Sentencia C-801 de 2003

C-801-03 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-801/03 ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Caducidad por vicios de forma CADUCIDAD DE LA ACCION DE PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia LEY-Trámite para su formación PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Alcance/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Excepciones PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Obligación de las comisiones y plenarias de estudiar y debatir los temas puestos a su consideración COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Fundamento constitucional DEBATE PARLAMENTARIO-Relevancia constitucional DEBATE PARLAMENTARIO-Objeto PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Concepto PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Relativización PROYECTO DE LEY-Modificaciones durante el segundo debate/PROYECTO DE LEY-Modificaciones deben guardar unidad temática PROYECTO DE LEY-Facultad de introducir modificaciones no es ilimitada PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Instrumento de racionalización y tecnificación del proceso legislativo PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Interpretación no puede rebasar su finalidad y anular el principio democrático PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Modificaciones en la Plenaria COMISION ACCIDENTAL-Integración/COMISION ACCIDENTAL-Discrepancias en proyecto de ley PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD Y DE IDENTIDAD-Se predican de los proyectos de ley considerados en su conjunto COMISION ACCIDENTAL-Finalidad/COMISION ACCIDENTAL-Actuación circunscrita al principio de unidad de materia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance en el trámite legislativo y en el control de constitucionalidad COMISION DE CONCILIACION-Límites PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Vulneración COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Renuncia a su función al deferir competencias a las Plenarias COMISIONES Y PLENARIAS-Imposibilidad de renunciar a su competencia COMISION DE CONCILIACION O MEDIACION-Imposibilidad de sustituir la función de las Comisiones Constitucionales Permanentes PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Vulneración COMISION DE CONCILIACION-Imposibilidad de abrogarse competencias de las Comisiones Constitucionales Permanentes JORNADA LABORAL FLEXIBLE-Proposición aditiva guarda estrecha unidad temática con el texto debatido y aprobado/JORNADA LABORAL FLEXIBLE-Inclusión del artículo no desconoció principio de identidad Referencia: expediente D-4484 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 47, 48 y 51 de la Ley 789 de 2002 Actor: Hernán Antonio Barrero Bravo Magistrado Ponente: Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Bogotá, D. C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil tres (2003). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA en relación con la demanda de inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político, presentó el ciudadano Hernán Antonio Barrero Bravo contra los artículos 47, 48 y 51 de la Ley 789 de 2002, “por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo”, publicada en el Diario Oficial N° 45.046 del 27 de diciembre de 2002. I. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS A continuación se transcribe el texto de las disposiciones objeto de proceso: “LEY 789 DE 2002 (diciembre 27) por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo. El Congreso de Colombia, DECRETA: (...) Artículo 47. Cesantías en el sector público. Los servidores públicos con Régimen de Retroactividad de Cesantías, podrán acogerse libremente al Régimen Anualizado de Cesantías, para lo cual las entidades darán aplicación a las disposiciones establecidas en el Decreto-ley 3118 de 1968, Leyes 50 de 1990 o 432 de 1998, sin que en ningún momento se desconozcan o lesionen sus derechos causados. El Fondo Nacional de Ahorro podrá recibir los recursos de las cesantías de los Servidores Públicos. El Estado en todas sus ramas, niveles, entidades y empresas, contará con 30 días a partir del 1° de enero de 2004, para colocar los recursos de las cesantías en los Fondos que los Servidores Públicos elijan en los términos antes previstos que se contarán a partir del momento en que el servidor público se acoja al régimen especial, que se contaran a partir del momento en que el servidor público se acoja al régimen especial (sic). En caso de que no se pague en los términos previstos en este parágrafo, causará intereses moratorios a favor del trabajador, equivalentes a los establecidos en el artículo 635 del Estatuto Tributario los cuales deberán ser liquidados en el momento del pago. Los Servidores Públicos que se vinculen a las ramas del poder público del orden Nacional, a los órganos y entidades que las integran y a los órganos autónomos e independientes, estarán sometidos a lo previsto en el inciso primero del artículo quinto de la Ley 432 del 29 de enero de 1998. Así mismo, el personal uniformado de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio creado por la Ley 91 de 1989, vinculados con anterioridad a la vigencia de la presente Ley, podrán afiliarse al Fondo Nacional de Ahorro. Podrán afiliarse al Fondo Nacional de Ahorro los demás servidores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, en los términos del presente artículo. Artículo 48. Unidad de empresa. Se entenderá por empresa la unidad de producción de bienes o de servicios constituida para realizar una actividad económica con fines de lucro. Las Unidades de producción o las personas jurídicas vinculadas económicamente a una misma persona natural o jurídica conservarán su independencia para efectos laborales y prestacionales, sin que entre ellas se desprenda una unidad de negocio o de empresa en ningún caso, así comercialmente conformen un grupo empresarial. (...) Artículo 51. Jornada laboral flexible. Modifíquese el inciso primero del literal c) artículo 161 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 20 de la Ley 50 de 1990 y adiciónese un nuevo literal d). c) El empleador y el trabajador pueden acordar temporal o indefinidamente la organización de turnos de trabajo sucesivos, que permitan operar a la empresa o secciones de la misma sin solución de continuidad durante todos los días de la semana, siempre y cuando el respectivo turno no exceda de seis (6) horas al día y treinta y seis (36) a la semana; d) El empleador y el trabajador podrán acordar que la jornada semanal de cuarenta y ocho (48) horas se realice mediante jornadas diarias flexibles de trabajo, distribuidas en máximo seis días a la semana con un día de descanso obligatorio, que podrá coincidir con el domingo. En este, el número de horas de trabajo diario podrá repartirse de manera variable durante la respectiva semana y podrá ser de mínimo cuatro (4) horas continuas y hasta diez (10) horas diarias sin lugar a ningún recargo por trabajo suplementario, cuando el número de horas de trabajo no exceda el promedio de cuarenta y ocho (48) horas semanales dentro de la jornada ordinaria de 6 a.m. a 10 p.m.”