Sentencia C-793 de 2014

C-793-14 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-793/14 POLITICA NACIONAL DE GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES Y SISTEMA NACIONAL DE GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES-Garantías establecidas en favor de quienes han sido víctimas en relación con obligaciones financieras La Corte tuvo en cuenta que, de manera general, las instituciones crediticias tanto públicas como privadas, son equiparables en lo que guarda relación con el ejercicio de la actividad financiera, definida por el artículo 335 de la Constitución como de interés público, en atención al papel que asumen en la economía de mercado, en la creación segundaria de dinero, en el manejo del ahorro público y en el sistema de medios de pago, entre otras funciones que, por su incidencia directa en la estabilidad y crecimiento macroeconómico, son reguladas y controladas por el Estado. De modo que independientemente del origen de la propiedad de los activos que manejan dichas instituciones están sujetas a unas mismas reglas respecto de la actividad financiera que desarrollan. Esta equiparación debe acentuarse cuando se trata del cumplimiento de específicos deberes de solidaridad tendientes a salvaguardar la situación de vulnerabilidad que padecen las personas que han resultado víctimas de un desastre declarado en los términos de la mencionada ley. Encontró la Corte que, en la medida en que sobrevengan las circunstancias excepcionales de que trata la regulación concernida, no existen diferencias sustanciales entre las entidades financieras públicas y privadas que ameriten un trato distinto frente a los deudores víctimas de una situación de desastre en virtud de la cual solo quienes contrajeron obligaciones crediticias con las primeras entidades podrían recibir el beneficio de la refinanciación en tanto que los deudores de las segundas quedan privados de dicha posibilidad. FUNCION SOCIAL DE LA PROPIEDAD-Jurisprudencia constitucional Para la Corte, como lo señaló la vista fiscal, el derecho de propiedad cumple una función social, consideración que conlleva que las entidades financieras tanto públicas como privadas, tratándose de las situaciones excepcionales que regula la Ley 1523 de 2012, deben asumir similares responsabilidades estando involucradas ambas en una actividad de utilidad pública e interés social. Para la Corporación, situaciones extremas como las que trata la ley han permitido el desarrollo de una particular línea jurisprudencial en virtud de la cual se han sentado las bases para involucrar a todos los sectores sociales, públicos o privados, en la asunción de razonables deberes de solidaridad para contribuir a paliar la afectación grave de las víctimas de determinados imprevistos, la cual aparece recogida, entre otras, en las sentencias C-122 de 1999, C-246 de 2002, C-400 de 2003, C-313 de 2013, T-520 de 2003, T-170 de 2005, T-312 de 2010 y T-181 de 2010. REFINANCIACION DE CREDITOS DE PERSONAS SINIESTRADAS-No es una medida irrazonable que afecte en forma desproporcionada a las entidades privadas A juicio de la Corte, la refinanciación de los créditos de las personas siniestradas no es una medida irrazonable que afecte en forma desproporcionada a las entidades financieras privadas, pues, la única implicación que supone desde el punto de vista económico es la congelación de intereses, máxime por 90 días. Lo que evidencia que no se trata de ninguna confiscación que afecte en manera grave a dichas entidades sino de hacerlas solidarias como, ya se dijo, con sujetos especialmente vulnerables en acatamiento de uno de los principios fundantes de nuestro Estado Social de Derecho, que no atiende la distinción público privada frente a acontecimientos extraordinarios como los regulados de manera general por la norma cuestionada. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR PRINCIPIO DE IGUALDAD-Configuración de cargo de inconstitucionalidad INTERES PUBLICO-Criterio orientador de la actividad financiera/LEGITIMIDAD Y NECESIDAD DE INGERENCIA ESTATAL EN EL MEDIO FINANCIERO-Jurisprudencia constitucional INTERVENCION EN LAS ACTIVIDADES FINANCIERA Y ASEGURADORA-Objetivos/INSTITUCIONES FINANCIERAS PUBLICAS Y PRIVADAS-Similitud/INTERVENCION DEL ESTADO EN ACTIVIDAD FINANCIERA-Jurisprudencia constitucional FUNCION SOCIAL DE LA PROPIEDAD-Implica derechos y obligaciones/FUNCION SOCIAL DE LA PROPIEDAD-Límites/FUNCION SOCIAL DE LA EMPRESA-Obligaciones LIBERTAD DE EMPRESA-No es absoluta/LIBERTAD DE EMPRESA-Función social TRATO A LAS PERSONAS EN SITUACION DE DEBILIDAD MANIFIESTA Y SUS DEUDAS CON EL SECTOR FINANCIERO-Jurisprudencia constitucional/ACTIVIDAD FINANCIERA-Carácter de servicio público/VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO Y PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-Reiteración de jurisprudencia PERSONAS DAMNIFICADAS POR DESASTRES NATURALES-Sujetos de especial protección constitucional/DESASTRE Y CALAMIDAD PUBLICA-No son asuntos del exclusivo resorte del Estado DEBER DE SOLIDARIDAD PARA MITIGAR LA AFECTACION GRAVE DE VICTIMAS DE DETERMINADOS IMPREVISTOS-Jurisprudencia constitucional SECTOR FINANCIERO-Criterios a tener en cuenta en el trato que debe brindar a los deudores en condición de debilidad manifiesta Examinada la jurisprudencia, puede la Sala puntualizar algunas consideraciones a tener en cuenta, cuando el asunto en estudio, es el trato que debe brindar el sector financiero a los deudores en condición de debilidad manifiesta: a) La actividad financiera tiene como uno de sus fines la prestación de un servicio público, con lo cual, está sujeta a los límites que se le trazan por vía de la intervención del Estado. b) El principio de solidaridad, esencial en la existencia del Estado Social de Derecho y, reconocido puntualmente en los artículos 1 y 95 ordinal 2° del inciso 2 Superiores, como deber, compromete tanto al Estado como a los particulares. c) En virtud del respeto al principio de igualdad, entendida como “desigualdad adecuada a la desigualdad de la situación”, la concurrencia de las calidades de sujeto de especial protección y, deudor del sistema financiero; comporta en circunstancias específicas un trato diferenciado por parte de las entidades financieras. d) La afectación de la capacidad productiva, por la condición de debilidad manifiesta que presenta el deudor, es un factor relevante al momento de adelantar la refinanciación, el cobro o el proceso judicial, por parte del acreedor financiero. PRINCIPIO DE IGUALDAD-Alcance/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Mandatos que comprende Esta Corporación ha señalado que el artículo 13 constitucional incorpora mandatos de igualdad que condicionan la actividad de las autoridades, los cuales han sido expuestos por la Corte en repetidas ocasiones, al momento del análisis de cargos por violación del principio de igualdad. Al respecto, la Sala ha señalado que: “(…) Del alcance del principio de igualdad que la doctrina y la jurisprudencia se han esforzado en precisar, se desprenden dos normas que vinculan a los poderes públicos: por una parte un mandamiento de tratamiento igual que obliga a dar el mismo trato a supuestos de hecho equivalentes, siempre que no existan razones suficientes para otorgarles un trato diferente al igual que un