Sentencia C-796 de 2004

C-796-04 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-796/04 POBLACION INFANTIL-Atención especial y prevalente NIÑO-Asistencia y protección especial/PREVALENCIA DE LOS DERECHOS DEL NIÑO-Objetivo NIÑO-Promoción de políticas y realización de acciones concretas para el bienestar INFANCIA-Defensa y prevalencia de derechos/MENOR DE EDAD-Sujeto especial de derecho y objeto de exaltación jurídica DERECHOS DEL NIÑO-Carácter de fundamentales y prevalentes INFANTE-Reconocimiento y respaldo internacional del tratamiento preferencial PRINCIPIO DEL INTERES SUPERIOR DEL MENOR-Reconocimiento en el derecho internacional PRINCIPIO UNIVERSAL DE INTERES SUPERIOR DEL NIÑO-Rige toda la acción del Estado y la sociedad El principio universal de interés superior del niño, incorporado en nuestro orden constitucional a través del mandato que ordena su protección especial y el carácter prevalente y fundamental de sus derechos, esta llamado a regir toda la acción del Estado y de la sociedad, de manera que tanto las autoridades públicas como los particulares, en el ejercicio de sus competencias y en el cumplimiento de las acciones relacionadas con asuntos de menores, deben proceder conforme a dicho principio, haciendo prevalecer en todo caso el deber de asistencia y protección a la población infantil, en procura de garantizar su desarrollo físico, mental, moral, espiritual y social, así como sus condiciones de libertad y dignidad. PRINCIPIO DEL INTERES SUPERIOR DEL MENOR EN MATERIA LEGISLATIVA-Aplicación/DERECHOS DEL MENOR-Regulación/DERECHOS DEL NIÑO-Criterios de aplicación que deben anteponerse a medidas social y políticamente improductivas En punto a la aplicación de este principio en materia legislativa, ha expresado la Corte que “la regulación que se expida sobre los derechos de los menores deberá reflejar la dimensión normativa [del mismo] no sólo desde el punto de vista sustancial sino también procedimental, con miras a la efectividad y garantía de sus derechos y su desarrollo integral y armónico como así lo quiso el Constituyente de 1991”. Por ello, tratándose de los niños, el amor, la educación, la comprensión, el cuidado, la defensa de sus intereses y la rehabilitación, comportan algunos criterios de aplicación que deben anteponerse a aquellas medidas social y políticamente improductivas en beneficio y protección para el infante, y a los instrumentos preventivos o resocializadores-no siempre educativos ni defensivos-que son propios del derecho sancionatorio. LEY DE PROHIBICION DE EXPENDIO DE BEBIDAS EMBRIAGANTES A MENORES DE EDAD-Objetivo PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Fundamento de la exigencia constitucional Sobre el principio de unidad de materia, la jurisprudencia reiterada de esta Corporación ha coincidido en señalar que el fundamento de su exigencia constitucional es el de implementar un control de tecnificación al proceso legislativo, dirigido a evitar las incongruencias normativas que en forma subrepticia, inadvertida, inconsulta e incluso anónimas aparecen en los proyectos de ley y que, por razón de su imprevisión e incoherencia temática, no guardan ninguna relación con la materia desarrollada en el respectivo proyecto. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Propósitos Dentro de un objetivo razonable, su propósito es garantizar que el debate democrático se desenvuelva con transparencia y legitimidad, asegurando que la deliberación y aprobación de las leyes se concentre en materias previamente definidas, conocidas y discutidas al interior de cada una de las comisiones y plenarias de las Cámaras legislativas, impidiendo que se introduzcan en los proyectos o leyes asuntos totalmente contrarios o extraños a los allí tratados o a su finalidad PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Concepción amplia de la expresión “materia” A partir del alcance fijado al principio de unidad de materia, este Tribunal también ha precisado que, aun cuando el referido principio tiene un propósito definido: impedir las incongruencias normativas en la ley, el mismo no puede manejarse como un concepto rígido o de interpretación restrictiva, de manera que sobrepase su verdadera finalidad o distraiga su objetivo, y termine por obstaculizar el trabajo legislativo haciéndolo del todo nugatorio. En ese sentido, viene sosteniendo la jurisprudencia constitucional que la expresión “materia” debe entenderse desde una perspectiva “amplia, global, que permita comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley”. Con base en tal apreciación, ha concluido igualmente que “Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley” PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Contenido normativo que no se aviene a la materia Un determinado contenido normativo no se aviene a la materia de un proyecto o de una ley, solamente en los casos en que al revisarse dentro del contexto general del proyecto o de la ley en referencia, se constata por el operador jurídico que el mismo constituye una especie de cuerpo extraño o de elemento totalmente ajeno “que invade sin explicación su contenido, es decir, el asunto específico de la regulación” PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY QUE PROHIBE EXPENDIO DE BEBIDAS EMBRIAGANTES A MENORES DE EDAD-Relación temática y teleológica con sanción establecida por abuso de autoridad policial La norma parcialmente acusada no contraviene el principio de unidad de materia a que hace referencia expresa el artículo 158 Superior, ya que es evidente la relación temática y teleológica que existe entre el texto de aquella y la materia desarrollada por la Ley 124 de 1994, de la cual hace parte. Aun cuando es cierto que el propósito de la citada ley no es regular el régimen disciplinario de la Policía Nacional, el hecho de consagrar una sanción para aquellos miembros de esa institución que cometan abusos contra los menores sorprendidos consumiendo licor o en estado de beodez, sin duda ninguna que no afecta el principio de unidad de materia, ya que se trata de una medida consecuente con el tema central que la inspira y desarrolla, cual es la protección de la población infantil, en particular, frente a la venta y suministro de bebidas embriagantes; protección que, es por disposición constitucional especial y prevalente, al tiempo que constituye causa final del Estado y objetivo del sistema jurídico imperante. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN ASUNTO DISCIPLINARIO-No afectación por regulación en ordenamientos legales sin ese propósito/REGIMEN DISCIPLINARIO DE SERVIDOR PUBLICO-No es condición sine qua non la compilación en un texto o código único El hecho de que se regulen asuntos disciplinarios en ordenamientos legales que no persiguen ese propósito, como ocurre con la ley de la cual hace parte la norma impugnada, tampoco afecta el principio de unidad de materia ni ninguna otra disposición constitucional, pues, como lo ha señalado esta Corporación, no es condición sine qua non de constitucionalidad que todo lo concerniente al régimen disciplinario de los servidores públicos-especial o general-, se encuentre compilado en un único texto o código. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY QUE PROHIBE EXPENDIO DE BEBIDAS EMBRIAGANTES A MENORES DE EDAD-No afectación por regulación de asunto disciplinario Aun cuando pueda advertirse en la norma impugnada un posible error de técnica legislativa, consistente en regular ésta un asunto disciplinario dentro de un ordenamiento cuyo objetivo es otro: prohibir la distribución y consumo de bebidas embriagantes a menores, dicho defecto no tiene la entidad suficiente para considerar que afecta el principio de unidad de materia. Como ha quedado expresado, la relación de conexidad temática e incluso teleológica entre el contenido de la norma y la ley de la cual hace parte es indiscutible, pues en ambos casos se persigue garantizar la integridad física y mental del menor frente a la distribución y consumo de bebidas embriagantes, sin que sea imperativo que la concreción de tales objetivos constitucionales, por vía de la sanción disciplinaria, deba regularse en un texto especializado en la materia. POTESTAD SANCIONADORA DISCIPLINARIA DEL ESTADO DISCIPLINA-Fundamento Tal y como lo explicó esta Corporación en uno de sus primeros fallos, la disciplina, que condiciona y somete el comportamiento del individuo a unos específicos y determinados parámetros de conducta, “es elemento necesario en toda comunidad organizada; factor esencial de su funcionamiento; presupuesto y requisito de su operatividad y eficacia”, razón por la cual justifica su existencia, permanencia y consolidación en todos los ámbitos de la actividad pública como privada. DERECHO DISCIPLINARIO Y REGIMENES-Importancia DERECHO DISCIPLINARIO-Aspectos que comprende el sistema normativo RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA-Fundamento normativo constitucional REGIMEN DISCIPLINARIO ESPECIAL DE LA POLICIA NACIONAL-Regulación legislativa REGIMEN DISCIPLINARIO DE LA POLICIA NACIONAL Y REGIMEN GENERAL-Diferencia específica/REGIMEN DISCIPLINARIO DE LA FUERZA PUBLICA-No exime de ser sujeto de las conductas previstas en régimen disciplinario general Conforme lo ha expresado este Tribunal en abundante jurisprudencia, “lo que constituye la diferencia específica de ese régimen frente al general aplicable a los demás servidores públicos, es el señalamiento de una serie de faltas disciplinarias y de sus correspondientes sanciones, que son diferentes de las que pueden ser impuestas a la generalidad de los mencionados servidores públicos”, y cuya previsión, como se mencionó, se justifica por la particular actividad que les compete desarrollar en favor de la conservación del Estado de Derecho y que en ningún caso se identifican con las asignadas a las otras entidades del Estado. Ello, sin embargo, lo ha aclarado la Corte al interpretar el alcance del principio de especialidad previsto en la Carta y desarrollado por la ley, no exime a los miembros de la fuerza pública de ser también sujetos activos de las conductas previstas en el régimen disciplinario general, por supuesto, en cuanto aquellas le sean compatibles y aplicables. REGIMEN DISCIPLINARIO DE LA FUERZA PUBLICA-Aspectos fundamental y diferencial Lo fundamental y diferencial para el régimen disciplinario propio de la fuerza pública, es sin duda el aspecto subjetivo o sustancial, esto es, lo correspondiente a las faltas y sanciones especiales, y no el aspecto adjetivo o procedimental, es decir, las normas que conjugan el trámite o ritual a seguir en las definición de la responsabilidad disciplinaria, ya que este segundo aspecto puede regirse por las preceptivas que regulan el proceso disciplinario general, contenido en el respectivo estatuto disciplinario básico y en las demás disposiciones procesales que le sean concordantes. REGIMEN DISCIPLINARIO ESPECIAL DE LA FUERZA PUBLICA EN MATERIA DE DERECHO DISCIPLINARIO GENERAL-Parte integral del concepto/DERECHO DISCIPLINARIO GENERAL-Concepto y propósito específico El régimen disciplinario especial reconocido por la Carta a los miembros de la fuerza pública, hace parte integral del concepto de derecho disciplinario general, que según se mencionó, consiste básicamente en la atribución constitucional otorgada a la administración pública para imponer sanciones a todos los servidores que, con sus acciones u omisiones, infrinjan las normas de conducta relativas al correcto desempeño de las funciones estatales que le hayan sido asignadas; y cuyo propósito específico es asegurar el cumplimiento de los fines del Estado y la plena observancia de los principios constitucionales que inspiran el ejercicio de la función administrativa, como son los de “igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad” REGIMEN DISCIPLINARIO-Límites a potestad legislativa en el diseño/REGIMEN DISCIPLINARIO-Criterio de imputación/PRINCIPIO DE LESIVIDAD EN REGIMEN DISCIPLINARIO Esta Corporación viene sosteniendo que, de manera general, “la potestad legislativa en el diseño de los regímenes disciplinarios está limitada por el fin que persigue, cual es el de asegurar el cumplimiento de la función pública por parte de las autoridades, dentro de los principios a que se refiere el artículo 209 Superior”. Así, ha señalado que en materia disciplinaria, cualquiera que sea el régimen de que se trate, el legislador solo tiene atribución para estipular como falta aquellos comportamientos relacionados con las funciones asignadas a los servidores públicos y que afectan el cumplimiento de sus obligaciones, siendo el desconocimiento de esos deberes funcionales el único criterio de imputación. Es lo que se conoce como principio de lesividad, el cual constituye una garantía en beneficio de los destinatarios de la ley disciplinaria, en cuanto prevé que el quebrantamiento de la norma solo es reprochable cuando ésta ha sido concebida en función de preservar la eficacia y efectividad del servicio público. SANCION DISCIPLINARIA-Finalidad/POTESTAD DISCIPLINARIA-Aplicación de principios rectores del debido proceso y de principios especiales de la actividad disciplinaria Hace énfasis la jurisprudencia en que la finalidad de las sanciones debe ser eminentemente preventiva o correctiva conforme lo consagran el Nuevo Código Disciplinario y los estatutos disciplinarios especiales y que en el espectro de la potestad disciplinaria, deben aplicarse sin discusión los principios rectores del debido proceso que gobiernan y orientan de forma general y específica el ius puniendi o potestad punitiva del Estado-tales como el de legalidad, tipicidad y proporcionalidad-, así como también los principios especiales de la actividad propiamente disciplinaria-como el de aceptación de la interdicción de las sanciones privativas de la libertad, el de imposición de la multa como sanción prototípica y el de existencia de un procedimiento especial. SANCION PENAL Y SANCION DISCIPLINARIA-Diferencia que irradia en la aplicación más o menos rígida de las garantías del debido proceso Mientras que las sanciones penales suelen dirigirse a toda la población y se trata de medidas que de ordinario afectan la libertad física del infractor, las sanciones disciplinarias se dirigen únicamente a los servidores públicos y tienen que ver con el incumplimiento de la función que desarrollan, afectando a aquél con llamados de atención, suspensiones, separación de la actividad pública y la imposición de multas; lo cual sin duda marca una diferencia clara en la actividad sancionatoria