. II. LA DEMANDA El ciudadano Hernán Antonio Barrero Bravo sostiene que las disposiciones demandadas vulneran los artículos 157, 160 y 161 de la Constitución, en cuanto no fueron consideradas ni aprobadas en primer debate en el Congreso de la República. Asegura que el texto definitivo del proyecto de ley que finalizó con la expedición de la Ley 789 de 2002 fue aprobado en sesiones conjuntas de las comisiones séptimas de Senado y Cámara de Representantes y fue publicado en la Gaceta del Congreso N° 579 del 10 de diciembre de 2002. Según dice, allí no aparecen los artículos objeto de glosa y ello se debe a que no fueron considerados reglamentariamente o a que fueron negados. A este respecto, afirma que el artículo 180 de la Ley 5ª de 1992 señala que no serán consideradas enmiendas negadas en primer debate, salvo que se surtan mediante el procedimiento de apelación. Resalta que durante el primer debate los artículos impugnados no fueron considerados, pues no se incluyó un texto similar, y cuando hay un cambio sustancial del proyecto, es decir, un tema nuevo, el mismo debe devolverse a la respectiva comisión para que no quede viciado de nulidad, de acuerdo con el artículo 179 de la Ley 5ª de 1992. En su criterio, los artículos acusados correspondían a un tema nuevo, razón por la cual era necesario que el proyecto regresara a las comisiones permanentes, y por tal motivo se desconoció el principio de consecutividad. Manifiesta que durante el trámite en plenarias varios congresistas dejaron consignada la irregularidad relativa a que algunos artículos no fueron debatidos en primer debate, pero que finalmente fueron aprobados por las comisiones accidentales de conciliación. Asegura que en la Gaceta del Congreso N° 53 del 7 de febrero de 2003 figura un acta de conciliación del 20 de diciembre de 2002 sobre el proyecto de ley en cuestión “compuesta por varios senadores y representantes que optaron por el texto único que allí aparece, una vez estudiados los textos aprobados por las plenarias de ambas Cámaras, donde aparecen los artículos demandados, pero con una numeración diferente a la que aparece en la ley”. Concluye diciendo que en el Congreso se le está dando más fuerza a lo decidido en las comisiones de conciliación que a lo discutido y votado en las comisiones y plenarias, y que, conforme a lo dispuesto por el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992, no es lo mismo considerar que debatir un proyecto de ley. III. INTERVENCIONES 1. Dentro del término de fijación en lista presentaron escrito los siguientes ciudadanos: 1.1. Fanny Suárez Higuera, actuando en nombre y representación del Ministerio de la Protección Social, solicita que se declaren exequibles los artículos objeto de demanda, en cuanto no desconocen los cánones 157, 160 y 161 de la Carta. En su criterio, el Congreso de la República cumplió a cabalidad con los requisitos exigidos por el artículo 157 de la Constitución y si bien es cierto el proyecto de ley sufrió cambios, ello está permitido por el artículo 160 ibídem, en concordancia con el 178 y 182 de la Ley 5ª de 1992. Agrega que durante el segundo debate las cámaras pueden modificar, adicionar o suprimir artículos, sin que ello vulnere norma fundamental alguna. Manifiesta que sería ilógico pretender que los proyectos de ley constaran de iguales artículos desde su inicio hasta el debate final o que las discrepancias a que se refiere el artículo 161 de la Carta fueran solamente de forma, redacción o estilo. Además, respecto a las discrepancias que puedan surgir entre las cámaras durante el debate de un proyecto de ley, cita apartes de algunas sentencias proferidas por la Corte Constitucional[1]. 1.2. En representación del Ministerio del Interior y de Justicia, Ana Lucía Gutiérrez Guingue presenta escrito orientado a justificar la constitucionalidad de los artículos 47, 48 y 51 de la Ley 789 de 2002, toda vez que, a su juicio, fueron aprobados respetando los plazos, trámites y quórum establecidos en la Carta Política. Indica que el proyecto de ley tuvo iniciativa gubernamental, fue publicado en debida forma y luego de que el Presidente envió un mensaje de urgencia, las comisiones séptimas constitucionales sesionaron conjuntamente para darle primer debate. Asegura que el proyecto fue debatido y aprobado los días 29 de octubre, 5, 6, 12, 18, 21, 25, 27 y 28 de noviembre de 2002 con el quórum reglamentario. Según dice, en el texto final aprobado en primer debate no aparecen los artículos demandados, pero, no obstante, en la Plenaria de la Cámara de Representantes fueron propuestos, analizados y aprobados. Luego el proyecto de ley pasó a estudio por la Plenaria del Senado de la República en cuya sesión se propuso la inclusión de artículos nuevos. Sostiene que de los artículos 158, 160 y 161 de la Constitución se desprende que las plenarias pueden introducir modificaciones a lo aprobado por las comisiones constitucionales siempre que se conserve la identidad del proyecto, tanto así que la Constitución prevé que en caso de posibles discrepancias, como en efecto ocurrió con el proyecto de ley en cuestión, se conforme una comisión accidental de mediación. Dicha comisión presentó un informe que fue aprobado en las sesiones extraordinarias convocadas por el Presidente de la República mediante Decreto 3075 de 2002. Por tal razón, concluye, no es necesario que los proyectos de ley tengan un mismo texto durante todo el trámite legislativo, pues las comisiones y plenarias pueden introducir cambios y es la comisión accidental a la que le corresponde armonizar esas diferencias surgidas entre las cámaras. 1.3. En defensa de la constitucionalidad de los artículos demandados, Magdiela de la Carrera Franky intervino en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Asegura que el trámite legislativo que se le imprimió a dichos artículos estuvo acorde a los postulados de la Carta Política. Manifiesta que las plenarias de las cámaras tienen amplia facultad para introducir al proyecto de ley las modificaciones, adiciones o supresiones que consideren necesarias siempre que guarden conexidad y unidad de materia con el tema objeto de debate, tal como ocurrió en el presente caso. Así las cosas, la incorporación de artículos nuevos es una forma de discrepancia que puede ser conciliada en los términos del artículo 161 constitucional. Afirma que las comisiones accidentales permiten que el proceso sea democrático al otorgárseles la función de preparar un texto que concilie las divergencias presentadas en los proyectos aprobados en las plenarias, y están facultadas para introducir modificaciones en los temas discordantes y crear, si es del caso, textos nuevos. Para sustentar su afirmación cita algunas sentencias proferidas por esta Corporación[2]. Agrega que durante el estudio del proyecto de ley surgieron discrepancias, por lo que se nombró una comisión accidental y ésta, luego de estudiar los textos aprobados en plenarias, adoptó uno nuevo que fue sometido a su consideración y aprobación. En relación con el principio de consecutividad, asegura que el Presidente de la República hizo uso de la facultad prevista en el artículo 163 de la Carta Política y solicitó al Congreso de la República, mediante un mensaje de urgencia, que las cámaras sesionaran conjuntamente para efectos de estudiar el proyecto de reforma laboral. Sobre la posibilidad del debate conjunto cita algunos pronunciamientos de la Corte Constitucional[3]. 