mandato de tratamiento desigual que obliga a las autoridades públicas a diferenciar entre situaciones diferentes. TRATO IGUAL A LOS IGUALES Y DESIGUAL A LOS DESIGUALES-Jurisprudencia constitucional JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD-Etapas El juicio integrado de igualdad tiene tres etapas de examen que implican: (i) la identificación de los sujetos y supuestos de hecho, con el fin de establecer si son susceptibles de comparación y si se comparan sujetos de la misma naturaleza; (ii) establecer si en los planos fáctico y jurídico, existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales y (iii) indagar si la diferencia de trato tiene una justificación constitucional. TEST DE IGUALDAD-Metodología TEST DE IGUALDAD-Grados de intensidad El tipo de test a observar obedecerá a la clase de valores, principios y derechos constitucionales expuestos por el Legislador en su decisión. Así, el test será: (i) leve cuando las medidas legislativas se refieren a materias económica, tributarias, de política internacional o aquellas en las que el Legislador cuente con un amplio margen de configuración normativa, para lo cual bastara que el fin buscado y el medio utilizado no estén prohibidos constitucionalmente y que el instrumento utilizado sea adecuado para la consecución del fin perseguido; (ii) intermedio cuando se trate de valorar medidas legislativas en las que se pueda afectar un derecho constitucional no fundamental. Este juicio es más riguroso y comprende no solo la determinación de la conveniencia del medio, sino también la conducencia para la materialización del fin perseguido con la norma objeto de examen y (iii) estricto cuando la medida tenga una mayor proximidad a los principios, derechos y valores superiores, en cuyo caso, se efectúa un estudio integro de proporcionalidad. CONTROL DEL CONSTITUCIONALIDAD Y JUICIO DE IGUALDAD-Modalidades según grado de intensidad/TEST LEVE DE PROPORCIONALIDAD-Materias objeto de aplicación/JUICIO INTERMEDIO DE IGUALDAD-Jurisprudencia constitucional/TEST ESTRICTO DE IGUALDAD-Casos en que se aplica Referencia: Expediente D-10138 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículo 86 (parcial), 87 (parcial) y 88 (parcial) de la Ley 1523 de 2012 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones” Actor: Karol Jhullieth Palacios Mejía Magistrado Ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Bogotá D.C. veintinueve (29) de octubre de dos mil catorce (2014) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y el trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES Previamente, debe advertirse que el estudio del expediente de la referencia correspondió por reparto al magistrado Mauricio Gonzales Cuervo, pero el proyecto de sentencia presentado ante la Sala Plena, no fue aprobado en sesión efectuada el 29 de octubre de 2014. La elaboración del texto de la providencia adoptada por la mayoría correspondió, entonces, por orden alfabético, a un nuevo ponente. Mediante Auto del cuatro (04) de abril de 2014, previa subsanación por parte de la accionante, el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda, precisando que de las varias acusaciones formuladas contra los artículos 86 (parcial), 87 (parcial) y 88 (parcial) de la Ley 1523 de 2012; resultaban de recibo, las atientes a la presunta vulneración del artículo 13 Superior que consagra el derecho a la igualdad y del artículo 189.11 de la Carta que estipula la potestad reglamentaria a cargo del Presidente de la República. En la misma providencia, se dispuso la fijación del negocio en lista y, simultáneamente, se corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para los efectos de su competencia. 1. Texto normativo demandado El texto normativo que contiene la preceptiva cuestionada, la que específicamente se subraya, es el siguiente: “LEY 1523 DE 2012 (Abril 24) Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (...) “Artículo 86. Refinanciación. Las entidades públicas de financiamiento adoptarán los programas de refinanciación de las obligaciones que tengan contraídas con ellas las personas afectadas por la situación de desastre que haya sido declarada, de conformidad con las normas que para tal efecto se dicten, siguiendo entre otros las siguientes reglas: 1. La refinanciación se aplicará únicamente para las obligaciones contraídas antes de la fecha de ocurrencia de la situación de desastre y para los pagos con vencimientos a partir de esa fecha. 2. El nuevo plazo no podrá ser superior al doble del plazo pendiente, ni exceder de veinte años. 3. Las condiciones de las obligaciones refinanciadas no podrán ser más gravosas que las originales. 4. La solicitud deberá ser presentada por el deudor dentro del plazo que determine el Gobierno Nacional. 5. No habrá lugar a intereses ni mora durante el lapso comprendido entre la fecha de declaratoria de la situación de desastre y aquella en que se perfeccione la renegociación, la cual no deberá ser mayor de noventa (90) días. 6. La refinanciación no implica renovación de las correspondientes obligaciones y por consiguiente, no se requiere formalidad alguna para que se opere la renovación de garantías hipotecarias o prendarias existentes, ni para que subsista la responsabilidad de los deudores o codeudores, subsidiarios o solidarios y de los fiadores, según los casos. 7. Si se trata de créditos de amortización gradual y el nuevo plazo implica variaciones en las cuotas periódicas, se suscribirán las respectivas adiciones en los mismos documentos en que consten las obligaciones, sin perjuicio de que se opte por otorgar nuevos documentos. Artículo 87. Usuarios de crédito afectados. Para los efectos previstos, entiéndase por afectados los usuarios de crédito contraído antes de la declaratoria de la situación de desastre, para adelantar cualquier tipo de actividades en la zona o área de influencia de la situación de desastre. Todas las condiciones y modalidades de la renegociación se establecerán en las normas que para el efecto se dicten, y se aplicarán previo estudio de cada caso, teniendo en cuenta la naturaleza y cuantía de las respectivas obligaciones, conforme al reglamento que para ese fin debe dictar la entidad acreedora. La condición de afectado será reconocida por la misma entidad pública acreedora. Artículo 88. Suspensión en procesos ejecutivos. Durante los primeros seis (6) meses contados desde la declaratoria de la situación de desastre, los procesos de ejecución singular, mixtos o con título hipotecario o prendario, entablados por las entidades públicas de que trata el artículo anterior contra personas afectadas por el desastre, por obligaciones contraídas antes de la fecha en que se declaró la situación de desastre, se suspenderán hasta por seis (6) meses si así lo solicita el deudor, desde el momento en que adquiera firmeza el auto que disponga el remate de bienes debidamente embargados y evaluados, o antes de efectuar la nueva subasta, en el evento en que aquella providencia ya se hubiere dictado. (...) ” 2. Demanda: pretensión y fundamentos. 2.1. Pretensión. La actora solicita se declare la inexequibilidad de los artículos 86 (parcial), 87 (parcial) y 88 (parcial) de la Ley 1523 de 2012, “por medio de la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. 2.2. Fundamentos. 