Sentencia C-794 de 2014

C-794-14 Sentencia C-794/14 (Bogotá D.C., 29 de octubre de 2014) UTILIZACION DE CARGO PUBLICO PARA PARTICIPAR DE MANERA ACTIVA EN CONTROVERSIAS POLITICAS-Tipificación como falta disciplinaria gravísima no vulnera libertad de expresión ni libre ejercicio del derecho al sufragio y derechos políticos UTILIZACION DE CARGO PUBLICO PARA PARTICIPAR DE MANERA ACTIVA EN CONTROVERSIAS POLITICAS-Aptitud de la demanda UTILIZACION DE CARGO PUBLICO PARA PARTICIPAR DE MANERA ACTIVA EN CONTROVERSIAS POLITICAS-Contenido y alcance PARTICIPACION DE EMPLEADOS DEL ESTADO EN ACTIVIDADES O CONTROVERSIAS POLITICAS-Antecedentes en asamblea constituyente PROHIBICION DE PARTICIPACION DE EMPLEADOS DEL ESTADO EN ACTIVIDADES O CONTROVERSIAS POLITICAS-Alcance conforme artículo 127 de la Constitución Política/PROHIBICION DE PARTICIPACION DE EMPLEADOS DEL ESTADO EN ACTIVIDADES O CONTROVERSIAS POLITICAS-Grupos de empleados del estado destinatarios de la medida en artículo 127 de la Constitución Política PROHIBICION DE PARTICIPACION DE EMPLEADOS DEL ESTADO EN ACTIVIDADES O CONTROVERSIAS POLITICAS-Clases de empleados destinatarios de la medida conforme acto legislativo 2 de 2004 PROHIBICION DE PARTICIPACION DE EMPLEADOS DEL ESTADO EN ACTIVIDADES O CONTROVERSIAS POLITICAS-Objeto La prohibición de participar en política dirigida a los empleados del Estado se apoya en importantes razones constitucionales que se desprenden de una lectura sistemática de la Carta. En efecto, dicha restricción tiene por objeto (i) preservar el principio de imparcialidad de la función pública, de la apropiación del Estado por uno o varios partidos; (ii) asegurar la prevalencia del interés general sobre el interés particular, ya grupista, sectorial o partidista; (iii) garantizar la igualdad de los ciudadanos y organizaciones políticas, del trato privilegiado e injustificado que autoridades o funcionarios puedan dispensar a personas, movimientos o partidos de su preferencia; (iv) proteger la libertad política del elector y del ciudadano del clientelismo o la coacción por parte de servidores del Estado, mediante el uso abusivo de la investidura oficial y la utilización de los recursos del público; y (v) defender la moralidad pública de la utilización o destinación abusiva de bienes y dineros públicos. En suma, tales principios, valores y derechos constitucionales explican y justifican la limitación de derechos de participación política de que son objeto los servidores del Estado. PROHIBICION DE PARTICIPACION DE EMPLEADOS DEL ESTADO EN ACTIVIDADES O CONTROVERSIAS POLITICAS-Comprende la conducta dirigida a intervenir activa o pasivamente en las diferentes disputas con incidencia electoral directa, apoyando o rechazando, una causa, una organización política o un candidato ACTIVIDADES DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS Y CONTROVERSIAS POLITICAS-No hace parte del significado constitucional la emisión de una opinión o la presentación de una postura respecto de un asunto de interés general SERVIDORES PUBLICOS-Poder-deber de comunicación con los ciudadanos La Corte ha reconocido que los servidores públicos tienen no solo la facultad sino también el deber de comunicarse de forma permanente con los ciudadanos a fin (i) de divulgar información relativa a materias de interés general, (ii) de formular opiniones respecto de las políticas gubernamentales emprendidas, (iii) de defender las gestiones realizadas o (iv) de ofrecer respuestas a quienes cuestionan sus ejecutorias. Según la Corte estas últimas actuaciones quedan comprendidas por el “natural desarrollo de la democracia” y admiten “apreciaciones subjetivas formuladas a partir de criterios personales. PARTICIPACION EN POLITICA-Límites PARTICIPACION EN POLITICA DE SERVIDORES PUBLICOS-Jurisprudencia constitucional PARTICIPACION EN POLITICA DE SERVIDORES PUBLICOS-Indeterminación de condiciones/PARTICIPACION EN POLITICA DE SERVIDORES PUBLICOS-Carácter excepcional PARTICIPACION EN POLITICA DE SERVIDORES PUBLICOS-Inscripción como miembro de partido político/PARTICIPACION EN POLITICA DE SERVIDORES PUBLICOS-Indeterminación de la expresión “o militantes” referida a la posibilidad de participar en campaña electoral PARTICIPACION EN POLITICA DE SERVIDORES PUBLICOS-Vaguedad al definir participación en simposios, conferencias, foros y congresos organizados por el partido PARTICIPACION EN POLITICA DE SERVIDORES PUBLICOS-Vaguedad al definir participación como miembros de organización de base de los centros de estudios o academias de formación del partido PARTICIPACION EN POLITICA DE SERVIDORES PUBLICOS-Contribución a fondos de partidos, movimientos o candidatos PARTICIPACION EN POLITICA DE SERVIDORES PUBLICOS-Solo procede con la expedición de una ley estatutaria UTILIZACION DE CARGO PUBLICO PARA PARTICIPAR DE MANERA ACTIVA EN CONTROVERSIAS POLITICAS-Juicio de proporcionalidad Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 48, numeral 39 (parcial) de la ley 734 de 2002. Referencia: Expediente D-10191. Actor: Nixon Torres Cárcamo. Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO. I. ANTECEDENTES. 1. Norma acusada El ciudadano Nixon Torres Cárcamo formula demanda en contra de la expresión “y en las controversias políticas”, contenida en el numeral 39, del artículo 48, de la ley 734 de 2002. La expresión demandada se subraya a continuación: LEY 734 DE 2002 (Febrero 05) por la cual se expide el Código Disciplinario Único. (…) LIBRO II PARTE ESPECIAL TITULO ÚNICO LA DESCRIPCION DE LAS FALTAS DISCIPLINARIAS EN PARTICULAR CAPÍTULO I Faltas gravísimas Artículo 48. Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: (…) 39. Utilizar el cargo para participar en las actividades de los partidos y movimientos políticos y en las controversias políticas, sin perjuicio de los derechos previstos en la Constitución y la ley. 2. Pretensiones y cargos de la demanda. El demandante solicita se declare la inexequibilidad de la expresión “y en las controversias políticas”, del numeral 39, del artículo 48, de la ley 734 de 2002. Para ello enuncia los siguientes cargos de inconstitucionalidad. 2.1. Cargo por violación del Preámbulo de la Constitución. Tipificar como falta gravísima la participación en las controversias políticas, implica una limitación desproporcionada de las libertades y derechos vinculados a la democracia. En efecto, con la expresión acusada se afecta seriamente el derecho de los funcionarios públicos de participar en las “opiniones, decisiones políticas, que emanen de las tres (3) Ramas del Poder Público y que constituyen el ejercicio de otros derechos fundamentales, que el Estado debe garantizar a todos los ciudadanos.” 2.2. Cargo por violación del artículo 9º de la Constitución. Dado que el artículo 9º de la Carta establece que las relaciones del Estado colombiano se fundamentan en los principios del derecho internacional, la disposición acusada debe examinarse a partir de la Convención Americana de Derechos Humanos en la que se desarrolla el derecho a la participación política “sin limitaciones a partir de que se ejecuten funciones públicas en cualesquiera de los cargos de las tres (3) Ramas del Poder Público.” 