Sentencia C-798 de 2004

C-798-04 O87,hmgj, jkj Sentencia C-798/04 CONSEJO SUPERIOR DE COMERCIO EXTERIOR EN MATERIA DE TARIFAS ARANCELARIAS-Conocimiento del concepto previo del Confis para variación TARIFA ARANCELARIA-Proceso decisorio mediante el cual se modifican ARANCELES-Condiciones para modificación por el Gobierno/TARIFA-Razones por las cuales el Gobierno adopta una modificación TARIFA ARANCELARIA-Potestad del Gobierno en materia de modificación según la jurisprudencia constitucional ARANCELES, TARIFAS Y DISPOSICIONES CONCERNIENTES AL REGIMEN DE ADUANAS-Modificación “por razones de política comercial” TARIFA ARANCELARIA-Alcance de la limitación de objetivos por los cuales el Gobierno puede modificarlas a aquellos de política comercial La Constitución, al limitar los objetivos por los cuales el Gobierno puede modificar las tarifas arancelarias a aquellos de política comercial (i) prohibe que estas medidas, al no ser adoptadas por el Congreso, estén determinadas por “finalidades impositivas”, tengan un “carácter fiscal”, es decir, que se utilicen como “fuente de exacción fiscal” y persigan de manera “primera, principal [o] preponderante” objetivos de orden fiscal, en especial el “recaudo de ingresos para el Estado”; y en sentido contrario, (ii) permite que dichas medidas consulten diversos objetivos de carácter económico relacionados de alguna manera directa o indirecta con el comercio exterior tales como “favorecer la producción nacional [,] promover la estabilidad económica [a través del] aumento o disminución de los aranceles, la contracción o ampliación de las importaciones [que] pueden afectar el nivel general de precios y los movimientos de la oferta y la demanda”, estimular el crecimiento económico, proteger la industria nacional, promover la inversión, controlar los precios domésticos, defender a los consumidores e incentivar la competitividad de los productos nacionales. CONSEJO NACIONAL DE POLITICA FISCAL-Funciones y características principales TARIFA ARANCELARIA-Razones de política comercial en que se funda el Gobierno para decidir acerca de la variación/TARIFA ARANCELARIA-Decisión sobre variación no prohibe recibir información sobre aspectos fiscales Las razones de política comercial en que ha de fundarse el Gobierno para decidir acerca de la variación de tarifas arancelarias no implican una prohibición de que se reciba información sobre otros aspectos económicos como los fiscales, que guarden relación con el significado y las consecuencias de la decisión a tomar, habida cuenta de que la política de comercio internacional se inscribe dentro de la política económica general. TARIFA ARANCELARIA-Temas que incluye “razones de política comercial” para variación La Corte definió que dentro de las razones de política comercial estaban incluidos temas relacionadas con la política económica en general, tales como “lograr un ritmo creciente y sostenido de desarrollo”, “apoyar y facilitar la iniciativa privada”, “otorgarle..una protección adecuada a la producción nacional” y “coordinar las políticas … en materia de comercio con las políticas arancelaria, cambiaria, monetaria y fiscal”. De otro lado, también se advirtió que era contrario al artículo 150 numeral 19 literal c de la Constitución que las razones de la variación de la tarifa arancelaria fueran “principal” o “preponderantemente” fiscales, en especial de “recaudo de ingresos para el Estado”. ECONOMIA-Variables están interrelacionadas/POLITICA COMERCIAL Y ECONOMIA FISCAL-Interrelación VARIABLES COMERCIALES RESPECTO DE ASUNTOS FISCALES-Incidencia ECONOMIA-Vínculos de los campos comercial y fiscal COMERCIO INTERNACIONAL-No separación completa de las demás materias económicas CONSEJO SUPERIOR DE COMERCIO EXTERIOR EN MATERIA DE MODIFICACION DE TARIFAS ARANCELARIAS-Distinción entre información relevante y razones que sustentan la decisión CONSEJO SUPERIOR DE COMERCIO EXTERIOR EN MATERIA DE TARIFAS ARANCELARIAS-Dentro del proceso decisorio para variación pueden recibirse diversos elementos de juicio Dentro del proceso decisorio en el Consejo Superior de Comercio exterior relacionado con este asunto pueden recibirse diversos elementos de juicio con miras a adoptar las medidas que mejor promuevan el interés general (artículos 1 y 2 C.P.), como por ejemplo el concepto del Confis; pero la decisión que finalmente se adopte ha de fundarse en “razones de política comercial”. Por lo tanto, el conocimiento de un concepto previo del Confis durante el procedimiento para modificar las tarifas arancelarias no es contrario al artículo 150 numeral 19 literal c de la Carta. ARANCEL DE ADUANAS-Carácter de tributo De acuerdo a la jurisprudencia constitucional el arancel de aduanas es un tributo, específicamente una especie de los impuestos indirectos. En efecto, en la sentencia C-510 de 1992, la Corte señaló que “[e]l arancel de aduanas es una especie de prestación pecuniaria exigida a los particulares por el Estado, sin contraprestación alguna, para atender a las necesidades del servicio público. El arancel reúne a cabalidad los caracteres distintivos de los impuestos y de ahí que en la literatura especializada se lo conozca con el nombre de impuesto de aduanas. Las dos formas del arancel, sobre las importaciones o las exportaciones, revelan en todo caso la presencia de un impuesto, por lo general indirecto en cuanto que como tributo tiende a desplazarse a los consumidores del producto en el mercado doméstico.” TARIFA ARANCELARIA-Competencia para modificación/TARIFA ARANCELARIA-Razones de política comercial para modificación por el Gobierno no son completamente ajenas a las materias en el concepto del Confis La doctrina constitucional ha indicado que, en virtud al artículo 150 numeral 19 literal c de la Constitución, el Gobierno puede modificar las tarifas arancelarias siempre y cuando dicha decisión esté comprendida dentro de la órbita de “razones de política comercial”. En dicho apartado se puso de presente que las “razones de política comercial” exigidas por la Constitución para que el Gobierno decida las modificaciones de tarifas arancelarias no son completamente ajenas a las materias que pueden ser relevantes en el concepto del Confis como, por ejemplo, las atinentes a los principios de procurar el “desarrollo económico”, la “modernización y eficiencia de la producción local”, la “protección de la industria nacional” y el “apoyo a la iniciativa privada”. Estas tienen, entre otras, una dimensión fiscal, sin que ello implique que la modificación de una tarifa arancelaria se funde en razones primordialmente fiscales, que le competen al Congreso Nacional. Por esto, la exigencia de conocer dicho concepto no implica que el Gobierno esté tomando decisiones cuya competencia radica en cabeza del Congreso. LEY ORGANICA-Ambito de regulación LEY MARCO-Normas generales del comercio exterior LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-No limita competencia del Congreso en un ámbito material ajeno a lo presupuestal Referencia: expediente D-5069 Actor: Gabriel Ibarra Pardo Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 3 del artículo 14 de la Ley 7ª de 1991. Magistrado Ponente: Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA. Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil cuatro (2004) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Gabriel Ibarra Pardo presentó demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 3º del artículo 14 de la Ley 7ª de 1991. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. NORMAS DEMANDADAS El texto de la disposición objeto de la demanda, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial N° 39631, es el siguiente (se subraya el enunciado demandado): Ley 7ª de 1991 (Por la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el comercio exterior del país, se crea el Ministerio de Comercio Exterior, se determina la composición y funciones del Consejo Superior de Comercio Exterior, se crean el Banco de Comercio Exterior y el Fondo de Modernización Económica, se confieren unas autorizaciones y se dictan otras disposiciones) Artículo 14.- Son funciones del Consejo de Comercio Exterior: 1. Recomendar al Gobierno Nacional la política general y sectorial de comercio exterior de bienes, tecnología y servicios, en concordancia con los planes y programas de desarrollo del país. 2. Fijar las tarifas arancelarias. 3. Asesorar al Gobierno Nacional en las decisiones que éste debe adoptar en todos los organismos internacionales encargados de asuntos de comercio exterior. 4. Emitir concepto sobre la celebración de tratados o convenios internacionales de comercio, bilaterales o multilaterales y recomendar al Gobierno Nacional la participación o no del país en los mismos. 5. Instruir a las delegaciones que representen a Colombia en las negociaciones internacionales de comercio. 6. Proponer al Gobierno nacional la aplicación de tratamientos preferenciales acordados en forma bilateral o multilateral, en particular cuando se sujeten al otorgamiento de reciprocidad entre las partes. 7. Determinar los trámites y requisitos que deban cumplir las importaciones de bienes, tecnología y servicios, sin perjuicio de las funciones que en materia de inversión de capitales colombianos en el exterior y de capitales extranjeros en el país competen al Consejo de Política Económica y Social, Conpes, o las demás que las mismas materias estén específicamente asignadas a otras dependencias del Estado. 8. Sugerir al Gobierno Nacional el manejo de los instrumentos de promoción y fomento de las exportaciones acorde con la política de zonas francas, los sistemas especiales de importación-exportación, los fondos de estabilización de productos básicos y la orientación de las oficinas comerciales en el exterior, sin perjuicio de lo relacionado con otros mecanismos de promoción de exportaciones. 9. Recomendar al Gobierno Nacional, para su fijación, los niveles del Certificado de Reembolso Tributario, CERT, por producto y mercado de destino. 10. Examinar y recomendar al Gobierno Nacional la adopción de normas para proteger la producción nacional contra las prácticas desleales y restrictivas de comercio internacional. 11. Analizar, evaluar y recomendar al Gobierno Nacional la expedición de medidas específicas y la realización de proyectos encaminados a facilitar el transporte nacional e internacional y el tránsito de pasajeros y de mercancías de exportación e importación, teniendo en cuenta las normas sobre reserva de carga a las cuales deban sujetarse las empresas de transporte internacional de carga que operen en el país. 12. Expedir las normas relativas a la organización y manejo de los registros que sean necesarios establecer en materia de comercio exterior, con inclusión de los requisitos que deben cumplir, el valor de los derechos que haya lugar y las sanciones que sean imponibles por la violación de tales normas. 13. Reglamentar las actividades de comercio exterior que realicen las sociedades de comercialización internacional de que trata la Ley 67 de 1979 y las normas que la modifiquen o sustituyan. 14. Expedir su propio reglamento. 15. Las demás funciones que le asignan a la junta de comercio exterior los Decretos 444 y 688 de 1967, o las normas que los sustituyen y demás disposiciones vigentes sobre la materia, así como las que se determinen en desarrollo de la ley marco de comercio exterior. Parágrafo 1. Las anteriores funciones se ejercerán por el Consejo Superior de Comercio Exterior sin perjuicio de la atribución constitucional que al Presidente de la República confiere el numeral 20 del artículo 120 de la Constitución Nacional. Parágrafo 2. Cuando se trate de la toma de decisiones relacionadas con las funciones indicadas en los numerales 3 a 6 del presente artículo, se escuchará previamente el concepto del Ministro de Relaciones Exteriores. Parágrafo 3. Igualmente, cuando quiera que hayan de variarse las tarifas arancelarias, se escuchará al Ministro de Hacienda y se conocerá, previamente el concepto del Consejo Nacional de Política Fiscal. Parágrafo 4. Cuando se trate de aplicar el sistema de aranceles variables el Consejo Superior de Comercio Exterior atenderá los criterios objetivos que para su adecuada y automática operación fije el Ministerio de Agricultura. III. LA DEMANDA El accionante considera que la norma acusada viola los artículos 150 numeral 12 y numeral 19 literal c, 151 y 338 de la Carta. 1. Según el actor, el literal C del numeral 19 del artículo 150 de la Carta dispone que corresponde al Congreso dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse este último, para modificar “los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas”. La norma superior señala que el Gobierno sólo puede decidir acerca de dichas modificaciones con base en “razones de política comercial”. Por esta razón, el demandante estima que “la Constitución Política prohibe de manera expresa al ejecutivo manejar el arancel de aduanas con criterios, fundamentos o razones de naturaleza fiscal”[1]. Según el demandante, la norma acusada contradice lo establecido en la Constitución pues el parágrafo dice que el Presidente de la República debe tomar en cuenta, de manera previa a la variación de tarifas arancelarias, el concepto del Consejo Nacional de Política Fiscal - Confis, el cual, según las normas que rigen dicho Consejo (Decreto 411 de 1990 y Decreto 111 de 1996), cumple “funciones eminentemente fiscales y presupuestales”. Adicionalmente el demandante señala que la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado “reconoce que el impuesto de aduanas no se ha de utilizar como fuente de exacción fiscal, sino como instrumento de política económica.” Al respecto el demandante cita la sentencia C-510 de 1992[2]. En palabras del accionante, “[L]a aplicación del parágrafo que se demanda implicaría que en asuntos de comercio exterior, y en particular la modificación de la tarifa del impuesto de aduana, deben tenerse en cuenta consideraciones de carácter fiscal, lo que es contrario a la Carta. Por otro lado, ello podría llevar a que en determinados casos el Confis sin tener en cuenta la política comercial en los términos de la Constitución, podría negar modificaciones al arancel por razones fiscales, contrariando abiertamente el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política. (…) Queda claro entonces que el concepto del Confis no puede ser tenido en cuenta para tomar decisiones relacionadas con los aranceles, tarifas y demás disposiciones del régimen de aduanas, aun si esa decisión implica un costo fiscal(…).”