2.2.1. Para la actora, los artículos 86, 87 y 88 de la ley 1523 de 2012, vulneran los artículos 13, 29, 95.3, 189.11 y 335 de la Constitución Política. El Magistrado Sustanciador, en el auto admisorio de la demanda, consideró que las acusaciones frente a la presunta vulneración de los artículos 29, 95.3 y 335 de la Constitución Política no reunían las condiciones que la jurisprudencia consideraba debían tener los cargos por inconstitucionalidad, motivo por el cual, como antes se indicó, admitió la demanda únicamente por la presunta vulneración de los artículos 13 y 189.11 constitucionales. Las supuestas infracciones se fundan en las siguientes razones: 2.2.2. Al disponer los artículos 86 y 88 transcritos, que las entidades públicas de financiamiento adoptarán programas de refinanciación de las obligaciones que tengan contraídas personas afectadas por la situación de desastre declarada, y procederán previa solicitud del deudor, a solicitar la suspensión de los procesos de ejecución, implican un tratamiento diferenciado entre los deudores de dichas entidades y los deudores de las instituciones crediticias de carácter privado, y 2.2.3. Al consagrarse en el artículo 87 “(…) que para ese fin debe dictar la entidad acreedora (…)” , se está otorgando la facultad de expedir las normas relativas a las condiciones de refinanciación de los créditos, a las entidades financieras públicas, atribuyéndoles una función que constitucionalmente le corresponde al Presidente de la República en ejercicio de su potestad reglamentaria. 3. Intervenciones oficiales y ciudadanas Las intervenciones oficiales y ciudadanas frente a los cargos admitidos, son las siguientes: 3.1. Primer cargo. Derecho a la igualdad Estima la demandante que los artículos 86 y 88 de la Ley 1523 de 2012, vulneran el artículo 13 de la Constitución Política, al estipular que las entidades crediticias del sector público adoptarán programas de refinanciación de créditos y suspenderán, a solicitud del deudor, los procesos ejecutivos de los deudores afectados por los desastres naturales, sin establecer tal obligación a las entidades financieras privando por ende de tales beneficios a sus prestatarios, también damnificados por la situación de desastre comporta un trato discriminatorio sin razón objetiva. 3.1.1. Ministerio del Interior. Exequible Inicialmente cuestiona la aptitud de la demanda, pues estima que esta adolece de la falta de elementos que permitan adelantar el juicio de constitucionalidad. Seguidamente expone algunas consideraciones sobre el concepto de solidaridad en el derecho romano para citar posteriormente jurisprudencia de esta Sala sobre los deberes del Estado frente a las víctimas de desastres. Advierte que a la Corte, le corresponde dar alcance a la solidaridad específica que corresponde a las personas jurídicas, modulando situaciones controvertibles en el ámbito del financiamiento específico, sin desdibujar la orientación trazada por el legislador. Encuentra que la norma acusada es fundada y razonable a la luz de la Constitución Política, por formar parte del marco de protección de una población vulnerable en su conjunto, que persigue fines legítimos sin constituirse en una medida arbitraria, y que guarda armonía con el derecho a la igualdad material y el compromiso del Estado de cumplir lo dispuesto en la ley. Concluye que las actuaciones del Estado, están definidas por los derroteros planteados por el legislador y, por las competencias constitucionales, por tanto, la norma acusada está ajustada al ordenamiento constitucional actual. 3.1.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Exequible Manifiesta que si bien la limitación impuesta no se extiende a las entidades financieras privadas, eso no significa que ellas no puedan refinanciar los créditos dentro de la autonomía de la voluntad privada, la cual solo se encuentra limitada por la naturaleza especial de la actividad de la que se trata, la circunstancia de ser el ahorro y el crédito instrumentos para garantizar los derechos de las personas, la prevalencia del interés público, la prohibición de abusar de los derechos propios, la vigencia del principio de solidaridad y las exigencias propias de la buena fe. 3.1.3. Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible Señala que si bien el Ministerio hace parte de la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, no le es posible realizar pronunciamiento relacionado con las normas demandadas, más aun cuando las mismas no corresponden a sus funciones y competencias. 3.1.4. Ministerio de Vivienda. Exequible No se vulnera el derecho a la igualdad, puesto que el cargo formulado no reúne las condiciones que la jurisprudencia ha establecido deben darse para que exista una omisión legislativa relativa y por cuanto si bien la actividad financiera es un servicio público, la regulación normativa de la ley sub examine no puede imponer a las instituciones privadas restricciones que desborden los principios de la autonomía de la voluntad y la libertad de empresa. Para la interviniente, el mercado regula diversos aspectos de las entidades del sector financiero y, quebrantaría su autonomía, sujetarlas a programas de refinanciación no creados o fijados por ellas. 3.1.5. Universidad del Rosario. Inexequible El profesor Manuel Restrepo y la investigadora Karen Granados, consideran que la disposición acusada, al preceptuar que solo los deudores de entidades financieras de carácter público que se hayan visto afectados por desastres naturales, serán sujetos de medidas de refinanciación de sus obligaciones, estableció una regla discriminatoria frente a los deudores de entidades financieras privadas que sufrieran un desastre natural, desconociendo el interés público que debe revestir la actividad financiera sin distinción de su carácter. Adicionalmente, advierten que, en este caso, procede un juicio estricto de igualdad dado que están involucrados sujetos vulnerables. Precisan que tras revisar la exposición de motivos de la ley, no se encuentra una justificación para el trato diferenciado entre deudores de las entidades de créditos públicas y privadas. Finalmente, dedican un apartado al principio de la solidaridad observando que resulta admisible un trato diferencial en favor de las víctimas de desastres naturales, pero, no resulta de recibo dicho tipo de trato entre los mismos afectados. 3.1.6. Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. Exequible. En escrito presentado fuera de término, considera que las normas acusadas no vulneran el derecho a la igualdad, en tanto la ley permite al amparo de los derechos económicos de los afectados y da la oportunidad para que los actores - gobierno, instituciones financiera y comunidad - definan estructuras y programas de refinanciación en el marco de la concertación, la libertad y la autonomía de las partes, sin perjuicio del papel del Gobierno Nacional como regulador y vigilante, en defensa de los más débiles y vulnerables. 