2.3. Cargo por violación del artículo 20 de la Constitución. La prohibición que se deriva de la disposición demandada, afecta el contenido esencial de la libertad de expresión protegida por el artículo 20 de la Carta. En efecto, la disposición cuestionada restringe la posibilidad de que los servidores públicos expresen sus opiniones y, en esa medida, desconoce que el ejercicio de determinados cargos públicos “implica el conocimiento directo sobre ciertos temas sociales que hacen parte de la política pública de las instituciones democráticas (…)”. El aparte normativo también impone una restricción del derecho de los ciudadanos a informarse respecto de determinados asuntos que “pueden hacer parte de la política pública o de las controversias políticas electorales.” 2.4. Cargo por violación del artículo 40 de la Constitución. La disposición acusada establece una restricción inconstitucional de los derechos políticos de quienes ocupan cargos públicos. Esta restricción resulta especialmente problemática dado que no son claras las diferencias entre participar en “política electoral” y participar en “temas políticos”. Ello conduce a la sanción de todas las manifestaciones que el funcionario público exprese en medio de una controversia política. Adicionalmente, la prohibición limita la posibilidad de los servidores públicos de tener iniciativa ante las Corporaciones Públicas en desarrollo de mecanismos de participación ciudadana, dado que ello podría considerarse como la intervención en una controversia política. 2.5. Cargo por violación del artículo 93 de la Constitución y de los artículos 1, 2, 23 y 29 de la “Convención Americana de Derechos Humanos” aprobada mediante la Ley 16 de 1972. La Convención Americana de Derechos Humanos, tal y como lo ha reconocido la jurisprudencia de la Corte Constitucional –sentencia C-028 de 2006-, hace parte del bloque de constitucionalidad. La disposición acusada vulnera los derechos políticos protegidos en el artículo 23 de la Convención y, en esa medida, su vigencia desconoce la obligación de las autoridades de respetar tales garantías. El derecho a la participación se protege con independencia de la ocupación o no de un cargo público y, en consecuencia, la expresión que se acusa desconoce la forma en que debe interpretarse dicho tratado. La norma no tiene en cuenta la prohibición de suprimir el goce y ejercicio de los derechos toda vez que cualquier controversia relativa a un asunto público será, al mismo tiempo, un asunto político. 3. Intervenciones. 3.1. Departamento Administrativo de la Función Pública: exequibilidad. El artículo 127 de la Carta en su redacción original así como el texto vigente después de la modificación que le introdujo el artículo 1º del Acto Legislativo 2 de 2004, ha previsto una incompatibilidad para algunos de los servidores públicos que implica la prohibición de tomar parte en actividades políticas. De conformidad con lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-454 de 1993, esa prohibición obedece a la necesidad de que la actuación del servidor público sea imparcial y, en esa medida, pretende evitar que en desarrollo de su cargo favorezca a los candidatos o grupos políticos. Si bien es cierto que el servidor público tiene inclinaciones o preferencias políticas y por ello es posible que ejerza el derecho al voto, tal circunstancia no impide establecer restricciones que aseguren “un manejo serio y responsable de la función que cumple y que podría verse comprometido en el ejercicio de la actividad política partidista.” 3.2. Universidad Libre – Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional: exequibilidad condicionada. La disposición no vulnera las disposiciones invocadas dado que únicamente establece una restricción del derecho de los servidores públicos “para intervenir en las controversias políticas propias de los partidos, en determinadas circunstancias, dada la naturaleza y conformación en sus distintos órganos de dirección y control buscando que se actúe con autonomía e independencia para el cumplimiento de sus fines (…).” La prohibición prevista en la norma demandada se activa sin perjuicio del ejercicio de los derechos previstos en la Constitución. En ese sentido, el ciudadano puede ejercer los derechos previstos, por ejemplo, en el artículo 40 de la Constitución. El artículo 127 de la Carta estableció expresamente que no podrán tomar parte en las controversias políticas ni en las actividades de los partidos y movimientos políticos los empleados del Estado que se desempeñen en la Rama Judicial, en los órganos electorales así como en los organismos de control y de seguridad. En todo caso previó que los empleados no cubiertos por la anterior prohibición, únicamente podrán participar en las actividades y controversias referidas en las condiciones en que ello sea previsto en la ley estatutaria. La disposición debe ser declarada exequible en el entendido de que la prohibición “se refiere a tomar decisiones en los órganos de dirección de los partidos, y que la participación de los empleados públicos, en las actividades políticas se ejerza en los términos establecidos en la Constitución, respetando las prohibiciones que la norma superior señala.” 3.3. Universidad del Rosario – Facultad de Jurisprudencia: exequibilidad condicionada. Atendiendo el contenido actual del artículo 127 de la Carta, prever como falta disciplinaria la participación en política coincide con lo allí dispuesto. La coincidencia entre la prohibición prevista en la norma demandada y el texto constitucional implica que las autoridades disciplinarias son competentes para definir los eventos en que la participación en controversias políticas es también una indebida participación en política. No obstante lo anterior, dado que la disposición acusada remite a la ley estatutaria que defina las condiciones bajo las cuales algunos servidores pueden participar en política y ella no existe en la actualidad –la Corte declaró inexequible algunos apartes de la Ley de Garantías Electorales que regulaban la materia-, la Procuraduría General de la Nación ha indicado que hasta tanto no se expida la regulación respectiva, se encuentra prohibido que los servidores públicos ejerzan cualquier actividad política diferente al sufragio. Es entonces necesario definir si la inexistencia de la ley estatutaria se traduce en una prohibición absoluta de participación en política –con independencia del régimen diferenciado que establece el artículo 127 entre algunos de los servidores públicos- o si por el contrario se encuentra vigente una permisión para hacerlo. Es indispensable que la Corte condicione la constitucionalidad del artículo que prohíbe la participación en controversias políticas dado que, de no proceder así, se negaría la distinción entre los servidores públicos respecto de los cuales la Constitución previó una prohibición absoluta de participar en política y aquellos que sí lo pueden hacer en las condiciones que establezca la ley. Por lo expuesto, la Corte debe declarar la exequibilidad de la expresión acusada en el entendido de “que mientras se expide la ley estatutaria prevista en el artículo 127 de la Constitución, dicha norma sea aplicada teniendo en cuenta los criterios que la propia Corte establezca para distinguir la situación en que se encuentran los empleados del Estado que se desempeñan en la rama judicial o en los órganos electorales, de control o de seguridad, de aquellos que desempeñan sus funciones en las demás ramas y órganos del Estado.” 