de uno y otro derecho, que irradia de alguna manera en la aplicación más o menos rígida de las garantías del debido proceso. DERECHO SANCIONADOR DISCIPLINARIO-Consideración menos rígida de las garantías del debido proceso No obstante las diferencias que puedan existir entre los diversos regímenes que integran el derecho sancionador-penal, disciplinario, contravencional, correccional y punitivo por indignidad política-, se ha dicho que éstas se materializan en la consideración menos rígida de las garantías del debido proceso particularmente en el campo disciplinario, pero sin llegar al extremo de hacer nugatoria su plena observancia y aplicación. DERECHO DISCIPLINARIO SANCIONADOR-Vigencia de principios rectores del debido proceso A partir de sus respectivas particularidades, en el derecho disciplinario sancionador cobran vigencia los principios rectores del debido proceso generalmente aceptados, en especial los de legalidad, tipicidad y proporcionalidad, como una forma de control a la potestad sancionadora del Estado en esa área de la función pública, y como garantía del respeto a los derechos fundamentales del sujeto investigado. PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO SANCIONADOR-Alcance y finalidad Sobre el principio de legalidad, ha precisado la Corte en innumerables fallos que comporta una de las conquistas más significativas del constitucionalismo democrático, en cuanto actúa a la manera de una salvaguarda de la seguridad jurídica de los ciudadanos, permitiéndoles conocer con anticipación las conductas reprochables y las sanciones que le son aplicables. A partir del citado principio, no es posible adelantar válidamente un proceso penal, disciplinario o de naturaleza sancionadora si el precepto-praeceptum legis-y su correspondiente consecuencia jurídica-sanctio legis-no se encuentran previamente definidos en la ley. El principio de legalidad aparece consagrado expresamente en el artículo 29 de la Constitución Política. En palabras de esta Corporación, el principio de legalidad, de aceptación universal, en la forma como ha sido concebido, busca proteger la libertad individual, controlar la arbitrariedad judicial y asegurar la igualdad material de las personas frente al poder punitivo y sancionador del Estado. Respecto a las finalidades que persigue el principio de legalidad, ha señalado la jurisprudencia que además de otorgar certidumbre normativa sobre la conducta y la sanción a imponer, el mismo exige también que el texto predeterminado tenga fundamento directamente en la ley, sin que sea posible transferir tal facultad al Gobierno o a las autoridades administrativas por ser una competencia privativa del legislador PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO SANCIONADOR-Alcance En lo que se refiere al principio de tipicidad o taxatividad, constituye éste una concreción o derivación del principio de legalidad. Con base en este principio, el legislador no solo esta obligado a describir las conductas que califica como hechos punibles o infracciones disciplinarias, sino además a hacerlo de forma completa, clara e inequívoca, de manera que permita a sus destinatarios tener certidumbre o certeza sobre los comportamientos ilícitos, es decir, de saber con exactitud hasta donde llega la protección jurídica de sus propios actos o actuaciones. En virtud del principio de tipicidad, lo ha expresado la Corte, para que una norma de carácter sancionador se repute constitucionalmente válida, es necesario que su texto sea preciso, esto es, que incluya los elementos esenciales del tipo como son la descripción de la conducta, “la naturaleza de las sanciones, sus montos máximos y mínimos, así como los criterios de proporcionalidad que debe tomar en cuenta el juzgador al imponer en concreto el castigo”; ya que sólo de esta manera se llega a restringir razonablemente el poder discrecional de la autoridad que detenta el poder sancionador. Que el ius puniendi del Estado sea reglado y sometido a los controles necesarios, es precisamente uno de los objetivos que persigue el Estado de Derecho, en cuanto representa la forma de garantizar la plena vigencia de los derechos y garantías de los potenciales encartados, erradicando así la arbitrariedad y el autoritarismo. PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO SANCIONADOR-Criterios reguladores respecto del concepto de precisión De acuerdo con el criterio doctrinal y jurisprudencial de mayor aceptación, el concepto de precisión implica que son varios los criterios reguladores en la valoración normativa de la falta: (i) el grado de culpabilidad del agente (si actuó con dolo o culpa); (ii) la gravedad o levedad de su conducta (si por su naturaleza debe ser calificada como leve, grave o gravísima); y (ii) la graduación de la respectiva sanción (mínima, media o máxima según la intensidad del comportamiento). En la medida en que el precepto que contiene la conducta jurídicamente reprochable no permita definir tales aspectos, el mismo resulta contrario al principio de tipicidad y proporcionalidad y, por tanto, es a todas luces inconstitucional. PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO-Operancia con cierto nivel de flexibilidad respecto del ámbito penal A pesar de que la tipicidad es plenamente exigible en el derecho disciplinario, este Tribunal viene reconociendo que el mismo opera con un cierto nivel de flexibilidad frente a la forma estricta y rigurosa como se concibe en materia penal. Para la Corte, la razón fundamental de tal diferencia deviene de la naturaleza misma de las normas penales y disciplinarias, toda vez que mientras en las primeras la conducta reprochable es esencialmente autónoma, en las segundas, por el contrario, suele carecer en la mayoría de los casos de autonomía en cuanto se describe de forma incompleta, siendo necesario remitir a otras preceptivas donde esta contenida la orden o prohibición cuyo incumplimiento conlleva a la respectiva sanción. TIPO DISCIPLINARIO EN BLANCO-Alcance PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN DERECHO SANCIONADOR-Finalidad En lo que hace al principio de proporcionalidad, hay que señalar que, a partir de su conexidad con los principios de legalidad y tipicidad, el mismo busca que la conducta ilícita adoptada por el legislador no solo tenga un claro fundamento jurídico, sino que permita su aplicación sin afectar irrazonablemente los intereses del potencial implicado o que tal hecho solo se presente en grado mínimo, de manera que éste quede protegido “de los excesos o abusos de poder que podrían provenir del empleo indiscriminado de la facultad legislativa o de la discrecionalidad atribuida a la administración”. Reiterando lo dicho por esta Corte, la proporcionalidad “sirve como punto de apoyo de la ponderación entre principios constitucionales: cuando dos principios entran en colisión, porque la aplicación de uno implica la reducción del campo de aplicación de otro, corresponde al juez constitucional determinar si esa reducción es proporcionada, a la luz de la importancia del principio afectado” PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN DERECHO SANCIONADOR-Aspectos que comprende PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA ADMINISTRATIVA-Alcance PRINCIPIO DE TIPICIDAD Y