[3] 2. El ciudadano Ibarra Pardo estima que si el Consejo Superior de Comercio Exterior toma decisiones de modificaciones arancelarias con base en el concepto del Confis, se vulnera el principio de legalidad del tributo consagrado en los artículos 150-12 y 338 de la Carta. El demandante considera que, en virtud de dichas normas constitucionales, el Congreso es el único órgano competente para regular el “tema de tributo de comercio exterior”. De esta manera, dado que el asunto de los ingresos fiscales debe ser tratado por el Congreso, la modificación de las tarifas por Gobierno no puede estar relacionada con estos motivos. 3. Por último el accionante señala que la disposición acusada también desconoce el artículo 26 de la Ley Orgánica del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), el cual establece las funciones del Confis. El demandante sostiene que en el Estatuto Orgánico del Presupuesto no se establece la potestad de emitir conceptos relacionados con la modificación de los aranceles: “Desde este punto de vista, el parágrafo demandado al atribuir una nueva función al Confis, quebranta la Constitución, toda vez que el mencionado mandato modifica una disposición de la Ley Orgánica de Presupuesto, modificación que sólo podría realizarse a través de una ley de igual naturaleza, es decir orgánica, o por medio de una ley del presupuesto, tal como lo indica el Estatuto Orgánico”. Por lo tanto, el demandante concluye que la norma acusada es contraria al artículo 151 de la Carta, según el cual las leyes ordinarias no pueden ser contrarias a las orgánicas. 4. Por último, el demandante afirma que el Comité de Asuntos Aduaneros Arancelarios y de Comercio Exterior ha tomado decisiones acerca del nivel de tarifas arancelarias con fundamento en conceptos emitidos por el Confis basados en argumentos de tipo fiscal. En particular, el demandante afirma que el Comité mencionado ha negado solicitudes de “diferimiento arancelario” en consideración al eventual “sacrificio fiscal” generado.[4] IV. INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES PÚBLICAS. 1. Intervenciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El Ministerio de Hacienda, envió a la Corte dos intervenciones, suscritas por diferentes personas, solicitando la exequibilidad de la norma acusada. La Corte resume ambas intervenciones: 1. A través de Antonio Granados Cardona, funcionario de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, el Ministerio argumentó lo siguiente: 1.1.1. Los asuntos fiscales hacen parte importante de la política comercial y por ende es normal que los distintos organismos estatales coordinen y cooperen entre sí para tener una visión integral del tema. Por ejemplo, con el objetivo de determinar si existen incompatibilidades entre un acuerdo comercial y un convenio tributario, es relevante la opinión de un “órgano especiali[zado] en el ámbito fiscal, como lo es el Consejo Nacional de Políticas.”[5] 1.1.2. Tanto las funciones fiscales, como las relacionadas con asuntos de comercio exterior tienen un “fundamento esencial [que] viene a ser la economía. Así, en concordancia con el artículo 209 superior según el cual las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado”, es legítima la cooperación de los distintos órganos del Estado para asegurar un adecuado desarrollo económico. 1.1.3. La norma acusada, a pesar de haber sido adoptada con anterioridad a la Constitución de 1991, constituye un “adelanto en materia de comercio internacional” pues, incluye aspectos relacionados con las materias “financiera, bursátil y aseguradora” en las decisiones de política comercial, los cuales son inescindibles de ella. 1.1.4. Específicamente, en relación con los cargos esgrimidos por el demandante, el interviniente considera: (i) En cuanto al cargo según el cual se viola el literal c del numeral 19 del artículo 150 de la Carta, el demandante estima que “no existe coherencia alguna entre el cargo propuesto y el contenido del parágrafo acusado, puesto que el demandante no define cuáles serían entonces las razones de política comercial sobre las que quisiera que legislara el Congreso [[6]], toda vez que incluso las sentencias interpretativas que cita, se referían a un caso muy diferente como lo era el concerniente al saneamiento de bienes ingresados al país, reglamentado por un decreto.”[7] (ii) La norma acusada no viola los artículos 150 numeral 12 y 338 de la Constitución porque: “La función de establecer contribuciones fiscales y (…) parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la Ley, no impiden al Congreso en ningún momento atender conceptos de un organismo especializado como lo es el Confis, máxime cuando se trata de materias afines, pero que requieren fijación estricta de sus límites en acatamiento a las reglas de especialidad. (…) Señala el ordenamiento fundamental que en tiempo de paz, sólo el Congreso, las asambleas departamentales y los consejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. No concreta en este punto el demandante, la razón del cargo (…) puesto que no estamos frente a un decreto reglamentario, ni frente a una norma que imponga contribución alguna, ni frente a un procedimiento. Se trata sólo de escuchar al Ministro de Hacienda y de conocer con antelación, el Concepto del Consejo Nacional de Política Fiscal, cuando quiera que hayan de variarse las tarifas arancelarias. Actividad ésta que no deslegitima la actividad del Congreso, ni resta méritos a su función, toda vez que fue él mismo quien señaló esa pauta y es el propio Congreso quien profiere las leyes orgánicas.” (iii) Por último, en relación con el cargo según el cual la disposición acusada desconoce el artículo 151 superior: “Las leyes orgánicas, contrario a lo que opina el demandante, no tienen el rango de normas constitucionales, porque no constituyen sino que organizan lo ya constituido por la norma de normas. || Por tanto, la Ley Orgánica como lo afirma la doctrina, no es el primer fundamento jurídico, sino una pauta a seguir en determinadas materias preestablecidas, no por ella sino por la misma Constitución. Extraña entonces el abismo que imagina el demandante, entre las funciones del Congreso.” 1.2. A través de Mario Andrés Soto Angel, asesor del Ministerio de Hacienda, este organismo señaló lo siguiente: 1.2.1. Primero, el interviniente hace un resumen de los antecedentes de la norma acusada, dentro de los que se destacan los siguientes: (i) En la exposición de motivos del proyecto de ley correspondiente, se señaló que las funciones del Consejo Superior de Comercio exterior incluían “formular políticas generales y sectoriales de comercio exterior de bienes, tecnología y servicios y coordinarla con las políticas arancelarias, cambiara, monetaria y fiscal. Con el propósito (…) de unificar la posición colombiana en los distintos foros y negociaciones internacionales (…).”[8] (ii) En la ponencia para primer debate se consideró que “[e]l comercio exterior afecta a todas las variantes macroeconómicas y su dirección por consiguiente no debe estar encomendada a una agencia estatal cuyas funciones específicas son contrarias en múltiples circunstancias y ocasiones al manejo global y neutral que aquel requiera.”