de 2007, pues en su criterio, los demandantes sólo formularon cargos de inconstitucionalidad contra los artículos 1 y 2 del mismo. En tal sentido, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte que declare la exequibilidad del artículo 2 del Acto Legislativo acusado, e igualmente inhibirse de emitir juicio de constitucionalidad sobre el artículo 1, toda vez que a su juicio, los demandantes no desarrollaron el cargo propuesto contra dicho artículo, esto es, la modificación sustancial del diseño constitucional de la separación de poderes, en el sentido de que el Acto Legislativo acusado amplía la facultad de imponer la moción de censura a las asambleas departamentales y concejos municipales. En consecuencia, el Procurador General de la Nación restringe el análisis de exequibilidad y su concepto al artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2007, mediante el cual se modificó el Num. 9 del artículo 135 de la Constitución Política. Fundamenta su petición en las siguientes consideraciones: Acerca del cargo de inconstitucionalidad relativo a la flexibilización de la figura de la moción de censura, respecto de su aprobación mediante la votación de la mayoría absoluta de una de las dos cámaras del cuerpo legislativo, el Ministerio Público afirma que el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2007 “no supone una sustitución constitucional por cuanto el legislador no excedió su límite competencial, de conformidad con la norma suprema y la jurisprudencia constitucional.” Esto por cuanto, aunque los demandantes aducen que dicha flexibilización elimina la estructura bicameral del poder legislativo, “no se consigue demostrar en qué medida una facultad más dentro de las 7 que ya poseen en forma autónoma cada una de las cámaras, puede obtener tan craso resultado.” En este orden, el Procurador General de la Nación sostiene que a diferencia de lo indicado por los demandantes, la decisión de la moción de censura por una sola cámara, obedece a un diseño institucional compatible con el Estado de derecho y el régimen presidencial, así como con la necesidad de superar la poca implementación de la medida desde la expedición de la Constitución de 1991. Así, en su sentir, “el Ministerio Público considera que el Acto Legislativo 01 de 2007 busca reforzar y viabilizar la implantación de la moción de censura como una forma de control político a la rama ejecutiva, buscando mitigar la clara concentración de poder que se predica del propio régimen presidencial.” Ahora bien, el Procurador General de la Nación resalta que aunque mediante el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2007 se modificó el Num. 9 del artículo 135 de la Constitución, el artículo 141 Superior se mantiene de conformidad con la fórmula prescrita por el constituyente de 1991. Al respecto, aclara que si bien el artículo 141 constitucional dispone que el Congreso de la República se reunirá en un solo cuerpo para decidir sobre la moción de censura, “con arreglo al artículo 135”, a su juicio, no existe contradicción entre el artículo 141 y la modificación introducida al respecto mediante el artículo 2 del Acto Legislativo acusado. En tal sentido, explica que en su parecer, la expresión “con arreglo al artículo 135”, “carece de validez y eficacia jurídica al ser derogado tácitamente por el legislador.” mediante el artículo 2 del Acto Legislativo en comento. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE Competencia 1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, conforme a lo dispuesto en los artículos 241, Num. 1, y 379 de la Constitución, por estar dirigida contra unas disposiciones que forman parte de un acto legislativo. Consideraciones preliminares. Ausencia de caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad 2. De conformidad con lo dispuesto en el Art. 379 superior, la acción pública contra los actos reformatorios de la Constitución sólo procederá dentro del año siguiente a su promulgación. En el presente caso el Acto Legislativo 01 de 2007 fue publicado en el Diario Oficial No. 46.672 de 27 de Junio de 2007. La demanda que se estudia fue instaurada el 25 de Enero de 2008. Por tanto, no ha caducado la acción pública de inconstitucionalidad. Declaración de inhibición para tomar decisión de fondo en relación con los Arts. 1, 3, 4, 5, 6 y 7 del Acto