Sentencia C-803 de 2006

C-803-06 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-803/06 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Procedencia aun cuando se ha admitido la demanda DERECHO VIVIENTE-Requisitos para que jurisprudencia adquiera ese carácter DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE INTERPRETACION LEGAL-No demostración que interpretación de norma acusada constituya derecho viviente Ni en el escrito de demanda ni en su corrección se adjuntó material probatorio que buscase demostrar que la interpretación de la norma acusada constituía una interpretación con las características anotadas: consistente, consolidada y relevante. Por lo cual no es viable afirmar que la interpretación de la norma acusada por parte de la Subsección “A” del Consejo de Estado, y plenamente probada en una sola ocasión, haya erigido un derecho viviente. Así, sobre la primera conclusión de los actores y que se deriva de la decisión del juez contencioso administrativo se logra advertir que no es cierta pues, una sola decisión judicial en la que se interprete una norma no constituye per se una doctrina del derecho viviente y en caso de serlo debe demostrarse, asunto que no fue probado durante el proceso. SUSPENSION PROVISIONAL-Naturaleza jurídica EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD Y SUSPENSION PROVISIONAL-Diferencias Referencia: expediente D-6202 Demanda de inconstitucionalidad contra los numerales 2 y 3, del artículo 152, del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), modificado por el artículo 31, del Decreto 2304 de 1989. Actor: Arturo de Paula Martínez Caicedo y otros. Magistrado Ponente: Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Bogotá, D.C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil seis (2006). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la constitución, los ciudadanos Arturo de Paula Martínez Caicedo, Libardo León Guarín, Doris Sarmiento de Gamboa, Gerardo Bautista Rivero y Miguel Moreno Rincón, interpusieron demanda de inconstitucionalidad contra los numerales 2 y 3, del artículo 152, del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), modificado por el artículo 31, del Decreto 2304 de 1989, “por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones.” Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, subrayando los apartes demandados. ART. 152.—Subrogado. D.E. 2304/89, art. 31. Procedencia de la suspensión. El Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos: 1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida. 2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud. 3. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor. ANTECEDENTES 1. La demanda y el proceso de constitucionalidad En fecha diez (10) de febrero de 2006, los ciudadanos Arturo de Paula Martínez Caicedo, Libardo León Guarín, Doris Sarmiento de Gamboa, Gerardo Bautista Rivero y Miguel Moreno Rincón, interpusieron demanda de inconstitucionalidad contra los numerales 2 y 3, del artículo 152, del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), modificado por el artículo 31, del Decreto 2304 de 1989, “por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones.” En el escrito presentado los demandantes adujeron que los incisos impugnados vulneran los artículos 1, 2, 13, 46, 93 y 238 de la Constitución Política, el Convenio 102 relativo a la norma mínima a la seguridad social 1952 y Convenio 128 de 1967, así como la recomendación 162 de la OIT y la Observación No. 6 del Comité de Derechos Económicos Social y Cultural de las Personas Mayores de las Naciones Unidas. En la presentación de los cargos los accionantes señalaron que la Sección segunda, Subsección A, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al interpretar el artículo demandado, en un caso concreto como fue la resolución 0402 del 7 de noviembre de 1991 por el cual se reconocía un aumento pensional del 100% a la pensión de jubilación de un docente de la Universidad Industrial de Santander, y suspender provisionalmente el acto administrativo, vulneró la Constitución. La razón principal de ésta transgresión a la Constitución, en concreto al art. 238 de la Constitución Política, es que, en el sentir de los accionantes, la suspensión provisional de los actos administrativos, facultad expresamente atribuida por la Constitución a la jurisdicción contenciosa administrativa, posee una naturaleza jurídica similar a la propia del mecanismo de excepción de inconstitucionalidad y, por ende, los límites que sobre ésta última se ciernen en su aplicación se hacen extensivos a la suspensión provisional. Para explicar su argumento los demandantes comienzan con transcribir el art. 238 superior y las normas que lo desarrollan, veamos: Art. 238.-“La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial.” En desarrollo de dicho precepto constitucional fueron expedidos los artículos 152 a 154 del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), subrogados por los artículos 31 y 32 del Decreto 2304 de 1989 que determinaron las reglas para que operase la suspensión prevista en el artículo constitucional. ART. 152.—Subrogado. D.E. 2304/89, art. 31. Procedencia de la suspensión. El Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos: 1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida. 2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud. 3. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor. En consideración de los demandantes “Si al demandarse la nulidad de una acto administrativo, el actor solicita la suspensión provisional, por considerarlo contrario al ordenamiento jurídico superior al cual debe sujetarse, y el juez de lo contencioso administrativo la decreta, aquel, pierde su fuerza ejecutoria en forma temporal hasta tanto haya un pronunciamiento definitivo sobre la legalidad o ilegalidad del mismo, es decir, que los efectos no rigen, en forma tal que la administración no puede aplicarlos, ni son oponible” Como soporte de este argumento, los actores se asisten de un Concepto de la Sala de consulta y de Servicio Civil del Consejo de Estado de fecha 24 de abril de 1981, que apunta a la misma dirección. No obstante, lo que los demandantes cuestionan es la interpretación que, de la norma puesta bajo sospecha de inconstitucionalidad, ha hecho el Consejo de Estado al permitir que sobre los actos administrativos de contenido particular y concreto proceda la suspensión provisional, mientras que la Corte Constitucional ha establecido que sobre los actos de ese contenido no son susceptibles