[9] De lo anterior se concluye que la voluntad del legislador al expedir la norma acusada fue la de dotar al Consejo Superior de Comercio Exterior de funciones que “recog[ieran] una serie de temas relacionados con el comercio exterior, que hacen parte de la nueva concepción de la política comercial en el mundo, la cual no deberá entenderse en la actualidad como un concepto absoluto y único sino por el contrario en un sentido amplio y complementado por diferentes disciplinas.”[10] Por esta razón la norma acusada no viola el artículo 150 numeral 19 literal c de la Constitución. 1.2.2. Segundo, el Ministerio afirma que “la norma demandada complementa y no se contrapone a la Ley Orgánica del Presupuesto y demás normas concernientes a las funciones del Confis.”[11] En concordancia con los artículos 7 y 26 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, el artículo 2º del Decreto 568 de 1996 (por el cual se reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la Nación.) y el artículo 56 del decreto 246 de 2004, la norma acusada establece “en cabeza del Confis una labor de seguimiento permanente de la situación fiscal del país, sin que por ello adquiera la facultad de cambiar los aranceles. || La definición de políticas arancelarias y fiscales no se altera y en el análisis constante de la situación e impacto de tales políticas debe involucrarse la conveniencia de la ejecución de tales medidas. sin que por ello el Confis sea la última instancia de decisión, como erradamente pretende hacerlo ver el demandante.” 1.2.3. En cuanto al cargo formulado por el demandante según el cual la norma acusada viola el principio de legalidad, el Ministerio de Hacienda considera que “los aranceles son impuestos”, y que “al constituirse los aranceles aduaneros en un ingreso corriente de la Nación, las decisiones de modificación de los mismos, directamente afectan las fuentes de ingresos del plan financiero, el cual es aprobado, modificado y evaluado por el Confis.”[12] El interviniente afirma que “las modificaciones al arancel de aduanas que persiguen objetivos de recaudo fiscal prioritariamente sobre las razones comerciales, necesariamente deben ser tramitadas ante el Congreso de la República, ya que exceden las facultades constitucionales otorgadas al Gobierno Nacional.”[13] Adicionalmente, el Ministerio indica que, en virtud del artículo 150-19 y el artículo 189 superiores, la política arancelaria se maneja de manera “compartida” entre Congreso, quien señala las normas generales, y el Gobierno, quien “desarrolla sus facultades correspondientes, atendiendo oportunamente circunstancias y hechos reales que gocen de plena actualidad”, en concordancia con los parámetros reseñados por el Legislador en la Ley Marco.[14] 2. Intervención del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Martha Lucía Casas, actuando como apoderada del Ministerio Comercio, Industria y Turismo, intervino en el presente proceso solicitando la exequibilidad de la norma acusada, por las siguientes razones: 2.1. No se viola el numeral 19 literal c del artículo 150 de la Constitución, pues la exigencia establecida por la norma demandada de escuchar al Ministro de Hacienda y de conocer previamente el concepto del Confis “de ninguna manera (…) tiene el alcance de que la variación de las tarifas arancelarias, por parte del Gobierno Nacional, es la consecución de recursos fiscales.”[15] Para el interviniente, el Gobierno Nacional decide acerca de los “diferimientos arancelarios” exclusivamente por motivos de política comercial, en aplicación al ordenamiento vigente, en especial el ordenamiento aduanero y los acuerdos comerciales. 2.2. El cargo según el cual la norma demandada es contraria al principio de legalidad no debe prosperar, pues el establecimiento de un “diferimiento arancelario” no implica crear un tributo “ni modificar la tarifa del impuesto a la aduana”[16], por lo que no es cierto que el órgano que regula dicha materia sea el legislador. 2.3. También es controvertible el tercer cargo, de acuerdo al cual la disposición demandada viola el Estatuto Orgánico del Presupuesto, pues los conceptos del Confis están relacionados con el impacto fiscal de un “diferimiento arancelario”, con el objetivo de determinar la viabilidad de la medida dentro de todo el contexto macroeconómico, sin que lo anterior signifique que dicho criterio es el preponderante. 3. Intervención del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Claudia Viviana Ferro Buitrago, actuando como apoderada del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, intervino en el presente proceso para solicitar la exequibilidad de la norma demandada. Se fundamenta en los siguientes argumentos: 3.1. La norma acusada no desconoce el literal c del numeral 19 del artículo 150 superior. Esto por que (i) “las razones de política comercial no excluyen el impacto fiscal que [la variación de las tarifas] genera”. En este sentido, no se puede desconocer que el arancel de aduanas, tiene, a la vez, una “naturaleza fiscal, que contribuya a darle la connotación de instrumento de recaudo de ingresos” y una naturaleza económica, “que le confiere un papel importante en la protección de la producción nacional, al manejo de la oferta y demanda de bienes y el desarrollo económico del país.”[17] De esta manera, existe una relación estrecha entre la política fiscal y la modificación de las tarifas arancelarias, la cual así mismo incide en consideraciones en materia comercial. (ii) De la jurisprudencia de la Corte, específicamente de la sentencia C-510 de 1992, no se concluye una prohibición para que sean considerados aspectos fiscales dentro de los análisis relacionados con la política comercial. Según la sentencia precitada, si bien las modificaciones arancelarias no pueden tener como fundamento “principal o preponderante” los aspectos fiscales, estos últimos si pueden influir en ellas, “dada su incidencia comercial”[18]. 3.2. Tampoco se desconoce el principio de legalidad pues “la injerencia del Confis no consiste en establecer o modificar un arancel sino de estudiar y evaluar el impacto fiscal de las razones de política comercial que soportan las modificaciones hechas en esta materia, en armonía con los principios que rigen el Estado Social de Derecho. || En el evento en que el objeto de la modificación del arancel de aduanas sea fiscal o de recaudo, el Confis juega un papel importante en el análisis del proyecto de ley presentado por el Gobierno al Congreso, sin que signifique ello que este consultor esté interfiriendo con el ejercicio de sus funciones, con las facultades otorgadas por la Constitución y la Ley al legislativo en la expedición de leyes.”[19]. 3.3. Por último, la norma demandada no modifica las funciones del Confis, ya que éstas “incluyen la (…) de asesorar al Gobierno en las materias relacionadas con política fiscal, lo cual contempla, como se ha reiterado (…) la conceptualización previa para la modificación de la política arancelaria.”