3.4. Universidad Externado – Grupo de Investigación en Derecho Administrativo: exequibilidad. La disposición a la que se integra la expresión acusada fue adoptada debido a que la corrupción administrativa en relación con la participación en política se había incrementado. La validez constitucional de la norma acusada se evidencia al constatar que ella supera el test de proporcionalidad. En efecto, la limitación a los derechos políticos en estos casos resulta idónea para alcanzar un propósito constitucional legítimo; es también necesaria puesto que la limitación a la libre expresión y a la participación democrática es mínima puesto que únicamente implica la prohibición de usar el cargo para participar en controversias políticas; finalmente la medida es proporcionada en sentido estricto dado que permite proteger la ética, la moralidad y la imparcialidad restringiendo levemente los derechos a participar en política y a expresarse libremente. De lo señalado en la sentencia C-454 de 1993 al ocuparse de las discusiones en la Asamblea Nacional Constituyente se concluye “que fue voluntad del constituyente establecer un régimen de prohibición taxativa para ciertos funcionarios públicos con la idea de la permisión regulada por la ley para otros.” Lo que pretende la disposición es asegurar que el comportamiento de los servidores públicos sea imparcial y evitar el favorecimiento de un específico candidato o grupo político. Esas cuestiones serán definidas por la autoridad disciplinaria. Así pues no se viola la Constitución. 3.5. Academia Colombiana de Jurisprudencia: exequibilidad condicionada. La disposición que se ataca constituye un desarrollo del artículo 127 de la Constitución. Es necesario precisar que la restricción a la participación en política no comprende a la totalidad de empleados del Estado en tanto se refiere solo a los empleados de la rama judicial, de los órganos electorales, de control y de seguridad. En adición a ello las restricciones que se establecen a la participación en política deben ser, conforme lo ha dispuesto la jurisprudencia del Consejo de Estado, las estrictamente necesarias para proteger o preservar un interés constitucional superior y, en particular, la imparcialidad. En el caso de los empleados que según el inciso tercero del artículo 127 de la Carta sí pueden participar en política en las condiciones fijadas por la ley estatutaria, debe concluirse que la ausencia de expedición de tal ley no puede suponer una restricción al ejercicio de sus derechos más allá de los límites establecidos por la propia Constitución. De esta manera “los servidores públicos no incluidos en la prohibición contemplada en el artículo 127 de la Constitución Política, están autorizados expresamente por la Constitución para participar en actividades de los partidos y movimientos políticos, y en controversias políticas (...)”, dado que las omisiones legislativas no pueden conducir a una limitación de los derechos fundamentales. Esta interpretación encuentra apoyo en varios pronunciamientos del Consejo de Estado. Naturalmente, la interpretación que favorece la participación en política no implica que sea absoluto el derecho que la protege puesto que no será posible “usar de manera indebida o con parcialidad el cargo o los elementos destinados al servicio público.” Así las cosas, el artículo acusado deberá declararse exequible siempre y cuando se entienda “que la prohibición en la norma contenida, sólo se predicará respecto de aquellos empleados a que se refiere el artículo 127 de la Constitución Política, hasta tanto no se expida la ley estatutaria sobre la materia.” 3.6. Clínica Socio Jurídica de Interés Público de la Universidad de Caldas: exequibilidad condicionada. 3.6.1. Dos de los cargos planteados por el demandante no cumplen las condiciones mínimas para propiciar un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional. El cargo relativo a la violación del preámbulo constitucional no cumple los requisitos de especificidad y suficiencia puesto que “su alegato se redujo a hacer una afirmación sobre las implicaciones del poder legislativo al momento de expedir leyes que comprometan derechos fundamentales de libertad y de participación democrática” sin desarrollar un razonamiento que desvirtúe la constitucionalidad de la disposición acusada o que demuestre las razones por las cuales la medida adoptada resulta desproporcionada. El cargo por violación del artículo 9º no satisface los requisitos de especificidad, claridad y suficiencia al no demostrar en qué sentido la disposición desconoce la Convención Americana de Derechos Humanos y, en particular, de qué forma se viola el artículo 9º de la Carta que no prevé una consecuencia como la que presupone el actor. Son admisibles los cargos relativos a la infracción del artículo 20 –libertad de expresión-, del artículo 40 –derechos de participación- y del artículo 93 –normas que regulan el derecho de participación y que hacen parte del bloque de constitucionalidad-. 3.6.2. Examinada la disposición desde la perspectiva de los principios que gobiernan el derecho disciplinario y de lo dispuesto en el artículo 127 de la Carta, puede concluirse que resulta constitucional dado que persigue una finalidad legítima consistente en desarrollar los principios que orientan la función administrativa. Además de ello, la Constitución prohíbe absolutamente para algunos casos la intervención en controversias políticas –sin perjuicio del derecho al voto- al paso que para los restantes funcionarios dispone que lo podrán hacer de conformidad con lo que establezca la ley. 3.6.3. La libertad de expresión cuando ella es ejercida por funcionarios públicos reviste la doble condición de poder- deber y, por ello, se encuentra sometida a restricciones especiales. Esta consideración no es tomada en cuenta por el demandante lo que termina por conducirlo a una interpretación equivocada. La disposición “persigue castigar disciplinariamente no cualquier opinión o información que se suscite en el debate político, sino aquellas que se desvían de la utilización recta del cargo.” Ello se explica en la capacidad que tienen las manifestaciones de los servidores públicos de ser recibidas y de influir en la opinión de otros. No obstante lo anterior es procedente examinar la constitucionalidad de la medida aplicando para el efecto un juicio estricto de proporcionalidad. Dicha intensidad obedece a que la medida, prima facie, afecta el goce de un derecho constitucional fundamental. Así las cosas (i) la medida persigue una finalidad constitucionalmente valiosa consistente en la realización de los principios de la función administrativa y, adicionalmente, permite regular el ejercicio de la libertad de expresión como deber-poder resultando, en este último caso, un propósito imperioso. A su vez la norma es idónea y necesaria puesto que, de una parte, el derecho disciplinario contribuye a corregir los comportamientos de los servidores públicos y, de otra, la consecuencia prevista en caso de cometer la falta disciplinaria responde adecuadamente al peligro que respecto de los principios de la función pública puede asociarse a un comportamiento tal. Finalmente, la medida es estrictamente proporcionada al fijar una sanción disuasiva para contrarrestar no cualquier opinión sino solo aquella que valiéndose del cargo pretenda incidir en controversias políticas. 