de ser inaplicados mediante el uso de la excepción de inconstitucionalidad. Mecanismos ambos, suspensión provisional de los actos administrativos y excepción de inconstitucional que los actores consideran idénticos. Para los demandantes la suspensión provisional de los actos administrativos “aplica cuando se contradicen preceptos constitucionales”[1] y por tanto posee los mismos límites impuestos a la excepción de inconstitucionalidad, razón por la cual refieren la sentencia C-065-95 M.P. Hernando Herrera Vergara[2], en la que se asienta que la norma jurídica “de contenido particular, individual y concreto, que crea derechos en favor de un particular, (…) no puede dejar de aplicarse a través de la excepción de inconstitucionalidad, en presencia de la garantía de que gozan los derechos adquiridos con justo título y con arreglo a las leyes civiles, hasta tanto no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción competente, o revocados por la misma administración con el consentimiento expreso y escrito de su titular.” Así el primer cargo que al parecer presentan los accionantes se resume, en sus propios términos, así: “El Consejo de Estado al interpretar el art. 152 No. 2 y 3 en el caso de la nulidad con restablecimiento del derecho sobre un acto particular y concreto que reconoce una pensión vitalicia de jubilación, decretando la suspensión provisional en aplicación de la excepción de inconstitucionalidad vulnera los alcances fijados por el intérprete constitucional sobre este instituto del derecho administrativo cuando se trata de actos particulares y concretos. Es de precisar que la suspensión provisional sobre la interpretación mencionada, la fundamenta.”[3] Respecto al segundo cargo, los accionantes afirman que la interpretación acusada es violatoria del preámbulo y de los artículos 1,2, 13, 46, 93 de la Constitución Política y de los convenios 102 relativo a la norma mínima a la Seguridad Social 1952 y 128 de 1967. La interpretación que el Consejo de Estado ha hecho del artículo (parcial) impugnado constituye, según el escrito de la demanda, una doctrina del derecho viviente[4] que es contraria a los valores y principios constitucionales a la justicia e igualdad enmarcados en el Estado Social de Derecho que, ““obliga a una discriminación positiva para el grupo de la “tercera edad”, conforme a la aplicación del test de igualdad en concordancia con los convenios 102 relativo a la norma mínima a la seguridad social 1952 y convenio 128 de 1967 de la O.I.T., en aplicación del bloque de constitucionalidad, art. 93 C.P.””” En soporte de éste cargo, los accionantes se refieren ampliamente a decisiones de ésta Corporación en las que se enfatiza la fuerza normativa de los principios establecidos en la Constitución, sobre la naturaleza jurídica de los valores y la autoridad encargada de su desarrollo, así como la importancia de los derechos de las personas de la tercera edad (art. 48 de la C.P.) en el marco del Estado Social de Derecho. Por último los demandantes mencionan la relevancia del test de razonabilidad en relación a la justificación de un trato desigual, en especial sobre el derecho a la pensión vitalicia de jubilación para las personas de la tercera edad. En opinión de los accionantes, es el proceso contencioso administrativo el mecanismo por el que se deben garantizar los derechos de las personas de la tercera edad, mediante el cual deben defender sus derechos frente al estado, “que en un principio les reconoció un derecho y que luego se los demanda”. En esta sección del escrito de la demanda los accionantes citan, en forma dispersa, algunos artículos que aparentemente corresponden a los Convenios 102 de 1952 sobre la Seguridad Social (norma mínima) y 128 de 1967, es así que se transcriben los artículos 69, 70, 30, 31, 32, 33, 35, 36 sin establecer plenamente las razones por las cuales supuestamente se vulnera la Constitución y la relación entre las normas internacionales transcritas y la norma impugnada. Por último los accionantes solicitan a éste Tribunal que la interpretación referida como derecho viviente realizada por el Consejo de Estado sobre el artículo 152 (parcial) demandado, sea declarada inexequible. Es pertinente señalar que la pretendida vulneración a la Constitución por parte del Consejo de Estado se produce, según los accionantes, pese a que la decisión acogida por ese Tribunal de suspender provisionalmente el acto administrativo en mención, obedece a la restricción fijada por el legislador mediante la Ley 33 de 1985, conocida por los demandantes, en el sentido que los aumentos pensionales no pueden superar el 75% del último salario y en que existe reserva legislativa sobre el régimen pensional de los empleados públicos. Delimitación competencial en la regulación del tema que hace que el Consejo de Estado determine que no era competencia del Consejo Directivo Universitario sino exclusivamente del legislador el reconocimiento del aumento pensional. Por otra parte cabe señalar que, paradójicamente, a la hora de tratar el tema de la autonomía de las universidades públicas en materia de regulación de las prestaciones sociales, los accionantes citan un fragmento de la Sentencia C-053-98 M.P. Fabio Morón Diaz en la que, éste Tribunal confluye con lo expresado por el Consejo de Estado, al anotar que “el legislador impuso, en el régimen especial que expidió para las universidades públicas, sin distinción alguna, un límite a su libertad de acción, a su autonomía, en materia salarial y prestacional, que hace que el régimen de sus docentes en esas materias le corresponda fijarlo al gobierno nacional, previas las asignaciones que en el rubro de gastos de funcionamiento para el efecto haga el legislador a través de la ley anual de presupuesto, y que por lo tanto a ellas les sea aplicable la restricción impuesta en la norma impugnada, la cual, además de no impedir ni obstruir el ejercicio de la autonomía de dichas instituciones, que pueden cumplir sus funciones y actividades sin que el mandato en cuestión las interfiera, contribuye a un manejo racional, armónico y equilibrado de dichos recursos por parte del Estado, y a la consolidación de una política macroeconómica que contribuya a un manejo racional y al saneamiento y optimización en el manejo de las finanzas públicas”.