[20] Se citan al respecto los artículos 7 y 26 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, el artículo 2º del Decreto 568 de 1996 y el artículo 56 del Decreto 246 de 2004. De otra parte, el Ministerio afirma que “el Confis no es un órgano separado del ejecutivo, por cuanto hace parte integrante de él, al igual que los miembros que lo conforman, que resultan ser parte del Comité de Asuntos Aduaneros Arancelarios de Comercio Exterior y del Consejo Superior de Comercio Exterior.”[21] 4. Intervención del Consejo Superior de Comercio Exterior. De manera extemporánea, Juanita Borrero Parra, Secretaria del Consejo Superior de Comercio Exterior, intervino para solicitar a la Corte que declarara la exequibilidad de la norma acusada. En resumen, la interviniente consideró que los “diferimientos arancelarios” no pueden ser calificados como aspectos distintos a la política comercial, sino como la aplicación de la misma. Por esto, cuando se somete a consideración del Confis un “diferimiento arancelario" ello no tiene como efecto que la política comercial dependa de consideraciones fiscales, “sino que [se] está sujetando las dispensas que prevé el Acuerdo de Cartagena a la disponibilidad de recursos públicos”. De esta manera, no sería acorde a la Constitución que el Gobierno sujetara a consideraciones fiscales decisiones tales como la suscripción de acuerdos comerciales o el incremento de los niveles arancelarios, “pero es muy distinto pretender que la suspensión temporal del cobro de los aranceles debe ser independiente y ajena a la disponibilidad de recursos del Estado.” [22] V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador solicita que la norma acusada sea declarada inexequible y dividió su exposición en dos partes: 1. Primero, el Procurador se muestra en desacuerdo con el argumento esgrimido por el demandante en el sentido de que las funciones del Confis deben estar enunciadas en la Ley Orgánica de Presupuesto, o en su defecto, en las leyes anuales de presupuesto. Señala que, en virtud del principio democrático, no es contrario al principio de unidad de materia que una ley distinta de las precitadas asigne funciones adicionales a dicho organismo. [23] El Procurador afirma que “[i]ndependientemente que el literal i) del artículo 17 de la Ley 38 de 1989, reiterado por el numeral 5 del artículo 10 de la Ley 179 de 1994, señale como funciones del Confis las demás que establezca la Ley Orgánica de Presupuesto, sus reglamentos o las leyes anuales de presupuesto, no significa que en virtud del principio de unidad de materia no se puedan consagrar otras funciones en otras leyes. La Ley 7ª de 1991 tanto en su título como en su contenido es una ley general o marco encargada de regular en su momento el comercio exterior. Allí se creó el Consejo Superior de Comercio Exterior como órgano asesor del Gobierno. Esta norma, expedida al amparo de la Constitución Política de 1886, permitía sin distinción alguna un trato fiscal o de política comercial en relación con las variaciones arancelarias por parte del Gobierno. Por eso resultaba razonable y proporcionado que en dicha ley introdujera la función de concepto previo del Confis para efectos de analizar la variación de las tarifas arancelarias, sin necesidad de recurrir a norma específica presupuestal para tal efecto. La competencia legislativa para la expedición de leyes se debe analizar de acuerdo con la norma constitucional vigente, que para el presente caso era la de 1886.” 2. La Vista Fiscal solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de la expresión “y se conocerá, previamente el concepto del Consejo Nacional de Política Fiscal” contenida en la norma acusada. Esto por las siguientes razones: 2.1. La Constitución de 1991 introdujo un cambio en la manera como se introducían modificaciones a las tarifas de aduanas. De una parte, las variaciones que se realicen con objetivos fiscales deben ser introducidas por el legislador a través de una ley de iniciativa gubernamental. En cambio, la función de modificar las tarifas por “razones comerciales” fue asignada por la Constitución al Gobierno Nacional, labor que debería ser desarrollada dentro de los parámetros de la Ley Marco correspondiente. La norma acusada fue expedida bajo el régimen constitucional anterior – ante el cual no existía ninguna incoherencia, pues en él no se distinguía entre las diferentes razones que podrían llevar a modificar las tarifas mencionadas. Sin embargo, al confrontar la disposición bajo análisis con la Constitución actual, se observa la existencia de una inconstitucionalidad sobreviniente. Esto, pues las funciones del Confis son exclusivamente de índole fiscal y presupuestal, lo que excluye un concepto de parte de dicho órgano en el proceso gubernamental de decisión respecto de la modificación de tarifas por razones de política comercial. En palabras del Procurador, “[E]s claro que existe una inexequibilidad sobreviniente en la exigencia del concepto previo del Confis frente al mandato de la Constitución de 1991 que permite modificarla , vía ley marco, únicamente por razones de política comercial, los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas. Si las modificaciones son por razones fiscales o presupuestales, se deben tramitar directamente por el Congreso mediante iniciativa gubernamental, donde sí ayudan tales conceptos.”[24] El concepto previo referido, así no obligue, es influyente en grado sumo en el aspecto fiscal y presupuestal, lo que va en contra de las razones comerciales que deben incidir en este tipo de decisiones para variaciones arancelarias (…).”[25] Adicionalmente, el Procurador estima que con la obligación de escuchar al Ministro de Hacienda, la norma ya prevé que sean tenidos en cuenta aspectos diversos de la política macroeconómica al momento de decidir sobre las variaciones de las tarifas aduaneras. Por esta razón se hace innecesario el concepto previo del Confis. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241 numeral 4° de la Constitución Política. 2. Cuestión previa. La Corte se pronunciará de fondo únicamente respecto de la expresión “y se conocerá, previamente el concepto del Consejo Nacional de Política Fiscal” contenida en la disposición acusada. El demandante subraya como acusado todo el parágrafo 3º del artículo 14 de la Ley 7ª de 1991, el cual dispone lo siguiente: Igualmente, cuando quiera que hayan de variarse las tarifas arancelarias, se escuchará al Ministro de Hacienda y se conocerá, previamente el concepto del Consejo Nacional de Política Fiscal. Sin embargo, todos los cargos elevados recaen exclusivamente sobre la expresión según la cual el Consejo Superior de Comercio Exterior debe conocer previamente el concepto del Confis. El demandante cita las normas que regulan las funciones de dicho organismo y con base en ello concluye que dicha norma viola los artículos 150, 151 y 338 de la Carta. Así, la Corte estima que el accionante, a pesar de haber subrayado la totalidad del parágrafo 3º, sólo demandó por inconstitucional la expresión “y se conocerá, previamente el concepto del Consejo Nacional de Política Fiscal”. Por lo tanto, sólo se pronunciará de fondo respecto de dicho enunciado. 