PROPORCIONALIDAD EN SANCION DISCIPLINARIA-Desconocimiento por alto grado de imprecisión o indeterminación SANCION DISCIPLINARIA DE DESTITUCION POR ABUSO DE AUTORIDAD POLICIAL EN LEY QUE PROHIBE EXPENDIO DE BEBIDAS ALCOHOLICAS A MENORES DE EDAD-Vaguedad en tipificación de conducta/SANCION DISCIPLINARIA-No permisión de tener en cuenta criterios reguladores de la valoración normativa/SANCION DISCIPLINARIA-desconocimiento de análisis de proporcionalidad La tipificación de la conducta es vaga, deficiente y lesiva de las garantías del sujeto disciplinado, ya que se impone al infractor la máxima sanción prevista en la legislación disciplinaria, sin que se concrete en ella de manera taxativa el tipo de conducta que da lugar al referido castigo, permitiendo que los comportamientos que se califican como abusivos dependan de la apreciación subjetiva del funcionario que ejerce la potestad disciplinaria, o de su libre albedrío. Así, cualquier abuso en que incurra la autoridad de policía, por leve o menor que este sea, faculta automáticamente al operador jurídico para imponer la única sanción prevista: la de destitución inmediata, sin ningún tipo de análisis de culpabilidad y responsabilidad. En ese sentido, no permite la norma, ni expresa ni implícitamente, esto es, ni directamente ni por vía de remisión a la ley procesal disciplinaria, que para efectos de imponer la sanción se tengan en cuenta los criterios reguladores de la valoración normativa de la falta como son: (i) la gravedad o levedad de la conducta infractora, (i) la culpabilidad del agente y (i) la graduación de la sanción a imponer. La circunstancia específica de que el precepto en cuestión defina integralmente la conducta objeto de reproche y al mismo tiempo la sanción a imponer, o sea, decida castigar con la destitución inmediata cualquier comportamiento abusivo de la autoridad policial contra el menor, descarta de facto el análisis de proporcionalidad que, como garantía del principio de tipicidad procesal, debe adelantar el juzgador al momento de imponer el concebido castigo. PRINCIPIO DE TIPICIDAD Y PROPORCIONALIDAD EN SANCION DISCIPLINARIA DE DESTITUCION POR ABUSO DE AUTORIDAD POLICIAL EN LEY QUE PROHIBE EXPENDIO DE BEBIDAS ALCOHOLICAS A MENORES DE EDAD-Desconocimiento En atención a los criterios de valoración normativa, la falta de tipicidad y proporcionalidad del precepto impugnado es evidente, ya que la conducta que se castiga: el abuso de autoridad, puede llegar a comprender actuaciones de distinto grado que no son apreciadas de forma diferente por la autoridad disciplinaria. Así, mientras que en algunas ocasiones la acción del agente puede dar paso a conductas tipificados por la ley disciplinaria como gravísimas, siendo entonces consecuente la sanción de destitución. En otros casos, su comportamiento abusivo puede ser menor y constituir falta grave o leve-dolosa o culposa-, caso en el cual lo que corresponde es imponer sanciones menores a la destitución, tales como la amonestación, la multa o la suspensión. Esta evaluación, conforme se extrae de la norma no es posible, pues, se insiste, aquella sanciona con destitución cualquiera sea el comportamiento abusivo del infractor, es decir, que juzga con la misma intensidad, por citar un ejemplo, tanto el maltrato verbal en que incurra el agente como el maltrato físico. La expresión cuestionada desconoce flagrantemente el principio de tipicidad, pues conforme al mismo, el legislador esta obligado no solo a describir las conductas que califica como infracción disciplinaria, sino a hacerlo de manera completa, clara e inequívoca, facilitando a sus destinatarios la información completa sobre los comportamientos ilícitos para conocer de antemano hasta donde llega la protección jurídica de sus actos. También afecta de manera evidente el principio de proporcionalidad, ya que en virtud de tal principio la sanción disciplinaria debe corresponder a la gravedad de la falta con el fin de evitar los abusos en su valoración e imposición definitiva, hecho que no tiene ocurrencia en el presente caso. PRINCIPIOS DE DIGNIDAD HUMANA E IGUALDAD MATERIAL EN SANCION DISCIPLINARIA POR ABUSO DE AUTORIDAD POLICIAL EN LEY QUE PROHIBE EXPENDIO DE BEBIDAS ALCOHOLICAS A MENORES DE EDAD-No desconocimiento Referencia: expediente D-4997 Demanda de inconstitucionalidad parcial contra el parágrafo del artículo 4° de la Ley 124 de 1994. Demandante: Cesar Augusto Ospina Morales. Magistrado Ponente: Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil cuatro (2004). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES El ciudadano Cesar Augusto Ospina Morales, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad parcial consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad parcial del parágrafo del artículo 4° de la Ley 124 de 1994, “por la cual se prohíbe el Expendio de Bebidas Embriagantes a Menores de Edad y se dictan otras disposiciones”. El Magistrado Sustanciador, mediante Auto del diez (10) de diciembre de 2.003, admitió la demanda, dispuso su fijación en lista, y simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia, se ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al Ministro del Interior y de Justicia, al Director de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Director de la Policía Nacional, al Defensor del Pueblo y al Director del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia, aclarando que el Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa no participó en la discusión por encontrarse de permiso, siendo necesario designar como conjuez al Doctor Alfonso Gómez Méndez con el fin de poder adoptar la decisión de fondo[1]. II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA A continuación se transcribe el texto del artículo parcialmente acusado, conforme a su publicación en el diario Oficial N° de 1994, destacando y subrayando los apartes demandados. “LEY 124 de 1994 (febrero 15) por la cual se prohíbe el Expendio de Bebidas Embriagantes a Menores de Edad y se dictan otras disposiciones EL CONGRESO DE COLOMBIA, DECRETA:” “...” Artículo 4°. Para la aplicación de la presente ley, en ningún caso el menor infractor será detenido sino citado mediante boleta para que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes, comparezca ante el Defensor de Familia o quien haga sus veces, en compañía de sus padres o acudientes, y del Personero Municipal o delegado. PARAGRAFO. Sin perjuicio de las sanciones penales correspondientes, cualquier abuso de la autoridad policial cometido en contra del menor, será sancionado por el Comisionado Nacional para la Policía o su Delegado, con la destitución inmediata del responsable o responsables.” III. LA DEMANDA 1. Normas constitucionales que se consideran infringidas Considera el actor que las disposición acusada vulnera los artículos 1, 13, 29 y 158 de la Constitución Política. 