[5] Ante los vacíos percibidos en la demanda, el siete (7) de marzo de dos mil seis (2006) el magistrado sustanciador expidió Auto inadmisorio de la demanda, en cuya parte motiva se expresó: 1. Que luego de revisar el contenido de la demanda se concluye que ésta no cumple con los requisitos señalados en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 atinentes a que el demandante en los procesos de constitucionalidad se encuentra obligado a: i) identificar debidamente tanto las normas que estima contrarias a la Constitución, como los preceptos superiores que se consideran vulnerados por estas; ii) los motivos que sustentan la violación; y iii) la razón por la cual ésta Corporación es competente para conocer de la demanda. 2. Respecto a uno de los accionantes, en específico el actor Libardo León Guarín, se encuentra que no acreditó, mediante presentación personal, su calidad de ciudadano en ejercicio, requisito reconocido por la jurisprudencia constitucional como elemento imprescindible para presentar demandas de inconstitucionalidad de conformidad al artículo 40 C.P. [6] Por lo que la admisión de la demanda se supeditó al cumplimiento del requisito faltante. 3. En lo atinente a la identificación de las normas demandadas, el magistrado sustanciador advirtió que los demandantes, “si bien consideran vulneradas distintas normas del derecho internacional, entre ellas los Convenios de la OIT 102, 128 y 162 y la Observación General No. 4 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, no se expone razón alguna que soporte la pertenencia de esas disposiciones al parámetro de control de constitucionalidad. En especial debe tenerse en cuenta que para el caso de los Convenios citados, la demanda no expone razón alguna sobre su ratificación por parte del Estado colombiano, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 4º del artículo 53 de la carta política.” Estas mismas falencias argumentativas sobre las razones por las cuales se consideran infringidos los Convenios de la OIT, se hicieron extensivas a la Observación General mencionada, pues tampoco sobre ellas se indicó cuáles de sus contenidos entran en conflicto con la disposición acusada y las razones que soportan esta presunta contradicción. Todo ello le lleva al magistrado sustanciador a afirmar que la carga argumentativa que pesa sobre los ciudadanos cuando impugnan las leyes (o decretos con fuerza de ley o las reformas constitucionales) y solidamente desarrollada por la jurisprudencia constitucional[7] no ha sido satisfecha pues “no existe un señalamiento cierto, claro y expreso de las normas que se consideran infringidas”. 4. En relación al concepto de la violación, el magistrado sustanciador advirtió que el requisito de la “pertinencia” de la demanda según el cual “el cargo de inconstitucionalidad debe predicarse sobre el contenido normativo de la disposición acusada, esto es sobre su contenido abstracto.” No fue plenamente satisfecho. De suerte que “en el presente caso es posible inferir válidamente que el cargo planteado pretende, en esencia, cuestionar la interpretación que, para un asunto específico, realizó el Consejo de Estado de las normas legales que regulan en instituto jurídico de la suspensión provisional. Así no se está ante la contradicción entre el contenido abstracto de la disposición acusada y la Carta Política, sino frente a la inconformidad con su aplicación para un caso particular, al cual los actores desean darle la apariencia de un asunto de inconstitucionalidad.” El magistrado sustanciador determinó que la insuficiencia arriba señalada, sobre la falta de contradicción entre el contenido abstracto de la disposición impugnada y la Constitución, persiste incluso ante el evento excepcional admitido por esta Corte de procedencia de la acción pública de inconstitucionalidad en relación a la interpretación que de la norma acusada hacen los funcionarios judiciales en aplicación de la doctrina del derecho viviente. Los precisos requisitos establecidos por ésta Corporación, en particular en la sentencia C-557/01, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa para determinar cuando una orientación jurisprudencial dominante, bien establecida, configura la doctrina del derecho viviente: como son la consistencia, consolidación y relevancia de la interpretación, no son, en especial los dos primeros, satisfechos en el caso sometido a estudio. En relación a la consistencia, entendida como que la interpretación judicial, aunque no idéntica ni uniforme, si debe carecer de divergencias significativas o contradicciones que la conviertan en controversia jurisprudencial[8]. No se compromete en el caso sometido a análisis por lo que, ultima el magistrado sustanciador, “la interpretación legal a la que aluden los demandantes está relacionada con un único y particular asunto, por lo que no es válido inferir que se esté ante un cargo de inconstitucionalidad que comporte condiciones de pertinencia.” Todo lo cual le lleva a concluir “que sobre las razones para sustentar la inconstitucionalidad de una norma, esta Corporación ha sostenido que (i) no toda razón es suficiente para agotar la presunción de constitucionalidad que se predica de las normas objeto de control; y (ii) las razones que se exhiban para alegar la inconstitucionalidad de una disposición deben sustentarse en argumentos de carácter constitucional. Por lo tanto, no resultan admisibles los razonamientos vagos e imprecisos[9] ni aquellos que se cimienten en situaciones personales o en las consecuencias que se generen por la aplicación de la norma.” Por ende, en tanto y cuanto no se cumpla con la formulación de un cargo definido de naturaleza constitucional que evite las formulaciones vagas e imprecisas y que impugne en forma razonable y clara la disposición, la demanda es considerada inepta.[10] En la parte resolutiva numeral segundo se insta a los demandantes para que en el término de tres (3) días, contados a partir de la notificación del Auto, conforme a lo establecido en la parte motiva, se proceda a corregir su escrito. Para lo cual se requiere: 1. La presentación personal de libelo por parte del actor Libardo León Guarín. 2. Expresar las razones, claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes por las cuales se considera que el artículo 152 (parcial) del Decreto 01 de 1984 (CCA) modificado por el artículo 31 del Decreto 2304 de 1989 vulnera la Constitución. 3. En específico, deberán i) expresar los motivos que les llevan a concluir que las normas de derecho internacional que se consideran violadas hacen parte del parámetro de control de constitucionalidad; ii) establecer de manera cierta y específica las razones que les permiten inferir que en el asunto de la referencia puede operar el control de constitucionalidad respecto de una interpretación judicial, de conformidad con las reglas reiteradas en esta providencia. Por último se advierte que la no satisfacción de estos supuestos dará lugar al rechazo de la demanda.