3.1.7. Universidad Externado de Colombia. Exequible. Vencidos los términos, el Director del Departamento de Derecho Financiero y Bursátil de la Universidad, allegó un memorial en el cual propugna por la exequibilidad de las disposiciones tachadas, aduciendo que, prima facie, el legislador cuenta en materia económica con un amplio margen de configuración, de manera que cualquier restricción o diferenciación no puede considerarse inconstitucional per se. Estima que el trato diferencial se encuentra justificado, en razón de que si bien los deudores de instituciones financieras públicas y privadas se encuentran en igualdad de condiciones, desde el punto de vista contractual y de vulnerabilidad e indefensión, por razón del desastre natural del que son víctimas, y las instituciones financieras tanto públicas como privadas realizan operaciones de captación y colocación de recursos del público, dentro de los criterios de regulación y supervisión impuestos por el Estado, también es cierto que el Estado, puede, a través de sus instituciones financieras disponer de recursos estatales para favorecer a personas en estado de vulnerabilidad, pero, no imponer igual obligación a los particulares, toda vez que el proceso de intervención del Estado en los mercados, no puede llevar al desconocimiento de los derechos de índole económico de las instituciones financieras privadas. 3.1.8. Intervenciones Ciudadanas. Exequible a. El señor Juan Cárdenas Mejía presentó, en tiempo, un escrito a nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, pero, en comunicación de mayo 20 de 2014, la Secretaria de dicha entidad, manifestó que el concepto no fue aprobado por esa Corporación, en consecuencia, se tiene el memorial como un intervención del ciudadano Refiere el participante que con el fin establecer si es posible hacer un juicio de igualdad, debe analizarse no solo la similitud de los usuarios del crédito como lo afirma la actora, sino también, de los acreedores, con el fin de establecer si se encuentran en igualdad de condiciones y al respecto encuentra que si se hace un análisis integral, se aprecia que la relación de un deudor de una entidad pública, no puede considerarse igual a una relación de un deudor con una entidad privada, motivo por el cual no se cumple con el primer requisito del juicio de igualdad. El ciudadano considera que las entidades financieras de carácter público, dada su condición de entes estatales desarrollan programas dirigidos a ciertos sectores, lo cual no implica que las entidades privadas deban hacer lo mismo. Entiende el interviniente que los recursos suministrados por los particulares a través de los tributos, son los que permiten a las entidades públicas actuar en situación de desastre. Por lo que concierne al deber de solidaridad manifiesta que este será atendido por las entidades privadas caso por caso, pero no por mandatos generales diseñados para entidades públicas. b. En favor del sector financiero privado, el señor Oscar Gómez Pineda, señala que en razón de la importante función que cumple la banca privada, no se le puede incluir en el sistema nacional de desastres, pues dicha incorporación enervaría la liquidez de las entidades financieras. Considera gravoso y desproporcionado para la economía del país, comprometer el sector financiero privado, adoptando medidas en favor de las víctimas de desastres. Emplea algunos conceptos del test de igualdad para concluir que se debe blindar la actividad financiera contra medidas como las que propone la demandante, pues estas, amenazarían el orden social. En defensa de los entes financieros privados, invoca la protección del ahorro público. Seguidamente propone un test de igualdad, según el cual, la finalidad de la ley es la protección del interés general, el que para él, en el asunto sub examine, se contrae a impedir que el sector financiero asuma más riesgos de los permitidos para lograr una planeación sólida. En su opinión, resulta constitucional excluir la banca privada de la refinanciación de créditos para víctimas de desastres. Incluirla, implicaría generar distorsiones en el mercado. La ley como está concebida, protege el interés general sobre el interés particular de los afectados por situaciones de desastre. Concluye su intervención destacando la importancia de la seguridad jurídica en los contratos y, solicita conjuntamente con otras personas que no identifica, la aplicación de la confianza legítima y la declaración de constitucionalidad del texto demandado. c. El ciudadano Henry Sanabria defiende la exclusión del sector financiero privado del sistema nacional de desastres. Considera que no se está frente un trato discriminatorio, sino Ante a un trato diferenciado. Advierte que la finalidad de las normas cuestionadas no es regular el sector financiero, sino de imponer deberes al estado para hacer frente a situaciones de calamidad y desastre. Igualmente destaca el carácter público de la actividad financiera y observa que la gestión de la banca privada está informada por los derechos a la libertad de empresa y a la libre competencia. En su criterio no procede el test estricto de igualdad porque las normas censuradas no están dirigidas a perjudicar a algún grupo históricamente discriminado. Estima que trasladar cargas en materia de desastres a los entes financieros privados se aleja de un fin constitucionalmente legítimo. 3.1.9. Asociación Nacional de Instituciones Financieras Manifestó que dado que no ha realizado ningún estudio técnico, científico, ni estadístico relacionado con el tema de gestión de riesgos de desastres, se abstiene de emitir un concepto sobre la acción pública de inconstitucionalidad. 3.2. Segundo cargo. Potestad Reglamentaria El artículo 87 de la Ley 1523 de 2012, al disponer que la entidad acreedora dictará un reglamento conforme a las normas que sobre las condiciones y modalidades de refinanciación se expidan, infringe el artículo 189.11 de la Constitución Política, al considerar que esa es una función exclusiva del Presidente de la República, en ejercicio de la facultad reglamentaria. 3.2.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Exequible Teniendo en cuenta la facultad del Congreso de dictar las leyes marco en temas financieros y la facultad reglamentaria del Gobierno Nacional, resaltó que las condiciones de refinanciación de un crédito otorgado por una actividad financiera, son de carácter privado, por tratarse de contratos que se rigen por las normas de derecho privado y en las que prima el principio del derecho de autonomía de la voluntad de las partes, en la que ni el Estado a través del Congreso de la Republica pueden expedir preceptos en contravía. 3.2.2. Ministerio de Vivienda. Exequible Debe ser declarada exequible, en tanto la disposición acusada no despoja al Presidente de la Republica de la facultad reglamentaria, quien conjuntamente con el Congreso de la República deberá expedir las normas que reglamenten el tema, sin perjuicio de los procedimientos y regulaciones internas de cada entidad financiera, las cuales no podrán exceder o sobrepasar la reglamentación expedida por el Presidente y el Congreso. 3.2.3. Universidad del Rosario. Inexequible Encuentra que la disposición acusada vulnera lo dispuesto en el artículo 189.11 de la Constitución Política, en tanto coloca en cabeza de las entidades financieras la capacidad de definir las condiciones de refinanciación de los créditos, facultad que, a su juicio, debe recaer en el Presidente de la República o el Ministro del ramo, con la asesoría de los organismos técnicos en el tema financiero y de gestión del riesgo. 