1.4. En calidad de apoderado general del Fondo Nacional de Ahorro, Pedro Enrique Pinzón Pinzón presenta escrito de intervención, mediante el cual, luego de transcribir los artículos 157, 160, 161 de la Constitución, 178, 181 y 186 de la Ley 5 de 1992, solicita que se declare exequible el artículo 47 objeto de demanda. En su criterio, este artículo sí figuró en el proyecto de ley inicial presentado por el Gobierno aunque con una redacción diferente a la actual. Ese hecho no lo hace inconstitucional, toda vez que las plenarias de Cámara y Senado están autorizadas por la Constitución para introducirle modificaciones, adiciones y supresiones. 1.5. Elson Rafael Rodríguez Beltrán solicita a la Corte que declare ajustado a la Constitución el artículo 47 de la Ley 789 de 2002, con base en lo dispuesto en la Sentencia C-959 de 2001. Manifiesta que el artículo 21 del proyecto de ley presentado se titula cesantías en el sector público y éste fue discutido en las comisiones séptimas constitucionales de Senado y Cámara. Posteriormente, en las plenarias se consideró un texto con el mismo título -el artículo 47 acusado-, el cual fue aprobado luego de la etapa de conciliación. Con base en lo anterior, concluye que esa disposición cumplió con todo el trámite legislativo exigido y que si se incluyeron adiciones en plenarias, ello está constitucionalmente permitido. 1.6. Adriana Montealegre Riaño presenta escrito de intervención dirigido a solicitar la exequibilidad de la Ley 789 de 2002. Teniendo en cuenta que los argumentos esbozados se relacionan no con aspectos formales, que son los que ocupan la atención de la Corte, sino con cuestiones de fondo, no se hará mención a su contenido. 2. Luego de vencido el término de fijación en lista se presentaron los siguientes escritos: 2.1. El ciudadano Luis Carlos Villegas Echeverri, en su calidad de representante legal de la Asociación Nacional de Industriales, ANDI, solicita a la Corte que declare exequible el artículo 48 de la Ley 789 de 2002, en atención a que se cumplieron todas las formalidades constitucionales y legales para su expedición y no desconoce los artículos 25, 53 y 95 de la Carta Política ni convenios de la OIT. 2.2. Obrando en calidad de representante de la Comisión Colombiana de Juristas, el ciudadano Carlos Rodríguez Mejía presenta argumentos destinados a justificar la inconstitucionalidad de algunos artículos de la Ley 789 de 2002, tanto por vicios de forma como de fondo. Teniendo en cuenta que los anteriores escritos fueron presentados en forma extemporánea, es decir, luego de que el término señalado en el Decreto 2067 de 1991 para la intervención ciudadana había vencido, no se hará mención a su contenido. IV. PRUEBAS DECRETADAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Por Auto del 24 de febrero de 2003, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda y ordenó oficiar a las secretarías generales de Senado de la República y Cámara de Representantes con el fin de que remitieran copia completa del expediente legislativo de la Ley acusada y certificaran de quién fue la iniciativa y cómo se tramitó el respectivo proyecto de ley. Así mismo, dispuso oficiar al Presidente de la República para que enviara copia completa de los antecedentes del proyecto. En cumplimiento a lo ordenado el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República anexó los antecedentes legislativos de la Ley impugnada y los secretarios de Senado y Cámara de Representantes enviaron copia del expediente legislativo, la certificación sobre el quórum deliberatorio y decisorio, así como las mayorías obtenidas. 2. Para mejor proveer y toda vez que dentro de los documentos enviados no figuraban las actas de las sesiones conjuntas de las comisiones séptimas constitucionales permanentes de ambas cámaras en las que se dio primer debate al proyecto de ley que finalizó con la expedición de la Ley 789 de 2002, el Magistrado Sustanciador dictó un Auto de fecha 29 de julio de 2003, con el fin de que los secretarios generales de una y otra cámara las remitieran. Los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes hicieron llegar a la Corte los documentos solicitados y un diskette con su contenido. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación solicita a la Corte que declare exequibles los artículos 47, 48 y 51 de la Ley 789 de 2002. Asegura que el proyecto de ley N° 056/2002 Cámara, 057/2002 Senado fue presentado por el Gobierno Nacional y publicado en la Gaceta del Congreso N° 350 del 23 de agosto de 2002 para que se le diera trámite de urgencia. Las comisiones séptimas constitucionales permanentes de una y otra cámara sesionaron de manera conjunta para darle primer debate. Afirma que en las gacetas del Congreso N° 444, 449 y 471 de 2002 se publicaron las tres ponencias contentivas del informe presentado para estudio en la Comisión Séptima del Senado; ponencia en forma conjunta de los ponentes, e informe del Senador Jesús Bernal y del Representante a la Cámara Venus Silva. Esas ponencias fueron debatidas y aprobadas en sesiones del 29 de octubre, 5, 6, 12, 18, 20, 21, 25, 27 y 28 de noviembre de 2002 con el quórum reglamentario. Posteriormente -afirma-, el proyecto pasó a consideración de la Plenaria de la Cámara de Representantes, en donde la ponencia fue publicada, su texto debatido, considerado y aprobado, incluyendo los artículos nuevos propuestos, es decir, los que son objeto de impugnación. Luego, pasó a consideración de la Plenaria del Senado de la República, en donde se discutió y aprobó el proyecto junto con las modificaciones propuestas, pero como surgieron discrepancias entre los textos aprobados por las plenarias de una y otra cámara, fue necesario crear una comisión accidental de mediación. Asegura que el informe de esa comisión contiene el texto acordado sobre los artículos 47, 48 y 51 de la Ley 789 de 2002, los cuales fueron discutidos y aprobados en sesiones extraordinarias convocadas por el Presidente de la República mediante Decreto 3075 de 2002. Así, tanto en plenaria del Senado, en sesión del 20 de diciembre de 2002, como en la de la Cámara, del mismo día, se discutió y aprobó el proyecto. Advierte el Jefe del Ministerio Público que los artículos 47, 48 y 51 no hicieron parte del proyecto inicial presentado por el Gobierno ni su contenido discutido en las sesiones conjuntas de las comisiones Séptimas de Senado y Cámara de Representantes, pero su inclusión posterior no comporta un vicio de procedimiento de acuerdo con los siguientes argumentos: -Aunque los proyectos deben ser objeto de cuatro debates, dicho trámite puede variar cuando el Presidente envía mensaje de urgencia, en cuyo caso el primer debate puede realizarse de manera conjunta por las comisiones respectivas. -Aprobado el proyecto en sesiones conjuntas, pasa a la plenaria de cada Cámara y éstas, conforme a lo dispuesto por el artículo 160 de la Carta, pueden introducirle las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias siempre y cuando guarden unidad de materia. Respecto al trámite del artículo 51 de la Ley, asegura que el proyecto inicial no contenía su texto titulado “jornada laboral flexible”. No obstante, advierte que tanto ese proyecto como las ponencias para primer debate se referían al régimen de