2. Fundamentos de la demanda En concepto del demandante, la norma parcialmente acusada, al consagrar que “cualquier abuso” de la autoridad policial contra el menor infractor será sancionado “con la destitución inmediata del responsable o responsables”, desconoce el principio de dignidad humana y los derechos a la igualdad y al debido proceso, por las siguientes razones: - En cuanto se refiere a la dignidad humana, sostiene que la sanción de destitución por “cualquier abuso”, coloca al miembro de la policía nacional “en la condición de cosa o máquina ejecutora de la función de policía”, ya que la misma no toma en cuenta la clase de abuso, es decir, el nivel de menor o mayor gravedad de la conducta asumida por el servidor público. - Respecto al principio de igualdad, sostiene que éste se desconoce al consagrar la norma acusada un tratamiento disciplinario diferente al que se aplica a los demás servidores públicos, quienes gozan del derecho “de proporcionalidad en cuanto a la tasación en la aplicación de la sanción”, prerrogativa no considerada por dicho precepto para los miembros de la Policía Nacional. - Sobre el debido proceso, aduce el actor que, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, si bien en materia sustantiva el régimen disciplinario de la Policía Nacional es especial, en materia adjetiva debe ser el mismo que se aplica a la generalidad de los servidores públicos. Con base en tal criterio, señala que se viola el principio alusivo a que “nadie podrá ser juzgado sino conforme a las Leyes preexistentes al acto que se le imputa”, pues la ley procesal -Ley 734 de 2002- señala los criterios para fijar la intensidad de la sanción disciplinaria, criterios que no son tenidos en cuenta por la preceptiva acusada en cuanto ésta “no da la posibilidad de graduar la sanción porque la única que se puede aplicar es la destitución independientemente de la intensidad del abuso cometido por el policíal.” A su juicio, esa misma circunstancia revive el proscrito principio de la responsabilidad objetiva, en la medida en que la norma impugnada no tiene en cuenta la interioridad de la conducta o el grado de culpabilidad del agente -nexo psicológico entre autor y conducta-, limitándose a aplicar la sanción de destitución por el sólo hecho de haber existido un abuso, sin reparar en la gravedad del mismo. Así mismo, indica el actor que la expresión demandada desconoce el principio de unidad de materia (artículo 158 Superior), por cuanto el objeto de la ley era proteger al menor con relación al expendio de bebidas embriagantes y al uso inadecuado de la publicidad relacionada con estas sustancias, y en ningún caso regular el régimen disciplinario de la Policía Nacional. IV. INTERVENCIONES 1. Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia La ciudadana Ana Lucía Gutiérrez Guingue, actuando en representación del Ministerio del Interior y de Justicia, intervino en el presente proceso con el fin de exponer las razones por las cuales considera que se debe declarar exequible la norma demandada. En primer lugar, destaca la interviniente que la expresión acusada no tiene el alcance de buscar un detrimento de las condiciones mínimas para la vida digna de los miembros de la Policía Nacional, por cuanto es una regulación lógica y sociológicamente adecuada a la condición personal del ser humano, y acorde con el fin que pretende alcanzar: protección y buen trato para el menor infractor. Partiendo del supuesto que la diferencia de trato no es por sí misma contraria al principio de igualdad, y que lo que busca proteger dicho principio es la discriminación entre pares, considera la interviniente que la norma no afecta la igualdad, ya que su objetivo es hacer efectiva la prohibición del expendio de bebidas embriagantes a los menores de edad y, al mismo tiempo, protegerlos de aquella actividad de control que se ejerce en el cumplimiento de la medida, previniendo al cuerpo policial del trato que se les debe prodigar a los menores. Indica que la norma demandada tampoco contraría el debido proceso, toda vez que no se impide ejercer la defensa o controvertir las pruebas. Señala que la indefensión de las personas se presenta cuando se les coarta la posibilidad de acceder a la defensa de sus derechos o cuando se les dificulta realizar las actividades de probar su inocencia dentro de un proceso, lo cual en este caso no acontece, pues solamente se establece la sanción para los que hayan sido considerados responsables de los hechos a que se refiere el parágrafo de la norma demandada. Finalmente, respecto de la supuesta violación de la unidad de materia, señala que en el caso que se analiza no se viola, pues el vínculo conector es la actitud de los miembros de la policía Nacional con el menor, que es a quien va dirigida la norma. 2. Intervención del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar La Directora General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) intervino en el presente proceso, solicitando a la Corte que declare exequible la norma parcialmente acusada. En sustento de su solicitud, la interviniente se remite a los principios de interés superior del menor y de legalidad, para señalar que la norma acusada se ajusta a los postulados que gobiernan tales principios y, en consecuencia, que se encuentra acorde con la Constitución Política. En relación con el principio de interés superior de los niños, señala que éste “es el mecanismo jurídico eficaz para oponerse a la amenaza y vulneración de su desarrollo y autonomía, [y] en ese sentido, las decisiones de las autoridades públicas y privadas, sin excepción deben tener relevancia directa en la protección superior de los niños”. Aduce que dicho principio, que propugna por la protección integral del menor y por la promoción de sus derechos fundamentales, encuentra un claro fundamento y pleno respaldo en innumerables tratados de derechos humanos suscritos por Colombia, en la propia Constitución Política, en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y en la legislación interna, concretamente, en el Código del Menor y en la Ley 124 de 1994 acusada en la presente causa. Conforme con este principio, señala que el objetivo de la norma impugnada tiene pleno respaldo jurídico, en cuanto persigue la protección de los menores frente a la conducta que pueda desplegar la fuerza pública en su función de controlar el consumo de bebidas embriagantes por parte de aquellos; debiendo los miembros de la Policía Nacional asumir un comportamiento respetuoso y garantista en todos los casos. Respecto al principio de legalidad, citando algunos fallos de esta Corporación, afirma que su objetivo es circunscribir el ejercicio del poder público al orden jurídico existente, o lo que es igual, subordinar los actos de las autoridades estatales a la Constitución y las leyes. En materia de reserva de ley, el principio de legalidad comporta la obligación de que las normas positivas describan previamente las conductas reprochables y definan las sanciones que deben aplicarse. Dentro del régimen disciplinario, la regla general es que las conductas sancionadoras no son autónomas sino que remiten a otras normas que contienen una orden o prohibición cuyo desconocimiento conlleva a la sanción. Son los llamados tipos en blanco, que describen conductas incompletas o no prevén la consecuencia jurídica pero que pueden ser adicionados por otras normas contenidas en distintos ordenamientos. Sostiene que la norma acusa consagra un típico caso de tipo disciplinario en blanco, en cuanto si bien no modula la gravedad de la falta mediante el criterio de la disimetría, remite a otras normas de la Constitución Política, de algunos tratados internacionales y