3.2.4. Universidad Externado de Colombia. Exequible Manifiesta que de una lectura sistemática de los artículos 87 y 90 de la Ley 1523 de 2012, se puede concluir que esta dispone una obligación al Gobierno Nacional de expedir los Decretos Reglamentarios que establezcan las condiciones bajo las cuales las instituciones financieras reconocerán la condición de afectado, reliquidará los créditos de los deudores y expedirá sus reglamentos internos. 3.2.5. Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. Exequible El Jefe de la Oficina Jurídica de la entidad, extemporáneamente, afirmó que el texto atacado del artículo 87 no vulnera el artículo 189.11 constitucional, al considerar que la reglamentación de las condiciones de crédito es una facultad propia del Presidente de la Republica, no pudiéndose delegar a la entidad crediticia su reglamentación. La lectura integral de la norma acusada lleva a concluir que la reglamentación estará a cargo del Gobierno Nacional, al momento en que expida las normas sobre el asunto, según lo prescrito por el mismo artículo 87, cuando señala que: “Todas las condiciones y modalidades de la renegociación se establecerán en las normas que para el efecto se dicten,...” 3.2.6. Intervenciones Ciudadanas. Exequible. a. Para el ciudadano Juan Cárdenas, el artículo 87 tachado, no viola el artículo 189.11 de la Constitución, cuando se establece que “las condiciones y modalidades de la renegociación se establecerán en las normas que para el efecto se dicten”, en tanto se alude a las normas que el Presidente de la Republica establezca al declarar el desastre al tenor del artículo 65 de la misma ley y que será a través de reglamentos internos, que la entidad financiera dispondrá la forma en que cumplirán adecuadamente dichas funciones. b. El ciudadano Henry Sanabria Santos, manifestó que las disposiciones acusadas no infringen el artículo 189.11 de la Constitución Política, al no existir en aquellas, ninguna reserva que permita advertir alguna restricción a la libertad de configuración del legislador. 4. Concepto del Procurador General de la Nación[1]. Frente al cargo formulado contra los artículos 86 y 88 de la Ley 1523 de 2012, por la presunta vulneración del artículo 13 de la Constitución Política, considera el Ministerio Público que le asiste la razón a la demandante, por cuanto: (i) examinadas las normas constitucionales y legales no existen diferencias sustanciales entre unas y otras entidades financieras que ameriten un trato diferenciado y (ii) el derecho de propiedad cumple una función social, de manera que las instituciones financieras, tanto públicas como privadas, deben asumir similares responsabilidades y obligaciones sociales, máxime cuando de por medio haya regulaciones por motivos de utilidad pública o interés social, como ocurre con las normas contenidas en la Ley 1523 de 2012, referente al establecimiento de la política nacional de la gestión del riesgo de desastres. Para la Procuraduría General de la Nación, la diferencia de trato carece de justificación y, podría generar el efecto inverso de desfavorecer al sector financiero privado en cuanto resultaría más atractivo contraer créditos con la banca pública, en razón de los beneficios que las normas cuestionadas comportan para el deudor. Adicionalmente, expresa que desde la perspectiva del deudor de la entidad privada, se evidencia una situación de discriminación al dejarlo a expensas de la voluntad de tal tipo de organizaciones. También recuerda que las entidades de financiamiento públicas y privadas tienen obligaciones sociales solidarias. En relación con la presunta vulneración del artículo 189.11 de la Constitución Política, por el artículo 87 de la Ley 1523 de 2012, solicita se declare su constitucionalidad, en tanto la mención a la reglamentación de las entidades de crédito, no debe confundirse con la facultad reglamentaria del Presidente de la República, contenida en el artículo precitado, que es a quien le corresponde la reglamentación de la ley 1523 de 2012, para su debida ejecución. II. CONSIDERACIONES. 1. Competencia. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda de inconstitucionalidad, dirigida contra una disposición legal, en virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política. 2. Cuestión Preliminar: aptitud de los cargos. Resulta pertinente advertir que, inicialmente, se expidió un proveído cuya finalidad fue subsanar las carencias de un primer escrito acusatorio. Tras dicha decisión, la actora realizó ajustes a la demanda y por esa razón se dispuso la prosecución del procedimiento. Se entiende entonces que, en principio, se estimaron atendidos los requisitos establecidos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991. Con todo, ello no obliga a que la Sala deba decidir de fondo, si advierte en un estudio más detallado la presencia de motivos que podrían implicar un pronunciamiento distinto[2]. En relación con el cargo por violación al principio de igualdad, esta Corporación ha indicado, en repetidas ocasiones, que cabe un mayor nivel de exigencia cuando se trata de tachar disposiciones presuntamente transgresoras del mencionado parámetro. En esta oportunidad, la demandante no evidencia solvencia en el manejo de la técnica para la elaboración del precitado tipo de acusaciones, no obstante lo cual, como se estimó en el auto de abril 4 de 2014, logra evidenciar su inconformidad alcanzando los mínimos requeridos para admitir la acusación. Por lo que respecta a la tacha del artículo 87 de la Ley 1523 de 2012, según la cual, la expresión “conforme al reglamento que para ese fin debe dictar la entidad acreedora” vulnera el artículo 189.11 de la Constitución Política, que establece que corresponde al Presidente de la Republica, expedir los decretos, resoluciones u órdenes para la cumplida ejecución de las leyes, encuentra la Corte necesario transcribir la totalidad del mandato, cuyo tenor literal es el siguiente: Artículo 87. Usuarios de crédito afectados. Para los efectos previstos, entiéndase por afectados los usuarios de crédito contraído antes de la declaratoria de la situación de desastre, para adelantar cualquier tipo de actividades en la zona o área de influencia de la situación de desastre. Todas las condiciones y modalidades de la renegociación se establecerán en las normas que para el efecto se dicten, y se aplicarán previo estudio de cada caso, teniendo en cuenta la naturaleza y cuantía de las respectivas obligaciones, conforme al reglamento que para ese fin debe dictar la entidad acreedora. La condición de afectado será reconocida por la misma entidad pública acreedora. (negrilla fuera de texto) Para la Corte, la lectura dada por la accionante a la disposición acusada es errada, puesto que pone de manifiesto un contenido que la norma no tiene, al considerar que la expresión “conforme al reglamento que para ese fin debe dictar la entidad acreedora” asigna a la entidad financiera acreedora, la determinación de las condiciones y modalidades de refinanciación de los créditos, siendo esta una facultad propia del Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria. Una lectura integral del inciso 2º del artículo 87, permite advertir la presencia de la expresión “las condiciones y modalidades de la renegociación se establecerán en las normas que para el efecto se dicten”, disposición