3.6.4. El derecho fundamental a participar se encuentra asegurado en el orden interno e internacional. Este reconocimiento se anuda al carácter universal y expansivo del principio democrático e implica que solo son posibles restricciones que se ajusten a los límites establecidos en la ley. En el caso del derecho a la participación de los servidores públicos, el artículo 127 estableció un régimen especial en el cual se establece un tratamiento diferenciado entre aquellos que se encuentren vinculados a la rama judicial o a los organismos electorales, de control y de seguridad y los que tienen otra condición. Para los primeros se fijó una “regla prohibitiva absoluta” al paso que para los segundos una “regla condicionada” conforme a la cual solo podrán participar en política en las condiciones que disponga la Ley. En atención a que el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos prevé que la participación solo puede restringirse por la ley, la ausencia de expedición –tal y como ha ocurrido hasta el momento- no puede afectarse el ejercicio de los derechos políticos. La Corte debe declarar la exequibilidad de la disposición acusada “en el entendido que los servidores públicos destinatarios de este tipo disciplinario, y eventualmente, objeto de sanción disciplinaria por hacer parte de “controversias políticas” son exclusivamente los que se desempeñen en la Rama judicial, en los órganos electorales, de control y de seguridad”; mientras para los demás servidores públicos no comprendidos en la anterior clasificación les está garantizado el ejercicio de sus derechos políticos de participación, como regla general de conformidad con el estándar de protección de la Convención Americana de Derechos Humanos, hasta tanto no sea expedida la ley estatutaria que regule la materia.” 3.6. Edilberto Escobar Cortés: inexequibilidad La disposición acusada no solo desconoce las disposiciones invocadas por el ciudadano demandante, sino también los artículos 2º y 100, inciso segundo de la Constitución. Hace parte de una omnímoda competencia asignada al Procurador General de la Nación por la ley y vulnera las disposiciones constitucionales que reconocen a todo ciudadano la posibilidad de participar en condiciones de igualdad en la vida civil y política. Una controversia o disputa alude a una discusión o debate y no puede confundirse, en ningún caso, con la actuación de un servidor público consistente en imponer sus propios criterios. Así las cosas, el legislador no se encuentra autorizado para establecer restricciones a los derechos y libertades que protegen la facultad de los ciudadanos de participar, sin restricción, en las discusiones y debates de todo orden 4. Procuraduría General de la Nación: inhibición y, subsidiariamente, exequibilidad. 4.1. El cargo carece de certeza y especificidad. En efecto, la interpretación que hace de la disposición demandada no se ajusta a los diferentes métodos de interpretación y, adicionalmente, no coincide con la práctica judicial y administrativa que ha suscitado su aplicación. Adicionalmente no es específica si se considera que no permite constatar una oposición entre la Constitución y la ley. Una interpretación textual del numeral 39 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 permite concluir que lo que allí se prohíbe es utilizar, esto es, aprovecharse del cargo con el objetivo de intervenir en las disputas políticas. En esa medida -salvo que el comportamiento sea desplegado por alguno de los funcionarios que tienen absolutamente prohibido participar en controversias políticas- la participación en una de ellas no implica, necesariamente, la incursión en una falta disciplinaria. Es en esa dirección en que la Procuraduría General de la Nación y el Consejo de Estado han entendido la disposición acusada tal y como puede constatarse en sus pronunciamientos. En consecuencia “el verbo rector de la falta disciplinaria no consiste en el mero hecho de participar en controversias políticas, sino que, por el contrario, es indispensable que el servidor utilice, se aproveche o instrumentalice su cargo para efectuar dicha participación.” La interpretación anterior es coincidente con los resultados de una aproximación teleológica. Siguiendo la jurisprudencia del Consejo de Estado, el objetivo de la norma consiste en impedir la “afectación grave de la buena marcha del Estado, toda vez que los intereses generales, representados en las funciones que debe desempeñar el servidor (art. 2º constitucional), se ven supeditados a los intereses particulares que se vislumbran al defender una causa privada en una disputa electoral.” Esta interpretación es también coincidente con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y, en particular, con lo señalado en la sentencia C-454 de 1993. Así pues, la utilización del cargo para los fines a los que alude la norma “entorpece el desarrollo de la función pública, y con esto, los principios constitucionales de la misma, especialmente la imparcialidad, la moralidad y la igualdad (art. 209 constitucional).” En adición a lo anterior, una lectura sistemática del artículo permite arribar a idéntica conclusión. La falta disciplinaria se funda en el desconocimiento del deber funcional y, en esa medida, debe afectar “la correcta marcha del Estado (…).” Así entonces “la mera participación de los funcionarios en controversias políticas, sin aprovecharse de su cargo, no resulta ser determinante por si sola para concluir que se ha afectado el buen funcionamiento de la actividad estatal (…)”. Igualmente la lectura de la disposición, a la luz de la regla general de permisión de participación en política que se desprende del artículo 127, hace posible concluir que ello solo está prohibido cuando se ejerce indebidamente. 4.2. En caso de que la Corte considere que no procede adoptar una decisión inhibitoria, debe declararse la exequibilidad de la disposición acusada dado que, correctamente entendida, no se quebranta la Constitución. En efecto (i) constituye un desarrollo directo del inciso 4º del artículo 127 que prohíbe usar el empleo con el objetivo de intervenir en asuntos políticos y (ii) tiene como propósito las salvaguarda de algunos de los principios reconocidos en el artículo 209 de la Carta, en particular, la imparcialidad, la igualdad y la moralidad. Igualmente (iii) la disposición contribuye al correcto desarrollo de las actividades a cargo del Estado tal y como ello lo exige el artículo 2º de la Constitución. Finalmente (iv) la disposición no vulnera la libertad de expresión dado que, de una parte, su correcta comprensión conduce a concluir que no impide expresar “juicios sobre la realidad política e institucional” a un porcentaje significativo de los servidores públicos y, de otra, no puede afirmarse su violación fundándose para ello en un comportamiento ilegal o injusto, tal y como ocurre con el abuso del cargo a fin de conseguir réditos políticos o electorales. II. FUNDAMENTOS. 1. Competencia. En virtud de lo establecido en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución, la Corte es competente para juzgar la constitucionalidad de la expresión “y las controversias políticas” del numeral 39, del artículo 48, de la Ley 734 de 2002. 2. Aptitud de los cargos y síntesis del problema jurídico. 