del Decreto 1798 de 20002, que regula el régimen disciplinario de la Policía Nacional, las cuales permiten comprender el alcance de las conductas que constituyen faltas gravísimas. La interviniente denuncia que el miembro de la Policía Nacional como autoridad, ante una conducta del menor como la descrita en la Ley 124, debe respetar las normas consagradas tanto en la Constitución como en el Código del Menor y demás normas concordantes y complementarias, procurando prodigarle al niño que se encuentra en situación de vulnerabilidad, un ambiente adecuado para su desarrollo integral. Por esta razón, ante los abusos de autoridad, tal como lo indica el inciso final del artículo 44 Superior, cualquier persona puede exigir de la autoridad competente su cumplimiento y la sanción de los infractores, en razón a que los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás. Indica que en circunstancias como la que prevé la norma acusada, de encontrarse responsable a un agente de la fuerza pública de abusos contra un menor de edad, deberá investigarse con celeridad y con el debido respeto a las garantías procesales debe sancionarse ejemplarmente y de manera severa. En conclusión, señala, el aparte demandado del parágrafo del artículo 4° de la Ley 124 de 1994, al consagrar como sanción la destitución de la autoridad policial responsable, por haber cometido cualquier abuso en contra de un menor, no es contrario a la Constitución Política, si se tiene en cuenta su carácter complementario de las normas disciplinarias vigentes aplicables a la Policía Nacional, su correspondencia con la sanción de destitución aplicable a las faltas gravísimas contenida en el parágrafo del artículo 41 del Decreto 1780 de 2000 y el carácter prevalente de los derechos de los niños. 3. Comisionado Nacional para la Policía El Comisionado Nacional para la Policía presentó escrito de intervención, por medio del cual solicita a la Corte Constitucional que declare ajustada a la Carta Política la norma parcialmente impugnada. Señala el ciudadano que para la aplicación de la sanción descrita en la norma demandada, el Comisionado Nacional para la Policía cumple con el debido proceso observando las garantías contempladas en la Constitución Política, en el Régimen Disciplinario Especial para la Policía como es el Decreto-Ley 1798 de 2000 y en el Código Disciplinario Único Ley 734 de 2002. De acuerdo con dichos preceptos, manifiesta el interviniente que siempre se tiene en cuenta que la sanción disciplinaria debe corresponder a la gravedad de la falta cometida y que se deben aplicar los criterios de graduación de la sanción. Por lo tanto, “como lo señala la disposición objeto de estudio, se aplicará la máxima sanción, como lo es la destitución consagrada en la ley disciplinaria, una vez se hubiere dado curso al debido proceso observando las garantías contempladas en la Constitución Política y en el procedimiento, concediéndole el derecho al disciplinado de conocer las diligencias para controvertirlas pudiendo solicitar la práctica de pruebas que considere pertinentes a su defensa.” Indica que en los últimos dos años, con base en los criterios expuestos, la Oficina del Comisionado Nacional para la Policía, en aplicación del artículo 4° de la Ley 124 de 1994, ha emitido los siguientes fallos sancionatorios: “Suspensión: 11; Multa: 10; Destitución: 14.” Concluye afirmando que la norma acusada no presenta dificultad jurídica de interpretación frente al ordenamiento jurídico, que implique desconocimiento de los principios constitucionales orientadores de los procesos, ni que conduzca a los operadores jurídicos a cometer arbitrariedades, toda vez que la aplicación de sanciones es el resultado de un excelso proceso donde priman los principios constitucionales y legales que lo orientan. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION En el concepto de rigor, el representante del Ministerio Público solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de la norma demandada y, en consecuencia, que la retire del ordenamiento jurídico por resultar contraria al debido proceso; en particular, a los principios de proporcionalidad y tipicidad en materia disciplinaria. - Respecto a la presunta vulneración del principio de unidad de materia, afirma la vista fiscal que si bien el objetivo de la ley no es regular asuntos propios del régimen disciplinario de la Policía Nacional, no se desconoce tal principio al consagrarse una sanción para los funcionarios que abusen de su investidura en contra de los menores que hayan adquirido o consumido bebidas embriagantes o sean encontrados en estado de beodez; máxime si se tiene en cuenta que el objetivo de la ley es proteger a los menores que son víctima de la conducta de quien les venda o suministre bebidas embriagantes. Indica que establecer una sanción para proteger a los menores que han consumido bebidas embriagantes, guarda con el texto general de la ley una relación teleológica y temática y, por tanto, no se desconoce el principio de unidad de materia. - En relación con el aspecto de fondo, sostiene la Vista Fiscal que corresponde al legislador, mediante ley, determinar la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva, de tal forma que se garantice el correcto funcionamiento de la administración pública, la cual se encuentra al servicio de la comunidad y del interés general. Dicha facultad la ejerce con la expedición de normas de contenido disciplinario que hacen parte del derecho administrativo sancionador, “el cual, de conformidad con el artículo 29 superior debe observar los principios del debido proceso y los principios consagrados en el Código Disciplinario Único”. Dentro de los principios que rigen el debido proceso disciplinario, se destaca el de la razonabilidad de la medida sancionatoria, el cual comporta varios aspectos: “la adecuación entre los medios elegidos y el fin perseguido, la necesidad de la medida es decir que no exista otro medio para garantizar la protección del bien y la proporcionalidad en sentido estricto que contempla dos aspectos, la ponderación entre el principio que se protege y el principio que se sacrifica para la protección del primero (sentencia C-022 de 1996) y la correspondencia que debe guardarse entre la falta disciplinaria y la sanción”. Desde el punto de vista del principio de la adecuación, la norma acusada se ajusta a la Constitución en cuanto busca proteger a los menores que hayan consumido bebidas embriagantes o se encuentren en estado de beodez, de cualquier abuso por parte de las autoridades de policía. En cuanto al principio de la necesidad, la norma es indispensable si se tiene en cuenta que ante la situación de indefensión del menor y en particular en las circunstancias de que trata la ley, las autoridades de policía pueden incurrir en abusos. En relación con el principio de la proporcionalidad, estima el Ministerio Público que la norma resulta contraria a la Carta, al establecer una relación entre el tipo de conducta “cualquier abuso” y la sanción “destitución inmediata del responsable o responsables”, pues se está estableciendo una falta gravísima sin tipificar de manera taxativa y detallada el tipo de conducta que da lugar a esta sanción, desconociendo el carácter restrictivo de las faltas