que en modo alguno ordena que sea la institución financiera la que deba dictar las normas sobre “condiciones y modalidades de la renegociación” en desarrollo de la ley misma. Por el contrario, a juicio de esta Corporación, corresponde al Presidente de la República expedirlas, en ejercicio de la facultad reglamentaria atribuida por la Constitución Política, en el artículo 189.11: Lo anterior se encuentra también en el artículo 86 de la Ley 1523 de 2012, cuando señala que: “Las entidades públicas de financiamiento adoptarán los programas de refinanciación de las obligaciones que tengan contraídas con ellas las personas afectadas por la situación de desastre que haya sido declarada, de conformidad con las normas que para tal efecto se dicten, siguiendo, entre otros, las siguientes reglas (…)[3]”, aludiendo con ello al ejercicio de la potestad reglamentaria. La expresión que a juicio de la actora viola la Constitución Política, se refiere a que las normas sobre las modalidades y condiciones de refinanciación que para tal efecto se expidan -por el Presidente de la República- se aplicarán, previo estudio de cada caso concreto, según la naturaleza y cuantía de las respectivas obligaciones y, conforme al reglamento que para ese fin debe dictar la entidad acreedora en el marco de la propia ley y de los decretos y demás normas reglamentarias que expida el Gobierno Nacional. Cabe añadir sobre este punto que el artículo 90 de la Ley 1523 de 2012 contempla lo siguiente: “Artículo 90. reglamentación de la ley. El Presidente de la República, en ejercicio de las facultades constitucionales a él conferidas por el ordinal 11 del artículo 189 de la Constitución Política reglamentará la presente ley. Por ende, entiende la Corte, no se desconoce la facultad conferida por la Constitución en el artículo 189.11, al Presidente de la República, pues, de suyo, tal potestad también comprende lo dispuesto en el artículo 87 demandado. Distinto es el deber de la entidad acreedora de dictar el reglamento correspondiente acorde con la ley. En suma, la expresión del artículo 87 demandado no atañe a la potestad reglamentaria del Presidente de la República, ni despoja de contenido los reglamentos que le corresponde dictar para la ejecución de las leyes. Por lo tanto, encuentra la Corte que el cargo formulado por la demandante, contra la expresión “conforme al reglamento que para ese fin debe dictar la entidad acreedora”, contenida en el artículo 87 de la ley 1523 de 2012, carece de certeza en tanto no recae sobre una proposición jurídica real y existente, sino sobre una que la actora deduce según su interpretación particular de la norma acusada. En este sentido, no es posible para esta Corporación abordar el examen de la presunta vulneración del artículo 189.11 de la Constitución Política. Por lo dicho, la Corte se inhibirá de pronunciarse sobre la constitucionalidad de la expresión “conforme al reglamento que para ese fin debe dictar la entidad acreedora”, del artículo 87 de la Ley 1523 de 2012, al configurarse la ineptitud sustantiva de la demanda. 3. Problema jurídico Atendidas las cuestiones preliminares y dada la pervivencia de la censura contra los artículos 86 y 88 de la ley 1523 de 2012, corresponde a la Sala contestar el siguiente interrogante ¿se vulnera el principio de igualdad, cuando el legislador establece reglas de refinanciación, para las obligaciones contraídas por personas afectadas por situación de desastre solo con entidades públicas de financiamiento? Igualmente, debe la Corte absolver la siguiente cuestión ¿ quebranta el legislador el principio de igualdad, al facultar para pedir la suspensión de procesos en ejecución, dentro de actuaciones entabladas contra personas afectadas por una situación de desastre, solo cuando el demandante sea una entidad financiera pública? Para resolver los problemas planteados, procederá la Corte, en primer lugar, a examinar los motivos que asistieron al legislador para adoptar las medidas contenidas en los artículos 86 y 88 de la ley 1523 de 2012. Posteriormente, se recordará, de manera sucinta, el carácter de interés público que orienta a la actividad financiera y la función social que caracteriza tanto la propiedad como la libertad de empresa. Seguidamente se considerará, brevemente, en el marco del Estado Social de Derecho, el tratamiento que merecen las personas en situación de las personas en situación de vulnerabilidad frente al sector financiero. Previo a la resolución del caso concreto, se recordará, desde la jurisprudencia, la condición de especial protección de las personas afectadas por situaciones de desastre y se aludirá a algunos elementos básicos sobre el test de igualdad. 4. Los motivos del legislador en la adopción de las medidas contenidas en los artículos 86 y 88 de la ley 1523 de 2012 3.1. El 10 de agosto de 2011, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio del Interior y de Justicia, presentó un proyecto de ley para la adopción de una política nacional de gestión del riesgo de desastres, mediante el establecimiento del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. Como punto de partida, en la exposición de motivos, el Ejecutivo reconocía las carencias de orden jurídico, institucional, financiero, tributario, fiscal etc., que se constituían en verdaderas limitantes del Sistema de prevención de riesgos y desastres. En su momento, prueba de esa difícil circunstancia, la constituía el recurso al expediente de la declaración de emergencia económica, social y ecológica “por grave calamidad pública con ocasión del impacto del Fenómeno de La Niña”[4] Frente a tal situación y, en atención a lo dispuesto en el artículo 2 de la Carta que establece como imperativo el deber estatal de “proteger la vida, bienes, seguridad y salubridad de la población y garantizar su bienestar” se expuso que resultaba necesario: “definir una política integral, eficiente y efectiva en materia de desastres que involucre, aparte de la preparación operativa para la atención de emergencias, la reducción de riesgos colectivos, entendida e impulsada desde una perspectiva de la planificación del desarrollo territorial, económico y social” [5] Dicha meta comportaba fortalecer los mecanismos de reducción del riesgo de desastres, adoptar las medidas que permitieran la transferencia de pérdidas y permitir la recuperación de las comunidades afectadas. La propuesta de legislación, se encaminó a superar un sistema “centrado en la atención de emergencias” y, proponer uno “orientado a reducir la vulnerabilidad ante las amenazas y reducir al mínimo los desastres efectivos”[6]. El nuevo sistema que se advenía con la futura ley, se entendía en el proyecto como “la relación organizada de entidades públicas, cívicas, comunitarias y privadas que en razón de sus competencias o de sus actividades tienen que ver con los diferentes campos implicados” (negrilla fuera de texto). Para el Ejecutivo, quedaba fuera de toda duda que las actividades de atención mitigación y prevención del desastre, involucraban a bastantes más actores que el Estado. El reconocimiento de otros partícipes en la gestión del riesgo, debía trascender al ámbito de lo normativo si se pretendía realizar una labor efectiva frente al desastre o calamidad, presente o, futura. El grueso de estas