[11] En el término legal para presentar escrito de corrección, el catorce (14) de marzo de 2006 se presentó ante la Secretaría de la Corte documento con presentación personal del actor Libardo León Guarín. En Auto de fecha veintidós de marzo de dos mil seis (2006) se expidió Auto admisorio de la demanda bajo los siguientes argumentos: “Habida cuenta que la corrección de la demanda fue presentada dentro del término legal y, además, cumple con las exigencias dispuestas en el Decreto 2067 de 1991, SE ADMITE la demanda de la referencia”, se ordena correr traslado al Procurador General de la Nación y se fija en lista para que en el término de diez (10) días, cualquier ciudadano la impugne o defienda. II. INTERVENCIONES Mediante Auto del Magistrado Sustanciador de fecha veintidós (22) de marzo de dos mil seis (2006) se ordenó comunicar de la iniciación del presente proceso al presidente de la República y a la Presidenta del Congreso para los fines del artículo 244 de la Constitución. 1. Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia El veintiuno (21) de abril de dos mil seis (2006) se radicó ante la Secretaría de ésta Corporación un escrito presentado por FERNANDO GÓMEZ MEJÍA, en calidad de Director del Ordenamiento Jurídico del Ministerio del Interior y de Justicia, en defensa de la norma impugnada. El Sr. Gómez comienza su escrito realizando un recuento de los argumentos, la jurisprudencia, y los cargos señalados por los actores. Es así que en relación al primer cargo de la demanda, el Sr. Gómez lo resume en el entendido de que los accionantes consideran que la excepción de inconstitucionalidad aplicada por el Consejo de Estado en la suspensión provisional de los actos administrativos de carácter particular y concreto, que reconocen una pensión vitalicia de jubilación, es inconstitucional por violar el artículo 238 de la Carta. Anota el interviniente que “En el presente asunto no resultaría aplicable la doctrina del derecho viviente, en tanto no se cumplen los supuestos exigidos por la jurisprudencia constitucional para tal efecto, si se tiene en cuenta, que en primer lugar, el haberse proferido unos cuantos autos interlocutorios decretando la suspensión provisional de actos de reconocimiento de pensión de jubilación en cuanto a su monto, no significa que pueda hablarse de un sentido normativo generalmente acogido por el Consejo de Estado; en segundo lugar, tampoco puede alegarse que dicha interpretación judicial se encuentre consolidada en un solo fallo, lo cual además resulta insuficiente para apreciar si la interpretación se ha extendido dentro de la jurisdicción; y, en tercer lugar, dicha interpretación no puede alegarse como relevante para fijar el significado de la norma” Incluso, alega el Sr. Gómez, tampoco en su sentir es válido afirmar que la interpretación que de la norma demandada ha hecho el Consejo de Estado, resulte contraria a la Constitución, pues el supuesto alegado por los demandantes sobre los límites que la Corte Constitucional ha establecido para la excepción de inconstitucionalidad no son extensibles a la suspensión provisional de los actos respectivos en cuanto “el sustento de la suspensión provisional de los actos respectivos es su contrariedad manifiesta con la ley, no con la Constitución Política…” Así mismo el interviniente del Ministerio de Justicia enfatizó que en su concepto no le cabe la menor duda de que la jurisdicción de lo contencioso administrativo al decretar la suspensión provisional en los asuntos referidos, está haciendo uso de la facultad atribuida constitucionalmente para esos efectos de conformidad con el artículo 288 de la Carta Política. Respecto al segundo cargo, referente a que la interpretación acusada es violatoria del preámbulo y los artículos 1,2, 13, 46 y 93 de la Constitución Política, así como del Convenio 102 relativo a la norma mínima de seguridad social 1952 y el Convenio 128 de 1967 de la OIT, en conjunción con el bloque de constitucionalidad, el interviniente en mención observa que al contrario de lo que consideran los ciudadanos accionantes, cuando el Consejo de Estado suspende provisionalmente un acto administrativo que reconoce una pensión de jubilación, no se desconoce el trato diferenciado que deben recibir las personas de la tercera edad en el marco de un estado social de derecho. Y concluye “En ese sentido, resulta indiscutible y de absoluta claridad, que el derecho a la pensión de jubilación no está puesto en tela de juicio, pues respecto de él existe la garantía de derecho adquirido, lo cual validamente no podría cuestionarse, caso contrario es el monto de dicho reconocimiento únicamente en cuanto excede el marco legal, respecto de lo cual sí podrían existir revisiones posteriores. La interpretación de la norma en este sentido no resulta inconstitucional.” [12] Por último de acuerdo con lo previamente expuesto, el Sr. Gómez solicita a ésta Corporación declarar la exequibilidad de la norma acusada. III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, Dr. Edgardo Maya Villazón emitió concepto en el que solicitó a la Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo en relación al precepto impugnado. Para llegar a la conclusión anotada el Procurador presentó las siguientes razones: 1. La excepción de inconstitucionalidad y la suspensión provisional de los actos administrativos son instituciones de naturaleza y consecuencias jurídicas distintas. En apoyo de esta afirmación el Procurador adelantó un recuento sobre la genealogía de la excepción de inconstitucionalidad recordando su origen en el artículo 5º de la Ley 57 de 1887 y como se incorporó al texto constitucional, luego de su aprobación, correspondiéndole el artículo 40 del Acto Legislativo Número 3 de 1910. Reproducido sin sucesión de continuidad en las consecutivas enmiendas constitucionales como la del Acto Legislativo Número 1 de 1945, y que, a su vez, fue incorporado a la Constitución de 1986 mediante el artículo 215. Para mantenerse en el actual art. 4º de la Constitución Política de 1991. Las especiales características que delinean la institución de la excepción de inconstitucionalidad, desde el pronunciamiento del 21 de marzo de 1980 por parte del Consejo de Estado, como mecanismo excepcional de control constitucional, en cabeza de las autoridades judiciales y excepcionalmente las de orden