2.1. Los cargos se edifican a partir de una idea común según la cual la expresión acusada restringe la posibilidad de los empleados del Estado de formular opiniones sobre asuntos que revisten interés para todos y que no se refieren, por ese solo hecho, a disputas partidistas. Dada la apertura de la expresión que se acusa, las autoridades podrían imponer sanciones que anulan la posibilidad de intervenir en discusiones de interés general. Tal estado de cosas implicaría, a juicio del demandante, (i) la violación del artículo 20 –desarrollo directo del carácter democrático del Estado - que reconoce la libertad para expresar y difundir su pensamiento y opinión así como el derecho a recibir información; (ii) la infracción del artículo 40 de la Constitución al limitar la posibilidad de los empleados de participar en discusiones o disputas sin distinguir entre la política electoral y los temas políticos; y (iii) en la vulneración de los artículos 9º y 93 de la Carta como consecuencia del desconocimiento de las normas de la Convención Americana de Derechos Humanos que amparan la participación sin prever diferencias por razón del cargo que se ocupe (art. 23). 2.2. El cargo por violación del artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos y, como consecuencia de ello, por vulneración de los artículos 9º y 93 de la Constitución, no cumple las condiciones requeridas para propiciar un pronunciamiento de fondo y, en particular, no satisface la exigencia de especificidad, en virtud de la cual la demanda debe demostrar de forma precisa la manera en que se produce la violación. En este caso, se afirma –genéricamente- la afectación del derecho a la participación previsto en el artículo 23 de la Convención Americana, sin explicar la manera en que se restringen las garantías allí previstas encaminadas a proteger (a) el derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos, (b) el derecho a elegir y ser elegido y (c) el derecho a tener acceso a los cargos públicos. No puede identificarse en la demanda un argumento que evidencie la manera en que tales derechos, cuyo objeto consiste en amparar la posibilidad de integrar las instituciones del Estado o intervenir mediante el voto en su conformación, puedan vulnerarse por la proscripción de que los empleados del Estado hagan uso del cargo para participar en controversias políticas. En consecuencia, la Corte se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo respecto del cargo por violación de los artículos 9 y 93 de la Constitución y 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos. 2.3. El examen de las otras acusaciones permite identificar una argumentación cierta y clara edificada a partir de una interpretación –prima facie posible- de la expresión “controversias políticas”. Los planteamientos son también pertinentes al encontrar apoyo en disposiciones constitucionales (arts. 20 y 40). Adicionalmente satisfacen la exigencia de especificidad, al explicar la manera en que el carácter abierto de la expresión “controversias políticas” puede conducir, en virtud de las sanciones disciplinarias aplicables, a intervenciones graves en los derechos de los empleados del Estado (i) a expresar libremente su opinión (art. 20) y (ii) a acudir a algunos de los instrumentos de participación para la conformación, ejercicio y control del poder político previstos en el artículo 40 de la Carta. En esa dirección, se advierte que la expresión acusada reprocha la intervención en cualquier discusión, debate o actuación relevante para la sociedad o el Estado. 3. Problema de constitucionalidad. Con base en lo anterior, la Corte Constitucional abocará el siguiente problema jurídico: ¿Establecer legalmente que la utilización del cargo para participar en controversias políticas constituye falta disciplinaria gravísima, vulnera: (i) el artículo 20 de la Constitución que protege la libertad de expresión de los servidores públicos, al impedirles opinar sobre temas que pueden hacer parte de la política pública de las instituciones democráticas y ser de interés para la ciudadanía; y (ii) el artículo 40 de la Constitución, al sancionar conductas de empleados estatales que pueden ser el ejercicio legítimo de los derechos de participación consagrados en la Constitución, independiente de su condición de servidores públicos? 4. Cuestión previa: alcance de la expresión demandada. 4.1. El texto que se acusa hace parte de un tipo disciplinario que configura una conducta del servidor público como falta gravísima. La disposición prescribe: Artículo 48. Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: 39. Utilizar el cargo para participar en las actividades de los partidos y movimientos políticos y en las controversias políticas, sin perjuicio de los derechos previstos en la Constitución y la ley. 4.2. La ocurrencia de la falta se subordina a la verificación de tres condiciones en el siguiente orden: (i) que el servidor público participó en las actividades de los partidos y movimientos políticos, o en controversias políticas; (ii) que ha utilizado el empleo o cargo en el acto de participación; y (iii) que aun cumplidas esas dos condiciones, el comportamiento no está protegido por un derecho reconocido en la ley o en la Constitución. 4.3. Su consideración como falta gravísima implica que dependiendo del título de imputación subjetivo con el que se califique el comportamiento típico del servidor público sometido al poder disciplinario, podrán imponerse sanciones diferentes. Así, de acuerdo con el artículo 44 de la Ley 734 de 2002 en aquellos eventos en los que la conducta se cometa con dolo o culpa gravísima procederá la sanción de destitución e inhabilidad general y cuando la falta gravísima es culposa esa misma disposición prevé la suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial. 4.4. Con una orientación similar, pero en el contexto de la regulación penal, el artículo 422 del Código Penal vigente establece que incurre en intervención en política el servidor público que ejerza jurisdicción, autoridad civil o política, cargo de dirección administrativa, o se desempeñe en los órganos judicial, electoral, de control, y forme parte de comités, juntas o directorios políticos, o utilice su poder para favorecer o perjudicar electoralmente a un candidato, partido o movimiento político. Se establece que en estos casos incurrirá en multa y pérdida del empleo o cargo público. Esa sanción, según allí se dispone, no se aplica a los miembros de las corporaciones públicas de elección popular. 5. Cuestión previa: el artículo 127 de la Constitución y la participación en política de los empleados del Estado. El tipo disciplinario parcialmente demandado, coincide en varios aspectos con la prohibición enunciada en el segundo inciso del artículo 127 de la Carta, tal y como fuera modificado por el Acto legislativo 2 de 2004. Debe por ello la Corte iniciar precisando el significado de tal disposición y la forma en que se relaciona con el reconocimiento constitucional de la libertad de expresión (art. 20 C.P.) y del derecho a la participación (art. 40 C.P.). 5.1. Contenido general del artículo 127 de la Constitución. 