motivaciones se preservó a lo largo de los cuatro debates que llevaron a la aprobación de la Ley cuyos artículos 86 y 88 se acusan. Relevante para fundar esta valoración, resulta la afirmación contenida en la ponencia para primer debate en la Comisión Sexta de la Cámara de Representantes, en el siguiente sentido: “El Sistema se erige como la articulación de las entidades del Estado, el sector privado y la comunidad con el propósito fundamental de proteger la vida, los bienes, la cultura de la comunidad y un ambiente sano en donde se procure un desarrollo sostenible” [7] (negrillas fuera de texto) Para la Sala, una manifestación de este tenor resulta de capital importancia, pues, en ella, se advierten dos aspectos que el Gobierno había expresado en la exposición de motivos arriba referida, de un lado, la presencia de múltiples sectores para el logro de una adecuada gestión de la situación de desastre, de otro, el telos del sistema, cual es, la guarda de la vida, los bienes, la cultura y el ambiente sano. Para la Corte, no pasa desapercibido que el legislador, recogiendo la intención del Ejecutivo incluyó al sector privado como factor importante a articular en la estructura organizacional del manejo del desastre. Tampoco se pierde de vista la meta de clara inspiración constitucional que funge como norte del proyecto. La revisión de la ponencia citada ofrece otros elementos cuya pertinencia para este examen no puede ser desconocida. Así por ejemplo, se destaca que las situaciones de calamidad y desastre contribuyen a reducir la capacidad de resiliencia de la población. Para la Corte, resulta claro que la capacidad de sobreponerse a la adversidad, no es la misma frente a las afecciones particulares que frente a la tragedia colectiva, en esta segunda circunstancia, los referentes de apoyo se reducen, pues, no solo el círculo más cercano del damnificado se puede ver disminuido e, incluso desparecer, sino que sus otros congéneres que constituyen su entorno social, pueden hallarse en situaciones aún más gravosas. Adicionalmente, el grupo de ponentes advierte que las catástrofes “(…) tienden a perpetuar la condición de pobreza”. Este aserto también resulta incontrovertible, pues, una apreciación escueta, permite comprender que los recursos en otro momento destinados a la mejora de las condiciones de quienes aún no habían sufrido daño, ahora han de dedicarse a la recuperación de lo perdido. En la inspección del mismo documento, se observa que al referirse al objeto de la ley, se hace mención de la elaboración de una política pública de gestión del riesgo, indicándose que “Se establece la gestión del riesgo como responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano” y, más adelante al describir los diversos apartados del grupo de normas se anota “(…) las entidades públicas, privadas y comunitarias desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo (conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres)(…)”; todo lo cual, permite verificar la importante presencia y participación que el legislador le reconoce a los actores no estatales en entornos de calamidad y desastre público. Otra consideración importante incluida por los ponentes hace relación a lo que denominan “(…) número apropiado de herramientas que le permitirán al Gobierno Nacional atender con mayor prontitud las emergencias”. Se trata del penúltimo capítulo de la ley -en el cual se insertan las normas aquí censuradas- apartado que se resume con claridad en el precepto al que en ese momento se le numeraba como artículo 64 y, cuyo tenor literal reza: ¿Artículo 64. Régimen normativo. Declaradas situaciones de desastre o calamidad pública, conforme a lo dispuesto en el Capítulo VI de esta ley, en la misma norma se determinará el régimen especial aplicable de acuerdo con los antecedentes, la naturaleza, la magnitud y los efectos del desastre o calamidad pública. Las normas versarán entre otras materias sobre contratación del Estado, empréstitos, control fiscal de recursos; ocupación, adquisición, expropiación, demolición de inmuebles e imposición de servidumbres; reubicación de asentamientos, solución de conflictos, moratoria o refinanciación de deudas, suspensión de juicios ejecutivos, créditos para afectados, incentivos para la rehabilitación, reconstrucción y el desarrollo sostenible; administración y destinación de donaciones y otras medidas tendientes a garantizar el regreso a la normalidad” (negrillas fuera de texto) Para la Corporación, este mandato contenido ahora en el artículo 65 de la Ley, detalla un aspecto de la finalidad de las disposiciones legales que aluden a temas como la refinanciación de deudas y la suspensión de proceso ejecutivos. Valora la Sala que se trata de medidas orientadas a contribuir al retorno a la normalidad. No se trata pues de una regulación aislada, sino de imperativos legales que se integran en la búsqueda de la realización del propósito de la ley. Una vez aprobado el proyecto en la Comisión respectiva, en la plenaria de la Cámara se presentó con una ponencia similar, como se puede observar en la Gaceta N° 748 de 2011. Del mismo tenor fue la línea argumental con la que se configuraron las ponencias en los subsiguientes debates congresuales, como se puede verificar en las Gacetas N° 871 de 2011 y 956 del mismo año. Es importante precisar que las disposiciones aquí cuestionadas, se preservaron durante el trámite legislativo para ser finalmente aprobadas. Como se puede verificar, los textos atacados se conservaron sin variaciones, tal como fueron presentados inicialmente por el Gobierno. Finalmente, resulta oportuno atender que durante el itinerario legislativo se adujeron entre los varios sustentos constitucionales los siguientes: 4. Principio de solidaridad social (artículos 1º, 95 ordinal 2, 356 inciso 5° y 367 C. P.). (…) 12. Principio del Estado social (Preámbulo; artículos 1º, 2º inciso 1°, 5º, 58, 59, 60, 64, 65, 66, 334, 365 inciso 1°; 366 C. P .). 13. Principio de igual protección bajo las leyes (Preámbulo, artículo 13 inciso 1°, 209 inciso 1° C. P.). 14. Principio de interdicción de la discriminación, la marginación y la debilidad manifiesta (Preámbulo; artículo 13 incisos 2° y 3° C. P.). Para la Sala, la mención de tales preceptos Superiores, contribuye, aún más, a clarificar el sentido de las disposiciones contenidas en la ley cuestionada, con lo que la lectura a llevar cabo por este Tribunal habrá de atender dichos mandatos constitucionales. Concluye pues la Corte que, de manera general, el propósito de protección de la vida, bienes, cultura y ambiente sano, inspiraron al legislador en la expedición de la ley que consagra la gestión del riesgo de desastres y establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. Adicionalmente, al expedirse un conjunto de disposiciones en las que se incluyen aspectos como la refinanciación de deudas, la suspensión de procesos ejecutivos, entre otros; se advirtió que se trataba de medidas encaminadas a permitir una atención pronta las emergencias y garantizar la recuperación de la situación de normalidad. 