administrativo, que procede exclusivamente –cuando la incompatibilidad de la ley con la constitución- afecte directamente un derecho particular o subjetivo jurídicamente protegido, y cuya incompatibilidad sea ostensible con la mera comparación de textos y por tanto no requiera de profundas lucubraciones jurídicas, tornan a esta institución de unos efectos interpartes que carece de generalidad y que por interpretación constitucional[13] no es aplicable a los actos administrativos de contenido particular y concreto, por cuanto ello implicaría el desconocimiento de derechos adquiridos. Por su parte, la suspensión provisional de los actos administrativos tiene su fundamento en el artículo 238 de la Carta Política, que consagra la facultad de decretar tal suspensión a los jueces adscritos a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, defiriendo a la ley el establecimiento de los motivos y requisitos para dicho fin. Por su parte, respecto a sus orígenes, el Procurador se remitió a la promulgación del artículo 42 del Acto Legislativo 01 de 1945, que correspondía al artículo 193 de la Constitución de 1886 y que actualmente se encuentra recogida en los artículos 152 a 159 del Código Contencioso Administrativo –Decreto 01 de 1984. En palabras del Procurador “El fundamento de la suspensión provisional de los actos administrativos está dado en la necesidad de que la administración de justicia realice un control preventivo de legalidad sobre las decisiones de la administración, para así evitar que los actos que contienen vicios en su expedición o aquellos que causan perjuicios a una persona, sigan produciendo efectos mientras se profiere una decisión de fondo.” Y puntualiza “La suspensión provisional, en consecuencia, no constituye un juicio o decisión definitiva, pues, es una medida de carácter preventivo que recae únicamente sobre los efectos del acto y, por lo mismo, no hace tránsito a cosa juzgada. Además, está condicionada a circunstancias legalmente establecidas, como son: (i) que la medida solicitada se sustente de modo expreso; (ii) que haya una manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la violación que aparezca por confrontación directa, tratándose de acciones de nulidad o (iii) que se demuestre siquiera sumariamente que del acto demandado se infiere o puede inferirse un perjuicio al actor, cuando la acción es distinta de la nulidad.” Como soporte jurisprudencial sobre la naturaleza jurídica de la suspensión provisional, el Procurador cita un fragmento de la Sentencia SU-039 de 1997 en donde se señala, por parte de éste Tribunal, que la confrontación que realiza el juez administrativo entre el acto acusado y las normas que se invocan como transgredidas debe ser prima facie o de mera constatación simple, pues la cuestión de fondo deberá ser resuelta en la sentencia que ponga fin al proceso. A continuación el Procurador solicita a la Corte Constitucional que se declare inhibida frente a los cargos presentados en la demanda por ineptitud sustancial de la demanda con base en las siguientes razones: 1. En su concepto, los actores no cumplieron a cabalidad con las exigencias estipuladas en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, esto, pese a la admisión que de la demanda se hiciese por parte del magistrado sustanciador. 2. En especial, los actores no cumplieron con la carga que, según reiterada jurisprudencia de ésta Corporación, les correspondía en aras de ahondar sobre el concepto de la violación de las disposiciones que acusan por supuestos vicios de inconstitucionalidad, en lo atinente a que la argumentación que sustente la violación argüida sea lo suficientemente clara, comprobablemente cierta, específica y con sentido de pertinencia y suficiencia para demostrar la violación.[14] Requisitos, todos ellos, que cristalizan el principio de racionalización del ejercicio de las acciones públicas por parte de los ciudadanos ante la Corte. 3. El control que a través del ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad se confía a la Corte es de carácter abstracto[15] y no oficioso, “razón por la cual, los cargos indeterminados o indirectos que no estén encaminados a atacar el contenido material de la disposición impugnada no tienen vocación de prosperidad, toda vez que, ello, desbordaría la concepción abstracta que caracteriza el proceso de constitucionalidad.” 4. Aunque la regla general respecto a la procedencia de la acción pública sobre las interpretaciones que sobre las leyes hagan las autoridades judiciales, por la misma Corte Constitucional, ha sido que no le corresponde resolver los posibles debates que sobre la aplicación de las leyes se generen. Es cierto que excepcionalmente se ha admitido el mecanismo de control abstracto para resolver aquellos conflictos relativos a la interpretación de las disposiciones jurídicas, “cuando involucran un problema de interpretación constitucional y éste se origina directamente en el texto o contenido de la disposición acusada. El hecho de que a un enunciado normativo se atribuyan distintos significados, como consecuencia de una presenta indeterminación semántica, lleva a que la escogencia práctica entre diversas lecturas trascienda la esfera de lo estrictamente legal y adquiera relevancia constitucional, toda vez que sus alternativas de aplicación pueden resultar irrazonables, desconociendo los mandatos superiores”[16] 5. Pese a que los actores señalan la vulneración de varios artículos constitucionales por parte de la norma puesta en cuestión, “la acusación no comporta una formulación de cargos concretos y suficientemente ciertos y, en consecuencia, carentes de razonabilidad como lo exige la jurisprudencia de la Corte Constitucional”[17]. El Procurador sostiene que la argumentación de los actores concluye con la premisa de que, el Consejo de Estado al suspender los actos administrativos que confieren el derecho a la pensión a los extrabajadores de la Universidad Industrial de Santander, a través de su Caja de Previsión –CAPRUIS-, configura una aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, “no obstante, dicha afirmación no encuentra sustento objetivo alguno, y, por el contrario, se adjunta prueba que denota lo contrario”[18]. 