5.1.1. El artículo 127 regula la posibilidad de los empleados del Estado de intervenir en actividades políticas. En su redacción original su inciso segundo establecía (i) que los empleados del Estado y de sus entidades descentralizadas que ejercieran jurisdicción, autoridad civil o política, cargos de dirección administrativa, o que se desempeñaran en los órganos judicial, electoral y de control, no podrían tomar parte en las actividades de partidos y movimientos así como tampoco en controversias políticas, sin perjuicio del libre ejercicio del derecho al sufragio. Establecida esa prohibición, el inciso tercero disponía (ii) que los empleados no cobijados por ella, se encontraban habilitados para participar en dichas actividades y controversias en las condiciones fijadas por la ley. 5.1.2. Con la aprobación del Acto legislativo 2 de 2004[1] se introducen cambios muy importantes a la Constitución y, de manera particular, modificaciones a los incisos segundo y tercero del artículo 127. Así, (i) se autorizó la reelección del Presidente y Vicepresidente de la Republica, fijando las condiciones bajo las cuales, con tal propósito, dichos funcionarios pueden desarrollar actividades de proselitismo político. (ii) Se modificó la prohibición de participación en política indicando que únicamente se aplicaría a los empleados del Estado que se desempeñen en la Rama Judicial, en los órganos electorales, de control y de seguridad; este ajuste implicó, de una parte, excluir de la prohibición a quienes ejercieran jurisdicción, autoridad civil o política o cargos de dirección administrativa y, de otra, incluir en esa regla a los órganos de seguridad del Estado. Adicionalmente el acto legislativo referido (iii) dispuso una nueva redacción del inciso tercero al prescribir que a los miembros de la fuerza pública en servicio activo les son aplicables las limitaciones del artículo 219 de la Constitución[2] y, pese a que conservó la regla de participación en política de los funcionarios públicos no cubiertos por la prohibición, (iv) varió su texto al señalar que solo pueden participar en dichas actividades y controversias en las condiciones en que lo disponga la ley estatutaria. 5.2. La Asamblea Constituyente y la prohibición de participar en política. El proceso constituyente de 1991 deja en evidencia la importancia que tuvo la aprobación del régimen del servidor público y, en particular, los agudos debates suscitados respecto de las reglas que gobernarían la participación de los empleados del Estado en actividades o controversias políticas. 5.2.1. Alrededor de la cuestión, los proyectos de reforma tuvieron diferente orientación. Un primer grupo, que comprendía propuestas como las contenidas en los proyectos No. 2 del Gobierno Nacional, No. 126 de Antonio Galán y No. 130 de Eduardo Espinosa, proponía que los funcionarios públicos pudieran intervenir en las actividades políticas prescribiendo que, en cualquier caso, la ley determinaría las condiciones bajo las cuales se haría. El texto de esas propuestas indicaba que “[l]a ley determinará las condiciones en las cuales los funcionarios públicos podrán intervenir en actividades políticas.”[3] Un segundo grupo sugería la consagración de prohibiciones amplias a la participación. En esa dirección se encontraba, por ejemplo, el proyecto No 67 presentado por Misael Pastrana y otros constituyentes, conforme al cual “[a] los servidores públicos les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y en las controversias políticas, sin perjuicio del que ejerza el derecho de sufragio. El quebrantamiento de esta prohibición constituye causal de mala conducta.”[4]. También en ese grupo estaba el proyecto No. 66 de Raimundo Emiliani conforme al cual “[a] los empleados y funcionarios públicos de la Carrera Administrativa les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y en las controversias políticas sin perjuicio de ejercer el derecho de sufragio. El quebrantamiento de esta prohibición constituye causal de mala conducta.”[5]. En igual sentido, aunque con un menor nivel de restricción se hallaba el proyecto No. 93 presentado por el Constituyente Arturo Mejía Borda según el cual “[a] los empleados públicos de la carrera administrativa les está prohibido tomar parte en las controversias políticas, sin perjuicio de participar en las actividades meramente organizativas de los partidos y de ejercer libremente el derecho al sufragio”[6] Una tercera perspectiva planteaba reconocer una permisión general de participación, exceptuada en algunos eventos previamente señalados por la Constitución o la ley. Ellos se diferenciaban respecto del alcance de las excepciones dado que (i) unos establecían que la prohibición debía comprender a los funcionarios que tuvieran jurisdicción, mando o responsabilidad política[7], (ii) otros planteaban que abarcara a quienes ejercían jurisdicción o mando y los que definiera la ley[8] y (iii) algunos más incluían a funcionarios de dirección y manejo así como a los que estableciera expresamente la Constitución[9]. 5.2.2. Los informes de ponencia evidenciaron los desacuerdos. Así, en el presentado por los constituyentes Carlos Lleras de la Fuente y Abel Rodríguez ante la Comisión Tercera se explicaban las opciones contenidas en los proyectos de reforma. Fueron así agrupadas: “La primera propuesta constituye un significativo avance frente al régimen vigente, en el sentido que permite el ejercicio pleno de los derechos políticos de los ciudadanos, no obstante su vinculación al Estado; conscientes eso sí que la autoridad de la cual puedan estar investidos no puede constituirse en elemento al servicio de una causa o partido. En consecuencia y con el ánimo de que pueda realizarse un desmonte parcial de la prohibición actual se ha trasladado al legislador la fijación de condiciones y requisitos para la participación de los servidores públicos en la actividad política. // La segunda propuesta amplia sustancialmente, sin delegar las competencias al legislador, la participación de los servidores públicos en la actividad política. Eso sí, se excluye de este derecho a aquellos servidores públicos que desempeñan cargos de jurisdicción y mando. Se recoge de esa manera la aspiración expresada en varios de los proyectos y propuestas de reforma constitucional, en el sentido de ampliar los derechos políticos de los servidores públicos.”[10] Estas perspectivas dieron lugar a dos posibles artículos conocidos como el 5ºa y el 5ºb[11]. El primero tenía el siguiente contenido: “La ley fijará las condiciones para la participación de los servidores públicos en actividades políticas”[12] El segundo artículo fue redactado así: “A los servidores públicos, con excepción de los que expresamente señala esta Constitución y los que desempeñan cargos de dirección, jurisdicción y mando, no les está prohibido pertenecer a directorios de partidos o movimientos, participar en actividades o intervenir en debates políticos. Sin embargo, la utilización de las funciones del empleo para inducir o presionar indebidamente a los ciudadanos a respaldar una causa o campaña política será causal de mala conducta e interdicción de derechos y nulidad del cargo obtenido”[13] Luego, el informe Ponencia de la Comisión Tercera a la Plenaria de la Asamblea, explicó que luego de evaluadas las alternativas había sido acogida la propuesta del Constituyente Galán[14]. El texto era el siguiente: “La ley fijará las condiciones para la participación de los Servidores Públicos en actividades políticas. Con todo, la utilización de las funciones del empleo para inducir o presionar indebidamente a los ciudadanos a respaldar una causa o campaña política será causal de mala conducta e interdicción de derechos y nulidad del cargo obtenido."