fomento al empleo, en el que se modifica el Código Sustantivo del Trabajo en temas tales como trabajo diurno y nocturno, tasas de liquidación y recargos, remuneración de trabajo dominical y festivo, descanso compensatorio y vacaciones anuales remuneradas. En su criterio, a pesar de que el artículo 51 fue introducido en segundo debate a título de propuesta aditiva, lo cierto es que su contenido es complementario a los artículos inicialmente considerados y aprobados en las sesiones conjuntas, de tal manera que guarda identidad de materia no sólo con lo discutido y aprobado en primer debate sino con la exposición de motivos del proyecto. En cuanto al artículo 48, sobre unidad de empresa, afirma que tampoco hizo parte de la propuesta inicial del Gobierno y que el mismo fue introducido en el segundo debate, pero su contenido guarda relación de consecutividad e identidad con lo aprobado en las sesiones conjuntas de Senado y Cámara de Representantes, por cuanto ese artículo le dio alcance a los “aprobados que se tienen como propuestas aditivas que guardan identidad con la materia considerada, discutida y aprobada que en este caso, son la flexibilización del régimen laboral, estímulos a las empresas para generar empleo (...). La relación de identidad está determinada, en que las reformas laborales y prestacionales ya aprobadas en el primer debate se mantienen sin modificación alguna, y la aclaración que hace a título de adición la definición contenida en el artículo 48 aquí demandado, es en el sentido en que se aplica a las empresas de manera independiente sin importar que estén vinculadas jurídicamente a una misma persona natural y jurídica”. Finalmente, en lo que tiene que ver con el artículo 47, precisa que pesar de que el artículo 21 del proyecto de ley 057/2002 Senado inicialmente presentado por el Gobierno había propuesto el tema de régimen de cesantía para servidores públicos, la ponencia para primer debate fue desfavorable para esa disposición. Ese artículo no fue debatido en las comisiones séptimas conjuntas de Senado y Cámara de Representantes, en tanto que decidieron “no dictar normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública por considerar que el proyecto de ley que se tramitaba sólo debía regir para el sector público y no para el privado”, sino que fue introducido en la plenaria de la Cámara de Representantes en sesiones del 17 y 18 de diciembre de 2002. Así las cosas, como existieron discrepancias entre el texto aprobado por las plenarias de una y otra cámara, se constituyó una comisión accidental de mediación para conciliar el texto definitivo, el cual fue sometido a la aprobación de las plenarias y allí fue aprobado el artículo 47. En su criterio, “la relación de identidad de materia, y la realización del principio de consecutividad, entre el texto del artículo 47 de la Ley 789 de 2002, introducido en la plenaria de la Cámara y el texto del artículo 21 del proyecto 056 Cámara y Senado 057 de 2002, en tanto aquél se refería a que el Gobierno en virtud de lo dispuesto en el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, debía expedir el régimen de cesantías de los servidores públicos, para lo cual podría disponer la aplicación del mismo régimen de los particulares y el artículo adicionado, discutido y aprobado en las Plenarias de Senado y Cámara de Representantes y después conciliado por las Comisiones accidentales de mediación y definitivamente sometido a aprobación de las plenarias de cada Corporación, decidió regular de manera más concreta la facultad del Gobierno Nacional de regular este régimen, señalando los criterios y condiciones generales de que habla la norma constitucional en comento”. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION 1. Lo que se debate Considera el actor que en el presente caso se vulneran los artículos 157, 160 y 161 de la Carta Política, toda vez que las normas impugnadas no fueron aprobadas en primer debate en las comisiones séptimas constitucionales permanentes de Senado y Cámara de Representantes. Aduce que su introducción tuvo lugar en segundo debate y en las comisiones accidentales, cuestión que riñe con el principio de consecutividad, en tanto que, por ser artículos nuevos, debieron haber sido enviados nuevamente a las comisiones para surtir el debate correspondiente. Así las cosas, debe la Corte determinar si se desconocen los citados postulados constitucionales por el hecho de que un artículo, a pesar de no haber sido aprobado en primer debate en las comisiones respectivas de cada Cámara, sea posteriormente introducido durante el trámite legislativo. Para resolver lo anterior, será preciso determinar previamente si la acción se interpuso dentro de los términos señalados en la Constitución para el efecto y luego verificar cuál fue el trámite dado a los artículos objeto de glosa en el Congreso de la República. 2. Caducidad de la acción De acuerdo con lo prescrito en el numeral 3° del artículo 242 de la Carta Política, las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un (1) año, contado desde la publicación del respectivo acto. En el caso objeto de examen, la Ley 789 de 2002 fue publicada en el Diario Oficial N° 45.046 del 27 de diciembre de 2002 y la demanda de inconstitucionalidad se presentó el 17 de febrero de 2003, es decir, cuando todavía no había vencido el término mencionado, motivo por el cual se cumple con la previsión del Constituyente para ejercer la acción de que se trata. 3. Trámite dado en el Congreso de la República al proyecto de ley que finalizó con la expedición de la Ley 789 de 2002 3.1. Ponencia presentada por el Gobierno En la Gaceta del Congreso N° 350 del 23 de agosto de 2002 se publicó el proyecto de ley N° 57/02 Senado, por el cual se dictan normas para promover empleabilidad y desarrollar la protección social, con su correspondiente exposición de motivos, presentado por el Gobierno, a través del entonces Ministro de Salud, encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Trabajo y Seguridad Social. Los temas tratados fueron: a) Régimen de fomento al empleo: jornada laboral, trabajo diurno, nocturno, dominical y festivo, liquidación de recargos, remuneración, descansos, vacaciones, terminación del contrato de trabajo, régimen especial de aportes parafiscales, estímulos para el proceso de capitalización de empresas con participación de los trabajadores y sistema nacional de registro laboral. b) Sistema de protección al desempleado: creación del sistema, financiación del régimen individual y solidario (aporte con puntos del auxilio de cesantía), subsidio al empleo, subsidio al desempleo y régimen de cesantías para los servidores públicos. El artículo 21 propuesto decía “Régimen de cesantías para servidores públicos. De conformidad con el artículo 150, numeral 19, literal e), de la Constitución Política, el Presidente de la República determinará el régimen de cesantías de los servidores públicos para lo cual podrá disponer la aplicación del régimen actualmente vigente para el sector privado por la Ley 50 de 1990 y disposiciones complementarias”. c) Sistema de protección social: funciones de las cajas de compensación, recursos para el fomento del empleo y la protección del desempleo, régimen de apoyo a desempleados, programas de microcrédito, régimen de afiliación voluntaria para expansión de cobertura de servicios sociales, aplicación de excedentes o utilidades, capacitación para la inserción social, régimen de transparencia aplicable a las cajas y manejo de conflictos de interés[4]. 