6. La interpretación acogida por la Sección Segunda-Subsección A del Consejo de Estado de decretar la suspensión provisional de las resoluciones expedidas por la Caja de Previsión Social de la Universidad Industrial de Santander, “tiene como fundamento la violación de la Ley 33 de 1985 que establece el tope del 75% para las asignaciones pensionales de de dicha universidad, conforme al régimen legal aplicable a sus trabajadores.” Por lo cual, la interpretación por parte de la autoridad competente – El Consejo de Estado- y puesta en cuestión por los actores, obedece a la facultad conferida por el art. 288 de la Constitución, con sujeción a los motivos y requisitos establecidos en la ley –artículo 152 del Código Contencioso Administrativo. 7. En resumen de su concepto el Procurador estima que los rasgos diferenciadores entre la naturaleza jurídica, características, finalidades y efectos jurídicos tanto de la excepción de inconstitucionalidad (art. 4º C.P.) como de los actos administrativos (art. 28 C.P.) “permiten corroborar el error en que los actores incurrieron al denunciar el razonamiento jurídico adoptado por el Consejo de Estado, ante la orden de suspensión provisional de actos administrativos particulares de reconocimiento de pensiones de jubilación expedidos por la referida Caja de Previsión Social, acusación que, en todo sentido, carece de sustento jurídico.” 8. Finalmente el Procurador puntualiza “De esa manera, no es posible tener por cumplidos los requisitos exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, a pesar de la referencia que acerca del concepto de violación se hace a partir del folio 2 de la demanda, porque tal intervención no comporta la existencia de un cargo concreto y cierto sino, por el contrario, abstracto e imaginario.” Falencia procesal que, se une al hecho ilógico, según conceptualiza el Procurador, de que la demanda se dirige a los numerales 2º y 3º del artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, por la aparente violación del artículo 238 de la Constitución “en cuanto aquéllos fijan requisitos para la procedibilidad de la suspensión provisional de los actos administrativos por expresa e incondicional habilitación de éste.”[19] IV. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN 1. Competencia de la Corte De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la demanda que se estudia. 2. Planteamiento del problema Dado que algunos de los intervinientes así como el Procurador General solicitaron a ésta Corte no pronunciarse sobre el fondo del asunto en razón a que en su concepto la demanda no satisface los requisitos mínimos, antes de abordar el conocimiento del contenido de la demanda se torna indispensable que ésta Sala analice si efectivamente esta última cumple con los presupuestos constitucionales que den lugar a su aprehensión por este Tribunal. Es pertinente recordar que en caso de asistirle la razón al Procurador, la Corte se vería abocada a tomar una decisión inhibitoria por ineptitud sustancial de la demanda.[20] 3. Consideraciones En abundante jurisprudencia la Corte Constitucional ha fijado una doctrina sobre los requisitos que debe cumplir toda demanda de inconstitucionalidad. El rastreo y síntesis de dichas decisiones fue realizado por esta Corporación, entre otras, en la sentencia C-1052/01[21] a partir de cuyas consideraciones se abordará el estudio de la demanda contra los numerales 2 y 3, del artículo 152, del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), modificado por el artículo 31, del Decreto 2304 de 1989, “por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones.” La acción pública de inconstitucionalidad es un mecanismo de control a la constitución y de participación ciudadana que permite a los ciudadanos, en diálogo con este Tribunal y los demás intervinientes al proceso, controvertir la constitucionalidad de las leyes, decretos con fuerza de ley y reformas constitucionales. Pero, para que esa controversia cuente con las condiciones básicas para un adecuado desarrollo se requiere “como mínimo la exposición de razones conducentes para hacer posible el debate.”[22] En la Sentencia señalada, C-1052/01, se explicó ampliamente cuáles son los requisitos que en desarrollo del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, debe referir con precisión el ciudadano que impugna un precepto, estos son: el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Estos elementos deben incluso ser plenamente complementados por el actor pues su relevancia los hace adquirir la categoría de sine qua nom, es decir, en ausencia de uno de ellos o con su cumplimiento parcial, se impide el conocimiento de fondo por la Corte. Así, el primer elemento de la triada señalada, el objeto demandado, hace relación a la delimitación de los extremos normativos puestos en tensión, así el actor debe especificar con precisión la norma inferior supuestamente vulneradora de la Constitución.[23] Tal ejercicio de especificación a cargo del actor comporta una necesaria fijación de los límites de la discusión constitucional que realizará la Corte. “Se trata de una exigencia mínima “que busca la indispensable precisión, ante la Corte, acerca del objeto específico del fallo de constitucionalidad que habrá de proferir, ya que señala con exactitud cuál es la norma demandada y permite, gracias al texto que se transcriba, verificar el contenido de lo que el demandante aprecia como contrario a la Constitución”[24]. Si el primer elemento va dirigido a fijar las fronteras de la discusión, de abajo hacia arriba en la pirámide normativa, el segundo de ellos, el concepto de la violación, envuelve lo que viene a ser el contenido de la discusión de arriba hacia abajo, es decir tomando posición desde la Constitución. En este sentido el actor debe (i.) hacer “el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas” (artículo 2 del numeral 2 del Decreto 2067 de 1991), ii.) la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas, es decir, manifestar qué elementos materiales del texto constitucional son relevantes y resultan vulnerados por las disposiciones legales que se impugnan[25]. (iii.) tendrán que presentarse las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución (artículo 2 numeral 3 del Decreto 2067 de 2000). Así el concepto de la violación se refiere a las razones, motivos, argumentos que sustentan el (los) vicio(s) de constitucionalidad detectado(s) por el actor, o lo que es lo mismo, los cargos de la demanda producto de la confrontación de la norma con la Constitución. Dado que el concepto de la violación es el elemento en el que se explicita la pretendida incoherencia entre la norma superior y la inferior, éste se constituye en el punto de apoyo más importante de la demanda, pues de su correcta formulación pende el éxito del esfuerzo ciudadano, visible, al obtener una decisión de fondo por parte del ente encargado de controlar la constitucionalidad. “De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra “la expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional”[26]. En razón de la importancia que el segundo elemento conlleva, en su jurisprudencia la Corte se ha encargado de diseccionar los requisitos que deben satisfacer las razones plasmadas en el concepto de la violación determinando que estas deben ser “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes” criterios éstos que han sido explicados en múltiples ocasiones por esta Corporación[27] y en especial en la Sentencia C-1052 de 2001 en los siguientes términos: “La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”[28], no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa. Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente[29] “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita”[30] e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda[31]. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”[32]. De otra parte, las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada”[33]. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”[34] que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad[35]. La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales[36] y doctrinarias[37], o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”[38]; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia[39], calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa”[40] a partir de una valoración parcial de sus efectos. Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.” En suma, la claridad se refiere a la nitidez en la argumentación, es decir la carga que tiene el ciudadano de que con sus propias palabras, pero en forma lógica, explique las razones que le llevan a impugnar una norma por vicios de constitucionalidad, la certeza implica que la norma impugnada exista y no sea producto de grandes lucubraciones o deducciones del actor, la especificidad busca que las razones no se diluyan en generalidades que difuminen el debate, lo cual implica que por lo menos exista un cargo de constitucionalidad que viabilice la demanda, la pertinencia trata de la relación de la demanda con la naturaleza jurídica del juicio que se desarrollará en la Corte, es decir de constitucionalidad. Pero incluso la pertinencia hace referencia a las características propias de la acción pública de inconstitucionalidad que deben ser respetadas por el actor, como es que se trata de un proceso de control abstracto, con efectos generales y no de un proceso concreto con efectos inter partes, por lo cual no son de recibo argumentos dirigidos a resolver conflictos personales sustentados en razones egoístas o meramente subjetivas. La suficiencia busca que el ciudadano agote todas las herramientas, (argumentativas, persuasivas) de las que dispone para provocar, al menos, una duda razonable con su principal interlocutor, la Corte, y que consiga desvirtuar la presunción de constitucionalidad que bordea a la norma impugnada. Por último, el tercer elemento a satisfacerse en la demanda es el referente a la competencia de la Corte para conocerla (artículo 2 numeral 5 del Decreto 2067 de 2000). En consecuencia, la triada establecida, el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto, son apenas un mínimo de elementos que garantizan el correcto desenvolvimiento de un mecanismo, de participación ciudadana y de control político, de alto pedigrí democrático. Y que, justamente por ello, debe conciliarse con la vocación pública de la acción. Así las cosas, las exigencias anotadas para el correcto desarrollo del proceso de constitucionalidad deben dirigirse a enriquecer la calidad del debate y de la decisión misma (idónea, completa y eficaz)[41], abultando las razones ciudadanas y las respuestas públicas, todo ello en el marco de un control de constitucionalidad que obedece a la petición directa de un(os) ciudadano(s), según sus argumentaciones y su propia percepción de la constitución y las leyes. Producto de la conciliación entre los mínimos procedimentales y el carácter público de la acción, la jurisprudencia constitucional ha considerado que “la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo.”[42] Por otra parte la jurisprudencia de este Tribunal ha reconocido que es el Auto admisorio de la demanda el momento oportuno y adecuado para determinar si la acción de inconstitucionalidad satisface o no las exigencias de fondo y forma, “Sin embargo, bajo la consideración que ese primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de la demanda, realizada únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, también resulta jurídicamente admisible que la Corte en Pleno lleve a cabo el análisis de procedibilidad en la Sentencia, una vez evalúe, además de la acusación, la opinión de los distintos intervinientes y el concepto del Ministerio Público”[43]. De ahí que, “un cuando en el auto admisorio el Magistrado Ponente haya considerado que la demanda reúne los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, es posible que la Sala Plena adopte la decisión contraria, cuando encuentre que el cumplimiento de los requisitos, en particular el referente a la formación de un verdadero cargo de inconstitucionalidad, presenta en realidad una formulación apenas aparente y no real que impide proferir un fallo de fondo”[44] Este principio fue precisamente el que se aplicó en el estudio de la demanda, para efectos de decidir sobre su admisión, análisis en el que se estimó que la misma reunía los requisitos exigidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. Empero, con ocasión de la adopción de la decisión constitucional, encuentra la Sala que las acusaciones planteadas contra los numerales 2 y 3, del artículo 152, del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), modificado por el artículo 31, del Decreto 2304 de 1989, presentan una formulación apenas aparente del cargo de inconstitucionalidad. Las falencias concretas de la demanda se encuentran respecto al concepto de la violación, pues las razones expuestas por los actores no son claras, ni ciertas, ni específicas, ni pertinentes ni suficientes para edificar un cargo de inconstitucionalidad. Es así que de los dos cargos en los que supuestamente se funda la demanda contra el art. 152 (parcial) del CCA modificado por el Decreto 2304 de 1989, art. 31, en el primero de ellos se logra deducir que la interpretación hecha en una ocasión por la Subsección “A”, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en