[15] Diversas propuestas sustitutivas en el debate en Plenaria en la Asamblea Constituyente fueron presentadas. Así por ejemplo, el constituyente Hernando Yepes formuló la No. 13 que sugería la adopción de un texto según el cual “[a] los servidores públicos les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y en las controversias políticas, sin perjuicio de que ejerzan el derecho de sufragio. El quebrantamiento de esta prohibición constituye causal de mala conducta”[16] Por su parte la Comisión Primera, en la propuesta No. 22, sugirió un artículo que prescribía que “[a] los funcionarios públicos que ejerzan jurisdicción y mando o cargo de dirección administrativa, así como todos los que estén vinculados a la Rama Jurisdiccional, la electoral y los organismos de control, les está prohibido tomar parte en las actividades de partidos o movimiento políticos, en las controversias políticas e intervenir en debates de carácter electoral, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio. El quebrantamiento de esta prohibición constituye causal de mala conducta.”[17] Finalmente la propuesta sustitutiva No. 23 formulada por el constituyente Carlos Rodado Noriega indicaba, en lo pertinente para este análisis, que “[l]a ley fijará las condiciones para la participación de los servidores públicos en actividades políticas, salvo en los casos de funcionarios que detenten jurisdicción o mando o de dirección administrativa o los de la rama jurisdiccional, la electoral y los organismos de control (…)”[18] 5.2.3. En el curso de las sesiones de la Comisión Tercera y la Plenaria se desarrollaron agudos debates sobre la materia. Así por ejemplo, en la sesión de fecha 15 de mayo de 1991 de la Comisión Tercera uno de los constituyentes indicaba que no podía “resultar que aquel político que sea más avispado en hacerse al botín burocrático, logre que incluso los contribuyentes enemigos políticamente le estén financiando sus campañas a través de pagar el salario del empleado público que está a su servicio”[19]. En la reunión de fecha 22 de mayo de 1991 de la Plenaria de la Asamblea, uno de los constituyentes destacó la importancia del régimen del servidor público: “(…) Y en tercer lugar definir un exigente régimen para los servidores públicos, parece que la comunidad está cansada de esos servidores públicos que han hecho del Estado un patrimonio o partidista, o grupista o personal o que utilizan el ejercicio de las funciones propias de su cargo no para servir a la ciudadanía sino para someter a los ciudadanos, para condicionar la actividad política de los ciudadanos y quiere el pueblo de Colombia, con absoluta seguridad, que la Constitución le ponga freno a esta situación (…)”[20](Subrayas no hacen parte del texto) Posteriormente, otro de los constituyentes resumió así las diferentes alternativas de regulación que habían sido consideradas: “Luego el artículo catorce que también fue objeto de dos posiciones en la Asamblea busca resolver un viejo problema y es el relacionado con la participación en actividades políticas por parte de los funcionarios públicos. La comisión discutió sobre este particular dos posiciones. Una, que plantea mantener la situación actual, la situación heredada del Frente Nacional, en el sentido de establecer una prohibición general a todos los servidores del Estado, a todos los funcionarios para que participen en política y la otra posición, que proponía restringir esa prohibición solamente a aquellos funcionarios que desempeñaran altos cargos, cargos de autoridad, de jurisdicción, de mando, de dirección dentro del Estado, y que se eliminase la prohibición para aquellos servidores públicos que no tienen responsabilidades o que no ejercen responsabilidades fundamentales en el Estado. Finalmente surgió esta fórmula que se plantea aquí en el artículo catorce y es la de señalar, no negar, no prohibir la participación en política, sino establecer que la ley fijará las condiciones para el ejercicio de esa participación, cuidándonos eso si de que esa participación pueda dar origen a continuar en estos sistemas clientelistas, politiqueros que tanto daño le han hecho al país, señalando que no puede el servidor público utilizar el ejercicio de las funciones propias de su cargo, para presionar indebidamente a los ciudadanos en favor de una causa o campaña política y que de hacerlo incurrirá en causal de mala conducta.”[21] (Subrayas no hacen parte del texto) En esa misma sesión un interviniente se refirió a la cuestión en los siguientes términos: “(…) yo creo que tenemos que diferenciar entre los funcionarios o los servidores públicos que tienen jurisdicción y mando, en mi opinión los que tienen jurisdicción y mando no deben participar en actividades partidistas pero creo que los trabajadores del Estado, los servidores públicos que no tienen ningún tipo de jurisdicción y mando pueden participar en actividades partidistas, se les tiene que garantizar constitucionalmente el derecho a participar en las actividades partidistas, creo que la experiencia de la Asamblea Nacional Constituye en este sentido ha sido extraordinariamente rica (…)”[22](Subrayas no hacen parte del texto) Otro integrante de la Asamblea precisó el alcance de la prohibición, resaltando que no implicaba la anulación de las otras garantías que se derivaban del carácter participativo de la democracia: “(…) regreso un poco al 14 sobre la actividad política y consideró y así votaré y propondré, que hay que hacerla absoluta, la actividad política, para el servidor público representa un riesgo, una tentación, ya admirablemente descrita por el Constituyente Emiliani, y sintetizable en que en arca abierta el justo peca y por lo tanto a eso hay sí que sumarle, a esa proyección general lo que ha sido origen de nuestro mandato como es el fortalecimiento de la democracia participativa; o sea es un servidor público que está teniendo no las puertas cerradas como las ha tenido hasta esta constituyente, sino toda un área donde desenvolverse como ciudadano en términos comunitarios, a participar en la inspección, vigilancia y control de las actividades del Estado y en la planeación inclusive como lo hemos consagrado en la Comisión Segunda para entidades territoriales y en el fortalecimiento que le hemos hecho por ejemplo a las juntas administradoras locales y aquí vuelvo al llamado y a la propuesta de Carlos Holmes Trujillo, en el sentido de que se debe también consagrar el deber del servidor público en promover la participación ciudadana y es precisamente por esa línea que el servidor podrá participar en los asuntos del Estado, no por el de la contienda política y no por lo que se está señalando aquí y dejando a la ley, por la actividad política sea por el activismo político, tenemos que prohibírselo a los servidores del Estado (…)”[23](Subrayas no hacen parte del texto) 5.2.4. La diversidad de textos considerados y el contenido aprobado como artículo 127 de la Constitución, evidencia la existencia de muy diversas posturas respecto de la participación en política de los empleados del Estado. La tensión se suscitaba entre dos posiciones básicas que planteaban, por un lado, la necesidad de reconocer un derecho general de participación de tales empleados en las actividades partidistas y en las controversias políticas y, por otro, la importancia de negar absolutamente tal posibilidad. Entre ellas aparecían alternativas de regulación que coincidían en reconocer tal derecho en algunos casos y no conferirlo en otros. Al margen de eso los debates permiten identificar una preocupación compartida respecto de los riesgos asociados a la participación en política de los empleados del Estado y, en particular, del relativo a que las instituciones y recursos del Estado fueran empleados con el propósito de incidir en disputas partidistas o contiendas electorales. Eso explica la ausencia de reconocimiento de un derecho absoluto o de aplicación inmediata a participar en las actividades políticas. Además de ello, en los textos examinados por la Asamblea se identifica un desacuerdo respecto de la relación de la ley con el ejercicio del derecho. En ese sentido, algunas de las propuestas sugerían que la concreción de este dependía de la adopción de una ley. En otros casos, en los cuales se sugería una prohibición para algunos empleados, nada se dice acerca de los restantes ni se remite a la ley para definir las condiciones de participación. 