3.2. Primer debate 3.2.1. Las comisiones séptimas constitucionales permanentes de Senado y Cámara de Representantes, atendiendo la solicitud elevada por el Gobierno sobre trámite de urgencia del 28 de agosto de 2002[5], celebraron sesiones conjuntas para darle primer debate al proyecto de ley en cuestión. Actuaron como ponentes los H. Senadores: Oscar Iván Zuluaga, Jesús Puello y Jesús Antonio Bernal, y los H. Representantes a la Cámara: Carlos Ignacio Cuervo, Albino García, Carlos Celis Gutiérrez, Miguel Jesús Arenas, Miguel Durán y Venus Albeiro Silva. La ponencia para primer debate al proyecto de ley N° 057/02 Senado, 056/02 Cámara fue publicada, tanto en el Senado de la República como en la Cámara de Representantes, en las Gacetas N° 444 del 25 de octubre de 2002[6] y 449 del 28 de octubre de 2002[7]. Allí se excluyó por inconveniente[8] el artículo 21 propuesto por el Gobierno, relativo al régimen de cesantías para servidores públicos. Dentro de los temas incluidos en la ponencia se encontraban: a) Definición del sistema de protección social (art. 1). En este artículo se proponía que “el sistema debe crear las condiciones para que los trabajadores puedan asumir las nuevas formas de trabajo, organización y jornada laboral y simultáneamente se socialicen los riesgos que implican los cambios económicos y sociales. Para esto, el sistema debe asegurar nuevas destrezas a sus ciudadanos para que puedan afrontar una economía dinámica según la demanda del nuevo mercado de trabajo bajo un panorama razonable de crecimiento económico”. b) Régimen de subsidio al empleo: subsidio para la pequeña y mediana empresa, subsidio en dinero, cuota monetaria única, recursos para el fomento del empleo y protección al desempleo y programas de microcrédito. c) Régimen de protección al desempleado: subsidio al desempleo, servicios para desempleados con vinculación anterior a las Cajas de Compensación Familiar, régimen de apoyo para ese sector, régimen de apoyo para colectivos especiales sin vinculación anterior a Cajas de Compensación Familiar y capacitación para reinserción laboral. d) Régimen especial de aportes para la promoción del empleo. Dentro de este capítulo se propuso un artículo titulado régimen especial de aportes para estudiantes que disponía “los estudiantes menores de 25 años y mayores de 16 años con jornada de estudio diaria no inferior a cuatro (4) horas, que trabajen en jornadas hasta de cuatro (4) horas diarias o jornadas flexibles de veinticuatro (24) horas semanales sin exceder la jornada diaria las seis (6) horas, se regirán por las siguientes reglas...”. e) Régimen de organización y funcionamiento de las Cajas de Compensación Familiar: funciones de las Cajas, liquidación gastos de administración y contribuciones para supervisión, régimen de afiliación voluntaria, régimen de inspección y vigilancia y de transparencia, funciones y facultades de la Superintendencia del Subsidio Familiar. f) Actualización de la relación laboral y la relación de aprendizaje: trabajo diurno y nocturno (art. 25), remuneración de trabajo dominical y festivo (art. 26), compensación en dinero de vacaciones, descanso compensatorio (art. 28), terminación unilateral del contrato de trabajo sin justa causa, indemnización por falta de pago, contrato a término fijo, viáticos, contrato de aprendizaje, modalidades especiales de formación profesional y práctica empresarial, empresas obligadas a la contratación de aprendices y cuotas de aprendices, entidades de formación de aprendices, creación del Fondo Emprender y sistema nacional de registro laboral. g) Protección de aportes y otras disposiciones: aportes a la seguridad social, estímulos para el proceso de capitalización, manejo de recursos del erario y derogatorias. 3.2.2. En la Gaceta N° 471 del 6 de noviembre de 2002, se publicó una ponencia sustitutiva por parte del H. Senador Jesús A. Bernal Amorocho y el H. Representante a la Cámara Venus Albeiro Silva, a través de la cual proponen negar la aprobación del articulado del proyecto de ley que tenga que ver con el Código Sustantivo del Trabajo y que se retome el trámite del Estatuto del Trabajo presentado por iniciativa popular. Allí se trata el tema de la jornada laboral y de su inconveniencia[9]. En esa propuesta se indicó que se abordaba el articulado en el mismo orden presentado por el Gobierno, pero con los comentarios correspondientes “a las modificaciones planteadas en la ponencia oficial, las cuales en general, empeoran la propuesta original”, razón por la cual aparece consignado el texto del artículo 21 sobre cesantías para servidores públicos, con el siguiente comentario de los ponentes: “fue retirado en la ponencia, pero forma parte de la propensión a dejar en manos del ejecutivo facultades que corresponden a otras ramas del poder público”. 3.2.3. En la Gaceta N° 497 del 14 de noviembre de 2002 se publicó el pliego de modificaciones al proyecto de ley N° 057/02 Senado y 056/02 Cámara, presentado por el H. Senador Jesús A. Bernal A. y el H. Representante Venus Albeiro Silva[10], en donde no se incluyen los artículos acusados. Estas modificaciones no fueron aprobadas, según consta en la Gaceta N° 575 del 9 de diciembre de 2002. 3.2.4. El texto definitivo del proyecto de ley N° 057/02 Senado y 056/02 Cámara, aprobado en sesiones conjuntas los días 29 de octubre, 5, 6, 12, 18, 20, 21, 25, 27 y 28 de noviembre de 2002, fue publicado en la Gaceta N° 575 del 9 de diciembre de 2002. Consta que se aprobó por unanimidad el título del proyecto de ley “por el cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social”. No aparece el texto de los artículos demandados, aunque sí otros relacionados con jornada laboral y empleo[11]. 3.2.5. Según informó el Presidente del Senado, el proyecto fue considerado y aprobado en comisiones conjuntas de Senado y Cámara los días 29 de octubre y 5, 6, 12, 18, 20, 21, 25, 27 y 28 de noviembre de 2002[12]. 3.2.6. Durante los debates se propuso como artículo nuevo el relativo a las cesantías del sector público, cuyo texto era: “AUXILIO DE CESANTIAS EN EL SECTOR PUBLICO.- El Auxilio de Cesantía en el Sector Público, estará sometido a los siguientes regímenes 1o. El REGIMEN tradicional el cual continuará rigiendo los contrato de trabajo y relaciones legales y reglamentarias existentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley.- 2o. El REGIMEN especial creado por esta ley que se aplicará obligatoriamente a todos los servidores PUBLICOS y trabajadores oficiales a partir de la vigencia de la presente ley. El nuevo REGIMEN especial de auxilio de cesantías tendrá las mismas características que las contempladas en los ARTICULOS 99 100 - l0l- l02-l03- l04-l05 -l06 y l07 de la ley 50 de l990 y el decreto reglamento ll76 de l99l, entendiéndose por empleador el estado en todos sus niveles ramas entidades y empresas PARAGRAFO PRIMERO.- Los servidores públicos y trabajadores oficiales vinculados con anterioridad a la vigencia de esta ley podrán acogieren al REGIMEN especial para lo cual es suficiente comunicación escrita en la cual señale la fecha a partir de la cual se acoge.