3. Problemas jurídicos. Pasa la Corte a formular los problemas jurídicos que resolverá en la presente sentencia. Cada uno de ellos corresponde a uno de los tres cargos elevados por el actor. (i) ¿Viola el literal c del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, según el cual el Gobierno puede modificar las tarifas arancelarias en consideración a “razones de política comercial”, una norma que obliga al Consejo Superior de Comercio Exterior a conocer un concepto del Confis antes de decidir acerca de la variación de las tarifas referidas? Esta pregunta será resuelta en el apartado 4 de esta sentencia. (ii) ¿Desconoce los artículos 150 numeral 12 y 338 de la Constitución, específicamente el principio de legalidad del tributo, que una norma legal ordene que el Consejo Superior de Comercio Exterior modifique las tarifas arancelarias sólo después de haber conocido un concepto del Confis al respecto? Este problema se solucionará en el apartado 5. (iii) Por último, ¿es contrario al artículo 151 de la Constitución, que establece que las leyes ordinarias no pueden ser contrarias a las orgánicas, que el parágrafo acusado, contenido en una ley marco, asigne al Confis la función de conceptuar ante el Consejo Superior de Comercio Exterior acerca de la variación de las tarifas arancelarias? A este problema se dará respuesta en el apartado 6. 4. Primer cargo. La expresión acusada no desconoce el literal c del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución. El demandante y el Procurador consideran que la expresión “se conocerá, previamente el concepto del Consejo Nacional de Política Fiscal” viola el artículo 150 de la Constitución numeral 19 literal c, pues obliga al Consejo Superior de Comercio exterior a tener en cuenta la opinión de un órgano de funciones eminentemente fiscales y presupuestales para decidir sobre la modificación de las tarifas de los aranceles, la cual es una función que el Gobierno sólo puede cumplir con base en “razones de política comercial”. Los demás intervinientes estiman que, en resumen, la función en cabeza del Gobierno de modificar las tarifas arancelarias “por razones de política comercial” incluye consideraciones fiscales, que son relevantes para tomar cualquier decisión en el ámbito macroeconómico. Según los intervinientes, el concepto del Confis no significa que las decisiones acerca de modificaciones de tarifas arancelarias sean adoptadas por razones fiscalistas, sino que el Gobierno considera las distintas variables económicas, que por su naturaleza se encuentran interrelacionadas. Para abordar el cargo se (i) hará una breve descripción del contexto normativo en el que se inscribe la norma demandada, (ii) examinará la jurisprudencia constitucional relevante para solucionar el problema y (iii) analizará el caso específico relativo al alcance de la expresión “razones de política comercial”. 4.1. Contexto jurídico dentro del cual se inscribe la norma acusada. La Ley 7ª de 1991, expedida el 16 de enero de 1991, contiene las “normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el comercio exterior del país”[26], creó el Ministerio de Comercio Exterior y el Consejo Superior de Comercio Exterior y determinó su composición y funciones. El artículo 2º de la Ley 7ª estableció los principios bajo los cuales debía regirse el Gobierno al regular el comercio internacional: 1. Impulsar la internacionalización de la economía colombiana para lograr un ritmo creciente y sostenido de desarrollo. 2. Promover y fomentar el comercio exterior de bienes, tecnología, servicios y en particular, las exportaciones. 3. Estimular los procesos de integración y los acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales que amplíen y faciliten las transacciones externas del país. 4. Impulsar la modernización y la eficiencia de la producción local, para mejorar su competitividad internacional y satisfacer adecuadamente las necesidades del consumidor. 5. Procurar una legal y equitativa competencia a la producción local y otorgarle una protección adecuada, en particular, contra las prácticas desleales del comercio internacional. 6. Apoyar y facilitar la iniciativa privada y la gestión de los distintos agentes económicos en las operaciones de comercio exterior. 7. Coordinar las políticas y regulaciones en materia de comercio exterior con las políticas arancelaria, monetaria, cambiaria y fiscal. 8. Adoptar, sólo transitoriamente, mecanismos que permitan a la economía colombiana superar coyunturas externas o internas adversas al interés comercial del país.[27] Por su parte, el Capítulo II de la Ley 7ª de 1991 se ocupa de crear y de regular el Consejo Superior de Comercio Exterior, definido “como organismo asesor del Gobierno Nacional en todos aquellos aspectos que se relacionen con el comercio exterior del país” y el cual está integrado por el Presidente de la República, varios ministros del despacho y el Gerente General del Banco de la República entre otros.[28] El artículo 14 de la Ley estable que las funciones del mencionado Consejo incluyen, según el numeral 2º “fijar” las tarifas arancelarias”[29]. En este sentido, el parágrafo 3º de dicho artículo, cuya expresión demandada se subraya, dispuso que “cuando quiera que hayan de variarse las tarifas arancelarias, se escuchará al Ministro de Hacienda y se conocerá, previamente el concepto del Consejo Nacional de Política Fiscal.”[30] En este punto, la Corte advierte lo siguiente respecto de la norma acusada: (i) El enunciado subrayado del parágrafo 3º indica que el Consejo Superior de Comercio Exterior debe “conocer” el concepto previo del Confis, de lo cual se excluye que el legislador haya optado por darle un carácter obligatorio a la opinión de este organismo acerca de la modificación de las tarifas. Por lo tanto, el concepto del Confis es sólo uno de varios elementos de juicio al alcance del Consejo Superior de Comercio Exterior. (ii) La norma acusada tampoco exige que dicho Consejo “considere” el concepto del Confis ni que le otorgue un valor determinado. Una vez conocido el concepto del Confis, el Consejo ejerce sus funciones con plena autonomía respecto de la variación de las tarifas arancelarias. (iii) Por último, la Corte subraya que la disposición bajo análisis únicamente hace referencia al proceso decisorio mediante el cual se modifican las tarifas arancelarias Ahora bien, el artículo 150 numeral 19 literal c de la Constitución establece lo siguiente: Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) || 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) || c) Modificar, por razones de política comercial, los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; (…). A su vez, el numeral 25 del artículo 189 superior señala: Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (…) || 25. 25. Organizar el Crédito Público; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; regular el comercio exterior; y ejercer la intervención en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro de terceros de acuerdo con la ley.