gravísimas. En virtud de lo anterior, considera el Jefe del Ministerio Público que asiste razón al demandante en cuanto a la falta de proporcionalidad de la norma, puesto que la conducta “abuso” puede comprender actuaciones de diverso nivel de gravedad a la luz de los criterios establecidos en la Ley 734 de 2002. Así, algunos de ellos, pueden corresponder a las conductas tipificadas como gravísimas frente a las cuales corresponderá imponer la sanción de destitución, pero en otros los abusos pueden ser menores y configurar faltas graves o faltas leves, dolosas o culposas, en cuyo caso, corresponderá imponer los restantes tipos de sanción contempladas en el Código Disciplinario Único: suspensión, multa, amonestación y las correspondientes sanciones accesorias, guardando la proporcionalidad entre la falta y la sanción como corresponde al principio consagrado en el artículo 18 del Código Disciplinario Único. En esta medida, concluye que si bien es necesario garantizar la protección de los menores, cuyos derechos prevalecen sobre los demás, no se justifica sacrificar los principios de proporcionalidad y tipicidad de las faltas. Finalmente, advierte que “la declaratoria de la expresión acusada no conlleva a la desprotección de los menores, por cuanto establece la obligación del Comisionado de Policía o de su Delegado, de sancionar cualquier abuso que se cometa contra los menores por parte de las autoridades de policía, pero remitiendo a la aplicación de los principios, clasificación y criterios establecidos en la Ley 734 y a la tipificación consagrada en el régimen disciplinario especial de la Policía Nacional según sea el tipo de conducta concreta en que se haya incurrido”. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1. Competencia. Por dirigirse la demanda contra una disposición que forma parte de una ley de la República, es competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad, según lo prescribe el artículo 241-4 de la Carta Política. 2. Asunto sometido a examen. El demandante solicita a la Corte que declare inexequible la expresión “con la destitución inmediata del responsable o responsables”, contenida en el parágrafo único del artículo 4° de la Ley 124 de 1994, por considerar que la misma vulnera las garantías constitucionales de dignidad humana, igualdad y debido proceso, así como el principio de unidad de materia previsto en el artículo 158 Superior. A juicio del actor, el desconocimiento de las garantías constitucionales citadas se genera como consecuencia de que la norma castiga con destitución inmediata a los miembros de la Policía Nacional que cometan “cualquier abuso” contra el menor sorprendido consumiendo bebidas embriagantes; sanción que se aplica indiscriminadamente, sin tener en cuenta el alcance o intensidad de la conducta disciplinada y sin fijar criterios que permita modular la aplicación proporcional del castigo. En cuanto al principio de unidad de materia, sostiene que el mismo se desconoce ya que el objeto de la Ley 124 de 1994 es proteger al menor del expendio de bebidas embriagantes y, en ningún caso, regular aspectos relacionados con el régimen disciplinario de la Policía Nacional. El Ministerio Público coadyuva la demanda en lo que se refiere a la presunta afectación del derecho al debido proceso, al considerar que, aun cuando es necesario garantizar la protección de los menores por ser un fin Superior, la expresión acusada sacrifica injustificadamente los principios de proporcionalidad y tipicidad que rigen el proceso disciplinario, toda vez que no se estable una relación causal entre el tipo de conducta y la sanción disciplinaria impuesta, siendo aplicable la falta gravísima para cualquier tipo de comportamiento abusivo. Los demás intervinientes propugnan por la continuidad de la norma en el ordenamiento jurídico, aduciendo que persigue un objetivo constitucional lícito: la protección especial de los menores, y que, conforme con una interpretación sistemática del régimen disciplinario especial, la misma es respetuosa de las garantías que integran el debido proceso. Respecto a la presunta afectación del principio de unidad de materia, quienes intervinieron en el presente juicio coincidieron en sostener que la norma impugnada mantiene un grado de conexidad temática y teológica con el objeto de la ley de la cual hace parte y que, por tanto, respeta los presupuestos que gobiernan el aludido principio. 3. Problema jurídico. - De acuerdo con los cargos de la demanda y lo expresado en las distintas intervenciones, inicialmente le corresponde a esta Corporación determinar si la preceptiva acusada viola el principio de unidad de materia, por el hecho de regular un asunto que desborda el eje temático de la Ley 124 de 1994. - En caso de que la norma en cuestión resulte acorde con el principio de unidad de materia, deberá establecer la Corte si la misma viola las garantías de dignidad humana, igualdad y debido proceso, como consecuencia de consagrar un tipo disciplinario amplio e indeterminado, que no define en forma clara, precisa y suficiente las conductas que considera jurídicamente reprochables y a las cuales aplica una misma sanción -la destitución inmediata-. Para los efectos de resolver los problemas jurídicos planteados, la Corte considera necesario referirse a los siguientes temas: (i) el principio de interés superior del menor y el contexto normativo en el cual fue expedida la norma impugnada, (ii) el principio de unidad de materia, (iii) la responsabilidad del servidor público y la potestad sancionadora disciplinaria del Estado, y (iv) los principios de legalidad, tipicidad y proporcionalidad como garantías rectoras del debido proceso disciplinario. 4. El principio de protección especial del menor. Contexto dentro del cual se expidió la norma acusada. 4.1. En razón a su condición de debilidad manifiesta e incapacidad física y mental para llevar una vida totalmente independiente, la Constitución Política de 1991, acogiendo los postulados prodigados por la legislación internacional sobre la materia, reconoce a la población infantil como grupo destinatario de una atención especial y prevalente, la cual se traduce en un tratamiento jurídico proteccionista dirigido a garantizar, tanto el desarrollo normal y sano de los menores en los aspectos biológico, físico, psíquico, intelectual, familiar y social, como el ejercicio pleno y efectivo de sus derechos. 4.2. En esa orientación, el artículo 44 Superior le impone a la familia, a la sociedad y al Estado, la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral, al tiempo que establece como principio general que los derechos de los niños prevalecerán sobre los derechos de los demás y que serán considerados fundamentales para todos los efectos, exigiendo privilegiar y asegurar su ejercicio y goce con total plenitud. Según lo expresado por la jurisprudencia constitucional, la protección especial de los niños y la prevalencia de sus derechos, reconocidos de forma expresa por el precitado artículo 44 del actual Estatuto Fundamental, representan verdaderos valores y principios que no solo están llamados a irradiar la expedición, interpretación y aplicación de todas las normas de justicia imputable a los menores, sino también a orientar la promoción de políticas y la realización de acciones concretas dirigidas al logro de su bienestar físico, moral, intelectual y espiritual[2]; entendiendo dicho bienestar como una de las causas finales de la sociedad y del Estado, y como un objetivo del sistema jurídico[3]. 