- PARAGRAFO SEGUNDO.- Los servidores públicos y trabajadores oficiales que estén cobijados por el REGIMEN de retroactividad de cesantías podrán acogerse libremente a lo establecido en la ley 344 de l996 para lo cual las entidades darán aplicación a las disposiciones establecidas para el sector privado en la ley 50 de l990, y normas complementarias sin que en ningún momento se desconozcan o lesionen sus derechos causados.- PARAGRAFO TERCERO.- El Fondo Nacional del Ahorro, podrá recibir los recursos de la cesantías de los servidores públicos y trabajadores oficiales administrándolos para tal efecto como fondo de cesantía. El estado en todos sus niveles ramas entidades y empresas contará con 30 días para colocar los recursos de las cesantías en los fondos que los servidores públicos y trabajadores oficiales elijan en los terminas antes previstos . En caso de que no se paguen en los términos previstos en este PARAGRAFO causará intereses moratorios a favor del trabajador equivalentes a los establecidos en el articulo 635 del Estatuto Tributario los cuales deberán ser liquidados en el momento del pago al fondo de cesantías - aparecen varias firmas- 9 firmas.-“. El artículo fue leído, algunos representantes y senadores manifestaron su posición al respecto, así como el entonces Ministro de Trabajo y Seguridad Social, pero en atención a que existían otros artículos nuevos y se haría necesaria otra sesión, se acordó que fuera propuesto en plenarias. El Secretario dejó la siguiente constancia: “El H.R. Manuel Enríquez Rosero, deja constancia que como hay varios artículos nuevos, éstos se tendrán en cuenta para segundo debate en la Plenaria”[13]. 3.3. Segundo debate en Cámara de Representantes 3.3.1. Se designó como ponente al H. Representante Carlos Ignacio Cuervo Valencia. La ponencia para segundo debate al proyecto de ley se publicó en la Gaceta N° 579 del 10 de diciembre de 2002. Se precisó en la ponencia que se incluían artículos nuevos “que fueron dejados como constancia en la Secretaría de la Comisión al momento de la discusión del articulado general”[14], entre los cuales estaba el 35, relativo a unidad de empresa[15]. 3.3.2. A folio 98 del cuaderno de pruebas 1 aparece fotocopia de la proposición de artículo nuevo presentada por algunos representantes sobre auxilio de cesantía en el sector público y a folio 174 del cuaderno de pruebas 5 figura fotocopia de la proposición aditiva de artículo nuevo relativo a jornada laboral flexible, por el cual se modifica el artículo 161 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 20 de la Ley 50 de 1990, modificando la parte inicial del literal c) e incluyendo un literal d). 3.3.3. El Secretario General de la Cámara certificó que en segundo debate en sesiones plenarias extraordinarias fue considerada y aprobada la ponencia presentada al proyecto de ley N° 056/02 Cámara, 057/02 Senado así[16]: -El 18 de diciembre de 2002 se hizo una votación nominal del artículo referente al Fondo Nacional de Ahorro: 80 votos por el sí y 21 por el no; votación nominal del artículo 33 proposición aditiva del H. Representante Pedro Pardo: 94 votos por el sí y 17 por el no; votación nominal del artículo 30, proposición del H. Representante Navas Talero y otro: 68 votos por el sí y 33 por el no, siendo aprobados los artículos. -El resto del texto propuesto y los artículos nuevos y modificaciones fueron votados en forma ordinaria con un resultado de 159 representantes el día 17 de diciembre de 2002 y 162 representantes el 18 de diciembre de 2002. 3.3.4. El texto definitivo aprobado en segundo debate en la sesión extraordinaria de la Plenaria del 17 y 18 de diciembre de 2002 fue publicado en la Gaceta N° 52 del 7 de febrero de 2003. Aparecen como nuevos, entre otros, los siguientes artículos[17]: “Artículo 52 (nuevo). Cesantías en el sector público. Las cesantías en el sector público estarán sometidas a los siguientes regímenes: 1. El régimen tradicional, el cual continuará rigiendo los contratos de trabajo y las relaciones legales y reglamentarias existentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley. 2. El régimen especial creado por esta ley, se aplicará obligatoriamente a los servidores públicos que se vinculen a partir de la vigencia de la presente ley, con excepción de lo establecido en el parágrafo cuarto del presente artículo. El nuevo régimen especial de auxilio de cesantía, tendrá las mismas características que las contempladas en los artículos 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106 y 107 de la Ley 50 de 1990 y el decreto reglamentario 1176 de 1991 o Ley 432 de 1998, entendiéndose por empleador el Estado en todas sus ramas, niveles, entidades y empresas Parágrafo 1°. Los servidores Públicos, con excepción de aquellos a quienes se refiere el inciso primero del artículo 5° de la Ley 432 del 29 de enero de 1998, vinculados con anterioridad a la vigencia de la presente ley, podrán acogerse al régimen especial, para lo cual es suficiente comunicación escrita en la cual señalen la fecha a partir de la cual se acoge. Parágrafo 2°. Los servidores públicos con Régimen de Retroactividad de Cesantías, podrán acogerse libremente al Régimen Anualizado de Cesantías, para lo cual las entidades darán aplicación a las disposiciones establecidas en el Decreto-ley 3118 de 1968, Leyes 50 de 1990 o 432 de 1998, sin que en ningún momento se desconozcan o lesionen sus derechos causados. Parágrafo 3°. El Fondo Nacional de Ahorro podrá recibir los recursos de las cesantías de los Servidores Públicos. El Estado en todas sus ramas, niveles, entidades y empresas, contará con 30 días a partir del 01 de enero de 2004, para colocar los recursos de las cesantías en los Fondos que los Servidores Públicos elijan en los términos antes previstos que se contarán a partir del momento en que el servidor público se acoja al régimen especial. En caso de que no se pague en los términos previstos en este parágrafo, causará intereses moratorios a favor del trabajador, equivalentes a los establecidos en el artículo 635 del Estatuto Tributario los cuales deberán ser liquidados en el momento del pago. Parágrafo 4°. Los Servidores Públicos que se vinculen a las ramas del poder público del orden Nacional, a los órganos y entidades que las integran y a los órganos autónomos e independientes, estarán sometidos a lo previsto en el inciso 1 del artículo 5° de la Ley 432 del 29 de enero de 1998. Así mismo, el personal uniformado de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio creado por la Ley 91 de 1989, vinculados con anterioridad a la vigencia de la presente Ley, podrán afiliarse al Fondo Nacional de Ahorro. Podrán afiliarse al Fondo Nacional de Ahorro los demás servidores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, en los términos del presente artículo. Artículo nuevo: Modifíquese el literal c del artículo 161 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 20 de la Ley 50 de 1990 y adiciónese un nuevo literal d). c) El empleador y el trabajador pueden acordar temporal o indefinidamente la organización de turnos de trabajo sucesivos, que permitan operar a la empresa o secciones de la misma sin solución de continuidad durante todos los días de la semana, siempre y cuando el respectivo