5.3. Interpretación de las restricciones constitucionales al derecho de participación y límites al establecimiento de restricciones legales a tales derechos. Pese a las diferencias existentes entre la redacción original del artículo 127 de la Carta y la resultante de su modificación en el Acto Legislativo 2 de 2004, del examen de su texto, de los antecedentes de su aprobación y de la jurisprudencia constitucional pueden extraerse los elementos centrales de las reglas allí previstas. 5.3.1. El artículo 127 de la Constitución prohíbe a los miembros activos de la fuerza pública el ejercicio del derecho de sufragio y de intervención en actividades o debates partidistas -CP 219-. Esa disposición, al mismo tiempo, prohíbe a los empleados estatales en general, y específicamente a los de la rama judicial, órganos electorales, de control y de seguridad, la participación “en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas” -CP 127, inc 2-. En todo caso, la disposición admite la participación eventual -en actividades partidistas y controversias políticas- de empleados estatales diferentes a los especificados en el punto anterior, quienes “solo podrán” hacerlo en virtud de decisión del Legislador estatutario y en las condiciones que llegare a disponer -CP 127, inc 3-. 5.3.2. En la redacción original del artículo 127 se consagraron siete grupos de empleados del Estado destinatarios de la prohibición específica de intervenir en las actividades enunciadas. En efecto, se enunciaban los empleados que ejercieran (i) jurisdicción, (ii) autoridad civil, (iii) autoridad política o (iv) se desempeñaran en cargos de dirección administrativa. También se aplicaba la prohibición a los empleados vinculados a los órganos (v) judiciales, (vi) electorales o (vii) de control. Según lo explicó la jurisprudencia, al paso que las cuatro primeras clases tenían en común el hecho de que los empleados referidos se encargan de adoptar decisiones[24], en los grupos restantes la restricción se explica por su vinculación a determinados órganos[25], obrando como una garantía reforzada o adicional de imparcialidad e independencia. El acto legislativo 2 de 2004 estableció cuatro clases de empleados respecto de los cuales la participación en actividades de partidos y movimientos o en controversias políticas, se prohíbe específicamente. Se trata de los empleados de (i) la rama judicial, (ii) los órganos electorales, (iii) los órganos de control y (iv) los órganos de seguridad. Dicha reforma dispuso, además, una autorización específica de participación en política para el Presidente y el Vicepresidente de la Republica. Ahora bien, tal y como se señaló, para los miembros de la fuerza pública el artículo 219 constitucional, antes y después del Acto Legislativo 2 de 2004, consagró una prohibición total de deliberar, de ejercer el derecho al sufragio y de intervenir en actividades o debates de partidos y movimientos. 5.3.3. La prohibición de participar en política dirigida a los empleados del Estado se apoya en importantes razones constitucionales que se desprenden de una lectura sistemática de la Carta. En efecto, dicha restricción tiene por objeto (i) preservar el principio de imparcialidad de la función pública, de la apropiación del Estado por uno o varios partidos; (ii) asegurar la prevalencia del interés general sobre el interés particular, ya grupista, sectorial o partidista; (iii) garantizar la igualdad de los ciudadanos y organizaciones políticas, del trato privilegiado e injustificado que autoridades o funcionarios puedan dispensar a personas, movimientos o partidos de su preferencia; (iv) proteger la libertad política del elector y del ciudadano del clientelismo o la coacción por parte de servidores del Estado, mediante el uso abusivo de la investidura oficial y la utilización de los recursos del público; y (v) defender la moralidad pública de la utilización o destinación abusiva de bienes y dineros públicos. En suma, tales principios, valores y derechos constitucionales explican y justifican la limitación de derechos de participación política de que son objeto los servidores del Estado. 5.3.4. La prohibición del artículo 127 debe delimitarse de manera que se armonicen las restricciones que de allí se desprenden con las normas constitucionales e internacionales que protegen la libertad de expresión y la participación. La interpretación de la prohibición no puede resultar tan amplia que termine por vaciar de contenido garantías constitucionales centrales en un Estado genuinamente democrático. Tampoco, por otro lado, puede resultar tan estrecha que prive de significado el límite que el constituyente fijó para asegurar que las funciones asignadas al Estado se desarrollen con estricta sujeción a la primacía del interés general sobre el particular y al principio de imparcialidad. En esa dirección es necesario tomar en consideración que “la prohibición de participar en el debate político, es, para quien detenta la calidad de funcionario público, como para quien ejerce una función pública que atribuya autoridad, una condición necesaria de la neutralidad en el desempeño de sus funciones.”[26] Para evitar una interpretación excesiva o deficiente, la Corte considera que la prohibición que enuncia el inciso segundo del artículo 127 de la Carta comprende la conducta dirigida a intervenir activa o pasivamente en las diferentes disputas con incidencia electoral directa, apoyando o rechazando, una causa, una organización política o un candidato. No hace parte del significado constitucional de las expresiones “actividades de los partidos y movimientos” y “controversias políticas”, comportamientos que al margen de un debate electoral o de una disputa partidista, tienen como resultado o pueden ser interpretados como la emisión de una opinión o la presentación de una postura respecto de un asunto de interés general. Esta conclusión se fundamenta en varias razones. 5.3.4.1. De los debates que se adelantaron en la Asamblea Constituyente respecto de la redacción del artículo 127 se desprende que el eje fue la preocupación por los riesgos asociados a la actuación de funcionarios para favorecer causas políticas partidistas, empleando los privilegios o poderes que se ostentan al tener tal condición. Fue por tal razón que dura...