[31] Según estas disposiciones constitucionales, el Gobierno puede modificar los aranceles bajo dos condiciones: (i) que se siga lo dispuesto en la Ley Marco al respecto, y (ii) que las razones de dicha decisión sean atinentes a la política comercial. La Corte advierte que esta disposición constitucional únicamente se refiere a las “razones” por las cuales el Gobierno adopta una modificación tarifaria, y no hace alusión a los diferentes documentos o estudios que pueden ser conocidos durante el proceso para llegar a la respectiva decisión con miras a disponer de elementos de juicio adecuados, pertinentes y suficientes para ejercer sus funciones. Ahora bien, el accionante y el Procurador opinan que el parágrafo 3º del artículo 14 de la Ley 7ª de 1991, y la norma superior precitada son incompatibles, pues la disposición constitucional impide que al momento de decidir acerca de la modificación de la tarifa arancelaria, el Gobierno tenga en cuenta razones que no sean de “política comercial”. Por lo tanto, el problema a resolver radica en determinar si el concepto del Confis puede ser considerado como un criterio de decisión que sea compatible con las razones de política comercial. La Corte pasa a resumir la jurisprudencia que interpreta el literal c mencionado, y específicamente la expresión “razones de política comercial”. 4.2. La jurisprudencia constitucional permite que las razones de política comercial abarquen aspectos adicionales a los exclusivamente atinentes al intercambio internacional de bienes y servicios. El alcance de la expresión “razones de política comercial” contenida en el literal c del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución ya ha sido delimitado por la Corte Constitucional. En efecto, mediante sentencia C-510 de 1992[32] la Corte declaró inexequible el Decreto 2183 de 1991 por medio del cual el Presidente, en uso de facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso, modificó el régimen de saneamiento aduanero. La Corte consideró que el Gobierno no tenía competencia para regular una materia de naturaleza impositiva tal como el régimen de saneamiento aduanero a través de un decreto ley expedido en virtud de facultades extraordinarias. Ahora bien, los fundamentos del demandante radicaban en que el Decreto acusado era de naturaleza reglamentaria por haber sido expedido en virtud del literal c numeral 19 del artículo 150 superior. Por ello, esta Corporación consideró necesario diferenciar la materia del saneamiento aduanero –regulada en el Decreto declarado inexequible, con la modificación del régimen de aduanas por razones de política comercial - artículo 150 de la Constitución -. En este orden de ideas, la Corte Constitucional definió la potestad del Gobierno en materia de modificación de tarifas de aranceles a partir de los siguientes criterios: Primero, estableció que una de las características de las materias que el Gobierno puede regular dentro de los postulados de las leyes marcos es: “que los asuntos objeto de las leyes marco corresponden a una realidad susceptible de permanente cambio. La regulación de estos fenómenos corre el riesgo de desactualizarse y no acomodarse a su errático curso, si carece de cierto grado de flexibilidad.” Segundo, al referirse acerca del literal c del numeral 19 del artículo 150 precitado, la Corte afirmó: “El actual texto del artículo 150-19-c, difiere del anterior texto de la Constitución (artículo 76-22) en cuanto supedita expresamente a razones de política comercial las modificaciones que el Gobierno, de conformidad con las pautas generales de la ley marco respectiva, puede introducir en los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas. La restricción a la competencia gubernamental, inexistente en el régimen anterior, se encuentra suficientemente explicada en los antecedentes de su establecimiento, como se demostrará a continuación. Si bien la exposición de los Constituyentes se refiere a las diferentes leyes marco, las alusiones más precisas se formulan respecto de las que se ocupan del tema aduanero. En esta precisa materia se advierte que el contorno de la competencia del Gobierno no puede, en ningún caso, trascender de lo puramente administrativo, debiéndose impedir que se ingrese en la órbita de lo político y "de las cuestiones de fondo y fundamentales" que por afectar los intereses de la Nación en su conjunto, corresponde al Congreso tratarlas y regularlas. (cfr Ponencia sobre la Función Legislativa, ib p. 4).” Al analizar distintas intervenciones ante la Asamblea Constituyente la Corporación concluyó que las funciones de regulación gubernativa en materia de aranceles aduaneros no le permitían “arrogarse funciones reservadas por la Constitución a otras ramas del poder como por ejemplo utilizando algunos instrumentos de política comercial con finalidades impositivas (…)”.[33] Tercero, la Corte destacó la doble naturaleza del arancel de aduanas. Al respecto, dijo: “Los autores coinciden en destacar el doble carácter o función de estos impuestos: fiscal (instrumento de recaudo público) y económico (instrumento de desarrollo y estabilidad económicas). Estos dos elementos normalmente van unidos y dependiendo de la época histórica uno ha prevalecido sobre el otro. Por el aspecto fiscal el impuesto de aduanas provee ingresos fiscales al Estado y obra en su exclusivo beneficio. Por el aspecto económico, el impuesto de aduanas, no se utiliza como fuente de exacción fiscal sino como instrumento de políticas orientadas a favorecer la producción nacional (gracias a su capacidad para discriminar mediante la manipulación de la tarifa y el régimen entre la producción nacional y la extranjera) y promover la estabilidad económica (el aumento o disminución de los aranceles, la contracción o ampliación de las importaciones, pueden afectar el nivel general de precios y los movimientos de la oferta y la demanda).” A su vez, respecto del contenido de la expresión “política comercial” la Corte señaló: “[L]a existencia de razones de política comercial, obligan (…) a excluir la posibilidad de que a través de los decretos que desarrollen la ley marco respectiva se puedan alcanzar finalidades de orden fiscal reivindicadas en favor del Congreso en virtud de la mencionada restricción. Si a través del arancel de aduanas, ya se trate de su establecimiento o modificación, se busca de manera primera y principal un objetivo fiscal o de recaudo de ingresos para el Estado, ello sólo se podrá hacer por ley y en ejercicio de la competencia tributaria del Congreso (CP artículo 150-12). La ley marco en esta materia debe necesariamente circunscribirse a dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar - no regular originariamente dado que el presupuesto de la facultad de "modificación" es su previo establecimiento legal - por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas. Correlativamente, el ámbito del decreto se mueve en el marco del régimen de aduanas - de origen legal - para cuya modificación queda habilitado el Gobierno siempre que sea necesario hacerlo por razones de política comercial. (…) “La Constitución al autorizar el empleo de leyes marco y de los decretos que las desarrollen, en lo tocante a la modificación del régimen de los aranceles, tarifas y demás disposiciones del régimen de aduanas, cuando utiliza la expresión "por razones de política comercial" está limitando el campo de esta técnica normativa a los aspectos económicos del arancel de aduanas y está consecuentemente excluyendo que mediante la misma, de manera principal