turno no exceda de seis (6) horas al día y treinta y seis (36) a la semana; d) El empleador y el trabajador podrán acordar que la jornada semanal de cuarenta y ocho (48) horas se realice mediante jornadas diarias flexibles de trabajo, distribuidas en máximo seis días a la semana con un día de descanso obligatorio, que podrá coincidir con el domingo. En este, el número de horas de trabajo diario podrá repartirse de manera variable durante la respectiva semana y podrá ser de mínimo cuatro (4) horas continuas y hasta diez (10) horas diarias sin lugar a ningún recargo por trabajo suplementario, cuando el número de horas de trabajo no exceda el promedio de cuarenta y ocho (48) horas semanales. Artículo nuevo: Unidad de empresa. El artículo 194 del Código Sustantivo de Trabajo, subrogado por el artículo 32 de la Ley 50 de 1990, quedará así: ‘Se entenderá por empresa la unidad de producción de bienes o de servicios constituida para realizar una actividad económica con fines de lucro. Las Unidades de producción o las personas jurídicas vinculadas económicamente a una misma persona natural o jurídica conservarán su independencia para efectos laborales y prestacionales, sin que entre ellas se desprenda una unidad de negocio o empresa en ningún caso, así comercialmente conformen un grupo empresarial”. 3.3.5. En la Gaceta N° 79 del 3 de marzo de 2003 consta el debate y la votación de los artículos transcritos llevada a cabo en sesión extraordinaria del 18 de diciembre de 2002. Allí figura[18] que el artículo nuevo sobre cesantías del sector público se leyó y puso a consideración de la Plenaria y el H. Senador Joaquín José Vives Pérez manifestó que se estaba ante la presencia de un artículo nuevo, por lo que, en caso de ser aprobado, se hacía necesario que el proyecto regresara a debate en Comisión. En ese debate intervino la Viceministra de Trabajo y Seguridad para explicar el objeto de la disposición. Finalmente, se votó afirmativamente. Consta igualmente[19] que el artículo nuevo que corresponde al ahora 51 demandado, fue leído y luego de algunas intervenciones fue aprobado. Así mismo, que se leyó y aprobó la proposición relativa a incluir el artículo sobre unidad de empresa[20]. 3.4. Segundo debate en Senado de la República 3.4.1. Se designó como ponente al H. Senador Oscar Iván Zuluaga Escobar. La ponencia para segundo debate al proyecto de ley se publicó en la Gaceta N° 575 del 9 de diciembre de 2002 con modificaciones al articulado aprobado en sesiones conjuntas. Se precisó en la ponencia que se incluían artículos nuevos “que fueron dejados como constancia en la Secretaría de la Comisión al momento de la discusión del articulado general”[21], entre los cuales estaba el 35, relativo a unidad de empresa[22]. 3.4.2. Según informó el Presidente del Senado, el proyecto fue considerado y aprobado por la Plenaria en sesión ordinaria el día 16 de diciembre y en sesiones extraordinarias los días 17, 18 y 19 de diciembre de 2002[23]. Obra certificación del Secretario General del Senado según la cual el quórum deliberatorio fue de 98 senadores y fue aprobado por mayoría[24]. 3.4.3. En la Gaceta N° 46 del 6 de febrero de 2003 aparecen los artículos votados en el acta de Plenaria llevada a cabo el 19 de diciembre de 2002. Se aprobó, como nuevo, el artículo sobre unidad de empresa, cuyo texto definitivo fue: “Artículo nuevo. Se entenderá por empresa la unidad de producción de bienes o de servicios constituida para realizar una actividad económica con fines de lucro. Las Unidades de producción o las personas jurídicas vinculadas económicamente a una misma persona natural o jurídica conservarán su independencia para efectos laborales y prestacionales, sin que entre ellas se desprenda una unidad de negocio o de empresa en ningún caso, así comercialmente conformen un grupo empresarial”. Fue retirado el artículo relacionado con las cesantías del sector público para que se decidiera por la comisión de conciliación[25]. Consta que el H. Senador Luis Guillermo Vélez Trujillo manifestó su inconformidad con la forma en que se pretendía aprobar dicho artículo, toda vez que lo consideró de suma importancia y no obstante no se le había dado lectura al mismo. El H. Senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona recordó que en las comisiones séptimas él precisó que “el artículo no tiene unidad de materia, lo que nosotros estamos aprobando aquí en la reforma laboral son una serie de modificaciones al Código Sustantivo del Trabajo y lo que se pretende con ese artículo es introducir modificaciones al régimen del empleado oficial, ahí no hay unidad de materia, señor Presidente”. Por su parte, el H. Senador Eduardo Benítez Maldonado preguntó si el artículo había sido leído, toda vez que a pesar de que él lo leyó dos veces y estuvo en las comisiones conjuntas, no lo había entendido. Por esa razón la Secretaría dio lectura al mismo. Al finalizar, el H. Senador Oscar Iván Zuluaga Escobar dijo “vamos entonces a retirar éste, ya es y lo dejamos para materia de discusión con más análisis en la conciliación”, como en efecto se retiró. 3.5. Comisión de conciliación 3.5.1. En cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 161[26] de la Carta Política, en concordancia con el 186 de la Ley 5ª de 1992, se conformó una comisión de conciliación con el fin de adoptar un único texto para ser puesto a disposición de las plenarias de una y otra célula legislativa. Obra fotocopia del acta respectiva de fecha 20 de diciembre de 2002[27], en la cual aparecen los artículos sobre cesantías en el sector público, unidad de empresa y jornada laboral flexible, así: “Artículo 50. Cesantías en el sector público. Los servidores públicos con Régimen de Retroactividad de Cesantías, podrán acogerse libremente al Régimen Anualizado de Cesantías, para lo cual las entidades darán aplicación a las disposiciones establecidas en el Decreto-ley 3118 de 1968, leyes 50 de 1990 o 432 de 1998, sin que en ningún momento se desconozcan o lesionen sus derechos causados. El Fondo Nacional de Ahorro podrá recibir los recursos de las cesantías de los Servidores Públicos. El Estado en todas sus ramas, niveles, entidades y empresas, contará con 30 días a partir del 01 de enero de 2004, para colocar los recursos de las cesantías en los Fondos que los Servidores Públicos elijan en los términos antes previstos que se contarán a partir del momento en que el servidor público se acoja al régimen especial que se contarán a partir del momento en que el servidor público se acoja al régimen especial (sic). En caso de que no se pague en los términos previstos en este parágrafo, causará intereses moratorios a favor del trabajador, equivalentes a los establecidos en el artículo 635 del Estatuto Tributario los cuales deberán ser liquidados en el momento del pago. Los Servidores Públicos que se vinculen a las ramas del poder público del orden Nacional, a los órganos y entidades que las integran y a los órganos autónomos e independientes, estarán sometidos a lo previsto en el inciso primero del artículo quinto de la Ley 432 del 29 de enero de 1998. Así mismo, el personal uniformado de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio creado por la Ley 91 de 1989, vinculados con anterioridad a la vigencia de la presente Ley, podrán afiliarse