Legislativo 01 de 2007 por ausencia de cargos de inconstitucionalidad 3. El Art. 2º del Decreto 2067 de 1991 consagra los requisitos de las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad, los cuales constituyen las condiciones mínimas para que la Corte Constitucional pueda ejercer su función general de guarda de la integridad y supremacía de la Constitución. Entre dichos requisitos se encuentra la expresión de las razones por las cuales los textos constitucionales se estiman violados (Num. 3). Acerca del cumplimiento de esta exigencia, la Corte Constitucional ha expresado que las razones de la posible vulneración de las normas constitucionales deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[1]. 4. En la demanda formulada en el presente asunto no se formularon cargos de inconstitucionalidad respecto de los Arts. 1°, 3°, 4°, 5°, 6° y 7° del Acto Legislativo 01 de 2007, por lo cual la Corte se inhibirá de adoptar una decisión de mérito sobre la demanda en relación con estas disposiciones. Por consiguiente, el examen de constitucionalidad se circunscribirá a los cargos planteados contra el Art. 2° del citado Acto Legislativo, que modificó el Numeral 9 del Art. 135 de la Constitución. Existencia de cosa juzgada constitucional 5. La Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-757 de 2008[2] resolvió: “Segundo.- Declarar la exequibilidad del artículo 2° del Acto Legislativo No 01 de 2007, por el cargo de sustitución de la Constitución estudiado”. Acerca del cargo estudiado, en la misma sentencia se señaló que en ella debía examinarse “si el Congreso de la República incurrió en un vicio de competencia por sustitución parcial de la Constitución con los cambios a la moción de censura introducidos en el artículo 2° del Acto Legislativo, por sustituir el principio de separación de poderes y crear un desequilibrio entre las dos cámaras legislativas, contrariando un factor definitorio del bicameralismo consagrado en la Constitución Política”. En la demanda objeto del presente proceso los demandantes plantean que el Art. 2° del Acto Legislativo 01 de 2007 sustituye parcialmente la Constitución Política, específicamente el principio de separación de poderes y el sistema bicameral, y quebranta los límites al poder de reforma de la misma (Arts. 114 y 374 C. Pol.), al disponer que es facultad de cada cámara del Congreso de la República proponer y aprobar moción de censura respecto de los Ministros, Superintendentes y Directores de Departamentos Administrativos, por asuntos relacionados con funciones propias del cargo o por desatención a los requerimientos y citaciones del Congreso de la República. Se observa así que este cargo es igual al analizado en la citada sentencia, por lo cual existe cosa juzgada constitucional, de conformidad con lo dispuesto en el Art. 243 superior y los señalamientos jurisprudenciales de esta corporación. Por esta razón, la Sala ordenará estarse a lo resuelto en dicha sentencia respecto de la demanda contra el Art. 2° del Acto Legislativo 01 de 2007. VII. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, R E S U E L V E: Primero.- DECLARARSE INHIBIDA para adoptar decisión de mérito acerca de la demanda contra los Arts. 1°, 3°, 4°, 5°, 6° y 7° del Acto Legislativo 01 de 2007, por ausencia de cargos de inconstitucionalidad. Segundo.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-757 de 2008 dictada por esta corporación, que declaró EXEQUIBLE el Art. 2° del Acto Legislativo 01 de 2007 por el cargo en ella examinado. Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Presidente JAIME ARAÚJO RENTERÍA Magistrado MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA Magistrado JAIME CORDOBA TRIVIÑO Magistrado RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO Magistrado Impedimento aceptado MARCO GERARDO MONROY CABRA Magistrado NILSON PINILLA PINILLA Magistrado CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Magistrada MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO Secretaria General [1] Sobre este tema se pueden consultar, entre muchas otras, las Sentencias C- 803 de 2006, M. P. Jaime Córdoba Triviño; C-777 de 2006, M. P. Clara Inés Vargas Hernández y C-1052 de 2001, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. [2] M. P. Rodrigo Escobar Gil. Aclaración de Voto de Nilson Pinilla Pinilla.