5. El interés público como criterio orientador de la actividad financiera[8] 4.5.1. Acorde con el artículo 335 de la Constitución Política “las actividades financiera, bursátil (…) y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación (…) son de interés público y solo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado (…)”, actividades que pueden ser limitadas por el Estado, en ejercicio de sus facultades de intervención en la economía, para remediar las fallas del mercado y promover el desarrollo con equidad[9]. 4.5.2. Esta Corporación se ha pronunciado sobre la legitimidad y necesidad de la injerencia estatal en el medio financiero. Puntualmente ha sentado la Sala: “(…) la actividad financiera es de interés general, pues en ella está comprometida la ecuación ahorro - inversión que juega papel fundamental en el desarrollo económico de los pueblos.[10] Es por ello que cualquier actividad que implique esta forma de intermediación de recursos, o la simple captación del ahorro de manos del público, debe quedar sometida a la vigilancia estatal. En efecto, en el modelo “social de derecho”, en donde corresponde al Estado conducir la dinámica colectiva hacia el desarrollo económico, a fin de hacer efectivos los derechos y principios fundamentales de la organización política, no resulta indiferente la manera en que el ahorro público es captado, administrado e invertido(…)”[11] (negrillas fuera de texto) Igualmente, la Corporación en su lectura de la Constitución ha justificado el interés y preocupación estales por la estabilidad macroeconómica y, por los derechos individuales de los asociados, en los siguientes términos: “(…) la orientación del ahorro público hacia determinado propósito común se halla justificada como mecanismo de intervención del Estado en la economía (C.P. art. 334), para lograr la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo. Además, la actividad propiamente financiera tiene repercusión en la soberanía monetaria del Estado, pues es sabido que el papel que el sistema financiero cumple dentro de la economía implica la emisión secundaria de moneda, mediante la creación de medios de pago distintos de los creados por la vía de la emisión, por lo cual su adecuada regulación, vigilancia y control compromete importantes intereses generales (…)[12].” 4.5.3. El ordinal d) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, en armonía con el numeral 25 del artículo 189 y con el 335 de la misma Carta, atañen a la intervención estatal en las actividades financiera, bursátil y aseguradora o en cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público, tales preceptos disponen un reparto de competencias entre el Congreso y el Presidente de la República, según el cual, aquel, por la vía de las leyes marco, señala las pautas y criterios legislativos a los cuales debe sujetarse la actividad presidencial. Importante resulta en esta distribución de potestades lo contemplado por el legislador en el artículo 46 de Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, citado en lo pertinente para este juicio, cuando al trazar objetivos a la intervención gubernamental lo hace en los siguientes términos: “ARTICULO 46. OBJETIVOS DE LA INTERVENCION. Conforme al artículo 150 numeral 19 literal d) de la Constitución Política, corresponderá al Gobierno Nacional ejercer la intervención en las actividades financiera, aseguradora, y demás actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, con sujeción a los siguientes objetivos y criterios: a. Que el desarrollo de dichas actividades esté en concordancia con el interés público; b. Que en el funcionamiento de tales actividades se tutelen adecuadamente los intereses de los usuarios de los servicios ofrecidos por las entidades objeto de intervención y, preferentemente, el de ahorradores, depositantes, asegurados e inversionistas; (…)” Observa la Sala desde ya que el interés público, continúa signando el ejercicio de la gestión financiera, con lo cual, se concluye que por mandato del Constituyente, tanto el Legislador como el Ejecutivo; están comprometidos a desempeñar sus tarea atendiendo aquella pauta. Otros cánones generales fijados en la ley, hacen relación al señalamiento de la clase de entidades autorizadas para ejercer esas actividades, los requisitos para su constitución y la necesidad de obtener autorización estatal para su funcionamiento, el objeto social que deben perseguir y las operaciones que les son autorizadas a cada una de ellas, las inversiones que les son permitidas, las prohibiciones y limitaciones que deben acatar, la responsabilidad de los administradores, y las condiciones generales de su funcionamiento (contenidas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero- EOSF). Estas directrices legales buscan sentar los lineamientos para que el ejecutivo ejerza sus facultades de control, a fin de que las actividades financiera, bursátil o aseguradora, se realicen en adecuadas condiciones de seguridad y transparencia, que las entidades cuenten con los niveles de patrimonio adecuado para salvaguardar su solvencia, que se democratice el crédito según lo ordena el artículo 335 superior y que se promueva la libre competencia entre quienes desarrollen dichas actividades, bajo condiciones de equidad y equilibrio[13]. En lo concerniente a las atribuciones específicas del Gobierno, este se encuentra facultado para acudir a instrumentos concretos de intervención, como lo son el autorizar las operaciones que puedan realizar las entidades y establecer ciertas condiciones respecto de las mismas (plazos, clases y montos de garantías, entre otros), expedir normas referentes a los niveles de patrimonio exigidos de acuerdo con los distintos riesgos asociados con la actividad, limitar o prohibir, por razones de seguridad financiera, el otorgamiento de avales y garantías por parte de las entidades objeto de intervención, determinar el margen de solvencia, el patrimonio técnico mínimo y el régimen de inversiones de las entidades vigiladas, etc.[14]. Como se colige de lo considerado y, de lo mandado por el artículo 335 Superior, la posibilidad de manejar, invertir o aprovechar el ahorro público, está sujeta a la previa autorización estatal, dado que se trata de actividades que comprometen el orden público económico y los intereses particulares de los usuarios. En este sentido ha manifestado la Corte: “(…) las libertades de empresa y de asociación para constituir entidades financieras están sujetas a límites especiales que no se aplican a otra categoría de actividades industriales y comerciales, y las personas jurídicas que desarrollan la actividad financiera, independientemente de su naturaleza pública, privada o mixta, actúan siempre en ejercicio de una autorización del Estado para cumplir uno de sus fines, que es el de la prestación de los servicios públicos, por lo cual se obligan a cumplir condiciones mínimas señaladas por él(…)”[15] (negrillas fuera de texto) 4.5.7. Así, las personas jurídicas públicas o privadas que tengan por objeto el desarrollo de actividades financieras, relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos de captación, deben reunir las condiciones que exige el Estado para el otorgamiento de la autorización de funcionamiento, así como las disposiciones que regulan dicha actividad, contenidas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y, en este sentido, son asimilables. Igualmente, existe una importante similitud entre las instituciones financieras públicas y las privadas, e...