relación a la resolución de un recurso de apelación promovido por la Universidad Industrial de Santander por el cual se solicitaba la suspensión de los actos administrativos en los que se reconocía y reliquidaba la pensión mensual vitalicia de jubilación del Sr. Pedro Alfonso Suescún Barbosa[45] y que excedía el monto pensional permitido por la Ley 33 de 1985 artículo 1[46] y que finalmente prosperó en el sentido de decretar la suspensión del monto de la pensión en exceso, es decir el 25% constituía i) una doctrina del derecho viviente de conformidad a la jurisprudencia de éste Tribunal; ii) que la suspensión provisional aplica cuando se contradicen preceptos constitucionales y por último iii) “este instituto del derecho administrativo se esta entendiendo como un medio de aplicar la excepción de inconstitucionalidad”. i) Sobre la doctrina del derecho viviente La Corte Constitucional en la Sentencia C-557/01[47] fue precisa en delimitar los eventos en los que de la interpretación que de un precepto hagan los jueces se genera un derecho viviente, estableciendo una serie de características que deben ser verificadas para que proceda la acción pública. Los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional para la conformación de un derecho viviente son las siguientes: “Así, para que de la jurisprudencia se pueda derivar un derecho viviente al cual haya de referirse el juez constitucional, no basta con la existencia de una providencia sobre uno de los conceptos contenidos en la norma demandada. Ello sería insuficiente para configurar un sentido normativo completo y el juez constitucional estaría ante una simple aplicación de la ley. Con el fin de que el derecho viviente en la jurisprudencia se entienda conformado, se deben cumplir varios requisitos que muestren la existencia de una orientación jurisprudencial dominante, bien establecida. Entre ellos, son requisitos sine qua non los siguientes: (1.) la interpretación judicial debe ser consistente, así no sea idéntica y uniforme (si existen contradicciones o divergencias significativas, no puede hablarse de un sentido normativo generalmente acogido sino de controversias jurisprudenciales); (2.) en segundo lugar, la interpretación judicial debe estar consolidada: un solo fallo, salvo circunstancias especiales, resultaría insuficiente para apreciar si una interpretación determinada se ha extendido dentro de la correspondiente jurisdicción; y, (3.) la interpretación judicial debe ser relevante para fijar el significado de la norma objeto de control o para determinar los alcances y efectos de la parte demandada de una norma.” Ni en el escrito de demanda ni en su corrección se adjuntó material probatorio que buscase demostrar que la interpretación de la norma acusada constituía una interpretación con las características anotadas: consistente, consolidada y relevante. Por lo cual no es viable afirmar que la interpretación de la norma acusada por parte de la Subsección “A” del Consejo de Estado, y plenamente probada en una sola ocasión, haya erigido un derecho viviente. Así, sobre la primera conclusión de los actores y que se deriva de la decisión del juez contencioso administrativo se logra advertir que no es cierta pues, una sola decisión judicial en la que se interprete una norma no constituye per se una doctrina del derecho viviente y en caso de serlo debe demostrarse, asunto que no fue probado durante el proceso. ii) La suspensión provisional y su naturaleza jurídica La suspensión de los efectos de los actos administrativos es una institución de raigambre constitucional, establecida en el artículo 238 de la C.P., mediante la cual se autoriza a la jurisdicción contenciosa administrativa a dejar transitoriamente sin efectos un acto administrativo susceptible de impugnación por la vía judicial, cuando exista abierta contradicción con la ley. Se trata de un control de legalidad al interior de la jurisdicción contenciosa administrativa que debe ser promovido en forma accesoria a la demanda de nulidad (art. 84 C.C.A), o de nulidad y restablecimiento de derecho y que da lugar a un incidente. Según la doctrina “Uno de los efectos generales del acto de la administración, si no el más importante, es el que se relaciona con su eficacia inmediata; (…) el acto administrativo en firme causa ejecutoria, luego que haya sido notificado, comunicado o publicado. Por su carácter de decisión ejecutoria de la administración, todo acto produce efectos inmediatos, en virtud de su unilateralidad, sin consentimiento previo del administrado y aun contrariando su voluntad. Así resulta que, mediante la suspensión provisional, el juez administrativo, sin alterar las condiciones de existencia del acto administrativo, interrumpe sus efectos.”[48] Los artículos 152 y siguientes del C.C.A. tratan sobre la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo el cual procede para proteger el interés público “con el fin de evitar un perjuicio grave a los administrados con el cumplimiento de actos contrarios a la ley”[49] (acción de nulidad), pero también del interés privado (acción de nulidad y restablecimiento del derecho). De lo anterior resulta claro que la suspensión provisional obedece a un control de legalidad y no a un control de constitucionalidad, por lo que a diferencia de lo que sostienen los demandantes no aplica frente a la Constitución sino frente a una abultada contradicción entre el acto administrativo y la norma superior, la ley. Por lo que tampoco resulta ser cierto el segundo aspecto señalado por los actores en el primer cargo. iii) Diferencias entre la Excepción de Inconstitucionalidad y la Suspensión provisional. El tercer aspecto es una conclusión que se desprende del aspecto anterior y cuya equivocada apreciación genera una confusión entre dos instituciones distintas, de un lado la suspensión provisional de los actos administrativos y de otra la excepción de inconstitucionalidad. Para los actores, estos dos controles, de legalidad y de constitucionalidad resultan idénticos. No obstante, como bien aprecia el Procurador, ambos instrumentos jurídicos obedecen a naturalezas jurídicas y finalidades claramente distintas. Así, en cuanto a su naturaleza jurídica, la excepción de inconstitucionalidad establecida en el artículo 4 de la C.P. es un mecanismo de control constitucional de carácter difuso, que opera cuando la autoridad judicial y excepcionalmente administrativa, a petición de las partes o de oficio, detecta un vicio de inconstitucionalidad en una norma de inferior jerarquía...