4.3. Ciertamente, la importancia que se otorga a la defensa de la infancia, sumada a la prevalencia de sus derechos, reconoce al menor como sujeto especial de derecho y objeto de exaltación jurídica -consecuencia de constituir el reconocimiento de tales propósitos un asunto de interés general y superior-, que en palabras de la Corte, se traduce en el ineludible deber del Estado y de la sociedad de respetar dicha prevalencia en todos los actos que involucren a la población infantil, y de actuar de manera inmediata e incondicional siempre que el niño requiera de su asistencia y protección[4]. En la medida en que los derechos de los menores tienen el carácter de fundamentales y prevalentes, la obligación de asistencia y protección necesariamente adquiere esa connotación, por lo que resulta constitucionalmente inadmisible que se antepongan otros cometidos para dilatar la eficacia del Estado y la sociedad en el objetivo de asegurar el bienestar de los menores, toda vez que, por mandato de la Carta, “el deber hacia éstos prevalece sobre cualquier otra consideración social, política, jurídica o económica.”[5] 4..4. Conforme se expresó inicialmente, el tratamiento preferencial del infante como interés jurídico relevante, que implica adoptar “una forma de comportamiento determinado, un deber ser, que delimita la actuación tanto estatal como particular en las materias que los involucran”[6], encuentra un claro respaldo y reconocimiento en el derecho internacional contemporáneo a través del llamado principio del interés superior del menor, consagrado por primera vez en la Declaración de Ginebra de 1924 sobre derechos del niño, y posteriormente reproducido en otros instrumentos internacionales como la Declaración Universal de Derechos Humanos, la Declaración de los Derechos del Niño de 1959 (Principio 2°), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (arts. 23 y 24) y la Convención Sobre Derechos del Niño adoptada por la Asamblea General de la Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989[7], en cuyo artículo 3° se dispuso: “En todas las medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño.” 4.5. Así, puede afirmarse que el principio universal de interés superior del niño, incorporado en nuestro orden constitucional a través del mandato que ordena su protección especial y el carácter prevalente y fundamental de sus derechos, esta llamado a regir toda la acción del Estado y de la sociedad, de manera que tanto las autoridades públicas como los particulares, en el ejercicio de sus competencias y en el cumplimiento de las acciones relacionadas con asuntos de menores, deben proceder conforme a dicho principio, haciendo prevalecer en todo caso el deber de asistencia y protección a la población infantil, en procura de garantizar su desarrollo físico, mental, moral, espiritual y social, así como sus condiciones de libertad y dignidad. 4.6. En obedecimiento a este cometido, y siguiendo el criterio fijado en el artículo 44 Superior, la normatividad legal vigente, representada básicamente en el Decreto Extraordinario 2737 de 1989, por el cual se adoptó el Código del Menor, se ha ocupado de reproducir el principio que propugna por la protección de la población infantil, al consagrar en el artículo 20 del texto citado que: “Las personas y la entidades, tanto públicas como privadas que desarrollen programas o tengan responsabilidades en asuntos de menores, tomarán en cuenta sobre toda otra consideración, el interés superior del menor”. 4.7. En punto a la aplicación de este principio en materia legislativa, ha expresado la Corte que “la regulación que se expida sobre los derechos de los menores deberá reflejar la dimensión normativa [del mismo] no sólo desde el punto de vista sustancial sino también procedimental, con miras a la efectividad y garantía de sus derechos y su desarrollo integral y armónico como así lo quiso el Constituyente de 1991”[8]. Por ello, tratándose de los niños, el amor, la educación, la comprensión, el cuidado, la defensa de sus intereses y la rehabilitación, comportan algunos criterios de aplicación que deben anteponerse a aquellas medidas social y políticamente improductivas en beneficio y protección para el infante, y a los instrumentos preventivos o resocializadores -no siempre educativos ni defensivos- que son propios del derecho sancionatorio. 4.8. Pues bien, con el propósito de dar estricto cumplimiento a los mandatos constitucionales y supraconstitucionales que propugnan por la protección especial y prevalente de los niños, el Congreso de la República expidió la Ley 124 de 1994, “por la cual se prohíbe el Expendio de Bebidas Embriagantes a menores de Edad y se dictan otras disposiciones”. Conforme lo señala su epígrafe, el objetivo perseguido por la citada ley es prohibir el expendio de bebidas embriagantes a los menores de edad, y aun cuando la referida prohibición ya se encontraba contenida en el artículo 323 del Código del Menor, su reiteración se acompañó de medidas adicionales no previstas anteriormente, dirigidas a asegurar su plena observancia y el respeto por los derechos del menor infractor. En ese sentido, el artículo 1°, luego de consagrar en forma expresa la aludida prohibición, ordena sancionar a la persona mayor de edad que facilite a los menores el consumo de bebidas embriagantes o su adquisición, disponiendo a su vez que la sanción se aplique de acuerdo al procedimiento previsto para los expendedores en los Códigos Nacional o Departamental de Policía. En relación con el menor que es hallado consumiendo bebidas embriagantes o en estado de beodez, el artículo 2° le impone a éste el deber de asistir con sus padres o acudientes a un curso sobre prevención del alcoholismo al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar o a la entidad que haga sus veces. En el artículo 3° se toman medidas relacionadas con la publicidad, identificación o promoción de bebidas embriagantes, en el sentido de exigir que en cada una de tales actividades se haga referencia expresa a la prohibición contemplada en la ley, obligando a su vez a los establecimientos que expidan licor a colocar en lugar visible el texto de la citada ley. Con el fin de garantizar el respeto por los derechos del menor infractor, en el artículo 4° se adoptan dos medidas adicionales de protección. La primera, dirigida a prohibir su detención y a exigir tan solo la citación ante el Defensor de familia o ante la autoridad que haga sus veces. Y la segunda, que precisamente es objeto de impugnación, dirigida a sancionar con destitución inmediata a la autoridad policial que cometa cualquier abuso en su contra. Esta última, se recuerda, es del siguiente tenor literal: “PARAGRAFO. Sin perjuicio de las sanciones penales correspondientes, cualquier abuso de la autoridad policial cometido en contra del menor, será sancionado por el Comisionado Nacional para la Policía o su Delegado, con la destitución inmediata del responsable o responsables.” Finalmente, el artículo 5° se refiere a la vigencia de la ley y a la der...