o preponderante, se adelante una política fiscal o se persigan objetivos de esta estirpe. A este respecto la Ley 6ª de 1971, ilustra correctamente el sentido y alcance que puede tener la competencia que se ofrece al Gobierno en desarrollo de la ley marco. La citada ley luego de fijar las normas generales conforme a las cuales el Gobierno puede actualizar la nomenclatura, reestructurar los desdoblamientos de las posiciones de la misma, adecuar los procedimientos de valoración de las mercancías, restringir o derogar exenciones de derechos, advierte que las variaciones de la tarifa, tendrán los siguientes objetivos: “- Estimular el crecimiento económico del país. - Otorgar una razonable y adecuada protección a la industria nacional. - Regular las importaciones con miras al adecuado aprovechamiento de las disponibilidades de divisas. - Promover la sustitución de las importaciones. - Promover las inversiones. - Servir de instrumento de control en la política de precios internos que adelante el Gobierno en defensa del consumidor y velar por el mejoramiento de la posición competitiva de los productos colombianos. - Atender las obligaciones del país contempladas en los tratados y convenios internacionales, especialmente las relativas a los programas de integración económica.”[34] De los párrafos citados se puede concluir que la Constitución, al limitar los objetivos por los cuales el Gobierno puede modificar las tarifas arancelarias a aquellos de política comercial (i) prohibe que estas medidas, al no ser adoptadas por el Congreso, estén determinadas por “finalidades impositivas”, tengan un “carácter fiscal”, es decir, que se utilicen como “fuente de exacción fiscal” y persigan de manera “primera, principal [o] preponderante” objetivos de orden fiscal, en especial el “recaudo de ingresos para el Estado”; y en sentido contrario, (ii) permite que dichas medidas consulten diversos objetivos de carácter económico relacionados de alguna manera directa o indirecta con el comercio exterior tales como “favorecer la producción nacional [,] promover la estabilidad económica [a través del] aumento o disminución de los aranceles, la contracción o ampliación de las importaciones [que] pueden afectar el nivel general de precios y los movimientos de la oferta y la demanda”, estimular el crecimiento económico, proteger la industria nacional, promover la inversión, controlar los precios domésticos, defender a los consumidores e incentivar la competitividad de los productos nacionales.[35] De acuerdo a estos criterios de interpretación del artículo 150 numeral 19 literal c de la Constitución, pasa la Corte a determinar si se ajusta a ellos el parágrafo 3º del artículo 14 de la Ley 7ª de 1991, al exigir que previa la decisión de modificar las tarifas arancelarias se conozca un concepto del Confis al respecto. 4.3. Caso concreto. Las razones de política comercial han de ser las preponderantes al decidir sobre la modificación de la tarifa de un arancel lo cual no impide que se conozcan los aspectos fiscales que puedan ser abordados en los conceptos del Confis. La Corte analizará si la previsión de un concepto previo del Confis acerca de las modificaciones de las tarifas arancelarias se ajusta a las reglas establecidas por la Corte Constitucional al interpretar el literal c precitado. Para ello, (i) se resumirán las funciones del Confis, y (ii) se determinará si existe un vínculo entre ellas y las razones de política comercial por las cuales el Gobierno puede modificar las tarifas arancelarias. 4.3.1. Las funciones y características principales del Consejo Nacional de Política Fiscal – Confis están descritas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996, en adelante EODP). Según el artículo 25 del EODP, el Confis “será el rector de la Política Fiscal y coordinará el Sistema Presupuestal.”[36] Por su parte, el artículo 26[37] enumera las funciones del Consejo, las cuales son las siguientes: 1. Aprobar, modificar y evaluar el Plan Financiero del Sector Público, previa su presentación al CONPES y ordenar las medidas para su estricto cumplimiento. 2. Analizar y conceptuar sobre las implicaciones fiscales del Plan Operativo Anual de Inversiones previa presentación al CONPES. 3. Determinar las metas financieras para la elaboración del Programa Anual Mensualizado de Caja del Sector Público. 4. Aprobar y modificar, mediante resolución, los presupuestos de ingresos y gastos de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas dedicadas a actividades no financieras, previa consulta con el Ministerio respectivo. 5. Las demás que establezca la Ley Orgánica del Presupuesto, sus reglamentos o las Leyes Anuales de Presupuesto.[38] Estas normas asignan al Confis funciones encaminadas a coordinar la política fiscal y el sistema presupuestal. Esto incluye labores tan diversas como la evaluación de los planes financieros del sector público y del presupuesto general de la Nación, la aprobación de metodologías de análisis de la eficiencia de la gestión pública, la aprobación y modificación de los presupuestos de ingresos y gastos de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta y la determinación de las metas financieras del Programa Anual Mensualizado de Caja del Sector Público. 4.3.2. Las razones de política comercial en que ha de fundarse el Gobierno para decidir acerca de la variación de tarifas arancelarias no implican una prohibición de que se reciba información sobre otros aspectos económicos como los fiscales, que guarden relación con el significado y las consecuencias de la decisión a tomar, habida cuenta de que la política de comercio internacional se inscribe dentro de la política económica general. Esto, por las siguientes razones: 4.3.2.1. Como se señaló en el apartado 4.2. de esta sentencia, la Corte definió que dentro de las razones de política comercial estaban incluidos temas relacionadas con la política económica en general, tales como “lograr un ritmo creciente y sostenido de desarrollo”, “apoyar y facilitar la iniciativa privada”, “otorgarle..una protección adecuada a la producción nacional” y “coordinar las políticas … en materia de comercio con las políticas arancelaria, cambiaria, monetaria y fiscal”. De otro lado, también se advirtió que era contrario al artículo 150 numeral 19 literal c de la Constitución que las razones de la variación de la tarifa arancelaria fueran “principal” o “preponderantemente” fiscales, en especial de “recaudo de ingresos para el Estado”. El análisis acerca de los efectos de los aranceles en una economía resulta de una ponderación del impacto positivo o negativo del arancel sobre diversos sectores, tales como los consumidores, los productores, la actividad específica eventualmente protegida y las finanzas estatales, sin perjuicio de los tratados internacionales sobre la materia ratificados por Colombia. A lo anterior en ocasiones se añaden variables no económicas, pero que pueden resultar importantes para los sectores mencionados, como por ejemplo el valor cultural de la producción de un determinado bien o servicio.[39] De esta manera, para la decisión de modificar las tarifas arancelarias resultan relevantes una multiplicidad de factores y elementos de jui...