al Fondo Nacional de Ahorro. Podrán afiliarse al Fondo Nacional de Ahorro los demás servidores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, en los términos del presente artículo. Artículo 51. Unidad de empresa. Se entenderá por empresa la unidad de producción de bienes o de servicios constituida para realizar una actividad económica con fines de lucro. Las Unidades de producción o las personas jurídicas vinculadas económicamente a una misma persona natural o jurídica conservarán su independencia para efectos laborales y prestacionales, sin que entre ellas se desprenda una unidad de negocio o de empresa en ningún caso, así comercialmente conformen un grupo empresarial. (...) Artículo 54. Modifíquese el inciso primero del literal c) del artículo 161 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 20 de la Ley 50 de 1990 y adiciónese un nuevo literal d. c) El empleador y el trabajador pueden acordar temporal o indefinidamente la organización de turnos de trabajo sucesivos, que permitan operar a la empresa o secciones de la misma sin solución de continuidad durante todos los días de la semana, siempre y cuando el respectivo turno no exceda de seis (6) horas al día y treinta y seis (36) a la semana; d) El empleador y el trabajador podrán acordar que la jornada semanal de cuarenta y ocho (48) horas se realice mediante jornadas diarias flexibles de trabajo, distribuidas en máximo seis días a la semana con un día de descanso obligatorio, que podrá coincidir con el domingo. En este, el número de horas de trabajo diario podrá repartirse de manera variable durante la respectiva semana y podrá ser de mínimo cuatro (4) horas continuas y hasta diez (10) horas diarias sin lugar a ningún recargo por trabajo suplementario, cuando el número de horas de trabajo no exceda el promedio de cuarenta y ocho (48) horas semanales dentro de la jornada ordinaria de 6 a.m. a 10 p.m.”[28]. 3.5.2. En la Gaceta N° 43 del 5 de febrero de 2003, consta que en la Cámara de Representantes fue considerado y aprobado el informe de mediación por mayoría en sesión plenaria extraordinaria del 20 de diciembre de 2002 con 155 representantes[29]. 3.5.3. En la Gaceta N° 53 del 7 de febrero de 2003 consta que en sesión extraordinaria de la plenaria del Senado de la República, llevada a cabo el 20 de diciembre de 2002, se aprobó el informe de la comisión de conciliación. 4. El trámite de formación de las leyes. Los principios de identidad y consecutividad. Facultad de las plenarias para introducir modificaciones, adiciones y supresiones al proyecto de ley. Las comisiones de conciliación 4.1. Conforme a lo dispuesto por el artículo 157 de la Carta Política, citado por el actor como violado, para que un proyecto se convierta en ley de la República es indispensable que (1) haya sido publicado oficialmente por el Congreso antes de darle curso en la Comisión respectiva; (2) haya sido aprobado en primer debate en la correspondiente Comisión permanente de cada cámara, o, en los casos establecidos en el Reglamento del Congreso, en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas cámaras[30]; (3) haya sido aprobado en segundo debate en cada Cámara, y (4) haya obtenido la sanción del Gobierno. 4.2. La Corte Constitucional ha señalado que el trámite legislativo se guía por los principios de consecutividad e identidad[31]. Conforme al primero, los proyectos de ley deben surtir cuatro debates de manera sucesiva, tanto en comisiones como en plenarias. No obstante, la jurisprudencia ha sostenido que dicho principio está sujeto a las excepciones plasmadas en la Constitución y en la ley[32]. De manera que las sesiones conjuntas de las comisiones homólogas de una y otra cámara, por ejemplo, para dar primer debate a un proyecto de ley, y la simultaneidad del segundo debate, conforme a lo dispuesto en el artículo 183 de la Ley 5ª de 1992, constituyen singularidades en el trámite legislativo[33]. Con todo, en virtud del principio de consecutividad tanto las comisiones como las plenarias de una y otra cámara están en la obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar a ese deber constitucional ni deferir su competencia a otra célula legislativa con el fin de que en posterior debate sea considerado un determinado asunto. En efecto, la totalidad del articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido, debatido y aprobado o improbado por la comisión constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso. En cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se planteen en el curso del debate, así como las supresiones, deben igualmente ser objeto de discusión, debate y votación, salvo que el autor de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votación o ser objeto de modificaciones, conforme a lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 5ª de 1992. Es preciso que se adopte una decisión y no se eluda la misma respecto de un tema, so pena de que se propicie un vacío en el trámite legislativo que vulnere el principio de consecutividad. En un régimen democrático el debate parlamentario tiene relevancia constitucional en cuanto éste le da legitimidad a la organización estatal. A través del debate se hace efectivo el principio democrático en el proceso de formación de las leyes, ya que hace posible la intervención de las mayorías y de las minorías políticas, y resulta ser un escenario preciso para la discusión, la controversia y la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentra espacio en el Congreso de la República. La conformación de comisiones constitucionales permanentes para dar primer debate a los proyectos de ley, encuentra fundamento constitucional en los artículos 142 y 157 de la Carta Política. De modo que su finalidad no sólo es tecnificar y lograr una distribución racional del trabajo legislativo con el objeto de hacerlo más especializado, sino darle curso, en primer debate, a los proyectos de ley que han de tramitarse en el Congreso, de manera que se facilite la discusión, el estudio y se presenten los diversos puntos de vista existentes respecto de un mismo asunto. El objeto del debate parlamentario es la discusión y posterior aprobación de un proyecto de ley. Es claro que, conforme a la Carta Política[34], si no ha habido primer debate en la comisión constitucional permanente de una de las cámaras el proyecto no puede convertirse en ley de la República. Ello no implica que se mantenga el esquema consagrado en la anterior Carta Política, en la cual el control era rígido respecto a la exigencia de que durante todos los debates parlamentarios el proyecto de ley guardara una estricta identidad. El concepto del principio de identidad así considerado cambió con la expedición de la actual Carta Política, tal como la Corte lo ha reconocido[35]. Tal principio no significa, entonces, que un determinado proyecto de ley deba permanecer idéntico durante los cuatro debates reglamentarios ni que un precepto allí incluido deba ser exacto desde que se inicia el trámite legislativo hasta que éste termina, sino que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad de materia[36]. El principio de identidad ha sido relativizado al facultar a los congresistas para que durante el segundo debate puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que conside...